TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / REPARACIÓN DIRECTA / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN / PROCESO DE EXPROPIACIÓN / ARRENDATARIO DE UN INMUEBLE EXPROPIADO NO TIENEN LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA PARA DEMANDAR / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala deberá (…) definir si se revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia, para lo cual determinará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos invocados por la accionante.

(…) La presente acción de tutela se interpuso en contra de la decisión de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se resolvió que: i) la vía idónea para reclamar los perjuicios derivados del proceso de expropiación era la nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) no se reunieron los presupuestos para declarar configurado un error jurisdiccional, pues no se agotó el recurso de queja que procedía contra el auto que se abstuvo de conceder la apelación que presentó el [actor] contra la negativa a que se declarara la nulidad de lo actuado por la falta de resolución de su solicitud dirigida a que se le reconocieran, mediante trámite incidental, las mejoras que realizó en el local comercial que funcionaba en el edificio objeto de expropiación. (…) [S]e advierte con meridiana claridad que la parte actora fue expresa en que el daño en este caso se derivaba de las acciones y omisiones de las demandadas que le ocasionaron un daño antijurídico.

(…) [L]a interpretación que le otorgó el juez ordinario a la demanda se considera en extremo restrictiva y literal, pues lo cierto es que la misma parte actora dejó claridad en punto a que “cualquiera sea el fundamento jurídico en que se encuadre su conducta”, es decir, bien sea que se considerara lícita ora porque se considerara ilegal, las entidades demandadas estaban llamadas a responder por el daño antijurídico que padeció el [actor].

(…) En consecuencia, incluso en esta hipótesis la vía adecuada sí era la reparación directa, pues, se insiste, la ilegalidad había sido previamente constatada, definida y declarada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) [Frente al desconocimiento del precedente] la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que al proceso de expropiación no debe vincularse a los arrendatarios, puesto que no ostentan un derecho real sobre el bien expropiado, de ahí que no cuenten con legitimación en la causa para demandar la nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho que se pueda derivar del acto expropiatorio.

(…) Así, en consonancia con los criterios jurisprudenciales transcritos en precedencia, para la Sala es claro que tanto la ley como la copiosa jurisprudencia sobre la materia han establecido claramente que en este caso sí era procedente la acción de reparación directa que escogió el actor. (…) En esas condiciones, para la Sala resulta diáfano que la accionada pasó por alto los artículos 451 del Código de Procedimiento Civil, 21 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, 86 del Decreto 01 de 1984 y 58 de la Constitución Política, así como el precedente jurisprudencial de esta Corporación en cuanto señala, por un lado, que los arrendatarios de un inmueble expropiado no tienen legitimación en la causa para demandar los perjuicios derivados del acto expropiatorio y, por el otro, que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya la ejecución de un acto previamente declarada nulo por la jurisdicción, cuando quiera que haya causado un daño antijurídico a los afectados sin derechos reales sobre el inmueble expropiado.

Así las cosas, se acreditó que en la providencia judicial del 30 de septiembre de 2019 se incurrió en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, con lo que de paso se vulneraron los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso de la parte actora, por las razones hasta aquí explicadas. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 451 / LEY 9 DE 1989 - ARTÍCULO 21 / DECRETO 01 DE 1984 - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO

58. NOTA DE RELATORIA: Con salvamento de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02721-01(AC) Actor: JORGE LEÓN RENGIFO MARROQUÍN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia del 23 de julio del 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, mediante la cual negó el amparo.

SÍNTESIS DEL CASO 1. El accionante consideró que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con ocasión del fallo proferido el 30 de septiembre de 2019, mediante el cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la caducidad de la acción de reparación directa, por cuanto, a su juicio, en dicha providencia se incurrió en defecto fáctico, sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente.

I.

ANTECEDENTES a.- Solicitud de amparo 2. Mediante escrito del 19 de junio de 2020, el señor Jorge León Rengifo Marroquín presentó acción de tutela en contra de la mencionada autoridad judicial, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: 1. Que se declare que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado incurrió en vía de hecho en el fallo de segunda instancia que profirió el 30 de septiembre de 2019 dentro del expediente 05001- 23-31-000-1997-00703-01 (38612), demandante JORGE LEÓN RENGIFO MARROQUÍN, demandado Municipio de Medellín y la Nación – Rama Judicial, lo que implicó una violación flagrante a los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia y a la igualdad de mi poderdante. 2.

Que como consecuencia de la anterior declaración, se deje sin efecto el fallo de segunda instancia proferido el 30 de septiembre de 2019 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del expediente 05001-23-31-000-1997-00703-01(38613), por haber incurrido esta Subsección en vías de hecho por: (i) por defecto fáctico, al hacer una indebida interpretación de los fundamentos fácticos que dieron origen al proceso;

(ii) por defecto sustantivo, al hacer una errónea interpretación sistemática de las normas aducidas para resolver el caso; (iii) por violación directa de la Constitución Política, al desatender los mandatos contenidos en los artículos constitucionales 58 y 90, y (iv) por desconocimiento del precedente al ir en contra de la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con la acción de reparación directa como acción debida para pedir indemnización por la responsabilidad del Estado con base a una actuación lícita. 3.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, y ante las evidentes vías de hecho en que incurrió la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para alcanzar la protección efectiva de los derechos fundamentales que se solicita tutelar, pidió que el juez constitucional ordene al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, volverse a pronunciar acerca del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 24 de noviembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, fijando los criterios constitucionales que deben ser tenidos en cuenta para la expedición de la nueva providencia. b.- Hechos y fundamentos de la vulneración 3.

Los supuestos fácticos en que se fundamentaron las pretensiones se pueden sintetizar así: 4. El señor Jorge León Rengifo Marroquín era arrendatario de un local comercial ubicado en el Edificio Vásquez de la ciudad de Medellín. 5. En el año 1994, tras llegar a un acuerdo con los propietarios de la edificación, el ente territorial emitió la Resolución n.º 1593, por medio de la cual declaró de utilidad pública y ordenó la consecuente expropiación del inmueble. 6.

Sin embargo, como no fue posible la entrega del predio libre de ocupantes, inició un proceso de expropiación ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito Judicial de Medellín, al cual no fueron vinculados los arrendatarios de los locales comerciales. 7. El 2 de noviembre de 1994, el Juzgado Quinto Civil del Circuito Judicial de Medellín profirió sentencia en la que ordenó la expropiación y entrega del inmueble. 8.

A su vez, el señor Rengifo Marroquín presentó una acción de tutela resuelta mediante sentencia del 15 de diciembre de 1994, por medio de la cual el Tribunal Superior de Medellín amparó sus derechos y le concedió un plazo de 3 meses para la entrega del inmueble. 9. A raíz de otra acción de tutela, esta vez presentada por otros arrendatarios, el Juzgado Veintiséis Penal del Circuito Judicial de Medellín profirió sentencia del 9 de febrero de 1995, en la que ordenó la suspensión del fallo que había ordenado la expropiación (ver párr. 7). 10.

El 26 de enero de 1995, el actor presentó acción de simple nulidad en contra de la Resolución n.º 1593 de 16 de septiembre de 1994, por medio de la cual se había decretado la expropiación del Edificio Vásquez (ver párr. 5). 11. El 16 de marzo de 1995, sin perjuicio de la existencia del proceso de nulidad en contra de la resolución de expropiación y de la orden de tutela que suspendió el fallo, la Inspección Tercera Civil Especializada llevó a cabo la diligencia de desalojo. 12.

El 31 de marzo de 1995, como tercero interesado en el proceso de expropiación, el accionante presentó ante el Juzgado Quinto Civil del Circuito del Circuito de Medellín incidente de indemnización de perjuicios; sin embargo, esa autoridad judicial declaró la terminación del proceso y ordenó el archivo del expediente sin tener en cuenta dicha solicitud. 13.

Ante esa decisión el actor solicitó que se declarara la nulidad de todo lo actuado, petición a la cual no se le dio trámite bajo el argumento que no era parte del proceso. Contra dicha decisión presentó recurso de reposición y, en subsidio de apelación, los cuales no fueron tramitados por la misma razón. 14. En virtud de lo anterior, el señor Rengifo Marroquín presentó acción de reparación directa contra el municipio de Medellín y la Nación - Rama Judicial, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios causados como consecuencia del desalojo del inmueble que ocupaba como arrendatario y del error judicial en que presuntamente incurrió el juzgado mencionado al no resolver su petición. 15.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 24 de noviembre de 2009, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la responsabilidad del ente territorial por los daños causados al demandante en su calidad de arrendatario, al tiempo que negó la configuración del error judicial. 16. Esa decisión fue apelada por ambas partes. 17.

Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2019, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la providencia de primera instancia. 18. Para ello, ajustó la demanda en lo relativo a las pretensiones relacionadas con los daños derivados del proceso de expropiación, pues, a su juicio, el medio de control procedente para reclamar los perjuicios en ese caso era el de nulidad y restablecimiento del derecho.

En consecuencia, comoquiera que transcurrieron más de cuatro (4) meses entre la fecha en que presuntamente se tuvo conocimiento del acto que ordenó la expropiación y la presentación de la demanda, concluyó que la acción caducó. 19. Por su parte, en relación con las actuaciones de la Nación - Rama Judicial, señaló que el demandante no cumplió con uno de los requisitos para la procedencia del error judicial, según lo previsto en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, pues no interpuso recurso de queja contra la contra la decisión que se negó a concederle la apelación. 20.

En criterio del accionante, con ocasión de dicha providencia se le vulneraron sus derechos fundamentales, por cuanto la autoridad accionada incurrió en defecto fáctico y sustantivo, en tanto hizo una indebida interpretación de las normas y de los fundamentos fácticos que dieron origen al proceso 21. Como sustento de tales defectos, indicó que en este caso se desconoció que los destinatarios del proceso de expropiación debían ser los mismos sujetos que establecía el artículo 451 del Código de Procedimiento Civil, es decir, los titulares de derechos reales principales, los acreedores hipotecarios o prendarios y los tenedores cuyos contratos constaran por escritura, condiciones que no ostentaba, motivo por el cual no tenía por qué ser vinculado a dicho proceso, pues no era destinatario de la resolución que ordenó la expropiación. 22.

Resaltó que, de conformidad con el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, el acto que decida la expropiación debe notificarse al propietario o titular de derechos reales sobre el inmueble expropiado y no al arrendatario, de ahí que no podía ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto no era el directamente afectado con esa decisión. 23.

Además, señaló que la Corporación ignoró que la causa de los perjuicios ocasionados al demandante se derivó de la ejecución del acto administrativo, pues en este caso se presentaron una serie de actuaciones y omisiones que le causaron un daño antijurídico y que tornaban procedente la acción de reparación directa, la cual se encontraba en término. 24.

Por otra parte, afirmó que la autoridad judicial accionada se equivocó al contar el término de caducidad desde el 25 de noviembre de 1994, fecha en que se fijó un cartel en el edificio, pues a través de dicho anuncio únicamente se le avisó a la comunidad la decisión de realizar el desalojo del local comercial, sin que desde ningún punto de vista dicho cartel pueda considerarse como la notificación de la resolución expropiatoria. 25.

En cuanto a la falta de agotamiento del recurso de queja para no tener por demostrado el error jurisdiccional, adujo que ello era una mera formalidad procesal que no podía impedir la reparación de los perjuicios irrogados y que, por el contrario, había sido diligente al agotar todas las herramientas a su alcance, tales como las acciones de tutela y de nulidad simple, el incidente de indemnización de perjuicios dentro del proceso de expropiación, la solicitud de nulidad, entre otras. 26.

Frente a la violación directa de la Constitución, advirtió que la providencia desconoció las garantías de estabilidad de los comerciantes, establecidas en el artículo 518 del Código de Comercio, así como el derecho a la igualdad que tienen los arrendatarios frente a los propietarios de los inmuebles objeto de expropiación y que les permite que, al verse afectados por alguna actuación del Estado, puedan ser indemnizados, aunque la vía para reclamar ocurra por caminos diferentes (artículos 58 y 90 de la Carta Política). 27.

En cuanto al desconocimiento del precedente, sostuvo que se ignoró la línea jurisprudencial de la Corporación en los casos de indemnización por actuaciones lícitas de la administración que ocasionan daños antijurídicos, en la cual se ha dispuesto la acción de reparación directa como el medio idóneo. 28. Indicó que, contrario a lo dicho en la providencia, no era posible acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues el actor carecía de legitimación para acudir a ella, toda vez que no era el destinatario de la resolución de expropiación, máxime en la medida que los daños reclamados en este caso no tuvieron su origen en la expedición del acto, sino en su ejecución. 29.

Puntualmente, citó como desconocidas: i) la sentencia C-333 del 1 de agosto de 1996; ii) sentencia del 18 de marzo de 2004 de la Sección Tercera del Consejo de Estado[1]; iii) sentencia del 3 de abril de 2013 del Consejo de Estado[2] y iv) la sentencia de 11 de febrero de 2011 del Consejo de Estado[3]. 30. Finalmente, relacionó los siguientes fallos del Consejo de Estado que reconocieron expresamente que únicamente los propietarios de los inmuebles objeto de expropiación estaban legitimados para demandar el acto administrativo por la vía de la nulidad y restablecimiento del derecho: i) Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 18 de julio de 2019, exp. 05001-23-31-000-2004-04088-01, C.P. Nubia Margoth Peña; ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de septiembre de 2003, exp. 050012326000019940718-01, C.P. Ricardo Hoyos Duque; iii) Consejo de Estado, Sección Quinta en Descongestión, sentencia del 8 de febrero de 2018, exp. 05001-23-31- 000-2010-01146-01, C.P. Rocío Araujo Oñate; iv) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 9 de julio de 2018, exp. 25000-23-26- 000-2006-01225-01, C.P.: Jaime Orlando Santofimio Gamboa; v) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de febrero de 2015, exp. 30.381; vi) Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 26 de abril de 2018, exp. 05001-23-31-000-2007-00758- 01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. c.- Trámite procesal 31.

Mediante auto del 24 de junio de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó la notificación, en calidad de demandado, a la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación y, como terceros con interés, al municipio de Medellín y a la Nación- Rama Judicial. d.- Intervenciones 32.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, a través del magistrado ponente, únicamente sostuvo que las consideraciones esgrimidas en la providencia atacada eran suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado. 33. El municipio de Medellín solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela y confirmar la decisión. 34.

Reiteró lo señalado en el escrito de apelación del proceso ordinario y adujo que: i) la demanda fue dirigida contra la Nación – Rama Judicial, situación que no fue tenida en cuenta por el Tribunal Administrativo de Antioquia, comoquiera que dentro del proceso no vinculó a la misma; ii) en primera instancia se condenó al municipio de Medellín sin analizar las pruebas aportadas; y iii) en la medida en que el señor Jorge León Rengifo Marroquín es un mero arrendatario no era procedente ningún tipo de acción. 35.

Por otro lado, afirmó que, en esencia, la demanda de reparación directa adelantada por el señor Jorge León Rengifo Marroquín correspondía a una acción de nulidad y restablecimiento del derecho para la cual el demandante carecía de interés, máxime cuando no demostró la calidad de inquilino alegada. 36. Por último, señaló que el municipio de Medellín no fue parte del contrato de arrendamiento, por tanto, cualquier controversia que haya surgido entre las partes se debía a la relación contractual que los gobernó en virtud del vínculo contractual. e.- Sentencia de primera instancia 37.

El 23 de julio de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A dictó sentencia en la que negó el amparo invocado, con sustento en lo siguiente: 38. En cuanto al defecto sustantivo, afirmó que existió una correcta aplicación de los artículos 85 y 86 del Decreto 01 de 1984, en los cuales se instituyeron las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa como mecanismos al alcance de los administrados para efectuar control de las actuaciones administrativas ante la jurisdicción contenciosa. 39.

Indicó que le asistía razón a la accionada frente a la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, puesto que el daño se originó con la expedición del acto administrativo de expropiación, postura que reafirmó el demandante cuando manifestó que la actuación había sido ilícita, por cuanto se había fundamentado en una resolución viciada de nulidad. 40.

Respecto al desconocimiento de la Ley 9 de 1989, que estableció como sujetos pasivos de la expropiación y como únicos legitimados para iniciar reclamación frente a la misma a los propietarios o sujetos de derechos reales sobre el bien inmueble expropiado, aclaró que ello no impedía la reclamación de perjuicios por parte de un tercero, siempre que se persiguiera a través de los mecanismos idóneos. 41.

Frente al defecto fáctico, indicó que, si bien la Sección Tercera delimitó el estudio de la falla jurisdiccional a la no interposición del recurso de queja, ello no significaba que no haya realizado un estudio completo de las demás pruebas aportadas al proceso. 42. En cuanto a la violación directa de la Constitución, señaló que se interpretó la situación en armonía con los artículos 58 y 90 de la Carta Política, bajo el entendido que en el presente asunto se pretendía una indemnización que solo era procedente respecto a los propietarios o terceros con derechos reales frente al inmueble, por lo que no resultaba acertado equiparar la indemnización originada en un acto ilícito de la administración a la producida por un daño antijurídico. 43.

Frente al desconocimiento del precedente, afirmó que, si bien la Sección Primera ha admitido que los terceros pueden reclamar los perjuicios derivados del proceso de expropiación a través de la acción de reparación directa, lo cierto es que en este caso el actor apoyó sus pretensiones en la ilegalidad del acto de expropiación, de modo que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho. 44.

Finalmente, resaltó que el Consejo de Estado ha sostenido la indemnización de perjuicios derivados de la ilegalidad del acto administrativo que declara la expropiación solo para propietarios y personas con derechos reales sobre el bien inmueble expropiado por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. f. Impugnación 45.

La parte accionante presentó impugnación, la cual fundamentó en lo siguiente: 46. Reiteró que la postura que establece que en estos casos no puede pretenderse la indemnización por la vía de la acción de reparación parte del supuesto de que la persona que reclama esté legitimada para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 47.

No obstante, señaló que en este asunto esa tesis no tiene aplicación, por cuanto el señor Rengifo Marroquín no tenía legitimación para demandar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no fue sujeto pasivo del acto administrativo de expropiación, dado que no tenía la calidad de propietario o ningún otro derecho real sobre el inmueble expropiado. 48.

En esa medida, consideró que el accionante, dada su falta de legitimación, no podía iniciar un proceso de nulidad y restablecimiento en contra de dicho acto administrativo. 49. Manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en contradicción al afirmar, inicialmente, que como lo que se pretendía era la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo que declaró la expropiación, el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de reparación directa; sin embargo, posteriormente, mencionó que como el señor Rengifo Marroquín no era el propietario del inmueble y tampoco tenía derechos reales sobre el mismo, no podía reclamar perjuicios por ese medio de control, sin que significara que no lo pudiera hacer por cualquier otro mecanismo idóneo legalmente establecido. 50.

Puso de presente que, si bien es cierto en la demanda se mencionó que la Resolución n.º 1593 de 1994 era ilegal, ello fue en razón de la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia que así lo declaró; empero, lo cierto es que en ningún momento se señaló que dicho acto administrativo fue la causa de los perjuicios, por el contrario, en el libelo se indicó expresamente que aquellos se derivaban de “las actuaciones y omisiones desplegadas por el municipio de Medellín y el Juzgado Quinto Civil del Circuito, a través de los cuales se obtuvo el desalojo del local comercial”. 51.

Resaltó que en este caso la Corporación omitió preguntarse si el acto administrativo contenía una manifestación de voluntad dirigida en contra del señor Jorge León Rengifo Marroquín, a través de la cual se modificara o extinguiera algún derecho o se le impusiera una carga. 52. Lo anterior, pues esa respuesta le habría llevado a concluir que como la resolución no tuvo por objeto adoptar decisión alguna respecto al accionante, lo lógico es que este no tenía el carácter de sujeto pasivo de la misma, razón por la cual el acto en sí mismo no constituyó la causa del daño sufrido, sino su ejecución, como en efecto se indicó en la demanda. 53.

Manifestó que ello recobraba mayor sentido si se consideraba que, a pesar de que la Resolución n.º 1593 de 1994 fue anulada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo cierto es que siguió existiendo el daño, dado que este no dependía de la existencia en el mundo jurídico del acto de expropiación, sino, por el contrario, del hecho material del desalojo. 54.

Por último, en cuanto al error jurisdiccional, señaló que la autoridad judicial accionada no justificó su afirmación sobre la ausencia del recurso de queja y, por tanto, no explicó en qué hubiera podido cambiar la presentación de este, dado que fue el desalojo la causa eficiente del daño. II. CONSIDERACIONES a.- Competencia 55. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico 56.

La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela. 57. Superado el estudio anterior y, de conformidad con los argumentos de la impugnación, en segundo lugar, deberá definir si se revoca, modifica o confirma el fallo de tutela de primera instancia, para lo cual determinará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos invocados por la accionante. d.- De la acción de tutela contra providencias judiciales 58.

De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 59.

Desde el año 2012[4], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[5], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 60.

Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 61. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Tanto es así que en la sentencia T-398-17[6], la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad. 62.

Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 63.

Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa. 64.

Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. 65.

En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. e.- Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad 66. El presente caso cumple los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo;

(ii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la acción fue promovida dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la sentencia atacada; (iii) el presente caso no se trata de una irregularidad procesal que deba ser tenida como un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(iv) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron, (v) no se ataca una sentencia de tutela y, finalmente, (vi) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, por cuanto está relacionado con un debate de genuino interés desde el punto de vista constitucional, como lo es la presunta vulneración de garantías de raigambre superior, tales como el acceso a la administración de justicia, previa definición de la acción procedente con la que cuenta el arrendatario para reclamar los perjuicios derivados de un proceso de expropiación en el que se le negó la posibilidad de participar, de ahí que la controversia deba abordarse de fondo pues podrían verse comprometidos derechos y principios fundamentales.

Además, en todo caso la acción no corresponde a una discusión de mera legalidad ni pretende emplearse la tutela como una tercera instancia. 67. En consecuencia, la Sala procederá a realizar un estudio de las características de las acciones de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho regulados en el Decreto 01 de 1984, para de esta manera determinar el medio de control procedente y de esta manera identificar si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos que se le endilgaron en el escrito de tutela. e.- Las acciones de reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho 68.

Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio –actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros- el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado. 69.

Así, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 85[7] del Código Contencioso Administrativo –C.C.A.-, norma vigente para la época de los hechos, indica que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada[8] y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella[9]. 70.

Por otro lado, según lo establecido en el artículo 86 del Decreto 01 de 1984[10], la acción de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que, en principio, este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. 71.

No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante. 72. Si bien es cierto que las acciones previamente analizadas -reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho- tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada una de ellas[11].

En relación con lo anterior, esta Corporación se ha pronunciado de la siguiente manera: Por otra parte, como reiteradamente lo ha sostenido la Sala, es necesario establecer cuál es el origen del daño que se alega, para determinar así mismo, cuál es la acción correcta; puesto que si aquel procede o se deriva directamente de un acto administrativo que se considera ilegal, éste deberá demandarse en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A.; pero si el daño proviene del incumplimiento de una obligación contractual, o del proferimiento de actos administrativos contractuales, o, en fin, de una relación contractual existente entre el afectado y la entidad estatal, las reclamaciones que pretendan efectuarse con fundamento en la misma, deberán encauzarse por la vía de la acción relativa a controversias contractuales, contemplada en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo.

Pero si el daño proviene, como dice el artículo 86, de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa, la acción procedente será la de reparación directa[12] (Negrillas fuera de texto). 73. En este orden, resulta relevante que para establecer la acción procedente el juez debe identificar el origen del daño que se reclama, lo que se produce teniendo en cuenta no solo las pretensiones de la demanda si no también la totalidad de hechos narrados. f.- Análisis del caso concreto 74.

La presente acción de tutela se interpuso en contra de la decisión de la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio de la cual se resolvió que: i) la vía idónea para reclamar los perjuicios derivados del proceso de expropiación era la nulidad y restablecimiento del derecho; y ii) no se reunieron los presupuestos para declarar configurado un error jurisdiccional, pues no se agotó el recurso de queja que procedía contra el auto que se abstuvo de conceder la apelación que presentó el señor Rengifo Marroquín contra la negativa a que se declarara la nulidad de lo actuado por la falta de resolución de su solicitud dirigida a que se le reconocieran, mediante trámite incidental, las mejoras que realizó en el local comercial que funcionaba en el edificio objeto de expropiación. 75.

En la providencia materia de tutela, la autoridad judicial accionada sostuvo que en la medida que el accionante tachó de ilegal el acto administrativo que declaró la expropiación del inmueble, el medio de control adecuado para reclamar los perjuicios deprecados por el actor era el de nulidad y restablecimiento del derecho. 76. Por su parte, en la acción de tutela la parte actora señaló que en este caso se interpretó equivocadamente la demanda, pues no es cierto que la fuente del daño se le haya atribuido a la ilegalidad del acto administrativo, sino a las acciones y omisiones de las entidades demandadas que le ocasionaron un daño antijurídico, es decir, a la ejecución del acto. 77.

Para desatar la controversia, lo primero que debe decirse es que, en efecto, se aprecia que el actor le atribuyó el daño a las actuaciones y omisiones del municipio de Medellín y el Juzgado Quinto Civil del Circuito, por medio de las cuales fue desalojado en contra de su voluntad del local comercial en el que funcionaba su establecimiento de comercio. 78.

Al respecto, una vez analizadas las pretensiones de la demanda ordinaria se aprecia que solicitó que se declarara la responsabilidad solidaria del municipio de Medellín y la Nación-Rama Judicial por “los perjuicios ocasionados al señor JORGE LEÓN RENGIFO MARROQUIN al ser obligado a desalojar y entregar de manera forzada y en contra de su voluntad el local comercial ubicado en la carrera 52 No. 44-31, en el cual funcionaba el establecimiento de comercio de su propiedad[13]”. 79.

En virtud de lo anterior reclamó perjuicios morales, lucro cesante y daño emergente (pretensiones 2 y 3) y finalmente solicitó que se condene a tales entidades a pagar las agencias en derecho y costas del proceso “con fundamento directo en el artículo 90 de la Constitución Nacional que establece la obligación del Estado de pagar la totalidad de los perjuicios ocasionados a los particulares por daños antijurídicos” (pretensión 5). 80.

Ya concretamente en los hechos y fundamentos jurídicos el actor narró los antecedentes del proceso de expropiación y señaló expresamente lo siguiente:

FUNDAMENTOS DE DERECHO El artículo 90 de la Constitución Nacional preceptúa lo siguiente: (…) De acuerdo con la interpretación que le ha dado el Consejo de Estado a la disposición transcrita, en concordancia con la jurisprudencia de la Corporación anterior a la expedición de la Constitución Política de 1991, el Estado es responsable no solamente por las actuaciones ilegales que le sean imputables sino también por aquellas que, aunque lícitas, hayan causado un daño antijurídico rompiendo el equilibrio ante las cargas públicas.

Centrada así la discusión tenemos que el MUNICIPIO DE MEDELLÍN deberá responder cualquiera sea el fundamento jurídico en que se encuadre su conducta. 1. Si se argumenta que las actuaciones fueron lícitas, deberá responder por haber causado un daño antijurídico al Sr. JORGE LEON RENGIFO MARROQUÍN, es decir, por haberle exigido un sacrificio mayor al exigido al resto de la comunidad en pro del bien común que en el caso concreto se refleja en el desalojo obligado de un local comercial en desmedro del establecimiento de comercio que allí funcionaba para destinar ese lugar a oficinas públicas.

Las actuaciones realizadas en el hipotáctico y lejano caso de que se consideraran lícitas también provocarían la indemnización de los arrendatarios pues la Constitución no solo protege el derecho a la propiedad privada sino también “los demás derechos adquiridos conforme a la ley) (artículo 58 de la C.P.). 2. Si como considero yo la actuación fue ilícita se fundamentó en una resolución viciada de nulidad (cuya ilegalidad fue posteriormente declarada por el Tribunal Administrativo de Antioquia), el fundamento de la responsabilidad será la falla en el servicio.

La ilicitud de la actuación del Municipio de Medellín es clara pues so pretexto de lograr la tradición del inmueble por parte de sus propietarios, acudieron al mecanismo previsto en el artículo 28 de la Ley 9 de 1.989 que para el caso concreto no era aplicable puesto que nada impedía la negociación directa entre las partes. Me remito al hecho 21 en el cual transcribo el fundamento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (…) -Negrillas y subrayas de la Sala- 81.

De lo anterior, se advierte con meridiana claridad que la parte actora fue expresa en que el daño en este caso se derivaba de las acciones y omisiones de las demandadas que le ocasionaron un daño antijurídico. 82. De los apartes transcritos en precedencia se observa que, contrario a la interpretación de la autoridad accionada, la fuente del daño en este caso no fue el acto administrativo de expropiación, sino las acciones y omisiones derivadas de ese acto que le ocasionaron un daño al actor que no estaba en la obligación de soportar, esto es, la ejecución del acto que a su vez configuró una operación administrativa susceptible de ser reclamada a través de la acción de reparación directa. 83.

En este punto, advierte la Sala que, si bien en la demanda la parte actora mencionó que las actuaciones de la demandada fueron ilegales, lo cierto es que esa consideración se basó en el fallo del Tribunal Administrativo de Antioquia que previamente así lo había declarado, como se observa de los apartes subrayados en negrillas (ver párr. 84), pues incluso manifestó expresamente que se remitía a las consideraciones de la decisión del tribunal. 84.

Por consiguiente, la interpretación que le otorgó el juez ordinario a la demanda se considera en extremo restrictiva y literal, pues lo cierto es que la misma parte actora dejó claridad en punto a que “cualquiera sea el fundamento jurídico en que se encuadre su conducta”, es decir, bien sea que se considerara lícita ora porque se considerara ilegal, las entidades demandadas estaban llamadas a responder por el daño antijurídico que padeció el señor Jorge León Rengifo. 85.

Y es que tampoco podría ser de otra forma, porque aun si se aceptara que el demandante afincó su pretensión únicamente en la ilicitud del acto, lo que se reitera no fue así, lo cierto es que la jurisprudencia de esta Corporación ha dejado claro que si bien la regla general es que no es posible demandar los perjuicios derivados de la ilegalidad de un acto administrativo a través del medio de control de reparación directa, existen por lo menos cuatro excepciones en las que dicha regla general debe ceder. 86.

Así, en sede de reparación directa se ha considerado que[14]: [S]on cuatro las excepciones que hasta este momento se han identificado en la jurisprudencia y que permiten afirmar que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya una actuación administrativa: (i) reparación de perjuicios causados por la ejecución de actos administrativos consonantes con el ordenamiento jurídico en los que no se controvierta su legalidad y se atente contra el principio de igualdad frente a las cargas públicas;

(ii) reparación de perjuicios causados por la expedición y ejecución del acto administrativo ilegal que haya sido anulado o haya sido objeto de revocatoria directa por la propia administración, sin incidencia de la conducta del sujeto pasivo del acto administrativo; (iii) reparación como consecuencia de la configuración de un daño derivado de una manifestación de la administración contra la cual no procede la acción de legalidad pertinente, como ocurre con los actos preparatorios o de trámite;

(iv) reparación de los perjuicios causados por la anulación o revocatoria directa de un acto administrativo que hubiere beneficiado al actor, cuando la anulación o revocatoria directa hubiere sido causada por la inobservancia de las reglas propias del procedimiento administrativo o de las normas que rigen el ejercicio de la actividad administrativa (Negrillas de la Sala). 87.

En consonancia con la jurisprudencia transcrita, si se admitiera que en efecto en la demanda se elevaron juicios de legalidad para controvertir el acto administrativo de expropiación, se aprecia que en este caso nos encontramos ante una de las excepciones a la regla general que avala la posibilidad de acudir al medio de control de reparación directa para reclamar los perjuicios cuando el origen del daño lo constituye un acto administrativo. 88.

En efecto, en ese hipotético caso estaríamos ante la segunda excepción admitida por la jurisprudencia, toda vez que en este caso se demandó la reparación de perjuicios causados por la ejecución de un acto administrativo “ilegal” que ya había sido anulado por los jueces y que le causó perjuicios al actor mientras estuvo en vigor. 89.

En consecuencia, incluso en esta hipótesis la vía adecuada sí era la reparación directa, pues, se insiste, la ilegalidad había sido previamente constatada, definida y declarada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 90. Ahora bien, si se acogiera la tesis de la autoridad judicial accionada y se determinara que el medio de control idóneo era la nulidad y restablecimiento del derecho porque el actor presuntamente lo que pretendía era debatir la legalidad del acto, lo cierto es que le asiste razón al accionante en cuanto a que no contaba con legitimación en la causa por activa para demandar por esa vía. 91.

En efecto, de conformidad con el artículo 451 del Código de Procedimiento Civil, la demanda de expropiación debe dirigirse únicamente contra los titulares de derechos reales principales, los acreedores hipotecarios o prendarios y los tenedores cuyos contratos consten por escritura, así: Art. 451.- Demanda. La demanda de expropiación deberá cumplir los siguientes requisitos: (…) 2.

La demanda se dirigirá contra los titulares de derechos reales principales sobre los bienes y si éstos se encuentran en litigio, también contra todas las partes del respectivo proceso. Igualmente se dirigirá contra los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita y contra los acreedores hipotecarios y prendarios que aparezcan en el certificado de registro. 92.

En consonancia con lo expuesto, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que al proceso de expropiación no debe vincularse a los arrendatarios, puesto que no ostentan un derecho real sobre el bien expropiado, de ahí que no cuenten con legitimación en la causa para demandar la nulidad y el consecuente restablecimiento del derecho que se pueda derivar del acto expropiatorio.

Sobre el particular, la Sección Quinta de esta Corporación indicó lo siguiente[15]: 4.3. Los derechos de los arrendatarios en el proceso de expropiación La parte apelante insiste en el argumento presentado a lo largo del proceso, consistente en que la expedición de los actos administrativos de expropiación vulneró una serie de derechos de las personas que eran arrendatarias de los locales comerciales ubicados en el bien de propiedad de la Universidad de Antioquia.

Sostiene que dichos derechos surgen de la condición de propietarios de establecimientos de comercio y de los derechos a la renovación del contrato de arrendamiento, previstos en el artículo 518 del Código de Comercio. (…) En relación con el cargo propuesto por la parte apelante, la Sala considera que previo a cualquier estudio de fondo, es necesario efectuar un análisis de la legitimación para la misma, para lo cual se debe estudiar el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, que establece como finalidad de la acción especial contencioso administrativa contra los actos que decretan la expropiación, la obtención de la nulidad del acto de expropiación y el restablecimiento del derecho lesionado.

(…) En el caso que nos ocupa, la apoderada de la Universidad de Antioquia, pretende que la nulidad y el restablecimiento deprecados tengan por fundamento la supuesta transgresión de los derechos de quienes para la época de la expedición de los actos eran arrendatarios del bien expropiado, sin que los mismos sean parte del presente proceso, razón por la cual, la Sala considera que no se encuentra legitimada para presentar pretensiones fundadas en los derechos de quienes no concurrieron a la presente actuación. Ahora bien, no obstante, la anterior argumentación sería suficiente para despachar negativamente el cargo propuesto, la Sala estima necesario precisar, que el destinatario de la expropiación administrativa es el propietario del bien objeto de la misma, ello de conformidad con el artículo 58 de la constitución política.

En el mismo sentido, el artículo 69[16] de la Ley 388 de 1997, establece que la decisión de expropiación será notificada al propietario y a los titulares de derechos reales sobre el bien inmueble arrendado, dentro de los cuales no se incluye su arrendatario, pues el mismo solo ostenta la tenencia del bien. (…) Así las cosas, con fundamento en los anteriores conceptos, se puede concluir que la parte apelante no está legitimada para solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos demandados, con fundamento en supuestas transgresiones a terceros que no hacen parte del proceso, así como tampoco es acertado considerar que en el trámite administrativo de expropiación deba tenerse como parte a los arrendatarios del bien a expropiar, por lo que no se advierte la violación al debido proceso alegada en el recurso”. 93.

En similar sentido, la Sección Primera de esta Corporación en la sentencia que se invocó como desconocida se pronunció en los siguientes términos[17]: En este caso, la posesión que alega la sociedad demandante no la habilita para impugnar el acto de expropiación puesto que no existe una declaratoria judicial que la reconozca como titular de un derecho sobre el inmueble, o siquiera la inscripción de la demanda en busca de tal fin, razón por la cual no está legitimada para reclamar la indemnización por motivos de expropiación, en cuanto esta se reconoce únicamente a los propietarios del bien objeto de la declaratoria de expropiación. (…) En efecto, es claro que la posición que invocó la sociedad demandante, no la habilitaba, para en ejercicio de esta acción, cuestionar la legalidad del acto que ordenó la expropiación del inmueble donde operaba el establecimiento de comercio de su propiedad, pues no probó la titularidad de un derecho real sobre el inmueble expropiado, necesario para incoarla.

(…) De manera que la sola invocación de ser poseedor presuntamente del inmueble expropiado no es un aspecto que pueda resolverse o reconocerse a través de esta acción. Si lo que pretendía la demandante era obtener el reconocimiento y la declaratoria de un derecho real sobre el inmueble expropiado donde funcionaba el establecimiento de comercio de su propiedad, este no es el medio procesal dispuesto por el legislador para tal propósito, pues con tal fin el legislador previo la acción declarativa de pertenencia. Ya si la actora considera que tenía derecho a recibir también un valor sobre las supuestas mejoras realizadas, debió acudir a la respectiva acción, que en todo caso, no es la aquí instaurada.

(…) Así las cosas, recapitulando, al no ser la posesión una situación factible de reconocimiento por el juez contencioso administrativo en virtud del preciso objeto que tiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta indiscutible que al no estar acreditada la condición de titularidad[18] sobre la propiedad del inmueble que exige la ley para el reconocimiento de la indemnización, y el pago de los perjuicios producto de la expropiación, la Sala confirmará la declaratoria de falta de legitimación por activa para controvertir la resolución de expropiación frente al inmueble ubicado en la carrera 35 núm. 16 - 220 de la ciudad de Medellín. 94.

En idéntico sentido, en anterior oportunidad esta misma Sección Tercera en sede ordinaria señaló que la acción de reparación directa es la procedente cuando se pretenda la indemnización de los perjuicios irrogados con ocasión de un proceso de expropiación, pero no se ostente la titularidad de derechos reales sobre el inmueble, por las siguientes razones[19]: “[…] Al respecto conviene precisar que la expropiación tiene por objeto la adquisición por parte del Estado, del derecho de propiedad[20] de un bien necesario para la satisfacción del interés público; por tanto, comprende todas las facultades inherentes a este, el principal de los derechos reales, cuales son la de usar, gozar y disponer del bien, que pueden estar radicadas en un solo sujeto o en varios. […] En tales condiciones, la adquisición de todas las facultades que integran el derecho real de domino comporta para sus titulares el derecho a ser indemnizados; por lo tanto, resulta procedente que todos ellos intervengan en el correspondiente proceso de expropiación, para lograr la efectividad de los mismos, en desarrollo de los principios constitucionales del debido proceso y del derecho de defensa. […] Frente a los terceros: Si bien, la norma indicada nada dijo sobre los tenedores sin título inscrito, esto significa que los mismos no serán considerados litisconsortes necesarios, pero nada obsta para que puedan intervenir en el respectivo proceso cuando se crean lesionados con la expropiación, en su condición de litisconsortes facultativos.

(Artículo 52 C. de P.C.) En tales condiciones, la Sala precisa que no es acertado considerar que los titulares de derechos distintos al real de propiedad están privados de la posibilidad de intervenir en el proceso de expropiación. Se advierte sí que como algunos de esos intervinientes son facultativos, queda a salvo la posibilidad para ÉSTOS DE EJERCER EN PROCESO SEPARADO LA ACCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE REPARACIÓN DIRECTA, COMO SUCEDIÓ EN EL PRESENTE CASO […]”[21].

(Mayúsculas y resaltas fuera del texto) 95. En oportunidad más reciente, la misma Subsección de la Sección Tercera que expidió la providencia objeto de tutela ratificó que en tales casos la acción de reparación directa es la procedente si lo que se alegó es la materialización de un daño antijurídico, en los siguientes términos[22]: (…) Así las cosas, en este ítem la Sala concluye que el procedimiento de expropiación administrativa tuvo lugar por motivos de utilidad pública y se adelantó con aplicación de los rigores establecidos en la normatividad vigente - Ley 388 de 1997.

De modo que aquí no se discute la legalidad de la medida de expropiación que, pese conllevar “un sacrificio singular de los derechos de quien se ve afectado, dado que se vulnera el derecho que le asiste a la libre disposición de sus bienes. [recibe] el pago de una justa indemnización” en razón a que, se itera, “la actividad expropiatoria se encuentra justificada “por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado”[23]” [24].

Sin embargo, lo anterior no obsta para que, en aquellos eventos en los que injustificada y desproporcionadamente se sacrifican los intereses de los particulares, la administración de justicia revise la responsabilidad de las autoridades públicas, como ocurre en el sub examine, donde se discute el daño antijurídico causado a la sociedad Empromad, quien afirma que, dado el proceso administrativo de expropiación sobre el inmueble ubicado Kr 77G No. 65B – 39 Sur, se vio en la necesidad de clausurar su establecimiento de comercio y suspender de manera “forzosa y definitiva [su] actividad de comerciante en el campo de la comercialización y distribución de maderas a nivel industrial”. 96.

Así, en consonancia con los criterios jurisprudenciales transcritos en precedencia, para la Sala es claro que tanto la ley como la copiosa jurisprudencia sobre la materia han establecido claramente que en este caso sí era procedente la acción de reparación directa que escogió el actor. 97. En esa misma línea de pensamiento, para la Sala no hay lugar a dudas en que los arrendatarios no debían ser vinculados al trámite administrativo de expropiación y que la notificación del acto expropiatorio solo debe hacerse al propietario y a los titulares de derechos reales sobre el inmueble expropiado, condiciones que no ostentaba el actor.

Por consiguiente, dada su calidad de arrendatario el actor no podía iniciar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no contaba con la legitimación para hacerlo. 98. Ahora, en este punto conviene precisar que, según las pruebas aportadas al plenario, el actor efectivamente pidió ser vinculado y reconocido como parte en el proceso civil de expropiación que adelantó el Juzgado Quinto Civil del Circuito Judicial de Medellín; sin embargo, dicha autoridad negó su participación precisamente porque consideró que no contaba con legitimación dado que no ostentaba ninguna de las calidades exigidas por la norma (ver párr. 12). 99.

Además, el accionante presentó solicitud de nulidad y luego los recursos de reposición y apelación contra esa decisión, los cuales le fueron negados con la misma justificación, esto es, que no tenía interés para actuar dada su calidad de simple arrendatario (ver párr. 13). 100. En consecuencia, para esta Colegiatura tampoco le asiste razón al a quo constitucional en cuanto señaló que aunque la ley no incluyó como sujetos pasivos de la expropiación al arrendatario, ello no impedía que el actor reclamara los perjuicios como tercero, pues basta revisar los antecedentes del caso para constatar que el señor Rengifo Marroquín sí elevó solicitudes para ser vinculado al proceso y reclamar los perjuicios como tercero interesado, situación diferente es que el juez de conocimiento le haya negado esa posibilidad. 101.

En esas condiciones, para la Sala resulta diáfano que la accionada pasó por alto los artículos 451 del Código de Procedimiento Civil, 21 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 69 de la Ley 388 de 1997, 86 del Decreto 01 de 1984 y 58 de la Constitución Política, así como el precedente jurisprudencial de esta Corporación en cuanto señala, por un lado, que los arrendatarios de un inmueble expropiado no tienen legitimación en la causa para demandar los perjuicios derivados del acto expropiatorio y, por el otro, que la acción de reparación directa es el cauce procesal idóneo cuando el origen del daño lo constituya la ejecución de un acto previamente declarada nulo por la jurisdicción, cuando quiera que haya causado un daño antijurídico a los afectados sin derechos reales sobre el inmueble expropiado. 102.

Así las cosas, se acreditó que en la providencia judicial del 30 de septiembre de 2019 se incurrió en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente, con lo que de paso se vulneraron los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso de la parte actora, por las razones hasta aquí explicadas. 103.

Por otro lado, en punto al argumento planteado por la parte actora frente al presunto error judicial, la Sala advierte que uno de los presupuestos para reclamar un daño de este tipo es que se hayan agotado los recursos de ley, pues así lo dispuso expresamente el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 cuando estableció:

ARTÍCULO

67. PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 104.

En esas condiciones y dado que en el caso concreto se encuentra demostrado que el actor no presentó el recurso de queja procedente contra la decisión de no conceder la apelación, le asiste razón a la autoridad judicial accionada en que no se cumplieron los presupuestos para predicar la materialización de un error jurisdiccional. 105.

En los términos hasta aquí explicados y en la medida que se encuentran demostrados los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, los cuales bastan para acceder al amparo pretendido y dejar sin efectos la providencia judicial objeto de reproche, la Sala se relevará del análisis de los defectos restantes. 106. En ese horizonte de comprensión, la Sala procederá a revocar la decisión del 23 de julio de 2020, emitida en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. En su lugar, amparará los derechos fundamentales invocados por la parte actora y, en consecuencia, dejará sin efectos sin efectos la providencia del 30 de septiembre de 2019 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado y le ordenará a esa autoridad judicial que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una decisión de reemplazo en la que se observen los lineamientos de esta providencia. 107.

Conviene aclarar que en la medida que el amparo en este caso se afincó en que la acción de reparación directa sí es la procedente, ello no implica que el juez ordinario deba necesariamente tener por superado el presupuesto de la caducidad de la acción de reparación directa o mucho menos que deba acceder automáticamente a las pretensiones, pues, se reitera, el análisis en esta acción constitucional se dirigió a establecer la acción procedente, sin perjuicio de que el juez ordinario pueda estudiar nuevamente los presupuestos de la acción correspondiente y los elementos para tener por demostrada la responsabilidad del Estado en este caso. 108.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera - Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVOCAR el fallo del 23 de julio de 2020, emitido en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación. En su lugar:

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales invocados por el señor Jorge León Rengifo Marroquín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. En consecuencia, DEJAR sin efectos la providencia del 30 de septiembre de 2019 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad n.º 05001-23-31-000-1997- 00703-01.

TERCERO. ORDENAR a la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una decisión de reemplazo en la que se observen los lineamientos de esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Comoquiera que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19 se ordenó, entre otras, la restricción del derecho a la locomoción en todo el país, para lo cual se dispuso, mediante los Acuerdos PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado, que las respectivas Salas de Decisión sesionarían por medios virtuales y las notificaciones de las tutelas se realizarían a través de medios electrónicos, por Secretaría, se ordenará que se adopten las medidas necesarias para garantizar la notificación de esta providencia por dichos medios, por ejemplo, a los correos electrónicos suministrados por las partes o en la página web de la Corporación, en aras de que las partes conozcan las decisiones que se profieran al interior del proceso de la referencia. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría General, envíese la providencia a los correos electrónicos: • De la parte accionante: sarabtteb@gmail.com • De los demandados y terceros con interés: notifjrodriguez@consejoestado.ramajudicial.gov.co notifgsanchez@consejoestado.ramajudicial.gov.co notifnyepes@consejoestado.ramajudicial.gov.co notiftutelas3@consejoestado.ramajudicial.gov.co notimedellin.oralidad@medellin.gov.co ofjudicial@cendoj.ramajudicial.gov.co info@cendoj.ramajudicial.gov.co sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co QUINTO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de la Corporación.

SEXTO: Una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Salva voto ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 18 de marzo de 2004, exp. 14589.

M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [2] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 25908. MP. Mauricio Fajardo Gómez. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2011, exp. No. 16980. MP. Mauricio Fajardo Gómez. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01, sentencia del 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González. [5] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [6] El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. [7]

ARTICULO

85. ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La misma acción tendrá quien pretenda que le modifiquen una obligación fiscal, o de otra clase, o la devolución de lo que pago indebidamente”. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp., nº 47830, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [10]

ARTICULO

86. ACCION DE REPARACION DIRECTA. “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”. [11] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de noviembre de 2014, exp., nº 31297, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 7 de junio de 2007, exp. n.º 16474, C.P. Ramiro Saavedra Becerra.

Reiterado en: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 31 de mayo de 2016, exp., n.º 38820, C.P. Danilo Rojas Betancourth. [13] Fl. 1, expediente ordinario (medio magnético). [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Exp. 25000-23-26-000-2008-10182-01 (46806). C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [15] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta – Descongestión. Sentencia del 8 de febrero de 2018. Radicación número: 05001-23-31-000-2010-01146-01. Actor: Universidad de Antioquia. Demandado: Municipio de Santa Bárbara. C.P. Rocío Araújo Oñate. [16] “ARTICULO 69.

NOTIFICACION Y RECURSOS. El acto que decide la expropiación se notificará al propietario o titular de derechos reales sobre el inmueble expropiado, de conformidad con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo Contra la decisión por vía administrativa sólo procederá el recurso de reposición, el cual deberá interponerse en los términos previstos en el Código Contencioso Administrativo a partir de la notificación. El recurso deberá ser decidido dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de su interposición, y si transcurrido ese lapso no se ha tomado decisión alguna, se entenderá que el recurso ha sido decidido favorablemente.” [17] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019). Exp. 050012331000200404088-01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. [18] Ni la inscripción de la demanda de pertenencia con este propósito. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 11 de septiembre de 2003. Exp. 050012326000019940718- 01 (15095).

C.P. Ricardo Hoyos Duque. [20] Definido por el artículo 669 del C.C. como “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente no siendo contra ley o contra derecho ajeno”. [21] Corte Constitucional. Sentencia C-627-2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 9 de julio de 2018.

Exp. 25000-23-26- 000-2006-01225-01(42301). C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [23]Corte Constitucional, sentencia C-153 de 1994. “Ahora bien, para la Corte el ejercicio regular y legítimo de la potestad expropiatoria comporta un singular sacrificio de los derechos del afectado, en la medida en que vulnera su voluntad para disponer de parte de su peculio.

Para reparar tal sacrificio se ha previsto entonces en la Carta una indemnización pecuniaria que equilibra los derechos objeto del daño ocasionado: ubi expropiatio ibi indemnitas. (…) La actividad es legítima porque la expropiación sólo opera por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, prevaleciendo así el interés general para cumplir los fines esenciales del Estado, de que trata el artículo 2° superior: promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principio, derechos y deberes consagrados en la Constitución.” [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia de 26 de febrero de 2015.

Exp. 30.381