ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Emitido por el FOMAG / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración En lo que respecta defecto sustantivo, (…) esta Sala advierte que dicho reparo no está llamado a prosperar, comoquiera que, tal como lo afirmó en su momento el juez de tutela de primera instancia, (a) el Tribunal Administrativo de Córdoba interpretó de forma razonable el artículo 81 de la Ley 812 de 2003.
Interpretación que, además responder al tenor literal de la norma, fue acorde a la postura asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019 (SUJ- 014-19-S2), sobre el régimen prestacional de los docentes oficiales. En ese orden, es preciso aclarar que, si bien es cierto el juez de tutela de primera instancia no mencionó de forma expresa las demás normas que fueron invocadas por el [actor], también lo es que, dadas las particularidades propias del caso, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 era la pauta normativa que condensaba el centro del litigio, pues en él, se definió el régimen prestacional de los docentes oficiales, en el cual se diferenció entre quienes se habían vinculado antes del 26 de junio de 2003 y quienes lo hicieron luego de esa fecha.
(…) Ahora bien, (b) frente al presunto desconocimiento de los principios de primacía de la realidad, favorabilidad laboral e in dubio pro operario, debe indicarse que en el proceso ordinario no hubo duda sobre (1) la calidad de docente contratista del [accionante], ni (2) las normas cuya aplicación se pretendió, dentro del proceso ordinario, pues estas estuvieron orientadas a obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos de las Leyes 812 de 2003 y 33 de 1985.
Por lo tanto, no se advierte afectación alguna de los referidos principios. (…) Finalmente, respecto del desconocimiento del precedente, (…) [cotejadas] las situaciones fácticas del caso resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación y la del asunto de la referencia, la Sala observó que estas son distintas porque, mientras en el primero, el docente estaba vinculado como empleado público a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, en el segundo, el [actor] ostentaba la calidad de docente contratista.
Siendo ello razón suficiente para no considerar como precedente aquella providencia y, en consecuencia, tener por no configurado el defecto alegado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03242-01(AC) Actor: PEDRO LLORENTE ARRIETA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Síntesis del caso: La parte demandante enjuició las providencias por medio de las cuales se negaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho orientada a obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos de las Leyes 812 de 2003 y 33 de 1985.
De acuerdo con la competencia asignada[1], procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la Sentencia de tutela de primera instancia de 27 de agosto de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Fallo de tutela de primera instancia e impugnación. 1. Posición de la parte demandante 1. El señor Pedro Llorente Arrieta, por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Juzgado 3 Administrativo de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, acceso a la justicia material y seguridad jurídica, al considerar que, en las Sentencias de 12 de abril de 2019 y 11 de junio de 2020, dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 23001-33-33-003-2016-00531-00/01, se incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2.
A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “1. Sírvase tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la justicia material y a la seguridad jurídica y, en conciencia: 1.1. Ordene la anulación de sentencia de primera y segunda instancia, proferidas a su turno por el Juzgado Tercero Administrativo de Montería – el 12/04/2019 – y el Tribunal Administrativo de Córdoba – Sala Tercera de decisión – M.P. Dra. Diva Cabrales Solano – el 11/06/2020-. 2.
Ordene a las demandadas tomar medidas necesarias dentro de este asunto a fin de que se profiera una decisión en la que se de aplicación pena al principio de favorabilidad – art. 53 constitucional – y a la jurisprudencia de este alto tribunal respecto de la materia.” 3. Como hechos relevantes para sustentar la acción de tutela de la referencia, fueron narrados los siguientes: 4. 1) El señor Pedro Llorente Arrieta presentó demanda orientada a obtener la nulidad[2] de la Resolución No. 643 de 18 de marzo de 2016, por medio de la cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) le negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación en los términos de las Leyes 812 de 2003 y 33 de 1985. 5. 2) Mediante Sentencia de 12 de abril de 2019, el Juzgado 3 Administrativo de Montería negó las pretensiones de la demanda tras considerar que, a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, el señor Llorente Arrieta no contaba con la calidad de empleado público sino la de contratista de prestación de servicios, por lo que aquel régimen prestacional no le era aplicable. 6. 3) Mediante Sentencia de 11 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó el fallo de primera instancia. 7.
El fundamento de la vulneración radicó en que, según la parte actora, en las providencias enjuiciadas (a) se incurrió en un defecto sustantivo por indebida aplicación de los artículos 81 de la Ley 812 de 2003, 1 de la Ley 33 de 1985, 1 (parágrafo transitorio 1) del Acto Legislativo 1 de 2005, 10 y 102 del CPACA, así como de los principios constitucionales de primacía de la realidad sobre las formas, favorabilidad laboral e in dubio pro operario.
Igualmente, señaló que (b) se desconoció el precedente contenido en la Sentencia C-555 de 1994 sobre la prohibición de vincular personal docente a través de contratos de prestación de servicios, y “la línea jurisprudencial bastante decantada del Consejo de Estado” sobre el cómputo de tiempos laborados a través de contratos de prestación de servicios para efectos pensionales[3]. 2.
Fallo de tutela de primera instancia e impugnación 8. El 27 de agosto de 2020, la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo de tutela. En su criterio, el Tribunal accionado, lejos de realizar una interpretación errada del artículo 81 de la Ley 812 de 2013, le dio un alcance acorde con su tenor literal, para concluir que el señor Llorente Arrieta no contaba con la vinculación como empleado público, necesaria para ser beneficiario de aquel régimen prestacional.
Asimismo, aclaró que si bien es cierto en virtud del principio de primacía de la realidad es posible concederle al docente-contratista la calidad de trabajar al servicio del Estado, ello bajo ninguna circunstancia implica conferirle el estatus de empleado público. 9. Señaló que como no existió duda sobre las disposiciones jurídicas aplicables al caso (Leyes 812 de 2003 y 33 de 1985) no se desconocieron los principios constitucionales de favorabilidad e in dubio pro operario. 10.
Finalmente, frente al desconocimiento del precedente, indicó que las providencias invocadas por la parte actora no constituyen precedente aplicable al caso concreto porque estas no guardan similitud fáctica y jurídica con este. 11. El señor Pedro Llorente Arrieta presentó escrito de impugnación en el que manifestó no estar de acuerdo con la decisión. Su postura puede sintetizarse en 3 puntos: (1) no fueron estudiados todos los argumentos planteados en la acción de tutela, concretamente, aquellos relacionados con la indebida aplicación de los artículos 1 de la Ley 33 de 1985, 1 (parágrafo transitorio 1) del Acto Legislativo 1 de 2005, 10 y 102 del CPACA, (2) las decisiones judiciales enjuiciadas desconocieron los principios constitucionales de primacía de la realidad, favorabilidad laboral e in dubio pro operario, (3) la jurisprudencia ha reconocido la posibilidad de computar tiempos laborados a través de contratos de prestación de servicios para temas pensionales[4], respecto de la cual existe identidad fáctica y jurídica con el caso concreto.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión previa. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.5. Conclusiones. 1. Cuestión previa 12.
En el presente caso, el análisis se centrará en la Sentencia de 11 de junio de 2020 del Tribunal Administrativo de Córdoba, puesto que, si bien es cierto también se enjuicio la Sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 3 Administrativo de Montería, lo cierto es que esta última nunca estuvo ejecutoriada[5] al haberse presentado en tiempo el recurso de apelación. Por esta razón, la Sala se sustrae de su estudio. 13.
Asimismo, debe indicarse que, pese a que la parte actora señaló en su solicitud de amparo como violados los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la justicia material y seguridad jurídica, esta Sala detendrá su estudio en el derecho al debido proceso, comoquiera que (1) la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de una actuación judicial, y, en tal sentido, cobra relevancia estudiar si fue, o no, lesionado este derecho durante el desarrollo del trámite judicial ordinario; y (2) la presunta vulneración de los demás derechos y principios invocados, fue presentada como consecuencia misma de la afrenta al derecho al debido proceso; en consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo solicitado. 2.
Fijación de la controversia 14. Corresponde establecer si se confirma, modifica o revoca el fallo de tutela de primera instancia proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Para ello, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, se determinará si el Tribunal Administrativo de Córdoba (1) aplicó indebidamente (a) los artículos 81 de la Ley 812 de 2003, 1 de la Ley 33 de 1985, 1 (parágrafo transitorio 1) del Acto Legislativo 1 de 2005, 10 y 102 del CPACA, así como (b) los principios constitucionales de primacía de la realidad sobre las formas y favorabilidad laboral, y/o (2) desconoció el precedente del Consejo de Estado sobre el cómputo de tiempos de servicio laborados a través de contratos de prestación de servicios para efectos de reconocimiento de pensiones a favor del personal docente en los términos de la Ley 812 de 2003, específicamente, el contenido en la Sentencia de 6 de febrero de 2020, Exp. 2960-2014. 3.
Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutelas contra providencia judicial[6] 15. La Sala advierte que se esta acción de tutela es procedente porque: (1) No existe recurso, ordinario o extraordinario idóneo y eficaz, que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado.
(2) Hubo un plazo razonable entre la fecha de expedición de la providencia que se enjuicia (11/6/2019)[7] y la de interposición de la presente acción de tutela (21/7/2020). (3) No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relaciona con Sentencia de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
(4) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. (5) La controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de la garantía fundamental al debido proceso, con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central es el reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos de las Leyes 812 de 2003 y 33 de 1985, cuando el docente ostentaba la calidad de contratista al momento de la entrada en vigencia de la primera, respeto de la cual se alegan los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente. 4.
Verificación de las causales específicas de la acción de tutela contra providencias judiciales 16. La Sala en el presente caso confirmará la decisión de primera instancia, por las razones que pasan a exponerse. 17. 1) En lo que respecta defecto sustantivo, la parte actora alegó la indebida interpretación y aplicación de los artículos 81 de la Ley 812 de 2003, 1 de la Ley 33 de 1985, 1 (parágrafo transitorio 1) del Acto Legislativo 1 de 2005, 10 y 102 del CPACA, así como de los principios constitucionales de primacía de la realidad sobre las formas, favorabilidad laboral e in dubio pro operario, en su caso concreto. 18.
Al respecto, esta Sala advierte que dicho reparo no está llamado a prosperar, comoquiera que, tal como lo afirmó en su momento el juez de tutela de primera instancia, (a) el Tribunal Administrativo de Córdoba interpretó de forma razonable el artículo 81 de la Ley 812 de 2003. Interpretación que, además responder al tenor literal de la norma, fue acorde a la postura asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019 (SUJ-014-19-S2)[8], sobre el régimen prestacional de los docentes oficiales. 19.
En ese orden, es preciso aclarar que, si bien es cierto el juez de tutela de primera instancia no mencionó de forma expresa las demás normas que fueron invocadas por el señor Llorente Arrieta, también lo es que, dadas las particularidades propias del caso, el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 era la pauta normativa que condensaba el centro del litigio, pues en él, se definió el régimen prestacional de los docentes oficiales, en el cual se diferenció entre quienes se habían vinculado antes del 26 de junio de 2003[9] y quienes lo hicieron luego de esa fecha.
En ese orden de ideas, como el demandante no ostentaba la calidad de docente vinculado a través de una relación legal y reglamentaria (empleado público), no le era aplicable el régimen previsto en aquella ley y, en consecuencia, no habría entonces necesidad de entrar a estudiar las demás normas, particularmente lo relacionado con la Ley 33 de 1985 y el Acto Legislativo 1 de 2005. 20.
A la misma conclusión se llega con relación a los artículos 10 y 102 del CPACA, pues, el primero estableció el deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia, el cual no se vio lesionado con la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba; y, el segundo, consagró el mecanismo de extensión de la jurisprudencia, una figura procesal ajena al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 23001-33-33-003-2016-00531-01. 21.
Ahora bien, (b) frente al presunto desconocimiento de los principios de primacía de la realidad, favorabilidad laboral e in dubio pro operario, debe indicarse que en el proceso ordinario no hubo duda sobre (1) la calidad de docente contratista del señor Lloreda Arrieta, ni (2) las normas cuya aplicación se pretendió, dentro del proceso ordinario, pues estas estuvieron orientadas a obtener el reconocimiento de la pensión de jubilación en los términos de las Leyes 812 de 2003 y 33 de 1985[10].
Por lo tanto, no se advierte afectación alguna de los referidos principios y se comparten las consideraciones hechas sobre el particular por el juez de tutela de primera instancia (se trascribe): “Adicionalmente, se observa que no es dable acceder al amparo solicitado por el tutelante con ocasión de los principios de favorabilidad y de in dubio pro operario, pues solo hay lugar a ello cuando existe duda sobre la disposición jurídica aplicable a un caso, por lo que se opta por la norma que represente mayor provecho al beneficiario y garantice sus derechos adquiridos.[11] La razón de ello, se justifica en que la controversia planteada por el actor no gira en torno a la existencia de dos o más textos legislativos aplicables de modo que uno le resulte más favorable, pues se reitera que lo pretendido en el asunto objeto estudio es que se reconociera la pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985, pero el tribunal enjuiciado encontró que no se reunían los presupuestos exigidos para tal fin.” 22. 2) Finalmente, respecto del desconocimiento del precedente, debe aclararse que la Sala centrará su análisis en la Sentencia de 6 de febrero de 2020 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Rad. 54001-23-33-000-2014-00363-01 (2960-15), por haber sido esta el referente jurisprudencial sobre el cual la parte actora soportó sus argumentos de impugnación. Para ello, será necesario determinar si dicha providencia constituía, o no, precedente en el caso concreto. 23.
Cotejadas las situaciones fácticas del caso resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación y la del asunto de la referencia, la Sala observó que estas son distintas porque, mientras en el primero, el docente estaba vinculado como empleado público a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, en el segundo, el señor Llorente Arrieta ostentaba la calidad de docente contratista.
Siendo ello razón suficiente para no considerar como precedente aquella providencia y, en consecuencia, tener por no configurado el defecto alegado. 24. Asimismo, no sobra resaltar que en la Sentencia de 11 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Córdoba (1) hizo referencia expresa a la Sentencia de Unificación de 25 de abril de 2019 (SUJ-014-19-S2[12]) y (2) se pronunció sobre la inaplicación de las subreglas jurisprudenciales para cómputo de tiempos se servicio para efectos del reconocimiento de pensiones gracia, bajo el argumento según el cual se trata de prestaciones de naturalezas distintas[13]. 5.
Conclusiones 25. La Sala considera que el Tribunal Administrativo de Córdoba no incurrió en los defectos sustantivo y de desconocimiento del precedente, pues interpretó de forma razonables las normas y principios aplicables para resolver el litigió y tuvo en cuenta la jurisprudencia de las Altas Cortes sobre el mismo. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 27 de agosto de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado por medio de la cual se negó el amparo solicitado por el señor Pedro Llorente Arrieta, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. [2] En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Consejo de Estado.
Sección Cuarta. Sentencia de 11 de mayo de 2016, Rad. 11001-03-15-000-2016-00380-00 (AC). Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencias de (a) 7 de abril de 2016, Exp. 1022-2014; (b) 28 de julio de 2016, Rad. 66001-23-33-000-2013-00384-01 (3876-2014); (c) 19 de enero de 2017, Rad. 54001-23-33-000-2012-00180-01 (1706-2015); (d) 30 de enero de 2017, Rad. 70001-23-33-000-2013-00052-01 (3280-2014);
(e) 25 de abril de 2019, Rad. 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017) – SUJ-014-CE- S2; y (f) 6 de febrero de 2020, Rad. 54001-23-33-000-2014-00363-01 (2960- 2015). Asimismo, se mencionó una providencia (sin fecha) proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el proceso No. 23001-23-33-000-2016- 00379. [4] Sobre el particular, hizo especial énfasis en la Sentencia de 6 de febrero de 2020, Exp. 2960-2014. [5] Ley 1564 de 2012, Artículo 302.
Ejecutoria. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.// Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. [6] Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005;
Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 [7] En el presente caso se tomó como referencia para el estudio del requisito de inmediatez la fecha de expedición de la providencia enjuiciada, comoquiera que no fue posible determinar la fecha de notificación de la misma. No obstante, pese a ser la primera (fecha de expedición) anterior a esta ultima (fecha de notificación), de igual manera cumplió con aludido requisito. [8] Consejo de Estado.
Sección Segunda. Sentencias de 25 de abril de 2019, Rad. 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017) – SUJ-014-CE-S2. [9] Fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003. [10] “Condenar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de prestaciones sociales del Magisterio a que reconozca y pague a favor de mi mandante una pensión mensual vitalicia de jubilación, retroactivamente desde que cumplió el estatus pensional (55 años de edad y 20 de servicio) de conformidad con la Ley 33 de 1985, tomándole todos los factores salariales percibido durante el año anterior al cumplimiento del estatus como base de liquidación de la pensión”.
Sacado del escrito de demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del proceso No. 23001-33-33-003-2016-00531-00/01. [11] Corte Constitucional, sentencia T-088 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [12] Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencias de 25 de abril de 2019, Rad. 68001-23-33-000-2015-00569-01 (0935-2017) – SUJ-014-CE-S2. [13] “Por último, debe precisarse que en el presente caso no puede aplicarse el mismo criterio de interpretación que aplica el Consejo de Estado6 frente a la pensión gracia, según el cual vasta que exista una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, para que sea aplicable el régimen pensional anterior, lo anterior por cuanto las disposiciones normativas de la Ley 812 de 2003 y la 91 de 1989 son disimiles, en tanto como se estableció a lo largo de esta providencia la Ley 812 de 2003 requiere que el docente se encontrara vinculado al servicio oficial al momento de su entrada en vigencia, mientras que la Ley 91 de 1989 solo exigía que existiera vinculación antes de 1980, de otro lado la pensión gracia como su nombre lo señala es una gracia de pensión y por tanto no depende de los aportes, sin embargo la pensión de jubilación que persigue la parte activa si requiere el pago de los aportes.”