EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA / NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS / INDEBIDA NOTIFICACIÓN / NOTIFICACIÓN POR MEDIOS ELECTRÓNICOS [L]os actos administrativos de carácter particular deben ser notificados a los interesados. […] [L]a notificación de los actos administrativos de carácter particular cuenta con las siguientes características: a-.
Salvo la existencia de una medio más eficaz, se debe enviar citación a la dirección, correo electrónico o fax suministrado por el interesado, haciéndole saber que se emitió un acto administrativo y que debe comparecer ante la administración para surtir la diligencia de notificación personal. b-. El trámite para darle publicidad a los actos administrativos materializa el derecho al debido proceso, razón por la que se impone a las entidades estatales seguir a cabalidad los términos de cada una de las etapas para dar a conocer sus decisiones de carácter particular, siendo la notificación personal el principal mecanismo para tal fin y, excepcionalmente, en caso de no poderse lograr, se da paso a la notificación por aviso. c-.
La notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal y se surte a través del envío del aviso y copia completa del acto administrativo a la dirección, número de fax o correo electrónico del interesado. Sin embargo, conforme lo prevé el artículo 69 del CPACA, cuando se desconoce la anterior información, la administración queda facultada para publicar el aviso en su página electrónica y en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad. […] [E]n los casos en que el aviso es devuelto porque el domicilio se encuentra cerrado o, en general, cualquier situación que impida la entrega del aviso en la dirección del peticionario, la administración se encuentra facultada para publicarlo en su página electrónica, en aras de garantizar el conocimiento de sus decisiones y el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de los asociados.
Bajo este contexto, se observa que en este asunto no operó el silencio administrativo negativo, pues la administración resolvió la solicitud de la actora, mediante la Resolución RDP 030965 de 1 de agosto de 2017, la cual notificó en debida forma, toda vez que envió a la dirección aportada por la accionante tanto la citación para efectuar la notificación personal, como el posterior aviso.
De otro lado, la Sala coincide con el a quo en cuanto concluyó que la demandante omitió el deber de enjuiciar la resolución que negó el derecho pensional ahora controvertido; sin embargo, es pertinente aclarar que ello no configura la excepción de ineptitud de la demanda, sino que constituye una irregularidad autónoma. En tal sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud de la demanda únicamente se configura cuando: a) el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o b) se evidencia una indebida acumulación de pretensiones.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 66 / CPACA - ARTÍCULO 67 / CPACA - ARTÍCULO 69 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 41001-23-33-000-2018-00167-01(4213-19) Actor: MARÍA DOLORES SEGURA ÁLVAREZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Referencia: APELACIÓN DE EXCEPCIONES PREVIAS La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la decisión de 3 de julio de 2019, adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca, en tanto declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda.
Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda La señora María Dolores Segura Álvarez, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento con el fin de que se anule el acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición que elevó ante la ugpp, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer la pensión gracia, con efectos a partir del 12 de enero de 2015, junto con la indexación e intereses moratorios a que haya lugar. 4 Actuación procesal 1.2.1.
Providencia apelada El 3 de julio de 2019, el Tribunal Administrativo del Huila, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del cpaca,[1] declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: i) En el presente caso se demandó el acto ficto negativo originado en la falta de respuesta a la petición que la actora elevó ante la ugpp, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, las pruebas aportadas al plenario demuestran que no se configuró tal silencio, pues la entidad respondió la solicitud, a través de la Resolución rdp 030965 de 1 de agosto de 2017, la cual fue notificada antes de radicarse la demanda de la referencia. ii) Bajo este contexto, la interesada no debió demandar el acto ficto, sino individualizar la decisión expresa que resolvió de manera negativa su reclamación pensional, conforme lo dispone el artículo 163 del cpaca. 2.
Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, exponiendo los siguientes motivos de inconformidad: i) En el expediente obran constancias de envío de la comunicación con la que se inició el trámite de notificación de la Resolución rdp 030965 de 2017, pero no existe prueba de la remisión del aviso correspondiente a la dirección de residencia de la actora, así como la copia integral del acto administrativo. ii) En este caso las citaciones fueron devueltas por la empresa de correos, porque el inmueble se encontraba cerrado, pero ello no significaba que la dirección fuera incorrecta, lo cual imponía a la ugpp la obligación de insistir en la notificación en aras de salvaguardar el derecho de defensa de la interesada. iii) La notificación de la resolución en comento no cumplió con los requisitos del artículo 69 del cpaca y, por tal motivo, era válido demandar el acto ficto negativo ahora enjuiciado.
En efecto, luego de que la ugpp envió la citación para surtir la notificación personal y, ante la no comparecencia de la peticionaria, debió remitir el aviso a su domicilio; sin embargo, la entidad accionada omitió este último procedimiento y, en su lugar, surtió la notificación por aviso en su página web, lo cual solo podía realizarse en caso de que desconociera el lugar de residencia de la interesada, situación que no corresponde al sub lite, pues la demandada sí conocía dicha ubicación. 1.
Consideraciones 1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si, en el presente caso, se encuentra configurada la excepción de ineptitud de la demanda, en razón a que no se acusó el acto administrativo que definió la situación particular de la accionante.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) notificación de los actos administrativos de carácter particular; y ii) solución al caso concreto. 2. Notificación de los actos administrativos de carácter particular El artículo 66 del cpaca dispone que los actos administrativos de carácter particular deben ser notificados a los interesados.
Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la importancia de garantizar que los destinatarios de las decisiones de la administración tengan conocimiento real de aquellas, por cuanto la publicidad de las actuaciones materializa el derecho fundamental al debido proceso, constituye criterio orientador de la función pública, es presupuesto de oponibilidad de los actos y permite su contradicción en sede administrativa, así como su eventual enjuiciamiento ante la jurisdicción. Al respecto, se ha concluido:[3] 9.
Dentro del contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso administrativo que culminan con decisiones de carácter particular, la notificación, entendida como la diligencia mediante el cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan, tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política.
En efecto, la notificación permite que la persona a quien concierne el contenido de una determinación administrativa la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los medios jurídicos a su alcance para la defensa de sus intereses. Pero más allá de este propósito básico, la notificación también determina el momento exacto en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del término preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella.
De esta manera, la notificación cumple dentro de cualquier actuación administrativa un doble propósito: de un lado, garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a correr los términos de los recursos y acciones que procedan en cada caso.
También la notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la función pública. Ahora bien, el artículo 67 del cpaca estableció la notificación personal como el mecanismo por excelencia para dar a conocer las decisiones de la administración, cuyo procedimiento fue regulado en los siguientes términos: Artículo 67. Notificación personal.
Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo.
El incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notificación. […] Artículo 68. Citaciones para notificación personal. Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal.
El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente. […]. Por su parte, el artículo 69 del cpaca prevé que en los casos en que no se haya podido surtir la notificación personal «al cabo de los cinco (5) días del envío de la citación, esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo».
Conforme a las disposiciones normativas antes citadas, se observa que la notificación de los actos administrativos de carácter particular cuenta con las siguientes características: a. Salvo la existencia de una medio más eficaz, se debe enviar citación a la dirección, correo electrónico o fax suministrado por el interesado, haciéndole saber que se emitió un acto administrativo y que debe comparecer ante la administración para surtir la diligencia de notificación personal.[4] b. El trámite para darle publicidad a los actos administrativos materializa el derecho al debido proceso, razón por la que se impone a las entidades estatales seguir a cabalidad los términos de cada una de las etapas para dar a conocer sus decisiones de carácter particular, siendo la notificación personal el principal mecanismo para tal fin y, excepcionalmente, en caso de no poderse lograr, se da paso a la notificación por aviso. c. La notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal y se surte a través del envío del aviso y copia completa del acto administrativo a la dirección, número de fax o correo electrónico del interesado.[5] Sin embargo, conforme lo prevé el artículo 69 del cpaca, cuando se desconoce la anterior información, la administración queda facultada para publicar el aviso en su página electrónica y en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad. 3.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - El 22 de febrero de 2017, la señora María Dolores Segura Álvarez solicitó ante la ugpp el reconocimiento de la pensión gracia, con efectos a partir del 12 de enero de 2015.[6] - Mediante la Resolución rdp 030965 de 1 de agosto de 2017, la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la ugpp negó la anterior petición.[7] - La ugpp expidió dos oficios, sin números ni fechas, con el fin de surtir las siguientes actuaciones: a. «Citación para notificación de Resolución No. rdp 030965 01 ago 2017 not_pd 618152»[8] en aras de que la actora compareciera ante la entidad para notificarse personalmente de dicho acto administrativo; y b. «notificación por aviso»[9] de la referida decisión. - El 9 de agosto de 2017, la ugpp remitió documentación a la dirección de la demandante, con guía de envío rn804319940co, la cual se intentó entregar en dos oportunidades el 11 y el 12 de los mencionados mes y año, pero fue devuelta bajo la causal «cerrado».[10] - La empresa Servicios Postales Nacionales S.A. 4-72 hizo constar lo siguiente:[11] hechos: El envío Correo Certificado Nacional con Nro. de guía rn812746335co, fue impuesto por la unidad administrativa especial de gestión pensional y contribuciones parafiscales de la protección social – ugpp el día 25 de agosto del 2017 con destino a María Dolores Segura Álvarez. […]. acciones adelantadas […] se evidencia que el envío fue devuelto por causal Cerrado 2da Vez entregado al remitente el 06 de septiembre de 2017 y recibido bajo sello de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – ugpp. […]. - El director de Servicios Integrados de Atención de la ugpp certificó que la Resolución rdp 030965 de 1 de agosto de 2017 «fue notificada el día 14 de septiembre de 2017, por aviso web y quedó debidamente ejecutoriada a partir del día veintinueve (29) de septiembre de 2017».[12] Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, se concluye que en el presente caso se encausó incorrectamente la demanda, ya que la actora no debió enjuiciar el acto ficto negativo, que adujo se originó en la falta de respuesta a la petición que elevó ante la ugpp, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia; por el contrario, la interesada debió demandar la Resolución rdp 030965 de 1 de agosto de 2017, que negó expresamente dicha reclamación. Esta conclusión se apoya en los siguientes razonamientos: i) Antes de que se interpusiera la demanda,[13] la ugpp resolvió la solicitud que radicó la accionante con el fin de acceder a la pensión gracia. Igualmente, la entidad notificó dicha decisión con observancia de las formalidades previstas por el ordenamiento jurídico.
En efecto, se encuentra acreditado que la ugpp, mediante la Resolución rdp 030965 de 1 de agosto de 2017, negó la pensión gracia deprecada y agotó los mecanismos tendientes a surtir la notificación personal y por aviso, de la siguiente forma: a. El 9 de agosto de 2017, la ugpp remitió a la residencia de la actora la citación para que acudiera a la entidad con el fin de notificarse personalmente del aludido acto.
Esta remisión se hizo por medio de la guía de envío rn804319940co, la cual fue devuelta bajo la causal «cerrado».[14] b. Ante la imposibilidad de llevar a cabo la notificación personal, la entidad demandada acudió a la notificación por aviso, pues así lo prevé el artículo 69 del cpaca «con el fin de no entrabar el ejercicio de actividades, funciones y procedimientos de la administración»[15].
Para el efecto, el 25 de agosto de 2017 la ugpp envió el aviso al domicilio de la accionante, a través de correo certificado y con la guía rn812746335co, la cual también fue devuelta porque el lugar de destino se encontraba cerrado. En el aviso se informó que contra la Resolución rdp 030965 de 2017 procedían los recursos de reposición y/o apelación, los cuales debían radicarse dentro de 10 días siguientes a la notificación. Si bien es cierto que en las guías de envío no se identifica expresamente el contenido del correo enviado, también lo es que las fechas y la actuación administrativa que se estaba tramitando permiten inferir que se trató de los actos de citación personal y el aviso encaminados a poner en conocimiento de la interesada la existencia de la Resolución rdp 030965 de 1 de agosto de 2017.
A su vez, la apelante no controvirtió que los correos tuvieran tal finalidad. Por su parte, la entidad agotó como último mecanismo la notificación del aviso en su página web, lo cual era viable en el sub lite, pues, aunque la administración conocía la dirección de notificaciones de la demandante, evidenciaba que la correspondencia estaba siendo devuelta y, por tal motivo, resultaba procedente intentar una medida adicional para que la interesada pudiera enterarse de la decisión adoptada frente a su reclamación pensional.
Al respecto, esta corporación ha sostenido:[16] En los casos a que alude la consulta, esto es: cuando el predio o inmueble correspondiente a la dirección proporcionada por el interesado se encuentra cerrado, la dirección no existe o está incompleta, el aviso es devuelto por la empresa de correo argumentando que el destinatario ya no vive en el lugar, la dirección es errónea o no existe, son claros ejemplos de que se desconoce la información del interesado, tanto así que no se pudo surtir con éxito la notificación pues no se pudo remitir o entregar el aviso y el acto administrativo respectivo al interesado.
Ahora, es claro que si bien el legislador no puede prever todas y cada una de las múltiples e innumerables situaciones que en la práctica se pueden presentar en materia de notificaciones y que impiden surtir con éxito la remisión del aviso junto con el acto administrativo, lo que si se observa con claridad es que el sentido de la expresión contenida en el artículo 69 ibídem “Cuando se desconozca la información sobre el destinatario”, resulta omnicomprensiva de todos aquellos eventos en los cuales la administración no logra surtir la notificación por aviso, ya sea porque los datos que se tienen del interesado están incompletos, o no permiten la entrega del aviso y del acto administrativo, o resultan de imposible acceso.
Cuando se presente alguna de tales situaciones corresponde a la administración acudir al último mecanismo previsto en la ley para llevar a cabo la notificación por aviso mediante la publicación del mismo junto con el acto administrativo por el término de cinco (5) días en la página electrónica de la entidad y en un lugar de acceso al público dado que no fue posible lograr la notificación personal del acto administrativo, ni la remisión del aviso junto con el acto administrativo a un destino porque la falta de información o alguna circunstancia diferente, como las anotadas, lo impidieron.
El anterior criterio permite concluir que en los casos en que el aviso es devuelto porque el domicilio se encuentra cerrado o, en general, cualquier situación que impida la entrega del aviso en la dirección del peticionario, la administración se encuentra facultada para publicarlo en su página electrónica, en aras de garantizar el conocimiento de sus decisiones y el ejercicio del derecho de contradicción y defensa de los asociados.
Bajo este contexto, se observa que en este asunto no operó el silencio administrativo negativo, pues la administración resolvió la solicitud de la actora, mediante la Resolución rdp 030965 de 1 de agosto de 2017, la cual notificó en debida forma, toda vez que envió a la dirección aportada por la accionante tanto la citación para efectuar la notificación personal, como el posterior aviso.
De otro lado, la Sala coincide con el a quo en cuanto concluyó que la demandante omitió el deber de enjuiciar la resolución que negó el derecho pensional ahora controvertido; sin embargo, es pertinente aclarar que ello no configura la excepción de ineptitud de la demanda, sino que constituye una irregularidad autónoma. En tal sentido, el Consejo de Estado ha precisado que la ineptitud de la demanda únicamente se configura cuando: a) el libelo introductorio omite los requisitos formales establecidos en los artículos 162, 163, 166 y 167 del CPACA; y/o b) se evidencia una indebida acumulación de pretensiones.[17] En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Huila, en el marco de la audiencia inicial de 3 de julio de 2019, en tanto concluyó que la demandante enjuició un acto administrativo diferente al que definió su situación jurídica particular, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para que continúe con el trámite de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 47 a 49 del expediente. [2] Ibidem. [3] Sentencia C-640 de 2002, magistrado ponente: Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. [4] Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dra. María Elizabeth García González, sentencia de 5 de diciembre de 2017, radicado: 11001-03-24-000- 2017-00139-00. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, auto de 29 de agosto de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2015-00957-01 (4564-17). [6] Folio 22 del expediente. [7] Folios 169 a 172 del expediente. [8] Folio 165 del expediente. [9] Folio 168 del expediente. [10] Folios 166 a 167 del expediente. [11] Folios 163 a 164 del expediente. [12] Folio 162 del expediente. [13] La presente demanda se radicó el 25 de abril de 2018 (folios 21 y 91 del expediente). [14] Folios 166 a 167 del expediente. [15] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Dr. Álvaro Namén Vargas, concepto de 4 de abril de 2017, radicado: 11001-03-06-000- 2016-00210-00 (2316). [16] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Dr. Álvaro Namén Vargas, concepto de 4 de abril de 2017, radicado: 11001-03-06-000- 2016-00210-00 (2316). [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Dr. William Hernández Gómez, auto de 21 de abril de 2016, radicado: 47001- 23-33-000-2013-00171-01 (1416-2014).