PROCESO DISCIPLINARIO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO / LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATORIOS DISCIPLINARIOS [E]l Consejo de Estado solo es competente para tramitar y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controvierta la legalidad de los actos administrativos disciplinarios que profiere el procurador general de la Nación o, en su defecto, el viceprocurador general o la Sala Disciplinaria de la procuraduría, en virtud de la delegación de funciones que les haya otorgado el primero, siempre y cuando sean expedidos en única instancia. Contrario sensu, son los tribunales administrativos, en primera instancia, en quienes recae dirimir los conflictos de la naturaleza señalada cuando el acto enjuiciado sea emitido por el procurador general en segunda instancia o por un funcionario distinto a este.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 149 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2020-00783-00(2391-20) Actor: RAFAEL GRIJALBA BARRERA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONAL.
PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: REMITE POR COMPETENCIA: DISCIPLINARIO Resuelve el despacho si esta corporación tiene competencia para conocer en única instancia de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia, que fue remitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de providencia del 30 de enero de 2020. 1.
Trámite procesal En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Rafael Grijalba Barrera, por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad del fallo de segunda instancia proferido el 13 de febrero de 2018, por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, que revocó el fallo del 13 de mayo de 2016, expedido por la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos Humanos. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a las entidades demandadas a i) declarar que todos los actos administrativos que ejecutaron la sanción disciplinaria, impuesta a través del fallo referido en el párrafo anterior, han perdido fuerza de ejecutoria; ii) reintegrarlo al grado de sargento segundo, sin solución de continuidad; iii) reparar de manera integral los daños ocasionados con la expedición de la sanción impuesta.
La demanda fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, que, mediante auto del 30 de enero de 2020,[1] declaró la falta de competencia para conocer del presente asunto, en razón a que el acto administrativo enjuiciado fue proferido por el Procurador General de la Nación, pese a que fue dictado por los procuradores delegados, quienes hacen sus veces.[2] Por tal motivo, lo envió al Consejo de Estado, para lo de su cargo. 2.
Consideraciones 1. Competencia del Consejo para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en materia disciplinaria: aplicación del auto de unificación del 30 de marzo de 2017 La Sección Segunda del Consejo de Estado profirió auto por importancia jurídica el 30 de marzo de 2017,[3] a través del cual adoptó los criterios para establecer la competencia de quién debe conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos en ejercicio del poder disciplinario del Estado.
Por su parte, en lo que refiere a los asuntos que recaen, en única instancia, en el máximo órgano de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, precisó lo siguiente: (…) Si el acto administrativo disciplinario es expedido por el Procurador General de la Nación, el artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone expresamente que su control de legalidad lo efectúa el Consejo de Estado en única instancia, sin atención a la cuantía e independientemente de la sanción que se imponga, es decir, trátese de amonestación, multa, suspensión, destitución o inhabilidad, así: “artículo 149. competencia del consejo de estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público. […]” A juicio de la Sala, esta norma tiene por finalidad que sea el máximo órgano de la jurisdicción el que efectúe el control de legalidad de las sanciones impuestas por el máximo operador disciplinario del país, no solo porque haya sido él quien expidió el acto sino por la calidad del sujeto disciplinado o la especialidad del caso que amerita que sea dicho funcionario quien atienda personalmente el proceso.
En este sentido, ha sido voluntad del legislador que estos casos en los que el Procurador General de la Nación ejerce su competencia, bien porque se trate de ciertas dignidades del Estado, por su trascendencia pública o por el ejercicio del poder preferente[4], sea el Consejo de Estado el que asuma su conocimiento. En efecto, el Decreto 262 de 2000[5], en su artículo 7 enuncia las funciones del Procurador General de la Nación, entre las cuales, las que atañen al poder disciplinario son las siguientes: Artículo 7.
Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: […] 16. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. 17.
Asumir el conocimiento de los procesos disciplinarios e intervenir ante las autoridades judiciales o administrativas cuando la importancia o trascendencia del asunto requieran su atención personal. Los procesos disciplinarios que asuma el Procurador General de la Nación serán de única instancia. […] 21. Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ser congresistas. 22.
Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Vicepresidente de la República, los Ministros del Despacho, el Contralor General de la República, el Defensor del Pueblo, el Gerente del Banco de la República y demás miembros de su Junta Directiva, el Alcalde Mayor de Santa Fe de Bogotá D.C., por faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan dejado de ejercer el cargo. 23.
Conocer en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los Magistrados del Consejo Nacional Electoral, el Auditor de la Contraloría General de la República, el Registrador Nacional del Estado Civil, el Contador General, los Generales de la República y oficiales de rango equivalente, el Personero y el Contralor de Santa Fe de Bogotá, D.C., los Directores de Departamentos Administrativos del orden nacional y del Distrito Capital, los miembros de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Televisión y demás servidores públicos del orden nacional de igual o superior categoría, por hechos cometidos en ejercicio de sus funciones. 24.
Conocer en única instancia los procesos disciplinarios a que se refiere el artículo 72 de este decreto. […] Las competencias disciplinarias consagradas en los numerales 21, 22, 23 y 24 de este artículo, sólo podrá delegarlas en el Viceprocurador General o en la Sala Disciplinaria; en este caso, el trámite respectivo no perderá su naturaleza de única instancia. En materia disciplinaria, la delegación podrá abarcar total o parcialmente la tramitación de la instancia”.
Por su parte, el artículo 72 ibídem dispone: “ARTÍCULO 72. Competencia disciplinaria en única instancia. El Procurador General de la Nación conoce en única instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra el Viceprocurador, los Procuradores Delegados, los Procuradores Auxiliares, el Secretario General, el Veedor, el Director del Instituto de Estudios del Ministerio Público, el Director Nacional de Investigaciones Especiales y el Secretario Privado”.
De acuerdo con lo anterior, la Sala precisa que, en materia disciplinaria, al Consejo de Estado le corresponde conocer, en única instancia, de las demandas que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se instauren contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario o por el Viceprocurador General o la Sala Disciplinaria, estos últimos cuando los expidan por delegación del Procurador, sin atención a la cuantía y al tipo de sanción impuesta, es decir, trátese de amonestación, multa, suspensión, destitución o inhabilidad, siempre y cuando sea el resultado de los procesos disciplinarios indicados en los numerales 21, 22, 23 y 24 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000, que atienden a la calidad del sujeto disciplinado.
Y también le corresponde al Consejo de Estado conocer, en única instancia, de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos expedidos en única instancia por el Procurador General de la Nación resultado del proceso disciplinario asumido por él, cuando sea en ejercicio del poder preferente o cuando por la importancia o trascendencia del asunto requirieron su atención personal, sin atención a la cuantía ni al tipo de sanción impuesta.
En este caso no se atiende a la calidad del sujeto disciplinado sino a la entidad del asunto (numerales 16 y 17 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000). Solo en estos casos se entiende atribuida la competencia al Consejo de Estado por el artículo 149 numeral 2 inciso 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en relación con los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación; no aquellos expedidos por este funcionario en segunda instancia, fruto del recurso de apelación interpuesto contra los actos definitivos expedidos, en primera instancia, por funcionarios de la Procuraduría distintos del Procurador[6] o por otras autoridades cuando el Procurador asume el conocimiento de ellos en segunda instancia conforme al poder disciplinario preferente, consagrado en el artículo 3 de la Ley 734 de 2002.
En conclusión, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado contra actos administrativos a través de los cuales la Procuraduría General de la Nación ejerce su poder disciplinario, para efectos de la competencia ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, no es relevante la cuantía ni el tipo de sanción impuesta; lo determinante es quién expide el acto sancionatorio.
Así, si quién expide el acto sancionatorio es el Procurador General de la Nación en única instancia en los casos previstos en los numerales 16, 17, 21, 22, 23 y 24 del artículo 7 del Decreto 262 de 2000 o el Viceprocurador o la Sala Disciplinaria por delegación del Procurador General de la Nación de las funciones previstas en los numerales 21, 22, 23 y 24 anteriormente citados, conoce el Consejo de Estado en única instancia de conformidad con el artículo 149 numeral 2, inciso 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Y si quien expide el acto administrativo disciplinario es un funcionario de la Procuraduría General de la Nación diferente del Procurador, la competencia está radicada en los tribunales administrativos en primera instancia. (Negritas fuera del texto) De acuerdo con el aparte jurisprudencial transcrito, el conocimiento para decidir sobre la legalidad de los actos administrativos disciplinarios que profiere la Procuraduría General de la Nación depende del funcionario que los suscribe y de la instancia en la que se expiden.
Por ende, y para efectos de resumir con mayor claridad sobre qué negocios debe conocer, en única instancia, el Consejo de Estado, véase la siguiente gráfica: |SUJETO QUE EXPIDE EL |JUEZ COMPETENTE | |ACTO | | | | | |Procurador general de la|Consejo de Estado | |Nación en única | | |instancia | | |Viceprocurador general | | |de la Nación o la Sala | | |Disciplinaria de la | | |Procuraduría General de |Consejo de Estado | |la Nación, en única | | |instancia y por virtud | | |de la figura de | | |delegación | | |administrativa por parte| | |del procurador general. | | |Procurador general de la|Tribunales | |Nación en segunda |administrativos | |instancia |atendiendo a los | | |factores de | | |competencia. | |Funcionarios distintos |Tribunales | |al procurador general de|administrativos | |la Nación |atendiendo a los | | |factores de | | |competencia. | Quiere decir lo anterior que el Consejo de Estado solo es competente para tramitar y resolver, en única instancia, las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en las que se controvierta la legalidad de los actos administrativos disciplinarios que profiere el procurador general de la Nación o, en su defecto, el viceprocurador general o la Sala Disciplinaria de la procuraduría, en virtud de la delegación de funciones que les haya otorgado el primero, siempre y cuando sean expedidos en única instancia. Contrario sensu, son los tribunales administrativos, en primera instancia, en quienes recae dirimir los conflictos de la naturaleza señalada cuando el acto enjuiciado sea emitido por el procurador general en segunda instancia o por un funcionario distinto a este. 2.
Análisis del Despacho sobre el caso concreto De acuerdo con lo anterior, en el sub lite, se tiene que el señor Rafael Grijalba Barrera, por intermedio de apoderado, pretende la nulidad del fallo de segunda instancia del 13 de febrero de 2018, proferido por la Procuraduría General de la Nación, a través de su Sala Disciplinaria, por medio del cual se revocó el fallo de primera instancia emitido el 13 de mayo de 2016 por el procurador delegado disciplinario para la defensa de los derechos humanos, y le impuso la sanción de destitución del cargo e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de veinte (20) años.
A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a las entidades demandadas a i) declarar la pérdida de fuerza de ejecutoria de los actos administrativos que ejecutaron la sanción impuesta; ii) reintegrarlo al cargo que venía desempeñando; y iii) pagarle los perjuicios ocasionados con la expedición del acto enjuiciado. Así las cosas, se concluye que la competencia para conocer del presente asunto no recae en el Consejo de Estado, puesto que los actos demandados no fueron proferidos en única instancia por el procurador general de la Nación ni por el viceprocurador, en virtud de la delegación que el supremo director del Ministerio Público le haya hecho.
De otro lado, es del caso precisar que si bien el fallo de segunda instancia fue emitido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, no lo hizo en virtud de la aludida delegación ni en el trámite de única instancia. Por consiguiente, para efectos de establecer en qué órgano judicial recae el conocimiento del asunto sub examine, se tendrá en cuenta lo establecido en el artículo 156, numeral 3.º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual señala que la competencia por el factor territorial se determinará por el «(…) último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios».
Bajo este contexto, el último lugar en el que el señor Rafael Grijalba Barrera prestó sus servicios fue en el Batallón de Policía Militar # 4 «Ciudad de Medellín».[7] En consecuencia, de conformidad con el auto de unificación previamente citado, la demanda de la referencia se remitirá al Tribunal Administrativo de Antioquia, al despacho que venía conociendo de ella.
Por consiguiente, no se avocará conocimiento del asunto de la referencia, se declarará la falta de competencia del Consejo de Estado y se remitirá al aludido tribunal para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. No avocar conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Rafael Grijalba Barrera, remitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Segundo. Declarar la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer del asunto de la referencia. Tercero. Remitir la demanda de la referencia al Tribunal Administrativo de Antioquia, al despacho que venía conociendo de ella, para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Firmado electrónicamente DLAR constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el magistrado conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 169 y 170. [2][3] Ibídem. Al respecto, indicó lo siguiente: «(…) dicha delegación no puede entenderse como una pérdida de competencia del Procurador General, pues, para todos los efectos, debe entenderse que los procuradores delegados hacen las veces de Procurador General de la Nación, en el supuesto para el que se haya delegado (…)» [4] Consejo de Estado, Sección Segunda.
Auto por importancia jurídica proferido el 30 de marzo de 2017, con ponencia del Dr. César Palomino Cortés. Radicado 11001-03-25-000-2016-00674-00 (2836-2016). [5] Artículo 3°. Poder disciplinario preferente. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. [6] “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos”. [7] En el caso de los actos proferidos en primera instancia por funcionarios de la Procuraduría distintos del Procurador General de la Nación, como ya se explicó en el numeral anterior, son de competencia de los tribunales administrativos en primera instancia, según el artículo 152 numeral 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [8] Folio 24.
Se toma esta información de la hoja de servicios del señor Grijalba Barrera.