INEPTITUD DE LA DEMANDA - Deber que tiene el juez de interpretar la demanda / DEBER DEL JUEZ - Interpretar la demanda y hallar el verdadero alcance que se le quiere dar a las súplicas tutelando los derechos del peticionario / DEMANDA - La intención del actor es someter al control jurisdiccional la actuación administrativa disciplinaria que se surtió en su contra / INEPTITUD DE LA DEMANDA POR AUSENCIA DE LA PROPOSICIÓN JURÍDICA COMPLETA - No se configura El juez tiene la labor de interpretar la demanda, con la finalidad de hallar y precisar «el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos».
Finalmente, es importante precisar que el ejercicio de la facultad de interpretación de la demanda no puede desembocar en la afectación del derecho de defensa y contradicción de las partes procesales ni en la modificación del objeto del litigio; de igual manera, el juez no puede pretender, en desarrollo de dicha función, suplantar la labor de los sujetos involucrados en la controversia, principalmente en lo que tiene que ver con el planteamiento y argumentación de las pretensiones.
Con base en lo expuesto previamente, luego de haber efectuado un análisis integral del poder y la demanda, el despacho considera que la intención del actor es someter al control jurisdiccional la actuación administrativa disciplinaria que se surtió ante la Secretaría General - Coordinadora del git Control Disciplinario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac) y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, a partir de la cual resultó sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la inconformidad de fondo se centra, principalmente, en presuntas irregularidades que habrían tenido lugar desde la formulación del pliego de cargos, pasando por el debate probatorio y concluyendo en las decisiones adoptadas mediante los fallos de primera y segunda instancia, expedidos por las entidades mencionadas, argumentos que estas últimas conocieron desde el trámite de conciliación judicial, incluso, y respecto de los cuales ejercieron su derecho de defensa y contradicción al momento de contestar la demanda.
De acuerdo con las razones esbozadas en precedencia, y a partir de un análisis integral de la demanda, el despacho concluye que el accionante ataca los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, los cuales decidieron su situación jurídica particular, toda vez que el reproche de fondo va dirigido contra la actuación administrativa en el marco de la cual se expidieron dichas decisiones.
En consecuencia, el auto apelado deberá ser confirmado. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 54001-23-33-000-2017-00658-01(5922-19) Actor: SIDNEY FRANKLIN MORA ROSADO Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN E INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI - IGAC Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: APELACIÓN DE AUTO QUE DECLARÓ NO PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTITUD DE LA DEMANDA. AUTO INTERLOCUTORIO. Decide el despacho el recurso de apelación interpuesto por las entidades demandadas, contra el auto proferido el 26 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del cual se declararon no probadas las excepciones previas de «inepta demanda» e «ineptitud de la demanda por ausencia de la proposición jurídica completa», formuladas por la Procuraduría General de la Nación y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac), respectivamente. 1.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), el señor Sidney Franklin Mora Rosado formuló demanda contra la Nación, Procuraduría General de la Nación e Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en orden a que se declare la nulidad del fallo disciplinario de segunda instancia, proferido el 2 de diciembre de 2016 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa,[1] en ejercicio del poder disciplinario preferente, a través del cual se confirmó el fallo del 22 de agosto de 2016, emitido en primera instancia por el igac,[2] por medio del cual fue sancionado disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar la restitución de los derechos de carrera administrativa; ii) ordenar el reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior jerarquía, sin solución de continuidad; iii) pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir, de manera indexada y teniendo en cuenta los aumentos que se realizaron con posterioridad a la desvinculación; y iv) eliminar las anotaciones que se hubieran realizado en la hoja de vida y en los archivos de la Procuraduría General de la Nación, relacionadas con la suspensión provisional del cargo y la sanciones disciplinarias. 2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante auto del 26 de septiembre de 2019,[3] proferido durante el desarrollo de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca, declaró no probadas las excepciones previas de «inepta demanda» e «ineptitud de la demanda por ausencia de la proposición jurídica completa», propuestas por la Procuraduría General de la Nación y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac), respectivamente, debido a que el libelo introductorio y el poder hacen referencia a los actos administrativos sancionatorios expedidos por las entidades accionadas, las cuales participaron en el trámite de la conciliación prejudicial.
Adicionalmente, con base en las facultades de interpretación que posee el juez, debe entenderse que el actor pretende enjuiciar toda la actuación administrativa correspondiente. 3. El recurso de apelación Inconformes con la anterior decisión, las entidades demandadas interpusieron sendos recursos de apelación[4] y los sustentaron así: i) Por parte de la Procuraduría General de la Nación: a. La etapa de saneamiento del proceso está prevista para evitar la configuración de futuras nulidades; por ende, como en este caso no se presenta un supuesto de nulidad, el despacho no debió haber declarado ningún saneamiento con el fin de reformular las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta que la controversia parte de los argumentos planteados en el libelo introductorio, respecto de los cuales la Procuraduría General de la Nación realiza su defensa. b. El artículo 163 del cpaca establece que, cuando se demanda el acto principal, también se entienden demandados los actos que resolvieron los recursos formulados contra aquel, pero no viceversa; en consecuencia, si se acusó el fallo disciplinario de segunda instancia, no se entiende atacada la decisión adoptada en primera instancia. Así las cosas, si se llegara a declarar la nulidad del fallo disciplinario de segunda instancia, seguiría vigente la decisión de primera instancia. ii) Por otro lado, el igac sostuvo que la demanda debía ser subsanada; no obstante, ello no era posible, toda vez que el fallo disciplinario de primera instancia no se «anunció» en la etapa previa de conciliación. 2.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si la demanda presentada por el señor Sidney Franklin Mora Rosado, a través de apoderado judicial, va dirigida contra todos los actos administrativos que resolvieron la situación jurídica particular del actor, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto proferido el 26 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante el cual se declararon no probadas las excepciones previas de «inepta demanda» e «ineptitud de la demanda por ausencia de la proposición jurídica completa», formuladas por la Procuraduría General de la Nación y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac), respectivamente.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) el deber que tiene el juez de interpretar la demanda; y ii) solución del caso concreto. 2. El deber que tiene el juez de interpretar la demanda De conformidad con el artículo 229 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acceder a la administración de justicia, garantía entendida como la efectiva posibilidad de proponer las controversias ante una autoridad judicial y obtener una solución que materialice el valor de la justicia. En ese contexto, si bien el funcionamiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se caracteriza por la observancia de la regla de la justicia rogada, la labor del juez no puede limitarse a la mera observación y verificación de requisitos y aspectos formales, pues el esquema del Estado Social de Derecho conmina a la autoridad judicial a acercarse a la realidad de la causas procesales que se ponen a su consideración, a fin de garantizar la primacía de lo sustancial sobre lo formal[5] y los derechos de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva.[6] En relación con lo anterior, el numeral 5.° del artículo 42 del Código General del Proceso establece que el juez tiene el deber de «[…] interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia». Sobre el particular, esta corporación ha sostenido lo siguiente: El juez en el marco de su autonomía funcional y siendo garante del acceso efectivo a la administración de justicia, debe interpretar de manera integral, y como un todo, el escrito de demanda extrayendo el verdadero sentido y alcance de la protección judicial deprecada por quien acude a la jurisdicción. Así, corresponde a la judicatura adentrarse en el estudio de los extremos fácticos que circunscriben la causa petendi y los razonamientos jurídicos de manera armónica con lo pretendido, de modo tal que más que aferrarse a la literalidad de los términos expuestos interesa desentrañar el sentido del problema litigioso puesto a su consideración, eso sí, sin desquiciar los ejes basilares de la misma demanda.[7] [Negritas por fuera del original] Con base en lo anterior, es posible colegir que el juez tiene la labor de interpretar la demanda, con la finalidad de hallar y precisar «el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la causa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos».[8] Finalmente, es importante precisar que el ejercicio de la facultad de interpretación de la demanda no puede desembocar en la afectación del derecho de defensa y contradicción de las partes procesales ni en la modificación del objeto del litigio; de igual manera, el juez no puede pretender, en desarrollo de dicha función, suplantar la labor de los sujetos involucrados en la controversia, principalmente en lo que tiene que ver con el planteamiento y argumentación de las pretensiones. 3.
Solución del caso concreto. Análisis del despacho Antes de adoptar la decisión que corresponda, el despacho considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del caso sub examine: i) Por medio de fallo del 22 de agosto de 2016, la Secretaría General - Coordinadora del git Control Disciplinario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac), sancionó disciplinariamente al señor Sidney Franklin Mora Rosado, con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años.[9] ii) A través de fallo del 2 de diciembre de 2016, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en ejercicio del poder disciplinario preferente, resolvió un recurso de apelación interpuesto contra la mencionada decisión del 22 de agosto de 2016 y la confirmó.[10] iii) El 7 de diciembre de 2016, la Dirección General del igac ejecutó la sanción disciplinaria impuesta al ahora accionante.[11] iv) Posteriormente, el señor Sidney Franklin Mora Rosado otorgó poder al abogado Henry Joya Pineda y Silvano Gómez Strauch, con el siguiente objeto: […] para que en mi nombre y representación, promuevan demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en los términos del artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en contra del fallo de segunda instancia del 2 de diciembre de 2016, mediante el cual la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo dictado por la Secretaría General - Coordinadora del git Control Interno Disciplinario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, de 22 de agosto de 2016, confirmando la decisión de primera instancia, en la que en mi condición de responsable de la Unidad Operativa de Catastro de Ocaña de la Dirección Territorial de Norte de Santander igac, para la época de lo investigado, se me impuso la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por el término de doce años, dentro del proceso disciplinario radicado bajo el ius 2016-335355 (Rad. igac Nro. 002206-15), bajo la consideración según la cual los actos sancionatorios adolecen de irregularidades sustanciales que afectan su validez con infracción del debido proceso constitucional y legal.
A título de restablecimiento del derecho, se promoverá junto con la anulación de los actos administrativos expedidos por las demandadas el restablecimiento de los derechos de carrera administrativa que me acompañan con el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones, sin solución de continuidad, que dejé de percibir desde el momento en que se hizo efectiva las (sic) suspensión del cargo adoptada en el trámite del proceso disciplinario en primera instancia, medida que quedó comprendida como parte del término de cumplimiento de la sanción de destitución e inhabilidad general de doce (12) años […].[12] [Negritas por fuera original] v) El 15 de junio de 2017, el señor Sidney Franklin Mora Rosado, a través de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y formuló las siguientes pretensiones: 2.1.
Primera: Se solicita la declaratoria de nulidad del fallo de segunda instancia del 2 de diciembre de 2016, mediante el cual la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en ejercicio de poder disciplinario preferente, al desatar el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo dictado por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - igac, de 22 de agosto de 2016, resolvió: “confirmar el fallo sancionatorio del 22 de agosto de 2016, proferido por la Secretaría General - Coordinadora del git Control Interno Disciplinario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi igac, que declara disciplinariamente responsable de las faltas endilgadas al señor sidney franklin mora rosado, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.789.952, en condición de responsable (sic) la Unidad Operativa de Catastro de Ocaña de la Dirección Territorial de Norte de Santander igac, para la fecha de los hechos, con sanción de destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído, tratándose de la presencia de concurso material heterogéneo de faltas disciplinarias”; proferido dentro del proceso disciplinario radicado en la Procuraduría General de la Nación bajo el No. ius 2016-335355, el cual fue tramitado en primera instancia en el igac con el radicado No. 02206-15; todo lo anterior bajo la consideración según la cual el acto administrativo sancionatorio adolece de irregularidades sustanciales que afectan su validez con infracción del debido proceso constitucional y legal.
El fallo disciplinario fue ejecutado por el igac mediante Resolución No. 1580 de 7 de diciembre de 2016.[13] [Negritas por fuera del original] Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub lite, el despacho encuentra mérito suficiente para confirmar la decisión recurrida, por las siguientes razones: i) En primer lugar, es pertinente recordar que el juez, más allá de adoptar una posición estática y de mera verificación formal de requisitos, tiene el deber de interpretar integralmente la demanda, con el fin de desentrañar la intención o el querer de quien acude a la jurisdicción para proponer una controversia, en aras de obtener una decisión justa, comoquiera que se hace imperioso propender a garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, sin llegar a incurrir en violación del derecho de defensa y contradicción de los sujetos procesales. ii) En segundo lugar, el despacho estima importante traer a colación un reciente pronunciamiento de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la cual se indicó lo siguiente: En las condiciones analizadas, el poder es el mecanismo en el que la parte demandante exterioriza la razón por la cual acude a la jurisdicción, dado que este debe ser específico, de modo que no se pueda confundir con un proceso diferente, sin que ello implique que se deban enumerar todas las pretensiones o intereses a perseguir, ya que ello es labor del abogado, según lo previsto en el inciso segundo del artículo 77 del C.G.P., que establece “el apoderado podrá formular todas las pretensiones que estime conveniente para beneficio del poderdante”.
Así las cosas, la Sala considera que las autoridades judiciales, en los casos en que así lo amerite, pueden recurrir a las manifestaciones planteadas en los poderes, con el ánimo de determinar el alcance de lo pretendido por la parte actora. En el evento analizado se debe hacer una interpretación extensa de lo que se entiende por demanda, sin limitarla al escrito que contiene los hechos, las pretensiones y los fundamentos jurídicos, entre otros, sino que se debe entender que de ella hace parte el poder otorgado para presentarla.[14] En esos términos, hay casos, como el presente, en los que se debe procurar una comprensión amplia del concepto de demanda, entendida esta como «súplica, petición, solicitud»,[15] con el objetivo de encaminar la labor de interpretación del juez, de acuerdo con el numeral 5.° del artículo 42 del Código General del Proceso, a hallar lo que la parte demandante suplica, pide o solicita, tarea que parte del análisis del poder que esta otorga, pues desde allí se empieza a exteriorizar lo que pretende.
Con base en lo expuesto previamente, luego de haber efectuado un análisis integral del poder y la demanda, el despacho considera que la intención del actor es someter al control jurisdiccional la actuación administrativa disciplinaria que se surtió ante la Secretaría General - Coordinadora del git Control Disciplinario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac) y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, a partir de la cual resultó sancionado con destitución e inhabilidad general por el término de 12 años.
Lo anterior, teniendo en cuenta que la inconformidad de fondo se centra, principalmente, en presuntas irregularidades que habrían tenido lugar desde la formulación del pliego de cargos, pasando por el debate probatorio y concluyendo en las decisiones adoptadas mediante los fallos de primera y segunda instancia, expedidos por las entidades mencionadas, argumentos que estas últimas conocieron desde el trámite de conciliación judicial, incluso, y respecto de los cuales ejercieron su derecho de defensa y contradicción al momento de contestar la demanda.
En consecuencia, el despacho concluye que los reparos planteados por el apoderado judicial de la Procuraduría General de la Nación, contra el auto proferido el 26 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, no están llamados a prosperar. iii) Finalmente, en relación con el reparo formulado por la apoderada judicial del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, es imperioso reiterar los argumentos esbozados previamente, en relación con la interpretación integral de la demanda, con la finalidad de comprender que la parte actora propuso como escenario de la conciliación prejudicial la actuación administrativa que culminó con la imposición de una sanción disciplinaria en su contra, diligencias en las que intervinieron las entidades accionadas, las cuales participaron en la etapa previa de conciliación.[16] Así pues, a pesar de que en la petición de conciliación prejudicial no se solicitó la declaratoria de nulidad del fallo disciplinario de primera instancia, para lo cual tiene competencia exclusiva el juez de lo contencioso administrativo y no las partes en sede de conciliación, sí se puso de presente que la cuestión a conciliar tenía origen en la actuación administrativa disciplinaria que adelantó la Secretaría General - Coordinadora del git Control Disciplinario del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac) y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en primera y segunda instancia, respectivamente, partir de la cual se declaró responsable al accionante por la comisión de algunas faltas disciplinarias.
Por ende, los reproches formulados por la apoderada judicial del igac, contra el auto proferido el 26 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, tampoco están llamados a prosperar. De acuerdo con las razones esbozadas en precedencia, y a partir de un análisis integral de la demanda, el despacho concluye que el accionante ataca los fallos disciplinarios de primera y segunda instancia, los cuales decidieron su situación jurídica particular, toda vez que el reproche de fondo va dirigido contra la actuación administrativa en el marco de la cual se expidieron dichas decisiones.
En consecuencia, el auto apelado deberá ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE Primero. Confirmar el auto del 26 de septiembre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del cual se declararon no probadas las excepciones previas de «inepta demanda» e «ineptitud de la demanda por ausencia de la proposición jurídica completa», formuladas por la Procuraduría General de la Nación y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (igac), respectivamente, de acuerdo con las razones esbozadas previamente.
Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 1593 a 1669 del cuaderno principal. [2] Folios 1670 a 1701 ibidem. [3] Folios 1801 a 1808 ibidem. [4] Minutos 18:57 y 20:33 del audio y video de la audiencia inicial (CD visible que se encuentra en folio 1808 ibidem). [5] Constitución Política, artículo 228. [6] Corte Constitucional, sentencia SU-768 del 16 de octubre de 2014, M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, auto del 19 de agosto de 2016, expediente 25000-23- 36-000-2015-02529-01(57380), M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [8] Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019, M.P. Dr. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez; cita tomada de la providencia del 31 de julio de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, expediente 05001-23-33-000-2016-02784- 01(58957), M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [9] Folios 1670 a 1701 del cuaderno principal. [10] Folios 1593 a 1669 ibidem. [11] Resolución 1580 del 7 de diciembre de 2016 (folios 1704 a 1707 ibidem). [12] Folio 48 ibidem. [13] Folios 1 a 47 ibidem. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 13 de julio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2016-02784-01(58957), M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [15] Definición tomada del Diccionario de la Lengua Española, visible en la dirección electrónica https://dle.rae.es/demanda?m=form. [16] Acta de audiencia de conciliación y constancia de no conciliación visibles en folios 1738 y 1740 del cuaderno principal.