TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / AUSENCIA DE VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / REAJUSTE DE LA ASIGNACIÓN DE RETIRO / DOBLE PRESCRIPCIÓN / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala deberá determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales de la [accionante], al proferir la sentencia del 24 de julio de 2019, en la que negó la pretensión de reajuste de su asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización por aplicar por segunda vez la prescripción descrita en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990, incurriendo, presuntamente, en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución? (…) [N]ingun[o] de los dos precedente[s] alegados como desconocidos, desataron acerca de la problemática de la doble prescripción, tal como lo denomina la parte actora.
(…) [D]el estudio y análisis que ha efectuado la Sala a la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se observa que no incurrió en los defectos aducidos en el escrito de tutela y tampoco se desconocieron los derechos fundamentales que afirma la parte actora le fueron vulnerados con la decisión tutelada; es decir, no se encuentra actuación contraria a derecho, pues, al hacer la verificación de lo analizado en la sentencia, las normas que se aplicaron al asunto debatido y la valoración de la prueba allegada, se estableció que la decisión impugnada tuvo sustento en las mismas.
(…) De conformidad con lo descrito y de acuerdo con los antecedentes del caso, se encuentra que la decisión proferida por la autoridad judicial accionada, lejos de estar incursa en desconocimiento del precedente o violación directa de la Constitución, se fundamentó en las normas reguladoras de la función judicial y la prueba allegada, toda vez que se apoyó en ellas para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones; en consecuencia, las diferencias en la interpretación de las normas y conclusiones frente a lo que estima la parte actora, no constituyen vulneración a ninguno de los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, como se alegó en el presente caso.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00486-01(AC) Actor: MARÍA ADELINA MUESES VALENZUELA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala[1] decide la impugnación[2] impetrada por la señora María Adelina Mueses Valenzuela, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 12 de marzo de 2020, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, mediante la cual negó la solicitud de amparo en la acción de tutela de la referencia. EL ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: Mediante Resolución No 1214 del 1º de abril de 1982, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional[3] reconoció al señor Agente (r) de la Policía Nacional, Yandún Mueses Marceliano (q.e.p.d.), la asignación mensual de retiro, la cual fue sustituida a su cónyuge supérstite, señora María Adelina Mueses Valenzuela, mediante la Resolución No. 1874 de 24 de marzo de 2015.
El 24 de septiembre de 2001, la actora solicitó a CASUR el reajuste de la asignación de retiro con incremento en el porcentaje de la prima de actualización; lo cual fue atendido de manera desfavorable mediante la Resolución No. 4926 del 21 de mayo de 2002. La accionante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra CASUR, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto que, mediante sentencia del 31 de enero de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Ambas partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatados por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de sentencia del 24 de julio de 2019, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negar las pretensiones al considerar que a la señora Mueses Valenzuela. Al respecto, la parte actora considera que la decisión proferida en segunda instancia vulnera sus derechos fundamentales, al estar incursa en desconocimiento de las sentencias del 3 y 10 de diciembre de 2002, proferidas por la Sala Plena del Consejo de Estado, según las cuales se unificó el criterio sobre la aplicación de la prescripción a la prima de actualización; y si bien la sección segunda del Consejo de Estado, «ha creado su propia posición jurídica, la cual no ha sido unánime ni uniforme en la aplicación de la primera prescripción de los Decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990, y la negación en aplicar la segunda prescripción por ser la prima de actualización temporal», lo correcto era que el Tribunal accionado aplicara el criterio más favorable al actor, por lo que se incurre también en violación directa de la Constitución. Pretensiones: Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora formula como tales: «[…] Solicito de manera respetuosa a los señores Magistrados del Consejo de Estado, amparar los derechos fundamentales de la actora, violados con la decisión recurrida.
Como consecuencia de ello, dejar sin efectos la sentencia denunciada, con la cual se declara la segunda prescripción establecida en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990. En su lugar, ordenarle al Tribunal Administrativo de Nariño, emitir otro fallo sin tener en consideración la segunda prescripción del artículo 113 del Decreto 1213 de 1990. […]» ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 17 de febrero de 2020, la sección primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, en calidad de accionados; así mismo, a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y al Juez Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, como terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.
Adicionalmente, se solicitó al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pasto allegar copia, en archivo digital o físico, del expediente No 52001 3333 001 2014 00309
00. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR Se opuso a la solicitud de amparo, para lo cual señaló que la prima de actualización, como factor integrante de las asignaciones mensuales de retiro, solo tuvo vigencia temporal entre el 1º de enero de 1992 y el 31 de diciembre de 1995, tal como lo dispuso la ley y los decretos que la consagraron.
Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto Refirió que la acción de tutela está dirigida a controvertir la sentencia proferida en segunda instancia, a través de la cual el Tribunal Administrativo de Nariño revocó lo decidido por esa autoridad el 31 de enero de 2017. Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado Señaló que los hechos y las pretensiones formuladas en la presente acción de tutela no guardan relación con las competencias y funciones asignadas a esa entidad.
Tribunal Administrativo de Nariño Guardó silencio. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La sección primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de marzo de 2020, negó la solicitud de amparo al considerar que la sentencia acusada no se encuentra incursa en ningún defecto, para lo cual señaló que: «[…], la Sala observa que el tribunal accionado no incurrió en defecto sustantivo, dado que lo pretendido por la parte actora fue estudiado a la luz de las disposiciones que regulan la prima de actualización [artículos 15 del Decreto 335 de 1992; 28 del Decreto 25 de 1993; 28 del Decreto 65 de 1994 y el artículo 29 del Decreto 133 de 1995], para concluir que su reconocimiento tenía un límite temporal, y explicó razonablemente que los derechos prestacionales previstos para los agentes de la Policía Nacional prescriben en cuatro años; de manera que, de conformidad con lo probado en el proceso, estimó que el medio de defensa fue promovido cuando ya había vencido dicho plazo. […] [Luego de señalar que las decisiones referidas como desconocidas con constituyen precedente para el caso de autos], la Sala advierte que el defecto por desconocimiento del precedente no se configura cuando existen diferentes posturas jurisprudenciales respecto de un mismo asunto; en esa medida, la Sección Segunda de la Corporación ha sostenido dos tesis frente a la prescripción para reclamar la prima de actualización: (i) la primera, que el medio de control se puede promover en cualquier tiempo siempre que se haya presentado la reclamación en sede administrativa dentro de los cuatro años siguientes a la ejecutoria de los fallos de nulidad proferidos por esta Corporación el 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, y (ii) la segunda, que ha establecido que si el reconocimiento de la prestación se niega y no se interpone la demanda dentro de los cuatro años siguientes a dicha negativa operará el fenómeno de la prescripción sobre dicha prestación. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en el aludido defecto, dado que, optó por uno de los criterios jurisprudenciales que ha desarrollado la Sección Segunda de esta Corporación. […] En el caso bajo examen, el apoderado de la parte actora estima que la autoridad judicial accionada incurrió en este defecto, dado que, “(…) no aplicó el criterio más favorable al actor frente a las dos posiciones jurídicas encontradas, pero razonables de la Sección Segunda del Consejo de Estado (…)”[4].
La Corte Constitucional ha definido el principio de favorabilidad, así: “(…) El principio in dubio pro operario o favorabilidad en sentido amplio, por otro lado, implica que una o varias disposiciones jurídicas aplicables a un caso admiten diversas interpretaciones razonables dentro de su contenido normativo, hipótesis bajo la cual el operador jurídico debe escoger aquella que brinde mayor amparo o sea más favorable al trabajador (…)”[5].
Ahora bien, es importante advertir por la Sala, de un lado, que la parte actora no solicitó dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho la aplicación de la interpretación más favorable en relación con la prescripción para reclamar la prima de actualización y, por el otro, que en todo caso, para la configuración de este defecto era necesario que la autoridad judicial accionada hubiese transgredido derechos fundamentales, lo que en este evento no se observa, puesto que lo decidido por el juez de instancia se ajusta a una de las posturas aplicables en materia de prescripción. […]».
LA IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo, para lo cual insistió en los planteamientos del escrito de tutela, al considerar que el Tribunal Administrativo de Nariño inaplicó la prescripción del artículo 113 del Decreto 1213 de 1990. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, iii) problema jurídico, iv) la decisión cuestionada, y v) del caso concreto.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000[6] y el Acuerdo No. 377 de 11 de diciembre de 2018[7], esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela del 12 de marzo de 2020, proferido por la sección primera del Consejo de Estado.
PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional[8] como esta Corporación[9], inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable[10], y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia[11].
Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 2005[12] la Corte Constitucional[13] reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma[14] y de procedencia material[15] fijados[16] por la misma Corte[17]. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012[18], finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”.
Requisitos generales de procedencia. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes[19], c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable[20], y d) En el escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar, por esta vía, la providencia judicial proferida en una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo[21]: a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la Constitución. PROBLEMA JURÍDICO La Sala deberá determinar si: ¿El Tribunal Administrativo de Nariño vulneró los derechos fundamentales de la señora María Adelina Mueses Valenzuela, al proferir la sentencia del 24 de julio de 2019, en la que negó la pretensión de reajuste de su asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización por aplicar por segunda vez la prescripción descrita en el artículo 113 del Decreto 1213 de 1990, incurriendo, presuntamente, en desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución? DEL CASO CONCRETO.
Para mayor claridad del asunto, se precisaran las actuaciones que se surtieron en el proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados frente a la decisión judicial atacada que cobró efectos de cosa juzgada. - La señora María Adelina Mueses Valenzuela, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra CASUR, con el fin de cuestionar la legalidad de la Resolución No. 4926 del 21 de mayo de 2002, por medio de la cual se negó la reliquidación de la asignación de retiro que le había sido sustituida, con la inclusión del porcentaje correspondiente a la prima de actualización. - El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Pasto que, mediante sentencia del 31 de enero de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda al considerar que «teniendo en cuenta la temporalidad de la prima de actualización y que la petición de reconocimiento se radicó el 24 de septiembre de 2001, el derecho a percibir la prima de actualización para los años 1993 y 1994 se encuentran prescritos[;] circunstancia distinta se presenta con el año 1995, anualidad en la cual si concedió prestación y ordenó el reajuste de la asignación de retiro con la inclusión de la prima de actualización para el año 1995 y el pago de las diferencias causadas entre lo devengado y el valor de la mesada reajustada»[22]. - Ambas partes interpusieron recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatados por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de sentencia del 24 de julio de 2019, en la que resolvió revocar lo resuelto por el a quo para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al considerar que: «[…] 5.1.1.
El personal retirado tiene derecho a que la prima de actualización constituya factor de liquidación de la asignación mensual de retiro. Dicha prestación solo puede ser reconocida durante el lapso comprendido entre el 1° de enero de 1.993 hasta el 31 de diciembre de 1.995 y solo durante ese tiempo hace parte de la asignación de retiro, en consecuencia no puede constituir factor de liquidación a partir del 1° de enero de 1996. 5.1.2.
Que por efectos de la prescripción que irradia la prima de actualización, es menester que el actor, haya presentado su petición en sede administrativa como máximo hasta el 19 de septiembre y 24 de noviembre de 2001. Esto con el propósito de interrumpir la prescripción de la prima de actualización correspondiente a los años 1993, 1994 y 1995.
No obstante lo anterior, destaca la Sala que la demanda fue radicada el día 11 de junio de 2014; es claro que el medio judicial se impetró mucho tiempo después de transcurridos cuatro años, contados estos a partir de la negativa en sede administrativa. Con fundamento en los pronunciamientos del Consejo de Estado, juzga la Sala que el demandante no le asiste derecho a que la prima de actualización sea incluida como factor prestacional para el reajuste en la asignación de retiro que percibe.
Esta aseveración tiene como punto de partida la consideración de que el medio de control judicial con el que se pretende reclamar la prima de actualización denegada en sede administrativa, se debía adelantar dentro de los cuatro años siguientes al pronunciamiento de la entidad estatal. Luego entonces, aquella demanda, iniciada con posterioridad a ese lapso temporal de cuatro años, está llamada a fracasar, dicho en otros términos, las pretensiones de la demanda se negarían porque el transcurso del tiempo ha ocasionado que el derecho a percibir la prima de actualización y las diferencias causadas prescriban.
En lo que respecta a las diferencias que teóricamente se causaron con posterioridad al 31 de diciembre de 1995, esta Judicatura precisa bajo su interpretación que estas nunca se originaron. Al respecto véase que el límite temporal de la prima se extiende hasta el 31 de diciembre de 1995, porque a partir de 1996 la prima de actualización se suple con la escala salarial porcentual del Decreto 107 de 1996, en ese orden de ideas, no se puede generar diferencias por el no pago o por la no inclusión de una prestación extinguida en el tiempo. […]».
Descendiendo a los cargos de inconformidad, la parte actora señala que la decisión acusada se encuentra incursa en i) desconocimiento del precedente respecto de aquellos pronunciamientos del Consejo de Estado que unificaron el tema acerca de la prescripción de la prima de actualización y, ii) violación directa de Constitución al no aplicar la posición de la sección segunda del Consejo de Estado que le resulte más favorable, ante la falta de uniformidad respecto a aplicar la segunda prescripción dada la condición temporal de la prima de actualización. Razón por la cual, la Sala procederá a pronunciarse respecto de cada uno de ellos, en atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación relacionados con los mismos, así: - Del desconocimiento del precedente alegado.
Así, para desatar la inconformidad planteada es necesario señalar que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los Jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas[23].
Adicionalmente, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho[24]. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa, con carácter unificador, adoptada principalmente por los Órganos de Cierre de las diferentes Jurisdicciones[25] que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el Juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad[26].
El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el Juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Finalmente, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al Juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.
En cualquier caso, el Juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente[27].
En el caso bajo estudio, presuntamente, se desconocieron decisiones del Consejo de Estado; razón por la cual la Sala se pronunciará respecto de ellas, en aras de identificar, de primera mano, cuáles constituyen verdaderamente precedente y así definir si la inconformidad planteada por la parte actora debe prosperar. - Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; 3 de diciembre de 2002[28];
Radicación número: 11001 03 15000 2000 7773 01 (S 773). «[…] La Sala no acoge esta última interpretación habida cuenta de que los decretos objeto de la declaración de nulidad parcial reseñados, crearon la prima de actualización exclusivamente para los miembros de la Fuerza Pública en servicio, excluyendo jurídicamente la existencia de tal derecho en cabeza de los oficiales en retiro quienes solo accedieron al mismo a partir de la declaración de nulidad de los apartes del decreto número 35 de 1993 y 65 de 1994 “que la devengue en servicio activo “ y “reconocimiento de” dispuesta en las sentencias de la Sección Segunda de la Corporación de 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997.
Tampoco resulta de recibo afirmar que el demandante bien pudo solicitar la inaplicación de los decretos que a la postre resultaron anulados parcialmente y a su vez, invocar el principio de oscilación que está consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, que en lo pertinente dice: “Las asignaciones de retiro y las pensiones de que trata el presente decreto se liquidarán tomando en cuenta las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones en actividad para cada grado ” porque para que opere la prescripción es indispensable que concurran la exigibilidad del derecho que, como ya se anotó, solo surgió para los oficiales en retiro a partir de la anulación de la norma jurídica que los excluía y la dejación o abandono del titular, que tampoco se produjo en este caso, porque si bien no acudió a las vías indicadas por la demandada, si inició una acción judicial para retirar del mundo jurídico el acto denegatorio la cual fue decidida en sentencia que acogió sus pretensiones.
Mientras estuvieron vigentes los parágrafos de los artículos 28 de los decretos 25 de 1993 y 65 de 1994, y el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995 el personal en retiro no tenía derecho a la prima de actualización, no podía reclamarlo a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y por tanto la obligación de esta entidad no era entonces exigible.
En consecuencia, mal podía hacerse correr la prescripción contra quien no podía exigir su derecho, y al decidirlo así la Subsección falladora aplicó indebidamente el artículo 174 del decreto 1211 de 1990 y dejo de aplicar el artículo 2535 inciso segundo del Código Civil. Observa además la Sala que la norma del artículo 174 del Decreto 1211 de 1990 se refiere a los derechos cuyo reconocimiento y pago están regulados en dicho estatuto y no comprende por razones obvias otras prestaciones, tales como la prima de actualización creada en norma posterior.
Corolario de lo expuesto es que el recurso extraordinario de súplica prospera». Al respecto, se observa que el referido precedente no resulta aplicable en el presente caso, pues la situación fáctica que dio lugar a resolver acerca de la no aplicación de la prescripción (sin importar la normativa referida) no se acompasa con las particularidades del caso de la señora Mueses Valenzuela, pues tal como se señala en el aparte antes transcrito[29], «mal podía hacerse correr la prescripción contra quien no podía exigir su derecho»; lo cual no sucedió en el asunto bajo estudio, pues aquí se podía exigir el derecho, diferente es que acudió a la jurisdicción después de haber transcurrido más de 11 años (11 de junio de 2014) contados desde el momento de haberlo exigido ante la administración (radicó petición el 24 de septiembre de 2001, siendo negada a través de Resolución 4926 del 21 de mayo de 2002). - Consejo de Estado – Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Sentencia del 10 de diciembre de 2002;
Radicación número: 11001-03-15- 000-2002-0022-01(S-134) «[…] Conforme al escrito de súplica, el apoderado del actor acusa a la sentencia recurrida de violación directa por aplicación indebida del artículo 174 del Decreto 1211 y por falta de aplicación del artículo 2535, inciso segundo del Código Civil. En reiteradas oportunidades, la Sala ha expresado que, conforme al artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, la violación directa de las normas sustanciales se deduce de un juicio interpretativo que realiza el fallador a cerca de la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica, de demostrarse lo anterior, el recurso de súplica procedería. Se observa que el problema jurídico del caso que se estudia se centra en la figura de la prescripción que es definida como una forma de extinguir los derechos y las obligaciones por el transcurso del tiempo ante la incuria o negligencia del titular del derecho que hace presumir su falta de interés para ejercerlo, este fenómeno se predica de los derechos subjetivos.
De una parte, considera el recurrente que los hechos aducidos en el fallo no se enmarcan dentro de la hipótesis legal contenida en el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990 por cuanto antes de las sentencias de nulidad de agosto 14 y 6 de noviembre de 1997 no existía relación jurídica entre el accionante y la demandada, por lo que la prescripción se empezaría a contar desde la exigibilidad del derecho a reclamar la prima de actualización, hecho que se concretó a partir de la ejecutoria de los fallos citados.
Por otra parte, la entidad demandada arguye que la prima de actualización para los oficiales en retiro se configuró desde la expedición de los decretos, en virtud de los efectos erga omnes y ex tunc de los fallos que declararon la nulidad de sus apartes. Para la Sala es claro que los decretos reseñados, objeto de la declaración de nulidad parcial, crearon la prima de actualización únicamente para los miembros activos de las Fuerzas Militares y de Policía, de lo que se colige que excluyó a los oficiales retirados, quienes sólo pudieron acceder a dicho beneficio a partir de la ejecutoria de las sentencias de 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, por medio de las cuales se declaró la nulidad de apartes de los Decretos 35 de 1993 y 64 de 1994, por esta razón no se comparte la interpretación que en este sentido desarrolló la parte demandada.
Así las cosas, para la Sala tampoco es de recibo el argumento de la Administración según el cual el actor bien pudo solicitar la inaplicación de los actos declarados parcialmente nulos con base en el principio de oscilación consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, por cuanto la obligación se hizo exigible sólo hasta el momento en que la sentencia judicial declaró la nulidad de los actos que excluían a los oficiales en retiro del beneficio de la prima de actualización, fecha en la cual empezó a transcurrir el tiempo para la configuración del fenómeno de la prescripción. En efecto, en virtud del principio de presunción de legalidad de los actos administrativos, según el cual, todo acto se presume conforme a derecho y será obligatorio siempre y cuando no haya sido anulado o suspendido por la jurisdicción contencioso administrativa, mientras estuvieron vigentes los parágrafos de los artículos 28 de los Decretos 25 de 1993 y 65 de 1994, y el parágrafo del artículo 29 del Decreto 133 de 1995, el personal en retiro de las fuerzas militares y de policía no podía reclamar la prima de actualización a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares por cuanto no tenía la facultad para ello, razón por la cual no se podía predicar la prescripción de quien no tenía un derecho exigible.
Por lo anterior la Sala considera que al analizar la sentencia recurrida en súplica, la Subsección falladora aplicó indebidamente el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990 y dejó de aplicar el inciso segundo del artículo 2535 del Código Civil. Así las cosas, el artículo 174 del Decreto 1211 de 1990, hace alusión a derechos cuyo reconocimiento y pago están regulados por él de lo que se colige, que no incluye otras prestaciones como la prima de actualización creada con posterioridad.
Por lo anterior, el recurso extraordinario de súplica prosperará.” Tal como se observa, en lo que corresponde a la decisión judicial que antecede, la misma define que la prescripción solo podía ser predicable desde el momento mismo en que el derecho perseguido por aquellos retirados del servicio se hiciera exigible, no antes. Situación fáctica que no muestra incidencia alguna en el caso de la accionante, por lo tanto no resulta relevante.
Lo anterior, para concluir que ninguna de los dos precedente alegados como desconocidos, desataron acerca de la problemática de la doble prescripción, tal como lo denomina la parte actora. Por otra parte, señala la parte actora que en múltiples decisiones en materia ordinaria y de tutela se ha decidido de manera favorable acerca de la no aplicación de la “doble prescripción”, estos son: «[…] - María Noralba Acevedo de López vs. Tribunal Administrativo del Valle, rad. 11001 0315 000 2013 02685 – Sección Segunda – Subsección A. - Alba Graciela Bustos Nazate vs. Tribunal Administrativo del Cauca, Rad. 11001 0315 000 2015 01320 00 – Sección Cuarta y Sección Quinta. - Pedro Nel Cerquera Devia vs. Tribunal Administrativo del Valle, rad. 11001 0315 000 2016 00013 01 – Sección Cuarta. - Linio Alcibíades Guevara Acosta vs. Tribunal Administrativo del Valle, rad. 11001 0315 000 2013 01844 00 – Sección Segunda – Subsección A. - César Tulio Mondragón vs. Tribunal Administrativo del Cauca, rad. 11001 0315 000 2014 01346 00 – Sección Cuarta. - Gonzalo Romero Castaño vs. Tribunal Administrativo del Valle, rad. 11001 0315 000 2016 00014 00 – Sección Cuarta […]».
Al respecto, de manera pedagógica se le informa a la parte actora que las mismas no constituyen precedente en tanto no son sentencias de unificación y sus efectos son inter partes, y en gracia de discusión, tampoco componen una línea pacífica de decisión, toda vez que si bien resuelven de manera favorable respecto de no aplicar doble prescripción de cara a obtener el reajuste de asignación de retiro con inclusión de la prima de actualización, ello es producto del análisis efectuado por la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado; la cual, tal como lo reconoce la parte actora, dista con la posición que sobre la materia tiene la subsección B de la misma sección. Ahora, en lo que corresponde a la aplicación de la sentencia T-783 de 2014, a través de la cual la Corte Constitucional resolvió solicitudes de amparo de manera favorable en situaciones fácticas similares a la hoy alegada por la señora María Adelina Mueses Valenzuela; al igual que lo manifestado en precedencia, esta no constituye precedente al no ser una sentencia de unificación. Dicho ello, ante la falta de uniformidad de criterio por parte de la sección segunda del Consejo de Estado respecto de la aplicación de la “doble prescripción”, no es posible al Juez de tutela determinar cuál es la posición aceptable en los términos del artículo 10[30] y 102[31] de la Ley 1437 de 2011, en tanto tal controversia no se ha definido a través de una sentencia de unificación que resulte exigible de manera uniforme para todos los operadores judiciales contenciosos. - De la violación directa de la Constitución alegada.
En cuanto a la violación directa de la Constitución, como causal especifica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Corte Constitucional en sentencia SU-069 de 2018,[32] señaló: «[…] 33. El desconocimiento de la Constitución puede producirse por diferentes hipótesis[33]. Así, se ha sostenido que esta figura se estructura cuando el juez en la decisión desconoce la Carta.
Ello puede ocurrir, primero, porque no se aplica una norma fundamental al caso en estudio[34], lo cual se presenta porque: (a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata[35]; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución[36].
En segundo lugar, porque se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución[37]. En este caso, se ha señalado que los jueces, en sus fallos, deben tener en cuenta la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4º Superior[38], en tanto la Carta es norma de normas y, cuando existe incompatibilidad con las disposiciones legales, debe aplicarse de preferencia las constitucionales[39]. 34.
En suma, esta causal de procedencia específica de la acción de tutela se genera a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. […]». Al respecto la parte accionante considera que la decisión acusada emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño se encuentra incursa en violación directa de la Constitución al no aplicar la posición del alto tribunal de lo contencioso que le resulte más favorable a su situación, que en este caso sería el pronunciamiento de la subsección A de la sección segunda del Consejo de Estado.
En el asunto bajo estudio no se trata de escoger cual es la norma más benéfica para el trabajador o “pensionado”, pues en materia de prescripción el asunto está regulado de manera unánime a través del artículo 113 del Decreto 1213 de 1990. Diferente es, la aplicación que la subsección A o B de la sección segunda del Consejo de Estado otorgan al respecto, la cual de ninguna forma puede conllevar a que el usuario acuda a la administración de justicia en cualquier momento para controvertir decisiones de la administración, cuando estas nada tiene que ver con prestaciones periódicas; pues ello iría en contra vía del derecho al debido proceso administrativo y judicial, así como de la igualdad de cara a cualquier usuario de la administración de justicia a quienes de manera unísona se les exige acudir en tiempo ante los jueces.
Y en ese sentido, no puede pregonarse la vulneración de la Constitución, bajo el único argumento de establecer cuál es la postura judicial más favorable para la accionante, como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia T-783 de 2014, la cual no constituye precedente como se advirtió líneas atrás, cuando el Tribunal accionado advirtió que la señora María Adelina Mueses Valenzuela si bien exigió su derecho ante la administración el 24 de septiembre de 2001, siendo negado a través de Resolución 4926 del 21 de mayo de 2002, solo acudió antes el juez contencioso el 11 de junio de 2014, es decir más de 11 años después, pese a que la prima de actualización fue una prestación de carácter “temporal” del año 1993 a 1995.
Pues bien, del estudio y análisis que ha efectuado la Sala a la decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se observa que no incurrió en los defectos aducidos en el escrito de tutela y tampoco se desconocieron los derechos fundamentales que afirma la parte actora le fueron vulnerados con la decisión tutelada; es decir, no se encuentra actuación contraria a derecho, pues, al hacer la verificación de lo analizado en la sentencia, las normas que se aplicaron al asunto debatido y la valoración de la prueba allegada, se estableció que la decisión impugnada tuvo sustento en las mismas.
De conformidad con lo descrito y de acuerdo con los antecedentes del caso, se encuentra que la decisión proferida por la autoridad judicial accionada, lejos de estar incursa en desconocimiento del precedente o violación directa de la Constitución, se fundamentó en las normas reguladoras de la función judicial y la prueba allegada, toda vez que se apoyó en ellas para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones; en consecuencia, las diferencias en la interpretación de las normas y conclusiones frente a lo que estima la parte actora, no constituyen vulneración a ninguno de los derechos fundamentales invocados como vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño, como se alegó en el presente caso.
De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que aquella visión de los hechos presentada por el Tribunal Administrativo de Nariño, cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, no solo en la jurisprudencia que consideró aplicable sino en el material probatorio obrante en el expediente, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia, lo que conduce a la denegatoria del recurso de amparo; razón por la cual, se CONFIRMARÁ la decisión de primera instancia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de marzo de 2020, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, que negó el amparo de los derechos fundamentales de la señora María Adelina Mueses Valenzuela, en la acción de tutela por ella presentada contra el Tribunal Administrativo de Nariño, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.
TERCERO. En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibídem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia que esta providencia se firma de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad del presente documento en el link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Todas las actuaciones judiciales adelantas e informes y pruebas allegados podrán ser consultados en el respetivo expediente electrónico en el aplicativo SAMAI. [2] El proceso de la referencia ingresó al Despacho con informe digital de Secretaría General de la Corporación de 10 de septiembre de 2020. [3] En adelante CASUR. [4] Folio 17 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Corte Constitucional.
Sentencia T – 088 de 2018. M.P.: José Fernando Reyes Cuartas. [6] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [7] Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado. [8] En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. [9] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991.
Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC- 1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). [10] Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T- 766 de 1998 y SU-563 de 1999. [11] Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp.
No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. [12] Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. [13] Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. [14] También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii.
Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi.
Que no se trate de sentencias de tutela. [15] También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix.
Violación directa de la Constitución. [16] Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. [17] Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. [18] Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. [19] Al presentar demanda de reparación directa e interponer recurso de apelación contra la decisión de primera instancia que fue desfavorable a sus intereses. [20] En tanto la sentencia de segunda instancia atacada fue proferida el 24 de julio de 2019, notificada el 12 de agosto siguiente, y la acción de tutela se presentó el 10 de febrero de 2020. [21] a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. [22] Según se señala en la decisión de segunda instancia. [23]Al respecto, ver la Sentencia C-836 de 2001. [24]En este sentido ver las providencias C-539 y C-634 de 2011. [25] Precedente Vertical. [26]Concretamente, y de conformidad con lo establecido en las Sentencias T- 292 de 2006, C-836 de 2001 y SU-047 de 1997, el precedente constituye la regla de decisión contenida en la ratio decidendi. [27] En materia Contencioso Administrativa el reconocimiento del precedente como fuente importante de estabilidad y de garantía del derecho a la igualdad lo constituye el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, consagrado en el artículo 102 del nuevo C.P.A.C.A.; y, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, artículo 256 y siguientes ibídem. [28] CP Dr. Reinaldo Chávarro Buriticá. [29] Aparte extraído del mismo escrito de impugnación. [30] 38 ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. [31]
ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. […] Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. [32] MP.
José Fernando Reyes Cuartas. [33] Sentencia T-888 de 2010. [34] En la Sentencia C–590 de 2002 dijo la Corte que se deja de aplicar una disposición iusfundamental en los casos en que “… si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”. [35] Sentencias T-765 de 1998 y T-001 de 1999.
Los derechos de aplicación inmediata están consagrados en el artículo 85 de la C.P. Ellos son: el derecho a la vida, a la integridad personal, a la igualdad, a la personalidad jurídica, intimidad, al buen nombre, la honra, al libre desarrollo de la personalidad, libertad, de conciencia, de cultos, expresión, de petición, a la libertad de escoger profesión u oficio, a la libertad personal, a la libre circulación, al debido proceso, al habeas corpus y a la segunda instancia en materia penal, a la inviolabilidad del domicilio, a la no incriminación, de reunión, de asociación y los derechos políticos. [36] Ver entre otras, las sentencia T–199 de 2009;
T-590 de 2009 y T-809 de 2010. [37] En la sentencia C–590 de 2005 se reconoció autonomía a esta causal de procedibilidad de la acción de tutela y se establecieron algunos criterios para su aplicación [38] En la Sentencia T–522 de 2001, se dijo que la solicitud debía ser expresa [39] Sentencias T-927 de 2010 y T-522 de 2001.