COSA JUZGADA / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad, entre las cuales está la de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. Ahora bien, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran los siguientes elementos.
“a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente” Como se puede observar, las pretensiones en una y otra demanda son disimiles, pues si bien giran en torno a la pensión gracia, lo cierto es que en la primera, de conformidad con los fallos proferidos por el Juzgado 21 Administrativo y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dispuso la reliquidación de la prestación sin estudiar si la señora Ana Leonor Gómez de Contreras era acreedora de ella.
Entre tanto, en el proceso actual, se analiza si la accionada cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la gracia. Así las cosas, por no existir identidad de objeto entre el proceso fallado por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, el 28 de marzo de 2008 y confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de diciembre de 2008, y el presente asunto, se confirmará el auto apelado que declaró no probada la excepción de cosa juzgada CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2015-02186-01(0609-17) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: ANA LEONOR GÓMEZ DE CONTRERAS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - LEY 1437 DEL 2011.
APELACIÓN AUTO – COSA JUZGADA. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 7 de febrero de 2017, por medio del cual declaró no probada la excepción de cosa juzgada. I.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la señora Ana Leonor Gómez de Contreras, pretendiendo la nulidad de sus Resoluciones 7661 del 17 de julio de 1995 y UGM 09056 del 19 de septiembre de 2011, por medio de las cuales reconoció, pago y reliquidó una pensión gracia a la demandada, en cumplimiento de un fallo judicial.
A título de restablecimiento pretende se ordene a la señora Gómez, la devolución de las sumas de dinero recibidas por concepto de pensión gracia desde el 12 de mayo de 1993, toda vez que no tiene derecho a percibir dicha prestación por ser una docente con vinculación nacional. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 7 de febrero de 2017[1], declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la demandada, al considerar: “(…) En el caso bajo examen, se tiene que la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del CCA, presentó demanda contra la Caja Nacional de Previsión Social, en la cual pretendía la nulidad de la Resolución No. 25796 de 24 de noviembre de 2004, a través de la cual se negó a la demandada la reliquidación de la pensión gracia. A titulo de restablecimiento del derecho, pretendía la reliquidación de la pensión gracia con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status de pensionada.
En efecto, este proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá, quien mediante sentencia de 28 de marzo de 2008, accedió a las súplicas de la demanda, fallo que fue confirmado por esta Corporación, mediante providencia de 04 de diciembre de 2008. En este orden, no hay discusión que frente al debate relacionado con la inclusión de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional, existe cosa juzgada lo cual impide hacer un estudio de legalidad al respecto.
Sin embargo, en el presente proceso, se controvierte un asunto distinto, esto es, el reconocimiento de la pensión gracia efectuada a través de la Resolución No. 7661 del 27 de julio de 1995, acto al cual se circunscribe la controversia, en tanto se plantea que la accionada no cumplía con los requisitos legales para su otorgamiento. Por lo anteriormente expuesto, se declara no probada la excepción de cosa juzgada, por cuanto no existe identidad de objeto" 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte demandada interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, precisando: "( ) la argumentación de la decisión no puede entenderse, pues ¿cómo un acto en donde se declaró la existencia del derecho, como es la pensión gracia, no queda incluida la cosa juzgada? Debe recordar sus estudios de derecho en relación con el principio de que lo accesorio sigue a lo principal.
Por lo que yo pregunto ¿cómo si los factores salariales son una cosa absolutamente secundaria?, pues implícitamente está ahí el derecho, porque habría un contrasentido en reconocer consecuencias jurídicas a una cosa que no existe. Si el Tribunal concedió la pensión gracia con el incremento, implícitamente, porque son elementos no esenciales del derecho.
Una cosa es el derecho a la pensión, compuesta por pensión de tiempo de servicios y edad, de forma que se reunieron los presupuestos de la pensión gracia y en virtud de eso, si existía el derecho se concedió la reliquidación". II. CONSIDERACIONES Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 6[3]) y 244 (numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandada. 1.
Problema jurídico La Sala se pronunciará sobre si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 7 de febrero de 2017, mediante el cual declaró no probada la excepción de cosa juzgada. 2. De la excepción de cosa juzgada La cosa juzgada “(…) es una cualidad inherente a las sentencias ejecutoriadas, por la cual aquéllas resultan inmutables, inimpugnables y obligatorias, lo que hace que el asunto sobre el cual ellas deciden no pueda volver a debatirse en el futuro, ni dentro del mismo proceso, ni dentro de otro entre las mismas partes y que persiga igual objeto.
(…)”[4]. La importancia de este atributo de las sentencias judiciales, proviene de su propia finalidad, entre las cuales está la de conferir estabilidad, firmeza y certeza a las decisiones judiciales, evitando que el mismo asunto pueda ser debatido indefinidamente ante la jurisdicción. Ahora bien, para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere que concurran los siguientes elementos[5]: “a).- Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados por la decisión que constituye cosa juzgada. b).- Identidad de causa petendi, es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento.
Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. c).- Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.
Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente”. Sobre el tema, la Subsección "A" de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante providencia del 13 de julio de 2016[6], estableció: “(…) Así pues, en reiteradas ocasiones a la cosa juzgada o “res judicata” se le ha asimilado al principio del “non bis in ídem” y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de las pretensiones aceptadas por la ley[7], no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.
Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, de ahí que la cosa juzgada comprenda todo sobre lo que se ha disputado[8]. (…) El concepto de cosa juzgada material hace alusión a la intangibilidad de la sentencia o su equivalente en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio.
Por el contrario, la formal[9] considera la posibilidad de volver sobre una decisión adoptada en una providencia que hubiere quedado ejecutoriada, en los eventos en que la Ley lo haya autorizado expresamente”[10]. La Ley 1437 de 2011 en el inciso 1° del artículo 189, prevé: “EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.
La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen”.
De acuerdo con lo anterior, cuando se trata de sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo, la decisión correspondiente tiene efectos cosa juzgada “erga omnes”; entre tanto, en las providencias que niegan la nulidad pretendida, la cosa juzgada solo se predica respecto “de las causales de nulidad alegadas y del contenido del petitum que no prosperó”[11]; en consecuencia, el acto administrativo eventualmente puede ser demandado por una causa diferente a la que fue objeto de control jurisdiccional. 2.3.
Caso concreto La Sala determinará si hay identidad de partes, objeto y causa petendi de la demanda objeto de estudio en este proceso, frente a lo decidido por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, el 28 de marzo de 2008[12] y confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia de 4 de diciembre de 2008[13], dentro del proceso 2005-03348.
La identidad de partes se encuentra probada, toda vez que, en el expediente 2005-03348, mediante sentencias de 28 de marzo y 4 de diciembre de 2008, el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Ana Leonor Gómez de Contreras contra la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, cuyo propósito era obtener la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó la reliquidación de la pensión gracia con el 75% de lo devengado.
A su vez, el expediente de la referencia es impetrado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la señora Ana Leonor Gómez de Contreras, con el objeto de obtener la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales se le reconoció y reliquidó una pensión gracia, en cumplimiento de un fallo judicial.
Al respecto, se tiene que mediante Decreto 2196 de 2009 se dispuso la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE, y con la Ley 1151 de 2007 que se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, otorgándole a ésta última la competencia para reconocer los derechos pensionales causados a cargo de las administradoras del régimen de prima media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones respecto de las cuales se hubiera decretado o se decrete su liquidación. En el artículo 22 del citado decreto, se dispuso que la función de “defensa” de CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, sería transferida a la UGPP desde el cierre de la liquidación, el cual se surtió el día 11 de junio de 2013, de ahí, que se predique la identidad de partes.
Por lo anterior, se cumple con la identidad de partes, pues aunque éstas se encuentran en los extremos opuestos que ocuparon en el proceso anterior, tal situación no desvirtúa el presupuesto bajo análisis. En relación a la identidad de objeto, se resalta que en el expediente 2005- 03348, la señora Ana Leonor Gómez de Contreras reclamó la nulidad de la Resolución 325796 de 24 de noviembre de 2004, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social negó la revisión de la pensión gracia. A título de restablecimiento, exigió la reliquidación de su pensión en cuantía del 75% y con todos los factores devengados en el último año de servicios.
En esa ocasión, el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de sentencias 28 de mayo y 4 de diciembre de 2018, declararon la nulidad del acto acusado y ordenaron la reliquidación de la pensión de jubilación gracia de la señora Ana Leonor Gómez de Contreras con los factores certificados y acreditados en el año anterior a la adquisición del status pensional.
Para dar cumplimiento, el 19 de septiembre de 2011[14], la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución UGM 009056 de 19 de septiembre de 2011, acto que se demanda en el presente medio de control. Ahora bien, en esta oportunidad, la entidad accionante pretende la nulidad de sus Resoluciones 7661 de 27 de julio de 1995[15] y UGM 009056 de 19 de septiembre de 2011, a través de las cuales reconoció una pensión gracia de jubilación a la demandada, y posteriormente, la reliquidó en cumplimiento de una orden judicial.
A título de restablecimiento del derecho, reclama la devolución de las sumas de dinero percibidas por la señora Ana Leonor Gómez de Contreras por concepto de pensión gracia, en atención a que su vinculación era de carácter Nacional y no cumplía con el requisito para ser beneficiaria de ella. Como se puede observar, las pretensiones en una y otra demanda son disimiles, pues si bien giran en torno a la pensión gracia, lo cierto es que en la primera, de conformidad con los fallos proferidos por el Juzgado 21 Administrativo y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se dispuso la reliquidación de la prestación sin estudiar si la señora Ana Leonor Gómez de Contreras era acreedora de ella.
Entre tanto, en el proceso actual, se analiza si la accionada cumple con los requisitos para ser beneficiaria de la gracia. Así las cosas, por no existir identidad de objeto entre el proceso fallado por el Juzgado Veintiuno (21) Administrativo de Bogotá, el 28 de marzo de 2008 y confirmado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 4 de diciembre de 2008, y el presente asunto, se confirmará el auto apelado que declaró no probada la excepción de cosa juzgada En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 7 de febrero de 2017, que declaró no probada la excepción de cosa juzgada.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 187 a 192. [2] CD folio 193, minuto 16:26 [3] “el auto que decide sobre las excepciones será susceptible de apelación o del de súplica, según el caso” [4] Corte Constitucional, sentencia C-522 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Sentencia de 28 de febrero de 2013, Radicado No. 11001-03-25-000-2007-00116-00(2229-07). Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [6] Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia de 13 de julio de 2016. Radicado número. 68001-23-33-000-2015-00416-01 (55235), Consejero Ponente: Hernán Andrade Rincón. [7] Cita dentro de la cita: Por ejemplo, la reparación directa, controversia contractual, nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho. [8] Cita dentro de la cita: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 8 de junio de 2011, Radicado No.18676, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. [9] Código General del Proceso, Artículo 304.
“No constituyen cosa juzgada las siguientes sentencias: 1. Las que se dicten en procesos de jurisdicción voluntaria, salvo las que por su naturaleza no sean susceptibles de ser modificadas. 2. Las que decidan situaciones susceptibles de modificación mediante proceso posterior, por autorización expresa de la ley. 3. Las que declaren probada una excepción de carácter temporal que no impida iniciar otro proceso al desaparecer la causa que dio lugar a su reconocimiento”. [10] Al respecto consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de enero del 2009, expediente nro. 34.239 y sentencia del 27 de mayo de 2015, expediente nro. 30.872. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Auto del 13 de mayo de 2015, expediente No. 25000-23-42-000-2012- 01645-01, C.P. Gerardo Arenas Monsalve. [12] Anverso folio 61 a 67 [13]Folios 69 a 72. [14] Folios 97 a 101 [15] Folios 13-16