TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DE LA NORMATIVA / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSITAS CONTRACTUALES / VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [L]a Sala deberá determinar (…) si, con ocasión de la providencia de 29 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro de un proceso de controversias contractuales, en la que se confirmó la decisión de rechazar el medio de control por caducidad del medio de control de controversias contractuales se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte actora.

(…) En la acción de tutela, la parte actora alegó que la providencia judicial cuestionada incurrió en un defecto sustantivo porque desconoció el contenido del literal j), numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al efectuar el conteo de caducidad del medio de control de controversias contractuales a partir del momento en que se tuvo conocimiento de la Resolución No. 292 de 2015, por medio de la cual el departamento de Vichada declaró el incumplimiento parcial del contrato de obra No. 122 de 2014 y le impuso una multa.

(…) [L]a falta de aplicación de esa norma o específicamente la indebida interpretación de la misma, a juicio de la Sala, permite demostrar que en el presente caso se materializó un defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo del Meta, en una interpretación en exceso restrictiva de la norma, consideró que el hecho que sustentó el daño invocado en la demanda fue la imposición de una sanción contractual -de la cual se discutía su oponibilidad- y no la liquidación bilateral del contrato, último que constituye el momento en que esa sanción se materializó y generó una afectación inmediata de naturaleza pecuniaria a la parte demandante.

(…) [A] juicio de esta Colegiatura, no solo incurrió en un defecto sustantivo, en tanto privilegió la interpretación más restrictiva y en desmedro de los derechos de acceso a la justicia y debido proceso de la parte actora, sino que desconoció el precedente judicial de esta Corporación, pues no le asiste razón al tribunal accionado cuando afirmó que en todo caso comoquiera que la liquidación se hizo por fuera del plazo pactado como adición del contrato -20 de octubre de 2015-, sumados a los seis meses acordados por las partes para liquidarlo bilateralmente, más los dos meses con que contaba la entidad para hacerlo de forma unilateral, el término de caducidad feneció igualmente el 20 de junio de 2016.

(…) [P]ara la Sala resulta claro que en este caso se desconoció el precedente de la Corporación, según el cual, en tales casos debe reconocerse que solo hasta el momento de la liquidación es que el contratista conoce el balance final del contrato y puede determinar si hay lugar o no a acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procura de someter su controversia al conocimiento de los jueces.

Precisamente por ello es que, se reitera, en este caso se echa de menos la aplicación del inciso 3º del literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, norma que bastaba para resolver el asunto. (…) [L]a Sala amparará los derechos fundamentales invocados por el Grupo Empresarial Icaser S.A.S. y, en consecuencia, revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones para, en su lugar, dejar sin efectos la providencia de 29 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso de controversias contractuales (…).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL J CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00128-01(AC) Actor: GRUPO EMPRESARIAL ICASER S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 22 de abril de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El Grupo Empres arial Icaser S.A.S., a través de apoder ada judici al, presen tó acción de tutela en la que atribu yó la vulner ación de sus derech os fundam entale s al auto del 29 de agosto de 2019, profer ido por el Tribun al Admini strati vo del Meta en el marco del medio de contro l de contro versia s contra ctuale s con radica do No. 50001- 33-33- 004- 2018- 00429- 01, en el que se confir mó la decisi ón de rechaz ar la demand a porque, a juicio de la autori dad accion ada, operó el fenóme no jurídi co de la caduci dad del medio de contro l. 2.

En el escrit o de tutela se formul aron las siguie ntes preten siones: 1. Se revoque el auto de fecha 29 de agosto de 2019, por medio del cual la Sala de Decisión Oral 1 del Tribunal Administrativo del Meta, confirmó el auto emitido por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Villavicencio, por medio del cual rechazó la demanda con radicación 50001-33-33-004-2018-00429-00, dentro del medio de control de controversias contractuales. 2.

Se proceda ordene la admisión de la demanda y se ordene el impulso del trámite procesal pertinente, conforme a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011. Hechos probados y fundamentos de la vulneración 3. Los supues tos fáctic os en que fundam entó las preten siones se pueden sinte tizar de la siguie nte forma: 4. El departamento de Vichada y la sociedad Grupo Empresarial Icaser S.A.S. suscribieron el contrato de obra No. 122 de 2014, que tuvo por objeto la construcción de un centro de desarrollo infantil en el municipio de Puerto Carreño (Vichada). 5.

El 10 de junio de 2015, el departamento del Vichada realizó la audiencia de que trata el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, con el fin de determinar la procedencia de imponer a la sociedad actora las multas y sanciones pactadas, por incumplimiento parcial del contrato de obra 122 de 2014. 6. En el trámite de la audiencia, la administración manifestó que proferiría una resolución motivada, en la que decidiría, con base en lo allegado y probado, si había o no lugar a imponer multa, la sanción y la declaración de incumplimiento, sin que en efecto lo haya hecho. 7.

Posteriormente, a principios del año 2016, el Grupo Empresarial Icaser S.A.S. revisó la información registrada en el Sistema Electrónico de Contratación Pública –SECOP- y descubrió que el departamento del Vichada profirió la Resolución No. 292 de 10 de junio de 2015, por medio de la cual declaró el incumplimiento parcial de la sociedad contratista y la sancionó con multa de $30.397.425. 8.

El 28 de junio de 2016, la actora formuló solicitud de revocatoria directa de la Resolución No. 292 de 2015, pues, en su criterio, no se notificó conforme a lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 y se publicó por fuera del término de tres días hábiles siguientes a su expedición, previsto en el artículo 19 del Decreto 1510 de 2013.

Sin embargo, a través de la Resolución No. 333 de 10 de agosto de 2016, el ente territorial negó la petición. 9. El 18 de octubre de 2016, el departamento del Vichada y la sociedad Grupo Empresarial Icaser S.A.S. suscribieron acta de liquidación bilateral del contrato de obra No. 122 de 2014. En dicha acta, el Grupo Empresarial Icaser S.A.S. reiteró y dejó constancia de sus objeciones frente a la legalidad de la Resolución No. 292 de 2015. 10.

El 14 de agosto de 2018, la sociedad demandante radicó solicitud de conciliación ante la procuraduría y el 11 de octubre de 2018 presentó demanda de controversias contractuales contra el departamento del Vichada, en la que solicitó que se declarara que la Resolución No. 292 de 2015 carecía de efectos jurídicos, por no haber sido notificada. 11.

Mediante auto del 25 de febrero de 2019, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Villavicencio rechazó la demanda de controversias contractuales por considerar que operó el fenómeno de la caducidad. En síntesis, sostuvo: (i) que la caducidad se debía contabilizar desde la interposición de la solicitud de revocatoria directa de la Resolución 292 de 2015 (28 de junio de 2016), pues desde ese momento se tuvo certeza del conocimiento de la sanción;

(ii) que, por ende, el plazo de dos años para presentar la demanda feneció el 29 de junio de 2018; y (iii) que, no obstante, la demanda fue presentada el 11 de octubre de 2018. 12. De acuerdo con lo anotado en el acápite de antecedentes de la providencia cuestionada[1], la apoderada de Icaser S.A.S. presentó recurso de apelación en el que argumentó que: “por tratarse de un contrato de obra pública que requería de liquidación, el término de. caducidad se debe contar a partir del acta de liquidación bilateral suscrita el 18 de octubre de 2016, conforme a lo previsto en el numeral 3 del literal j) del artículo 164 del CPACA, aunado a que en este caso no está controvirtiendo la legalidad de la Resolución que impuso la sanción, sino el daño ocasionado con la operación administrativa al ejecutar la sanción sin que el acto que la impuso le fuera oponible, porque su notificación no fue realizada conforme a las normas aplicables, daño que se consolidó cuando se practicó la liquidación bilateral del contrato, pues fue allí donde se descontó el valor de la sanción”. 13.

A través de providencia de 29 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo del Meta confirmó la decisión de rechazar la demanda de controversias contractuales. Como sustento de esa decisión manifestó que, del escrito de la demanda y las pruebas aportadas, se evidenció que la causa del daño alegado provino de la multa impuesta a la parte actora en un acto administrativo respecto del cual, si bien no se tuvo certeza de su notificación personal, sí era posible colegir que el actor lo conoció antes de la liquidación en la que se materializó la sanción. 14.

Para el tribunal, el Grupo Icaser S.A.S. quedó notificado de la sanción por conducta concluyente en el momento en que presentó la solicitud de revocatoria directa, por lo que no surgió una operación administrativa, en tanto el acto proferido en el marco de la relación contractual quedó ejecutoriado. 15. Para la parte actora, con esa providencia el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto sustantivo, porque desconoció el literal j), numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en los casos que requieran liquidación y la misma sea efectuada de común acuerdo, la acción de controversias contractuales caduca a los dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la firma del acta -que para el caso se presentó el 18 de octubre de 2016-. 16.

Además, alegó que se desconoció el precedente fijado por la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 1º de agosto de 2019, en cuanto a la forma de contar el término de caducidad en el medio de control de controversias contractuales cuando existe un acta de liquidación bilateral. 17. En esos términos, alegó que se le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, pues se le coartó su derecho a someter la controversia ante los jueces para que resolvieran el asunto de fondo y se rechazó de plano su demanda, sin consideración a las normas aplicables al caso concreto, lo que reviste mayor gravedad en este caso dado que el acto que le impuso la multa no le fue notificado y se le impidió ejercer los recursos de ley.

Trámite procesal 18. Mediante auto del 3 de febrero de 2020 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Meta, en calidad de autoridad accionada, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la acción. Providencia impugnada 19.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia de 22 de abril de 2020, negó el amparo. 20. Para el a quo, el tribunal demandado explicó que, conforme con la situación fáctica expuesta en la demanda, el daño alegado por la sociedad actora no derivó del acta de liquidación sino de la Resolución No. 292 de 2015, en la que se declaró el incumplimiento parcial del contrato y se le impuso una multa al contratista, de ahí que no había lugar a aplicar las reglas previstas en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 o el precedente fijado por esta Corporación sobre la forma de contar la caducidad en los casos en que existe un acta de liquidación bilateral. 21.

Por consiguiente, indicó que el tribunal contó el término de caducidad desde el momento en que se tuvo certeza del conocimiento de la Resolución No. 292 de 2015 por parte de la sociedad actora. 22. Consideró que la autoridad accionada examinó la normatividad que se estimó desconocida y a partir de ella concluyó que no resultaba aplicable ni pertinente para resolver el asunto, en tanto la sociedad actora alegó que el daño provino de una supuesta indebida notificación de la Resolución 292 de 2015, no del acta de liquidación del 18 de octubre de 2016. 23.

Coligió que la decisión del tribunal no fue caprichosa o carente de fundamento, sino que, por el contrario, tuvo en cuenta la pretensión concreta de la parte actora, esto es, la ineficacia de la Resolución 292 de 2015. Impugnación 24. La apoderada de la parte actora impugnó el fallo de primera instancia. En sus planteamientos expuso los antecedentes fácticos de la tutela y reiteró los planteamientos que sustentaron la presunta configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, dirigidos a demostrar que en este caso el término bienal de caducidad del medio de control debió contarse desde el acta de liquidación bilateral del contrato y no desde el acto impositivo de la multa, pues este último nunca le fue notificado y se publicó por fuera del plazo previsto en el artículo 19 del Decreto 1510 de 2013.

II. CONSIDERACIONES Competencia 25. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Problema jurídico 26.

De conformidad con los argumentos de la impugnación, la Sala deberá determinar si revoca, confirma o modifica la providencia de 22 de abril de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta en la que negó las pretensiones de la acción de tutela. 27. Para ello se deberá establecer si, con ocasión de la providencia de 29 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro de un proceso de controversias contractuales, en la que se confirmó la decisión de rechazar el medio de control por caducidad del medio de control de controversias contractuales se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte actora.

Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales 28. Desde el año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[3], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 29.

Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. 30. Según exige la mencionada providencia, los casos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales deben cumplir ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad.

Unos de carácter general que habilitan la interposición de la tutela, y otros específicos que tocan con la procedencia del amparo, una vez interpuesto.  31. Agotada la observancia de las anteriores exigencias, el paso a seguir por el juez de tutela es el de verificar, en el caso particular y concreto, si hay lugar a conceder la protección por la configuración de cualquiera de las siguientes causales especiales de procedibilidad o defectos materiales fijados por la jurisprudencia constitucional: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 32.

En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad conforme a la sentencia C-590 de 2005 en el caso concreto. 33. Sin lugar a mayores elucubraciones, esta Sala constata que el presente caso sí se cumplieron los requisitos genéricos de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: (i) la cuestión que se discute resulta de relevancia constitucional, en tanto trata sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte actora con ocasión de una decisión en la que se rechazó la demanda de controversias contractuales por la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de controversias y en el que se discute el momento a partir del cual debe contabilizarse el término en los eventos en que el contrato fue liquidado de común acuerdo por las partes.

Además, se cumplió la carga argumentativa necesaria pues se alegó de manera concreta la violación a los derechos invocados, así como la presunta ocurrencia de un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente judicial, los cuales no pudieron alegarse en el proceso ordinario; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de las personas presuntamente afectadas, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sin que sea procedente otro recurso;

(iii) se cumplió con el requisito de la inmediatez, si se tiene en cuenta que la providencia controvertida fue proferida el 29 de agosto de 2019 (en el expediente de tutela no obra constancia de la fecha de notificación de esa providencia) y la acción de tutela fue repartida por la Secretaría General de esta Corporación desde el 17 de enero de 2020;

(iv) la presente controversia no trata acerca de una irregularidad procesal que tenga efectos determinantes en la sentencia que se impugna y de donde derive la afectación a los derechos fundamentales del actor y, finalmente, (v) no se ataca una sentencia de tutela. Caso concreto 34. En la acción de tutela, la parte actora alegó que la providencia judicial cuestionada incurrió en un defecto sustantivo porque desconoció el contenido del literal j), numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al efectuar el conteo de caducidad del medio de control de controversias contractuales a partir del momento en que se tuvo conocimiento de la Resolución No. 292 de 2015, por medio de la cual el departamento de Vichada declaró el incumplimiento parcial del contrato de obra No. 122 de 2014 y le impuso una multa. 35.

Para la parte demandante, tal decisión desconoció que la controversia ordinaria giró en torno a un contrato en el que se efectuó la liquidación bilateral, por lo que el conteo de la caducidad debió hacerse desde el día siguiente al de la firma del acta correspondiente. 36. Asimismo, reclamó que el tribunal accionado desconoció el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación del 1º de agosto de 2019 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, el cual estableció la forma adecuada de contar el término de caducidad en el medio de control de controversias contractuales cuando exista un acta de liquidación bilateral. 37.

Para efectos de resolver la presente controversia, en primer lugar, es necesario recordar que en este caso la parte accionante presentó demanda de controversias contractuales contra el departamento del Vichada en la que solicitó se declarara que la Resolución No. 292 de 2015 careció de efectos jurídicos por cuanto no le fue notificada y, en consecuencia, pidió que se le reintegraran las sumas que le fueron descontadas en el momento en que se efectuó la liquidación bilateral del contrato, por concepto de la sanción impuesta mediante aquel acto administrativo. 38.

Al resolver esa controversia, la autoridad judicial accionada plasmó las siguientes consideraciones, de las cuales es posible extraer las razones que la llevaron a proferir su decisión, por lo cual se transcribe in extenso por su importancia para el caso concreto: V. Caso concreto: En el asunto particular, la demanda contra el Departamento del Vichada fue presentada por el Grupo Empresarial ICASER S.A.S. el 11 de octubre de 2018 (…) Señaló el a quo: "Para efectos del conteo del término de caducidad, de los escasos elementos de prueba allegados con la demanda, no es posible determinar la fecha en que fue notificado el demandante del contenido de la resolución sancionatoria, aduciéndose la omisión de la entidad en los trámites de notificación, sin embargo, la parte accionante afirme (sic) en el hecho 19 de la demanda (folio 4) que el representante del Grupo Empresarial demandante se enteró de la sanción en el mes de junio de 2016.

Al verificar con detenimiento los documentos aportados se advierte que el demandante solicitó a la administración la revocatoria directa de la Resolución N. 0292 de 2015, el día 28 de junio de 2016 (fol. 61), fecha que ofrece certeza sobre el enteramiento de la parte demandante de la sanción impuesta que da lugar a la presente controversia contractual, momento que será tomada (sic) por el Despacho para el conteo de la caducidad".

Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de apelación manifestando que se trata de un contrato de obra pública que requiere de liquidación, de tal manera, que el término de caducidad debe contarse a partir del 18 de octubre de 2016, fecha en que fue liquidado de forma bilateral. Adicionalmente, que el objeto de la litis gira en torno a la errada operación administrativa realizada por la entidad accionada, al materializar la sanción impuesta sin haber notificado el acto administrativo por el cual tomó dicha determinación. Pues bien, cabe precisar que, respecto a la contabilización del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales, el Consejo de Estado ha expuesto lo siguiente:[4] (…) Por otra parte, la jurisprudencia nacional ha analizado aquellos eventos que las partes contratantes suscribían liquidaciones bilaterales luego de fenecidos los términos pactados para efectuarla de manera conjunta.

Las distintas Subsecciones de la Sección Tercera de este cuerpo colegiado han concluido, de manera mayoritaria, que el término de caducidad, al ser un período legal, irrenunciable previo a su ocurrencia y de orden público, no podía estar sometido a la voluntad absoluta de las partes y por ello, prohijó la tesis de que las denominadas liquidaciones extemporáneas no tenían la entidad de interrumpir y por ende, reiniciar, los plazos luego de la materialización, de pleno derecho del fenómeno extintivo sub examine.

Al respecto señaló la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación: (…) Ahora bien, en el caso particular se advierte que el contrato No. 122 del 14 de abril de 2014 tenía un plazo de ejecución de ocho (8) meses, contados a partir del perfeccionamiento y cumplimiento de requisitos para su legalización, entre estos, la firma de la respectiva acta de inicio, la cual fue suscrita el 7 de mayo de 2014.

Asimismo, en la cláusula décimo séptima se observa que la liquidación sería de común acuerdo entre las partes al cumplimiento de su objeto, o en su defecto, dentro de los seis (6) meses siguientes al plazo de terminación del contrato por cualquier causa. Por consiguiente, encuentra la sala que el contrato debió terminar el 7 de enero de 2015, sin embargo, debido a las adiciones del plazo inicialmente pactado, terminó el 20 de octubre del año, tal como se expresó por las partes en el acta bilateral, por lo que, tanto los seis meses acordados por las partes para liquidarlo bilateralmente, más los dos meses con que contaba la entidad para hacerlo de forma unilateral, se cumplieron el 20 de junio de 2016, lo cual, en principio conllevaría a que el término de caducidad del presente medio de control se determinara a partir de este último momento, y no desde la liquidación realizada el 18 de octubre de 2016, como lo pretende el actor, pues tal y como lo ha precisado el Consejo de Estado, ninguna incidencia tendrá en el término de caducidad una liquidación practicada con posterioridad al plazo concertado por las partes.

No obstante lo anterior, y comoquiera que la parte demandante centra la controversia en la ineficacia del precitado acto administrativo, por ausencia de notificación, la sala no tendrá en cuenta la fecha de liquidación del contrato ni aquella en que debió liquidarse, para efectos de establecer la caducidad del presente medio de control, pues el actor afirma haberse enterado de la existencia de la pluricitada resolución en el mes de junio de 2016, de tal manera que sería un contrasentido aplicar la anterior regla cuando, según éste, ignoraba la decisión adoptada por el Departamento del Vichada; en ese orden de ideas, resulta pertinente efectuarse su estudio a partir del momento en que tuvo conocimiento de la sanción impuesta.

Adicionalmente, aunque el actor asegura que el daño alegado se materializó en la liquidación bilateral del contrato, es decir, el 18 de octubre de 2016, al descontársele la suma impuesta como multa y ejecutarse un acto administrativo que adolece de eficacia, por no haber sido notificado, lo cierto es que la consecuencia de la decisión adoptada por la administración no devino de la liquidación del contrato, pues allí sólo se efectuó el descuento de la suma correspondiente a la sanción aplicada mediante un acto administrativo del que si bien no existe constancia de notificación, sí tuvo conocimiento cuatro (4) meses atrás. En efecto, los documentos que obran en el expediente no dan cuenta de la fecha en que el demandante fue notificado de la resolución No. 292 de 2015, sin embargo, tal y como lo advirtió el a quo, los hechos de la demanda y la solicitud de revocatoria directa visible a folios 61-63, permiten concluir que de su existencia y contenido, al menos para el 28 de junio de 2016, ya estaba enterado, de tal manera, que a partir de ese momento el Grupo Empresarial ICASER SAS se entiende notificado por conducta concluyente, pues en el citado escrito reveló que conocía el acto administrativo.

Por lo anterior, la parte actora tenía desde el 29 de junio de 2016 hasta el 29 de junio de 2018 para interponer la demanda, no obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada ante la Procuraduría el 14 de agosto de 2018, y la demanda radicada el 11 de octubre del mismo año, lo que permite concluir que en el presente medio de control operó el fenómeno jurídico de la caducidad.

Lo anterior, no sin antes precisarse que, si bien una operación administrativa se configura en eventos en los cuales, por ejemplo, se ejecuta de manera anticipada un acto administrativo que no ha sido notificado, o se ejecuta antes de quedar en firme la decisión que desata el recurso interpuesto en su contra, los perjuicios ocasionados con dicho daño antijurídico deben reclamarse a través del ejercicio del medio de control de reparación directa y no el de controversias contractuales, como lo entiende el actor.

Evidentemente, la parte actora alega que el presunto daño se habría originado en la ejecución de un acto administrativo que no le fue notificado. En ese orden de ideas, las pretensiones no estarían encaminadas a controvertir la validez del acto administrativo, sino a reclamar los perjuicios causados con la "operación administrativa" materializada con el descuento de la multa impuesta al momento de liquidarse bilateralmente el contrato.

De tal manera, que en principio podría pensarse que la reparación directa es el medio de control judicial procedente, teniendo en cuenta que lo pretendido es la reparación del daño ocasionado con dicho descuento, pues, según el demandante, el acto administrativo por el cual se aplicó la sanción pecuniaria, no le había sido notificado.

(…) En tal sentido, surge con nitidez para la Sala que, tanto de los argumentos del apelante como de las pruebas que respaldan su petitum, se evidencia que la causa del daño se identifica con la existencia de un acto administrativo contentivo de una multa que le fue impuesta en el marco del contrato suscrito con el Departamento del Vichada, es decir, se trata un acto administrativo expedido en desarrollo de un contrato estatal, del que si bien, tal y como se señaló previamente por esta corporación, no existe certeza de su notificación personal, del mismo, el actor sí tuvo conocimiento mucho antes de la liquidación en la que se materializó la sanción -28 de Junio de 2016-, del cual como atrás se dijo ya tenía conocimiento y quedó notificado por conducta concluyente, por lo que conforme a la misma tesis expuesta por el Consejo de Estado, no surgió la operación administrativa, pues el acto quedó ejecutoriado y por ende siendo una decisión tomada por la administración en el marco de una relación contractual, el medio de control sí es el aquí ejercido, que como se advirtió se encuentra caducado.

(Negrillas de la Sala) 39. Como viene de leerse, las razones del tribunal para confirmar el auto que declaró la caducidad del medio de control de controversias contractuales consistieron, fundamentalmente, en que en la demanda se reconoció que el contenido del acto administrativo acusado fue conocido en el mes de junio de 2016. En ese sentido, a su juicio, desde ese instante el contratista quedó notificado por conducta concluyente, por lo que esa fecha constituía el hito desde el cual debía contabilizarse el término de la caducidad, en tanto correspondía a la fecha en la que el demandante solicitó a la administración la revocatoria directa de la Resolución No. 292 de 2015. 40.

En la decisión quedó constancia que la razón de la apelación del auto de primera instancia por parte del Grupo Empresarial Icaser S.A.S. consistió en que, al tratarse de un contrato de obra pública que requería liquidación, el término de caducidad se debía contabilizar desde la fecha en que se hizo la liquidación bilateral del contrato. 41.

El tribunal descartó ese planteamiento al considerar que si se tuvieran en cuenta el plazo de ejecución del contrato, sus adiciones y el plazo de seis meses acordados para su liquidación bilateral, sumados a los dos meses con que contaba la administración para liquidarlo de manera unilateral, en todo caso el término de caducidad se determinaría a partir del 20 de junio de 2016, por lo que en nada incidiría la fecha reclamada por la parte demandante, relacionada con la liquidación bilateral, pues en todo caso había operado la caducidad del medio de control. 42.

En suma, la autoridad judicial accionada coligió que como la controversia se centró en la presunta ausencia de notificación del acto demandado no era posible tener en cuenta la fecha de liquidación del contrato o aquella en que debió liquidarse, para efectos de establecer la caducidad de la acción, sino el momento en que la parte actora reconoció tener conocimiento del acto que le impuso la multa. 43.

A partir de ello, concluyó que la actora tenía desde el 29 de junio de 2016 -fecha en que presentó la solicitud de revocatoria directa- hasta el 29 de junio de 2018 para formular la demanda; no obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 14 de agosto de 2018 y la demanda se radicó el 11 de octubre del mismo año, por lo que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. 44.

Aclarados los antecedentes del caso y descendiendo al caso concreto, para esta Sala, de entrada, se advierte que los planteamientos de la acción de tutela relacionados con la configuración de un defecto sustantivo por indebida interpretación de la norma que regula la caducidad del medio de control de controversias contractuales y el desconocimiento del precedente tienen vocación de prosperidad, por las razones que pasarán a exponerse: 45.

En este caso, se aprecia que la autoridad accionada interpretó de manera errada y de paso desconoció el literal j), numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[5], porque, en efecto, a partir de una lectura equivocada de los hechos y argumentos de la demanda pasó por alto que el asunto sometido a su consideración versaba sobre una controversia de carácter contractual en la que se discutieron las incidencias relacionadas con un contrato de obra pública, producto del agotamiento de una licitación de igual naturaleza y que es susceptible de liquidación bilateral en virtud del Estatuto de Contratación Estatal. 46.

Para esta instancia es evidente que, contrario a lo resuelto por la autoridad accionada, la fuente del daño alegado en el proceso ordinario no se circunscribió a la Resolución No. 292 de 2014, en la que se impuso una sanción al Grupo Empresarial Icaser S.A.S., sino que, de acuerdo con los planteamientos de la demanda ordinaria, ese daño se reclamó a partir de la incorporación, a esa liquidación bilateral, del acto administrativo sancionatorio que la parte demandante consideró inoponible. 47.

Y es que no podía ser de otra forma, puesto que la sociedad contratista lo que reclamaba era que el acto que le impuso la multa nunca le fue notificado, es decir, que le era inoponible y, por ende, su incorporación en el acta de liquidación del contrato no podía surtir efectos y mucho menos podía la entidad contratante descontarle las sumas impuestas a título de multa. 48.

Precisamente debido a ello fue que el contratista dejó las salvedades y objeciones correspondientes en el acta de liquidación bilateral del contrato, pues ese constituye el momento en que se evidencian las cuentas, las deudas, el estado de cumplimiento del contrato, el balance técnico y financiero, de ahí que constituya el escenario en el que las partes contratantes deben hacer expresas las circunstancias que a la postre podrían conllevar litigios originados en el contrato. 49.

La liquidación del contrato, como lo ha definido la jurisprudencia[6], supone un ejercicio financiero que determina las partidas pendientes entre las partes y establece las posiciones acreedoras y deudoras de cada una de ellas para efectos de finiquitar las cuentas. 50. En consecuencia, en esta etapa se define el valor final a pagar o a restituir por la parte a quien corresponda, o la equivalencia de las cuentas y el saldo en ceros, así como los ajustes, revisiones y reconocimientos a que haya lugar entre las partes, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993 y que aún fuera de ese escenario opera la compensación de obligaciones recíprocas, como medio de extinción de las mismas, de conformidad con el Código Civil. 51.

En esa medida, para la Sala no hay dudas de que las pretensiones de la demanda ordinaria se dirigieron a obtener el reintegro de sumas descontadas en la liquidación bilateral a la que se incorporó una sanción contenida en un acto administrativo que presuntamente fue indebidamente notificado, pues, fue justamente a partir de dicha liquidación que la sanción quedó materializada al efectuarse el descuento cuya devolución se reclama. 52.

Esta instancia no comparte las consideraciones del a quo cuando afirmó que las circunstancias particulares expuestas por la sociedad actora establecieron el centro de imputación del daño a partir de la indebida notificación de la Resolución No. 292 de 2015 y no del acta de liquidación de 18 de octubre de 2016. De hecho, en la sentencia impugnada la Sección Cuarta de esta corporación transcribió las consideraciones plasmadas en la sentencia cuestionada y de ellas destacó aquella referente a que la fuente del daño se alegó a partir de la liquidación bilateral del contrato, así: 2.4.2.

Al respecto, la providencia cuestionada señala lo siguiente: «aunque el actor (sic) asegura que el daño se materializó en la liquidación bilateral del contrato, es decir, el 18 de octubre de 2016, al descontársele la suma impuesta como multa y ejecutarse un acto administrativo que adolece de eficacia, por no haber sido notificado, lo cierto es que la consecuencia de la decisión adoptada por la administración no devino de la liquidación del contrato, pues allí sólo se efectuó el descuento de la suma correspondiente a la sanción aplicada mediante un acto administrativo del que si bien no existe constancia de notificación, sí tuvo conocimiento cuatro (4) meses atrás»[7]. 53.

Así entonces, la postura del Tribunal Administrativo del Meta, al extraer de los hechos de la demanda que la fuente del daño fue la multa y no la materialización de esa sanción en el descuento efectuado en la liquidación bilateral del contrato, para la Sala, conlleva una interpretación en exceso restrictiva que trasgredió el derecho fundamental de la parte actora a acceder a la administración de justicia. 54.

En suma, al tratarse de una controversia contractual, en la que se reclamó la devolución de unas sumas descontadas por concepto de una multa, al Tribunal Administrativo del Meta le correspondía (para efectos de contabilizar si operó el fenómeno de la caducidad) dar aplicación al inciso 3º del literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que reza:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

(…) iii) En los que requieran de liquidación y esta sea efectuada de común acuerdo por las partes, desde el día siguiente al de la firma del acta. 55. En consecuencia, la falta de aplicación de esa norma o específicamente la indebida interpretación de la misma, a juicio de la Sala, permite demostrar que en el presente caso se materializó un defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo del Meta, en una interpretación en exceso restrictiva de la norma, consideró que el hecho que sustentó el daño invocado en la demanda fue la imposición de una sanción contractual -de la cual se discutía su oponibilidad- y no la liquidación bilateral del contrato, último que constituye el momento en que esa sanción se materializó y generó una afectación inmediata de naturaleza pecuniaria a la parte demandante. 56.

Tal postura, a juicio de esta Colegiatura, no solo incurrió en un defecto sustantivo, en tanto privilegió la interpretación más restrictiva y en desmedro de los derechos de acceso a la justicia y debido proceso de la parte actora, sino que desconoció el precedente judicial de esta Corporación, pues no le asiste razón al tribunal accionado cuando afirmó que en todo caso comoquiera que la liquidación se hizo por fuera del plazo pactado como adición del contrato -20 de octubre de 2015-, sumados a los seis meses acordados por las partes para liquidarlo bilateralmente, más los dos meses con que contaba la entidad para hacerlo de forma unilateral, el término de caducidad feneció igualmente el 20 de junio de 2016. 57.

Lo anterior, pues en providencia de unificación[8] esta Corporación señaló expresamente que la liquidación bilateral practicada por fuera de dichos plazos no puede entenderse como extemporánea, como lo sostuvo el tribunal, pues el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 permite que se “acuerde después del vencimiento del término pactado en el contrato o previsto en los documentos antepuestos, o, del término supletorio que para la concertación de la liquidación establece la ley, e incluso, después de haber pasado los dos meses subsiguientes a dicho vencimiento sin que la administración lo hubiera liquidado unilateralmente, bajo condición de que el acuerdo liquidatorio se logre dentro del lapso de dos años contados a partir del vencimiento del término legalmente conocido para la liquidación unilateral, pues ese es el lapso que el ordenamiento ha fijado para el ejercicio oportuno de la acción”. 58.

Asimismo, en esa providencia se indicó que en estos casos el acta de liquidación bilateral extemporánea no deja de ser un acto jurídico eficaz y vinculante para las partes del contrato estatal -como lo reconoce el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007- y, por consiguiente: [N]o puede perderse de vista que ese acuerdo (que se traduce en el balance final del contrato( significa la culminación del vínculo contractual, expresa el estado financiero, así como el grado de satisfacción de las obligaciones emanadas del negocio jurídico, y contiene los acuerdos, conciliaciones y transacciones que finiquitan las posibles divergencias presentadas al momento de culminar la relación contractual, al punto de servir de título ejecutivo de las obligaciones allí plasmadas.

De esta manera, solo hasta el momento en que se suscribe o produce la liquidación, las partes saben cuál es el resultado final de la ejecución del contrato y podrán determinar la necesidad o no de demandar[9]. 59. En ese sentido, para la Sala resulta claro que en este caso se desconoció el precedente de la Corporación, según el cual, en tales casos debe reconocerse que solo hasta el momento de la liquidación es que el contratista conoce el balance final del contrato y puede determinar si hay lugar o no a acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en procura de someter su controversia al conocimiento de los jueces.

Precisamente por ello es que, se reitera, en este caso se echa de menos la aplicación del inciso 3º del literal j) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, norma que bastaba para resolver el asunto. 60. Sin embargo, se insiste, el tribunal privilegió la interpretación más restrictiva y desconoció los principios pro actione y pro damato como criterios que exigen realizar la interpretación judicial más adecuada y favorable a las partes en el análisis de la presentación oportuna de la demanda, máxime si se trata, como en este caso, de decisiones adoptadas en la etapa inicial del proceso, en la que todavía no se cuenta con la totalidad de pruebas ni argumentos para adoptar una decisión lo suficientemente ilustrada que permita dilucidar los puntos dudosos u oscuros de la controversia. 61.

De acuerdo con el primero de los criterios enunciados, es obligación del juez “acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria[10]”. 62.

Por su parte, el principio pro damato lo que busca es “aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas[11]”. 63. En ese horizonte de comprensión, en este caso, en garantía de los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso, así como los principios pro actione y pro damato, para la Sala resulta evidente que se configuraron los defectos sustantivos y desconocimiento del precedente jurisprudencial, por las razones hasta aquí expuestas. 64.

Por lo anterior, la Sala amparará los derechos fundamentales invocados por el Grupo Empresarial Icaser S.A.S. y, en consecuencia, revocará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones para, en su lugar, dejar sin efectos la providencia de 29 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso de controversias contractuales No. 50001-33-33-004-2018-00429-01. 65.

Asimismo, teniendo en cuenta que el juez constitucional no puede reemplazar al ordinario, le ordenará a la autoridad accionada que profiera una nueva decisión de reemplazo en la que se observen los lineamientos de esta providencia, así como los principios pro homine y pro damato, y que atienda a los criterios de la sana crítica, luego de una labor objetiva y rigurosa de motivación. 66.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 22 de abril de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: DEJAR sin efectos la providencia de 29 de agosto de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso de controversias contractuales n.º 50001-33-33-004-2018-00429-01.

ORDENA R al Tribunal Administrativo del Meta que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de este fallo, profiera una nueva decisión de reemplazo en la que se observen los lineamientos de esta providencia, así como los principios pro homine y pro damato, y que atienda a los criterios de la sana crítica, luego de una labor objetiva y rigurosa de motivación.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Comoquiera que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19 se ordenó, entre otras, la restricción del derecho a la locomoción en todo el país, para lo cual se dispuso, mediante los Acuerdos PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado, que las respectivas Salas de Decisión sesionarían por medios virtuales y las notificaciones de las tutelas se realizarían a través de medios electrónicos, por Secretaría, se ordenará que se adopten las medidas necesarias para garantizar la notificación de esta providencia por dichos medios, por ejemplo, a los correos electrónicos suministrados por las partes o en la página web de la Corporación, en aras de que las partes conozcan las decisiones que se profieran al interior del proceso de la referencia. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría General, envíese la providencia a los correos electrónicos: • Del accionante: firmajuridicagaviriafajardo@hotmail.com • De la autoridad demandada: tadmin04met@notificacionesrj.gov.co sgtadmvcio@cendoj.ramajudicial.gov.co sgtadminmet@notificacionesrj.gov.co TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de la Corporación.

CUARTO: ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección ----------------------- [1] Pues a pesar de los requerimientos a la autoridad accionada el expediente no fue remitido a este proceso. [2] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [3] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [4] N de la S: En la sentencia atacada se citó el contenido de la sentencia: Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección B. CP: Stella Conto Díaz del Castillo de 14 de junio de 2018. Rad: 68001-23-33-000-2016- 00275-01(60469) [5] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento. [6] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA SUBSECCION A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELASQUEZ RICO Bogotá, D.C., dos (2) de diciembre de dos mil quince (2015) Radicación número: 47001-23-31-000-2001-00660-01(36285). [7] Folio 18 ibídem [8] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, auto del primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019), Exp. 05001 23 33 000 2018 00342 01 (62009), M.P. Jaime Rodríguez Navas. [9] Ibídem. [10] PINTO, Mónica.

“El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la regulación de los derechos humanos”. En: AA.VV. “La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales”. Ediciones del Puerto. Argentina. 1997, p. 163. Disponible en sitio web: http://www.corteidh.or.cr/tablas/20185.pdf (consultado el 6-feb- 19). [11] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Auto del 7 de mayo de 1998. Rad. 14297. Cita en este aspecto a “Ricardo de Angel Yagüez. Tratado de responsabilidad Civil. Madrid, edit. Civitas, 1993. 3ª ed., p. 154”.