EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / PRESTACIONES PERIÓDICAS - La demanda puede ser presentada en cualquier tiempo / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL - No opera por tratarse de una prestación periódica como pensión de jubilación / LITISCONSORCIO NECESARIO POR ACTIVA - No se constituye La caducidad se refiere al término que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas.
Respecto al carácter de periodicidad de una prestación, también se ha señalado por la sección que las mismas se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues sólo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prestaciones, distinguiéndolas de otros derechos laborales que no tienen el carácter de vitalicios y en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 61 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2015-05700-01(5181-18) Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Demandado: CARLOS JAIME PIEDRAHITA CARDONA Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO- LEY 1437 DE 2011.
APELACIÓN AUTO - CADUCIDAD Y LITISCONSORCIO NECESARIO. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandando contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2018, por medio del cual declaró no probadas las excepciones de caducidad y no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios por activa.
I.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República pretende la nulidad de la Resolución 1204 del 11 de octubre de 1996, mediante la cual la referida entidad reconoció una pensión de jubilación al señor Carlos Jaime Piedrahita Cardona. A título de restablecimiento del derecho, procura se declaré que el demandado no tiene derecho a su pensión dando aplicación al régimen especial de congresistas consagrado en la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios, por no haber sido congresista en vigencia del régimen pensional de la referida ley y el Decreto 1359 de 1993.
En consecuencia, la pensión debe reliquidarse conforme a la Ley 48 de 1962 y el Decreto 1723 de 1964, esto es, con el 75% de lo devengado en el último año de servicio del excongresista. Además, la prestación debe ser asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, como sustituta de Cajanal, en atención a que ella fue quien recibió los aportes pensionales del señor Piedrahita Cardona. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto proferido en audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2018[1], declaró no probadas las excepciones de caducidad de la acción y no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios, al considerar[2]: “(…) • Caducidad: La parte demandada manifiesta que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, facultó a los representantes legales de las entidades que reconocieran pensiones, a verificar el cumplimiento de los requisitos y si fuera el caso, a revocar de manera directa los actos que hubieren sido proferidos de forma ilegal o con abuso del derecho.
En este orden de ideas y atendiendo lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, en la cual se determinó la forma de dar aplicación a la norma precitada, se indicó con precisión que las entidades tenían hasta el 31 de diciembre de 2013 para ejercer dichas competencias, situación que no se verifica en el presente, por lo que se presenta la excepción previa de caducidad.
Frente a dichos planteamientos, es preciso indicar en principio, que mal puede la parte demandada interpretar la citada jurisprudencia en el sentido de indicar que sólo hasta el 31 de diciembre de 2013, las entidades podían ejercer sus derechos en caso de considerar ilegal un reconocimiento pensional. Pues las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad buscan preservar el erario público y garantizar la prevalencia del bien general sobre el particular, situación que de ninguna manera puede ser limitada, pues se sigue y se seguirán presentando situaciones que ameriten la interposición de este tipo de demandas, y por ello, aceptar la tesis de la parte demandada implicaría la imposibilidad de que las entidades de previsión para restablecer el orden legal y constitucional, puedan presentar demandas.
En segundo lugar y si nos pronunciáramos sobre la excepción de caducidad en sentido amplio y no sólo en los planteamientos de la parte pasiva, se debe precisar que como bien es sabido, ella es una figura que pretende dotar de seguridad jurídica a los sujetos procesales y se manifiesta como una sanción a aquellos eventos en que las acciones judiciales no se incoan dentro del plazo que la ley ha fijado para tal fin.
Según lo precisado y conforme la jurisprudencia del Consejo de Estado, para que opere la caducidad se requiere que transcurra el tiempo y que no se haya ejercido la acción. Es de señalar que los términos para presentar las acciones ante lo contencioso administrativo están edificados sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo e invariable para que quien se crea titular de un derecho, opte por accionar o no. Ahora bien, el articulo 136 del anterior Código Contencioso Administrativo hacía alusión a la caducidad para demandar el acto propio en un periodo de 2 años; no obstante, el mismo artículo precisó que el restablecimiento del derecho caducará al cabo de los 4 meses; sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados.
En este orden de ideas es claro, que en la medida que los actos administrativos demandados hacen alusión a una prestación periódica de la cual es titular el señor Carlos Jaime Piedrahita Cardona, la administración se encontraba en la posibilidad de solicitar la nulidad de dichos actos en cualquier tiempo, conforme lo dispone el numeral 2° del precitado artículo 136 del C.C.A. y que contempla también el estatuto actual en su artículo 164, numeral 1°.
Así las cosas, no puede hablarse del fenómeno de la caducidad frente a las decisiones cuya nulidad pretende COLPENSIONES (sic) en esta oportunidad, y se concluye por tanto que la excepción propuesta no se configura. • No comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios por activa. La parte demandada indica que FONPRECON solicitó exclusivamente los dineros cancelados por dicha entidad por concepto de pensión; sin embargo, a su juicio existen otras entidades que también contribuyeron en el pago de la pensión y por lo tanto tendrían interés en demandar.
Ante tales planteamientos, resulta importante manifestar que de conformidad con la Resolución 1204 de 1996, a través de la cual se efectuó el reconocimiento pensional del demandando, la entidad encargada de efectuar los pagos desde la fecha de reconocimiento es el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, tal como se indicó en el artículo 4° de la citada resolución. Así las cosas, y como quiera que FONRPECON ha desembolsado los dineros por concepto de pensión a favor del demandado, se encuentra plenamente legitimado por activa para demandar, indicando así mismo que no existen otras entidades obligadas a concurrir como parte actora en el presente proceso, por lo que la mencionada excepción no se encuentra llamada a prosperar.” 2.
Del recurso de apelación El apoderado judicial del señor Carlos Jaime Piedrahita Cardona interpuso recurso de apelación[3] contra la decisión de declarar no probada las excepciones de caducidad y no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios por activa. Respecto de la primera, reiteró los fundamentos esbozados en su excepción, esto es, que el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 facultó a los representantes legales de las entidades que reconocieran pensiones, a verificar el cumplimiento de los requisitos y si fuera el caso, a revocar de manera directa los actos que hubieren sido proferidos de forma ilegal o con abuso del derecho.
En este orden de ideas y atendiendo lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, en la cual se determinó la forma de dar aplicación a la norma precitada, se indicó con precisión que las entidades tenían hasta el 31 de diciembre de 2013, para ejercer dichas competencias, situación que no se verifica en el presente, por lo que se presenta la excepción previa de caducidad.
Respecto de la segunda excepción, precisó que no hay nada más importante en una demanda que los legitimados por activa y pasiva sean llamados para comparecer al proceso, toda vez que, el Fondo de Previsión Social no es el único que paga la pensión al demandado y de no comparecer todas las entidades, habría un enriquecimiento sin causa si se tiene que retornar dinero al Fondo.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6°) y 244 (numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandado. 2. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2018, mediante el cual declaró no probadas las excepciones de caducidad y no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios. 3.
Caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Esta sección referente al fenómeno jurídico de la caducidad precisó: "(…) La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.
Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano (…)"[4]. En efecto, la caducidad se refiere al término que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[5]. 4.
De las prestaciones periódicas De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación[6], las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales, que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario.
Aunado a lo anterior, respecto al carácter de periodicidad de una prestación, también se ha señalado por la sección[7] que las mismas se refieren a aquellas prestaciones que son de término indefinido, como el caso de las pensiones, es decir, de aquellos derechos que subsisten durante la vida de su titular o sus sucesores, pues sólo en esa interpretación era razonable la decisión del legislador de permitir que en cualquier tiempo se cuestionen tales prestaciones, distinguiéndolas de otros derechos laborales que no tienen el carácter de vitalicios y en ese sentido, la controversia sobre ellos está sujeta a los términos de caducidad[8].
Ahora bien, tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, el artículo 164 del CPACA regula la oportunidad para presentar la demanda, así: "Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: [ ] d) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…)" 5. Litis consorcio necesario El artículo 61 del Código General del Proceso, dispone: “Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio.
Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. (…) Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio”.
De acuerdo con la norma anterior, se tiene que el litisconsorcio es necesario cuando en el proceso deben estar presentes todos los sujetos a quienes determinado acto o relación jurídica los afecta, esto significa que no se puede resolver el asunto sin un sujeto, tanto de la parte activa como pasiva; se predicará de la parte activa, cuando la relación o acto jurídico ocurre entre los sujetos demandantes; en tanto que, en la parte pasiva se presenta cuando en tal relación son varias las personas demandadas.
En el primer caso, la demanda debe presentarse por todos los sujetos interesados en esa relación o acto jurídico y; en el segundo, aquella se debe dirigir contra todas las personas o sujetos que intervinieron o debieron intervenir en la causa petendi[9]. En el litisconsorcio facultativo por su parte, al proceso concurren varios sujetos libremente, ya sea como demandantes o demandados, no por una relación jurídica inescindible, sino porque deciden presentar el proceso en conjunto pese a que podían iniciarlo por separado.
Aquí, el proceso puede seguir su curso normal y decidirse de fondo con presencia o no de los litisconsortes facultativos porque la sentencia no los perjudica ni los beneficia. 6. Caso concreto El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República pretende la nulidad de su Resolución 1204 del 11 de octubre de 1996, por medio de la cual reconoció una pensión de jubilación al señor Carlos Jaime Piedrahita Cardona, al considerar que no tiene derecho a dicha prestación dando aplicación al régimen especial de congresista consagrado en la Ley 4ª de 1992 y sus decretos reglamentarios.
Respecto de la excepción de caducidad, esta Sala precisa que en atención a que las pretensiones objeto de discusión en el presente asunto recaen sobre una pensión y dada la connotación de periódica de esta prestación, no es posible aplicar término de caducidad al medio de control, pues los actos administrativos demandados se enmarcan dentro de los presupuestos del literal d) del numeral 1° del artículo 164 del CPACA, por lo que la demanda podía presentarse en cualquier tiempo.
Paralelamente, el apelante sostiene que FONPRECON debió demandar solo el reintegro de la parte que esa entidad le pagó por concepto pensional al demandado y no solicitar la devolución de la totalidad de los pagos realizados a su favor, pues ello constituiría un enriquecimiento sin causa. Además, si pretendía hacerlo, debió integrar debidamente el litisconsorcio necesario, puesto que en la demanda señaló que la pensión de jubilación era pagaba conjuntamente con la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, hoy, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Al respecto, esta Sala comparte la decisión del a quo, toda vez que, de conformidad con los presupuestos fácticos y jurídicos, el presente asunto puede resolverse sin la presencia de las demás entidades que concurren al pago de la mesada pensional, pues no se constituyen en litisconsortes necesarios por activa, bajo el entendido que la prestación que judicialmente discute FONPRECON fue reconocida por ésta, debiendo así confirmarse el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 9 de agosto de 2018, por medio del cual declaró no probadas las excepciones de caducidad y no comprender la demanda todos los litisconsortes necesarios por activa, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 316-319 [2] CD Folio 315, minuto 6:39 [3]CD Folio 315, minuto 19:41 [4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, sentencia de 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013- 00224-01. [5] Ver sentencia Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. sección segunda. Subsección B. Bogotá D.C., siete (7) de octubre de dos mil diez (2010). Radicación número: 25000-23-25-000-2004-05678-02(2137-09). [6] Sentencia de 8 de mayo de 2008, radicado No. 08001-23-31-000-2005-02003- 01(00932-07). [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, Subsección A, sentencia del 15 de septiembre de 2011, Radicado: 230012331000201100026 01. [8] Consejo De Estado - Sección Segunda - Subsección “A”.
Radicación número: 25000-23-42-000-2014-03046-01(2479-18), dieciocho (18) de febrero de dos mil veinte (2020). Consejero ponente: William Hernández Gómez. [9] CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. Bogotá D. C., siete (7) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01213-01(3402-16) Actor: UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA Demandado: DIEGO CAÑARTE VÉLEZ.