ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE LIQUIDA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – De funcionario del DAS / DIVERSIDAD DE CRITERIOS JURISPRUDENCIALES FRENTE A LOS EFECTOS DE LA COSA JUZGADA CON RESPECTO A LOS ASUNTOS PENSIONALES – Dentro del Consejo de Estado / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración [La Sala deberá] determinar si El Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales del [actor], al proferir la sentencia del 21 de febrero de 2020, mediante la cual declaró el fenómeno de la cosa juzgada respecto de su pretensión de reliquidación pensional con la inclusión de la prima de riesgo, al considerar que un cambio de jurisprudencial no tiene el impacto para alterarlo.

(…) [Al respecto, se observa que] la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido pacífica en definir acerca de la configuración del fenómeno de la cosa juzgada respecto asunto pensionales; razón por la cual, no es posible al Juez de Tutela determinar cuál es la posición aceptable en los términos del artículo 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, pues la sección segunda del Consejo de Estado no ha definido tal divergencia a través de una sentencia de unificación que resulte exigible de manera uniforme para todos los operadores judiciales contenciosos.

En este orden de ideas, si bien existe la tesis conforme a la cual las sentencias que resuelven conflictos sobre liquidación de pensiones y niegan las pretensiones hacen tránsito a cosa juzgada relativa, pues, en el futuro, si el precedente judicial se modifica y se crea una nueva línea jurisprudencial favorable al pensionado, éste podría solicitar la reliquidación de su pensión, con fundamento en el nuevo precedente teniendo en cuenta que la pensión es imprescriptible e irrenunciable, también existe la otra tesis, según la cual, la cosa juzgada en estos casos es absoluta y, por tanto, los cambios en la jurisprudencia no desconocen tal principio que ampara a las decisiones que resolvieron, con antelación, conflictos originados en la reliquidación de la pensión. En atención a lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas adoptó su decisión con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta, en concordancia con las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019, que reconocen los efectos retrospectivos de las mismas; análisis y valoración normativa y jurisprudencial que se encuentra ajustada a los parámetros del artículo 230 de la Constitución Política, que pregona por la autonomía funcional que les asiste a los jueces de la república; además, de que soportó su sentencia en diferentes pronunciamientos emitidos por el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo al respecto y contienen una misma línea argumentativa.

Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del desconocimiento del precedente endilgado, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03022-01 Actor: JOSÉ ANCIZAR GARCÍA CARDONA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS La Sala decide la impugnación[1] presentada por el señor José Ancizar García Cardona contra la sentencia del 6 de agosto de 2020, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo en el asunto de la referencia[2].

EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente manera los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Informó el demandante que laboró para el DAS por más de 20 años como detective profesional y devengó la prima de riesgo en el último año de servicio, por lo que se le debe incluir en la liquidación de la pensión que le fue reconocida mediante las Resoluciones No. 16299 del 22 de agosto de 2000 y la No 34230 del 17 de julio de 2005, por parte de CAJANAL.

Señaló que con ocasión de la mencionada omisión, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, incoó demanda contra el referido ente previsional, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Manizales que, mediante sentencia del 29 de febrero de 2008, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, por lo que ordenó la reliquidación pensional incluyendo los factores de asignación básica, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad, pero no la prima de riesgo.

Informó que la sentencia se cumplió a través de la Resolución No. PAP 007160 de 23 de julio de 2010. Adujo que en atención a que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 1º de agosto de 2013, consideró que la prima de riesgo constituye factor salarial para la liquidación de las pensiones de los empleados públicos beneficiados del régimen especial del DAS, el 4 de septiembre de 2014, nuevamente, solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión para que se le tuviera en cuenta la prima de riesgo; la cual fue desatada de forma desfavorablemente mediante la Resolución ADP 016913 de 17 de diciembre de 2015, al considerar que la Resolución No PAP 007160 de 23 de julio de 2010, es un acto de ejecución que no se podía modificar.

Manifestó que ante la negativa de la entidad, promovió nuevamente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para solicitar la nulidad del referido acto administrativo y la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación de su mesada pensional, de acuerdo con el pronunciamiento del Consejo de Estado. Que el asunto fue decidido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales que, mediante sentencia del 14 de marzo de 2018, accedió a las pretensiones y ordenó la reliquidación de la pensión del actor con la inclusión de la prima de riesgo.

Decisión contra la cual el ente previsional interpuso recurso de apelación, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Caldas que, a través de sentencia del 21 de febrero de 2020, revocó lo resuelto por el a quo y declaró probada la excepción de cosa juzgada. Al respecto, la parte actora considera que la decisión acusada vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad, a la seguridad social y a los derechos adquiridos, al encontrarse incursa en desconocimiento del precedente por indebida aplicación del contenido en las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019; y omitir la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013.

Pretensión Con fundamento en la situación fáctica expuesta, el actor solicitó como tales: «[…] 1. Se tutelan los derechos fundamentales del debido proceso (art. 29), acceso a la administración de justicia y los derechos adquiridos, el derecho constitucional de igualdad (Art. 13), y a la seguridad social (Art. 48), previsto en la Constitución Política de Colombia de 1991, materializando todo lo anterior en un defecto fáctico por indebida aplicación del precedente, desconocimiento del precedente efectivamente aplicable y violación directa de la Constitución. 2.

Se deje sin efectos la sentencia judicial de segunda instancia de fecha 21 de febrero de 2020 dentro del medio de control acción (sic) y restablecimiento del derecho proferida por el honorable Tribunal Administrativo de Caldas, siendo magistrado ponente: Dr. Dohor Edwin Varón Vivas. 3. Que como consecuencia de lo anterior se lo ordena (sic) Tribunal Administrativo de Caldas a que en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, sea proferida nueva sentencia teniendo en debida cuenta el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en el que se reconoce que es procedente la liquidación de la pensión de los empleados públicos del DAS beneficiarios de régimen de transición con inclusión del factor salarial no taxativo de prima de riesgo por ser contraprestación directa salarial”.

ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 10 de julio de 2020, la sección primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y dispuso notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Caldas, como accionados. Así mismo a la UGPP y al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, en calidad de terceros con interés en el resultado del proceso.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Juzgado Primero Administrativo de Manizales El Juez titular[3] del despacho, mediante escrito del 24 de julio de 2020, manifestó que se atendría a lo que decidiera el juez de la tutela, pues, según su dicho, no tiene ningún interés en el trámite, diferente al de administrar justicia. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social El ente previsional, a través de oficio del 23 de julio de 2020, solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o se nieguen la solicitud de amparo del actor, al considerar que lo pretendido es sustituir la decisión judicial proferida por el juez natural de la causa al estar inconforme con ello.

Señaló que respecto de la violación al debido proceso el accionante ya acudió a la jurisdicción, por tanto, el mecanismo excepcional no puede ser utilizado para subsanar falencias por las cuales los despachos judiciales no accedieron a las pretensiones; pues, el juez natural del proceso se pronunció sobre el litigio, existiendo una decisión en firme que hizo tránsito a cosa juzgada.

Indicó que la tutela contra el fallo es improcedente, por cuanto, no se puede utilizar con un fin económico en busca de decisiones rápidas en contra de la autonomía de los jueces naturales de la causa, y más aún, cuando el litigio ya fue ventilado respetando el principio de doble instancia; además, aclaró que no se vulneró el derecho al mínimo vital del actor, quien tiene reconocida la pensión de vejez desde el año 2005, la cual le ha sido cancelada de manera continua.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La sección primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de agosto de 2020, negó la solicitud de amparo al considerar: «[…] 44. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que el conflicto planteado está íntimamente relacionado con los efectos retrospectivos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado en materia pensional.

Así las cosas, se advierte que, de acuerdo con las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y de 25 de abril 2019, los precedentes judiciales en materia pensional tienen efectos retrospectivos. La Sala Plena de la Corporación ha precisado que dicho efecto significa que “(…) las reglas jurisprudenciales que se [fijen en un] pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial (…); salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables (…)”. 45.

Asimismo, otra de las controversias que se advierte en el sub judice, corresponde al alcance del fenómeno de la cosa juzgada de las sentencias que resuelven controversias concernientes a la liquidación de la pensión. Así las cosas, se tiene que, acuerdo (sic) con el artículo 303 del Código General del Proceso, “(…) la sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes (…)”.

En concordancia con lo anterior, el CPACA prevé en su artículo 189 que “(…) la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada (…)”. 46. La Sección Segunda del Consejo de Estado, siguiendo el contenido de las normas transcritas, ha indicado que la cosa juzgada se predica cuando concurren los siguientes elementos: “[…] para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: i. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. ii.

Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos de hecho y de derecho como sustento. iii. Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada […]”. 47. Sin embargo, se advierte que no existe un precedente pacífico y uniforme en torno al alcance de la cosa juzgada de las decisiones judiciales que negaron, previo al fallo de unificación de 1 de agosto de 2013, la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial para la liquidación de la mesada pensional. […] 51.

Sin embargo, como se señaló anteriormente, esta postura no es uniforme ni pacífica. De hecho, la Sala encuentra que, en las providencias de 13 de mayo de 2015[4], de 16 de marzo de 2017[5], de 25 de abril de 2019[6], de 29 de julio de 2019[7], de 12 de septiembre de 2019[8] y de 31 de octubre de 2019[9], la Sección Segunda de esta Corporación ha sostenido que la cosa juzgada en estos eventos resulta absoluta y, por ende, los cambios jurisprudenciales no desconocen el principio de cosa juzgada que cobija a las providencias que resolvieron, previamente, conflictos suscitados con ocasión de la liquidación de la mesada pensional. […] 53.

En virtud de lo anterior, la Sala estima que la decisión objeto de tutela no incurrió en el desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en las sentencias de unificación de 25 de abril de 2019, de 28 de agosto de 2018 y de 1 de agosto de 2013. Para esta Sala de Decisión resulta evidente que la parte accionante se equivoca al señalar que la sentencia de unificación de 1° de agosto de 2013, relativizó la cosa juzgada de la sentencia de 29 de febrero de 2008, mediante la cual la jurisdicción contenciosa le denegó la pretensión de inclusión de la prima de riesgo como factor salarial determinante a efectos de la liquidación de su mesada pensional.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la Sección Segunda de esta corporación ha defendido las dos posiciones y, recientemente, se ha inclinado por señalar que la cosa juzgada no puede ser alterada por las sentencias de unificación. 54. De manera que, tal como se expuso previamente, las sentencias de unificación, dictadas con posterioridad a la resolución de un conflicto pensional, no tienen la vocación de alterar la cosa juzgada.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas resulta ajustada y no incurre en el mencionado error del que se le acusa en la acción de tutela. Por ende, la decisión adoptada en la providencia cuestionada se encuentra protegida por el principio de autonomía que caracteriza la labor de administrar justicia. […]».

LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, resaltando los múltiples pronunciamientos de la Corporación en sede ordinaria y de tutela en los que se ha decidido de manera favorable frente a controversias como la planteada, que conllevan a la inclusión de la prima de riesgo como factor salarial de los exfuncionarios DAS.

CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, determinación del problema jurídico y, resolución de los cargos propuestos.

COMPETENCIA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 20005 y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[10], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido el 6 de agosto de 2020, por la sección primera del Consejo de Estado.

PROCEDENCIA DE DA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[11] como esta Corporación[12], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[13], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia[14].

Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[15] la Corte Constitucional[16] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[17] y de procedencia material[18] fijados[19] por la misma Corte[20]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González[21], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales».

Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[22], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[23] y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la par te actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. PROBLEMA JURÍDICO. Consiste en determinar si ¿El Tribunal Administrativo de Caldas vulneró los derechos fundamentales del señor José Ancizar García Cardona, al proferir la sentencia del 21 de febrero de 2020, mediante la cual declaró el fenómeno de la cosa juzgada respecto de su pretensión de reliquidación pensional con la inclusión de la prima de riesgo, al considerar que un cambio de jurisprudencial no tiene el impacto para alterarlo? SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO.

Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - Mediante las Resoluciones Nos. 16299 de 22 de agosto de 2000 y 34230 de 17 de julio de 2005, CAJANAL reconoció al actor la pensión de jubilación sin la inclusión de algunos factores devengados durante el último año de servicio. - El actor interpuso una primera demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la reliquidación de su mesada pensional con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios, entre estos la “prima de riesgo”; la cual fue decidida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Manizales que, a través de sentencia del 29 de febrero de febrero de 2008, accedió a las pretensiones, ordenando la reliquidación pretendida, pero sin incluir el referido factor.

Decisión acatada por CAJANAL mediante la Resolución No PAP 007160 de 23 de julio de 2010. - Con ocasión de la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, a través de la cual la sección segunda del Consejo de Estado consideró que la prima de riesgo constituye factor salarial para la liquidación de las pensiones de los empleados públicos beneficiados del régimen especial del DAS, el actor acudió a la UGPP a solicitar, nuevamente, la reliquidación de su pensión con la inclusión de la referida prima.

Petición desatada de manera desfavorable a través de Resolución ADP 016913 del 17 de diciembre de 2015, al considerar que la Resolución No PAP 007160 de 23 de julio de 2010, es un acto de ejecución y por lo mismo no se podía modificar. - El actor, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió una segunda demanda para cuestionar la legalidad del último de los mencionados actos administrativos, y así obtener la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación de su mesada pensional; cuya controversia fue resuelta de manera favorable por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, a través de sentencia del 14 de marzo de 2018. - La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 21 de febrero de 2020, en la que revocó lo resuelto por el a quo para en su lugar declarar probada la excepción de cosa juzgada, al considerar: «[…]ahora, si bien la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia del 7 de diciembre de 2017 señaló que el principio de cosa juzgada puede relativizarse en los casos donde se pretende el reconocimiento y pago de un derecho que afectó una prestación periódica como lo son las pensiones, como quiera que las decisiones contrarias a las reclamaciones de los asociados tan sólo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia (…)”, [lo cierto es que] la posición actual de la sala plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es diferente.

Así en sentencia de unificación de agosto 28 de 2018, respecto a la aplicación de las nuevas reglas jurisprudenciales en materia pensional y a la cosa juzgada, señaló: “(…) 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables (…) (Se subrayó).

En igual sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 25 abril de 2019, sobre la aplicación de la regla jurisprudencial referente al ingreso base de liquidación y el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo (…) afiliados al Fondo Nacional de prestaciones sociales del magisterio y a la cosa juzgada, reiteró: “(…) 74.

En esta oportunidad y retomando lo indicado la Sala Plena de la Corporación, se acudirá al método de aplicación en forma retrospectiva del precedente, disponiendo para ello, que las reglas jurisprudenciales que se han fijado en este pronunciamiento se acojan de manera obligatoria en todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables (…)”.

Por lo anterior, teniendo en cuenta que la sentencia de unificación proferida el 1 de noviembre de 2013 no desconoce los efectos de la cosa juzgada que se encuentra configurada en el presente asunto, no puede examinarse nuevamente el asunto que ya fue discutido en sede judicial, cómo en efecto lo determinó el quo […]». - Revisados los cargos de inconformidad respecto de la sentencia cuestionada, se observa que estos se encuentran en la misma línea argumentativa expuestos en el escrito de demanda inicial conocidos en su momento por el juez contencioso, por lo cual, teniendo en cuenta que los mismos ya fueron objeto de pronunciamiento por el juez natural del asunto, consideraciones contra las cuales no se expresan argumentos nuevos para controvertirlos, para la Sala no es dable pronunciarse al respecto, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. Cosa distinta es el argumento de que el Tribunal Administrativo de Caldas, presuntamente, incurrió en desconocimiento del precedente por indebida aplicación del contenido en las sentencias de unificación de 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019; y omitir la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013[24]; razón por la cual, bajo esa causal especifica de procedibilidad se realizará el estudio del asunto.

Del desconocimiento del precedente: Así, para desatar la inconformidad planteada es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas[25].

Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho[26]. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones[27] que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad[28].

El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.

De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.

En cualquier caso, el Juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente[29].

Sin perjuicio de que en el presente caso se pretenda la inclusión de la prima de riesgo en la liquidación de la mesada pensional del actor y por ello se alegue el desconocimiento de la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2013, de acuerdo con el contenido de la decisión acusada, tal como se planteó en el problema jurídico, la verdadera controversia a dilucidar por el Juez constitucional es, sí ¿el cambio jurisprudencial en materia pensional puede desconocer el principio de la cosa juzgada?.

Antes de responder dicho cuestionamiento, recuérdese que la “cosa juzgada” fue definida por esta misma sala de decisión en sentencia del 11 de mayo de 2020[30], como: «[…] una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro, constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica, pues de lo contrario los conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro no sólo de los mencionados principios y valores de todo ordenamiento jurídico, sino de los derechos ciudadanos[31]. […] 18.

Sobre el particular, el inciso 1º del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011[32], al regular los efectos de las sentencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, precisó también los efectos de la cosa juzgada en los siguientes términos: «Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.» 19.

La lectura de la norma revela que la figura de la cosa juzgada está atada a los efectos de la sentencia, por lo que si en ésta se declara la nulidad de un acto administrativo, dicha determinación genera la cosa juzgada de manera general y para todos, esto es, erga omnes. 20. Mientras que si en la sentencia se niegan las pretensiones de nulidad de un acto administrativo, se produce el fenómeno de la cosa juzgada pero únicamente en lo que atañe a la causa petendi[33], es decir, en lo que se refiere a los argumentos o motivos alegados en la demanda resuelta como sustento de la pretensión. 21.

Así lo ha precisado la jurisprudencia de la subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación en fallo de 28 de febrero de 2013, donde se señaló: «…la sentencia que niega la anulación del acto acusado produce el efecto de cosa juzgada frente a todos, pero sólo en relación con la causa o los motivos de impugnación alegados, lo que significa que por esos mismos motivos no podrá instaurar la misma parte o un tercero una nueva acción de nulidad contra el acto que fue objeto de la primera decisión. Pero en cambio, la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene fuerza de cosa juzgada erga omnes (para todo el mundo y sin importar la causa petendi o los argumentos alegados), situación que impide que pueda presentarse un nuevo pronunciamiento en relación con el acto acusado.» 22.

Ahora bien, en materia de cosa juzgada, el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 se complementa con lo dispuesto por el 303, inciso 1º, del Código General del Proceso, aplicable a los procesos contencioso administrativos por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. El referido artículo 303, precisa sobre el particular lo siguiente: «La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada, siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior, y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes». 23.

Según la norma trascrita, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere: i. Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas extremos procesales e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. ii. Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos de hecho y de derecho como sustento. iii.

Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión sobre la cual se predica la cosa juzgada. […]» Ahora, en lo que se refiere a la configuración de la cosa juzgada frente a controversias donde se solicita el reconocimiento y reajuste de prestaciones periódicas como las pensiones, de acuerdo con los múltiples pronunciamientos traídos a colación por la parte actora en el escrito de tutela y de impugnación, así como los mencionados por el a quo en su decisión, que no se encuentra necesario trascribir[34], es posible solicitar ante el juez de la causa en cualquier momento la revisión de las mismas, «siempre que agote las reclamaciones correspondientes en sede administrativa y cuando existan motivos de hecho o de derecho que ameriten un nuevo pronunciamiento».

Sin embargo, también existen pronunciamientos en los cuales se ha reconocido la posición contraria, esto es, que los cambios jurisprudenciales no alteran el fenómeno de la cosa juzgada ni siquiera en temas de carácter pensional, en pronunciamientos recientes esta Sala de decisión señaló: «[…] 42. Entonces, es fácilmente apreciable que el nuevo elemento que agrega a la situación fáctica y jurídica de la demandante en función de su pensión gracia, es el replanteamiento de la tesis jurisprudencial que en su momento sustentó que se le negaran las pretensiones de la demanda, al considerarse que por financiarse sus sueldos y prestaciones con recursos de origen de la nación, era docente nacional. 43.

Así las cosas, esta Sala reitera que los cambios jurisprudenciales, inclusive en materia pensional, no tienen la virtualidad de generar una nueva oportunidad para discutir lo que regularmente quedó concluido a partir del sano juicio de un juez de la república, o lo que es igual, para enervar la cosa juzgada[35]; pues ello, desconocería el principio de seguridad jurídica y la prohibición constitucional de que sobre un mismo pleito no puede haber más de una sentencia. 44.

Conforme a lo anterior, a la Sala no le queda ninguna duda de que en el presente asunto hay cosa juzgada, como lo consideró el tribunal, pero atendiendo su carácter de excepción previa, no daba lugar a negar las pretensiones de la demanda, sino a declararla probada; razón por la cual se revocará el fallo apelado, y en su lugar se proveerá en la forma anunciada. […]»[36] En igual sentido se pronunció mediante sentencia del 21 de agosto de 2020[37]: «[…] 88.

Por ende, aun cuando eventualmente las posiciones y tesis judiciales puedan variar en el tiempo, debido a cambios sociales o a la mutación en los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico, así como también a un tránsito constitucional o legal relevante,[38] las providencias adoptadas se mantienen absolutamente incólumes, pues obedecieron a un estudio que en su momento fue válido y que desconocerse, atentaría gravemente contra el principio de seguridad jurídica. 89.

Así las cosas, el cambio de postura jurisprudencial acaecido con posterioridad a la expedición de la sentencia de 5 de agosto de 2005, en especial, la providencia del 17 de abril de 2008 del Consejo de Estado, en nada altera o invalida lo resuelto sobre el régimen pensional aplicable al señor Hélmer Hurtado Vargas, cuya situación fue definida judicialmente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. […]».

Como se observa, la jurisprudencia del Consejo de Estado no ha sido pacífica en definir acerca de la configuración del fenómeno de la cosa juzgada respecto asunto pensionales; razón por la cual, no es posible al Juez de Tutela determinar cuál es la posición aceptable en los términos del artículo 10[39] y 102[40] de la Ley 1437 de 2011, pues la sección segunda del Consejo de Estado no ha definido tal divergencia a través de una sentencia de unificación que resulte exigible de manera uniforme para todos los operadores judiciales contenciosos.

En este orden de ideas, si bien existe la tesis conforme a la cual las sentencias que resuelven conflictos sobre liquidación de pensiones y niegan las pretensiones hacen tránsito a cosa juzgada relativa, pues, en el futuro, si el precedente judicial se modifica y se crea una nueva línea jurisprudencial favorable al pensionado, éste podría solicitar la reliquidación de su pensión, con fundamento en el nuevo precedente teniendo en cuenta que la pensión es imprescriptible e irrenunciable, también existe la otra tesis, según la cual, la cosa juzgada en estos casos es absoluta y, por tanto, los cambios en la jurisprudencia no desconocen tal principio que ampara a las decisiones que resolvieron, con antelación, conflictos originados en la reliquidación de la pensión. En atención a lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Caldas adoptó su decisión con fundamento en la interpretación que consideró era la correcta, en concordancia con las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019, que reconocen los efectos retrospectivos de las mismas; análisis y valoración normativa y jurisprudencial que se encuentra ajustada a los parámetros del artículo 230 de la Constitución Política, que pregona por la autonomía funcional que les asiste a los jueces de la república; además, de que soportó su sentencia en diferentes pronunciamientos emitidos por el alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo al respecto y contienen una misma línea argumentativa.

Así las cosas, en el caso debatido se presenta un razonamiento eminentemente interpretativo por parte del juez, lo cual obedece a la autonomía judicial y la aplicación de las normas y jurisprudencia pertinente, que no da lugar a que se configure una decisión ilegítima, de tal forma que la providencia acusada no adolece del desconocimiento del precedente endilgado, por el contrario, las razones que la fundan son plausibles en un todo.

Al respecto, en Sentencia SU-427 de 2016, la Corte Constitucional sostuvo: «[…] Esta Corporación ha considerado que cuando existan varias interpretaciones constitucionalmente admisibles sobre un mismo tema, las cuales son respaldadas por la jurisprudencia vigente, y el operador jurídico decide aplicar una de ellas, la acción de tutela no está llamada a prosperar, en respeto de los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, pues se entiende que una autoridad ha incurrido en un defecto sólo cuando se evidencie un actuar totalmente arbitrario y caprichoso que lesione derechos fundamentales, es decir, cuando no respeta los presupuestos de razonabilidad, racionabilidad y proporcionalidad. […]».

Todo lo anterior, permite concluir a la Sala que, contrario a lo alegado por la parte accionante, el Tribunal Administrativo de Caldas no incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente al emitir la decisión cuestionada y que lo que se encuentra es una inconformidad con el resultado del análisis jurisprudencial y la posición adoptada por el juez natural, lo cual no es atacable vía tutela en la medida en que aquella cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia para continuar con el debate presentado en sede contenciosa; razón ello, se CONFIRMARÁ la decisión del a quo que negó el amparo de los derechos fundamentales del señor José Ancizar García Cardona.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 6 de agosto de 2020, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que negó el amparo en la acción de tutela promovida por José Ancizar García Cardona contra el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 de Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del articulo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1]El expediente ingresó al despacho el 10 de septiembre de 2020, según informe electrónico de la secretaría general de la Corporación. [2] Todas las actuaciones judiciales adelantas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respetivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. [3] Doctor Carlos Mario Arango Hoyos. [4] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 13 de mayo de 2015. Rad. No. 25001-23-42-000-2010-01645-01 (0932-14). C.P.: Gerardo Monsalves A. [5] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 16 de marzo de 2017. Rad. No. 76001-23-33-000-2013-00063-01 (2710-2015). C.P.: Gabriel Valbuena. [6] Consejo de Estado. Sección Segunda.

Subsección B. Sentencia de 25 de abril de 2019. Rad. No. 25001-23-42-000-2000-05086-01 (0073-16). C.P.: Carmelo Perdomo Cuéter. [7] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 29 de julio de 2019. Rad. No. 11001-03-15-000-2019-02886-00. C.P.: Cesar Palomino Cortes. [8] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. 12 de septiembre de 2019.

Rad. No. 76001-23-33-000-2013-00163-02 (1433-2017). C.P.: Sandra Lisseth Ibarra V. [9] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de 31 de octubre de 2019. Rad. No. 63001-23-33-000-2013-00053-01 (0864-16). C.P.: Cesar Palomino Cortes. [10] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [11] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [12] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [13] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [14] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.

No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [15] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [16] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [17]También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.

Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.

Que no se trate de sentencias de tutela. [18] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.

Violación directa de la Constitución. [19] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [20] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [21] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [22] La entidad accionada agotó todas las etapas procesales en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho hoy cuestionado en calidad de demandada.

Así mismo se observa, que los argumentos hoy expuestos no se acompasan con ninguna de las causales previstas para que proceda el recurso extraordinario de revisión [23] La decisión cuestionada es del 21 de febrero de 2020 y la acción de tutela fue radicada el 9 de julio siguiente. [24] CP. Gerardo Arenas Monsalve. Expediente 44001-23-31-000-2008-00150- 01(0070-11). [25]Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. [26]En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. [27] Precedente Vertical. [28]Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T- 292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. [29] En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. [30] CP.

Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente 88001-23-33-000-2018-00006- 01(6299-2018). Actor: Paulina Roberta Bowie Stephens. Demandado: UGPP. [31] Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “B” Consejera ponente: Doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez de 6 de julio de dos mil diecisiete (2017). Radicación número: 25000- 23-42-000-2015-03267-01(4406-16) Actor: Orlando García Tierradentro Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. [32] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [33] Según Cabanellas, Guillermo, por «causa petendi» se entiende el «fundamento de la petición».

Véase su libro «Repertorio Jurídico de principios generales del derecho, locuciones, máximas y aforismos latinos y castellanos». Editorial Eliasta. 4ª Edición Ampliada. Buenos Aires, Argentina. 2003. Pág. 209. [34] Se encuentran plenamente identificados en el acápite de “FALLO DE PRIMERA INSTANCIA” [35] Al respecto, resulta pertinente precisar que mediante sentencia del 17 de marzo de 2016, la subsección A de la sección segunda de Consejo de Estado, exp. 2016-00356-00 negó la tutela contra providencia judicial que declaró probada la cosa juzgada en asunto pensional, por promoverse un nuevo proceso por cambio de jurisprudencia. [36] CP.

Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia del 11 de mayo de 2020. Expediente: 88001-23-33-000-2018-00006-01(6299-2018). Actor: Paulina Roberta Bowie Stephens. Demandado: UGPP. [37] CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente: 76001-23-33-000-2012-00379- 01(4391-2016). Actor: Hélmer Hurtado Vargas. Demandado: Universidad del Valle. Salvamento de voto del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter. [38] Sentencia C-836 de 2001. [39] 38 ARTÍCULO

10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. [40]

ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. […] Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.