EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD - Cuatro meses a partir de la notificación o ejecución del acto demandado / PRETENSIONES DE LA DEMANDA - No versa sobre prestaciones periódicas / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Operó El fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo.
La caducidad sea de carácter procesal y la prescripción sea de carácter sustancial; la primera se refiere a la extinción del derecho de acción, en tanto que la segunda al derecho controvertido; ésta última debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure y es de orden público. Además, la prescripción es renunciable, entretanto, la caducidad no lo es, en ningún caso.
Aclarado lo anterior, lo pretendido por el demandante es el reconocimiento de los valores que por homologación y nivelación salarial no le fueron reconocidos y pagados correctamente, incluida la sanción moratoria. De lo que se desprende que el tema no versa sobre emolumentos que habitualmente percibía; por el contrario, se trata de una liquidación definitiva de créditos laborales, relacionado con conceptos que, si bien en su momento percibió durante determinado tiempo, se generaron como resultado de la diferencia salarial ocasionada por proceso de homologación de cargos.
De manera que, con el reconocimiento y pago de la diferencia existente entre lo que devengó y lo que se debió haber pagado, a través de la Resolución 518 de 22 de enero de 2014, se satisfizo el derecho del trabajador y por tratarse de un único pago, se puede afirmar que no se trata de una prestación periódica. Como el término para acudir a la jurisdicción fenecía el 30 de mayo de 2014 y la radicación de la conciliación extrajudicial se produjo el 8 de junio de 2017, no tiene la virtualidad de revivir términos. Además, la demanda fue presentada el 14 de diciembre de 2017, esto es, cuando había operado el fenómeno de caducidad para ejercer el medio de control, debiendo confirmarse el auto apelado, mediante el cual se rechazó la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veinte (2020). Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00023-01(5707-18) Actor: ROBERTO CHARRIS MÁRQUEZ Demandado: DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
APELACIÓN AUTO - CADUCIDAD - LEY 1437 DEL 2011. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto proferido el 23 de julio de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad.
I.
ANTECEDENTES El señor Roberto Charris Márquez, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra el Departamento del Atlántico - Secretaría de Educación, pretendiendo la nulidad de la Resolución 518 de 22 de enero de 2014, por medio de la cual se le negó el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías, con ocasión del proceso de homologación de los cargos y nivelación salarial adelantado por el Ministerio de Educación Nacional y, del Oficio de 9 (sic) de febrero de 2017, que confirmó la negación del pago de la indemnización causada por la mora.
A título de restablecimiento del derecho, pretende el pago de la indemnización o sanción moratoria desde que se hizo exigible la obligación en el año 2004 hasta el 2009, cuando se le canceló el restante de las cesantías adeudadas. 1. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante auto proferido el 23 de julio de 2018[1], rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el señor Roberto Charris Márquez, al considerar lo siguiente: “En el caso que nos ocupa, se tiene que, a través de la Resolución No. 00518 de 2014, la Secretaría de Educación Departamental ordenó el reconocimiento y pago de retroactivo a favor del personal administrativo que se financia con recurso del Sistema General de Participaciones de conformidad con la aprobación del estudio técnico y certificación de la deuda por el Ministerio de Educación Nacional dentro del proceso de homologación de cargo y nivelación salarial.
Como resultado del proceso de homologación, al señor Roberto Charris Márquez, por concepto de valores retroactivos, hasta junio de 2009, le fue reconocida la suma de SETENTA MILLONES SIENTO (SIC) OCEHNTA (SIC) SEIS MIL SETECIENOS CINCUENTA PESOS ($70.186.750). Este acto administrativo fue notificado el día 29 de enero de 2014. Ahora, si el demandante no estaba de acuerdo con los valores reconocidos por parte de la administración, debió presentar la respectiva demanda, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación del referido acto, conforme lo dispone el artículo 164, en su numeral 2 literal d. (…) Sin embargo, la solicitud de conciliación extrajudicial fue presentada el día 8 de junio de 2017, es decir, cuando ya habían pasado más de cuatro (4) meses desde el momento de la notificación de la resolución No. 00518 de 22 de enero 2014, la cual se repite, se notificó el 29 de enero de 2014, por lo tanto, la demandante (sic) debió iniciar el trámite de conciliación antes del 25 de mayo de 2014.
Como quiera que transcurrieron más de cuatro (4) meses desde la notificación de la Resolución No. 00518 de 22 de enero 2014, hasta la fecha de presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial, esto es, 8 de junio de 2017, sin lugar a dudas la Sala puede afirmar que frente a este acto administrativo ha operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Ahora bien, respecto del oficio de 9 de febrero de 2017, del cual también se pretende la nulidad, la Sala procede a determinar si el mismo se configura en un acto administrativo susceptible de control judicial. Pues bien, a través del oficio 0146 de 8 de febrero de 2017, el Secretario de Educación Departamental, en respuesta al requerimiento 2017PQR930 de 20 de enero de 2017, dijo lo siguiente: “En atención al asunto de la referencia, me permito anexarle copia de los oficios 2015EE014228 con fecha 16 de febrero de 2015 emanado por la Jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y 2014 EE59302 con fecha 06 de agosto de 2014 emanado por la Directora de Fortalecimiento a la Gestión Territorial del mismo Ministerio en donde se dan respuestas a la petición manifestada por usted”: Como puede verse, este acto administrativo no contiene una decisión de fondo sobre las pretensiones de la demanda, simplemente se remite a respuestas dadas por el Ministerio de Educación de manera general sobre las informidades presentadas por el proceso de homologación. Ahora, si bien el acto administrativo de 9 de febrero de 2017 no contiene una decisión de fondo sobre las pretensiones de la actora (sic), lo cierto es que en los términos del artículo 43 del C.P.C.A (sic), estamos frente a un acto administrativo que de manera indirecta hace imposible continuar la actuación administrativa, y, en consecuencia, tiene un carácter de acto definitivo, que lo hace pasible de control judicial.
No obstante lo anterior, como lo pretendido por el actor es la reliquidación de los valores reconocidos por concepto de retroactivo salarial, a través de la Resolución No. 00518 de 2014, y frente a este acto ha operado el fenómeno de la caducidad, se precisa que esta nueva petición no tiene la capacidad de revivir términos”. 2. Del recurso de apelación El apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación[2], al considerar que, por tratarse de prestaciones periódicas, como es el reajuste salarial y prestacional de homologación, pueden reclamarse antes de vencerse los 3 años siguientes de haberse notificado la resolución de reconocimiento y pago en el año 2014.
Por lo anterior, “en el presente caso opera no sólo el fenómeno de prescripción a los tres años, sino también el de caducidad, pero a los cuatro meses siguientes después de los tres años, cuando se me negó, además de la reliquidación, también la indemnización o sanción moratoria, repito, con una respuesta ambigua pero definitiva, tal como lo demostré anteriormente, de fecha 8 de febrero de 2017, notificado el 16 de febrero del mismo año, por lo que me quedaba hasta el 16 de junio de ese año 2017, presentado efectivamente la demanda el 8 de junio del mismo año; de ahí que en el presente caso, no operó ni el fenómeno de prescripción porque se presentó, por tratarse de una prestación periódica, el 20 de enero de 2017 antes de vencerse los tres años siguientes, como tampoco el fenómeno de caducidad por reclamarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes al vencimiento de los tres años (el 16 de febrero de 2017)[3]”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del demandante. 2. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 23 de julio de 2018, mediante el cual rechazó la demanda por considerar que había operado el fenómeno jurídico de la caducidad. 3.
Caducidad La caducidad debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción, por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto al manifestar que “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal (…)”[4]. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su artículo 138: Artículo 138. Nulidad y Restablecimiento del Derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.
Del mismo modo, los numerales 1º (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del CPACA señalan la oportunidad para presentar la demanda, o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo. 4.
Caso concreto Las pretensiones están encaminadas a obtener la nulidad de la Resolución 00518 de 22 de enero de 2014, por medio de la cual la Secretaria de Educación Departamental del Atlántico ordenó el reconocimiento y pago de los valores retroactivos a favor del personal administrativo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, con ocasión del proceso de homologación de los cargos y nivelación salarial adelantado por el Ministerio de Educación Nacional y del Oficio de 8 de febrero de 2017.
El Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda por caducidad, al considerar que la Resolución No. 00518 de 22 de enero de 2014, fue notificada el 29 de enero del mismo año, y la solicitud de conciliación prejudicial fue radicada el 8 de junio de 2017, esto es, cuando se encontraba vencido el término, y sobre el Oficio de 8 de febrero de 2017, aseguró que no tenía la capacidad de revivir términos. En el recurso de apelación, el apelante plantea una tesis en la cual considera que en materia laboral administrativa es posible reclamar el derecho ante esta jurisdicción a partir del vencimiento de los 3 años siguientes a la exigibilidad de la obligación. Sea la oportunidad para precisarle la palmaria distinción entre la caducidad y la prescripción, para ello se retomará lo decidido por esta Sala en auto de 12 de septiembre de 2019[5], así: " (…) i) La prescripción se predica del derecho sustancial, en tanto que la caducidad se relaciona con la oportunidad de acudir a la jurisdicción para instaurar la correspondiente acción, ii) términos: la prescripción tres años, según lo dispuesto por el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por el que se reglamentó el Decreto 3135 de 1968, y la caducidad 4 meses[6].
En ese sentido, el Consejo de Estado[7] al analizar la caducidad y la prescripción, ha dicho: « […] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.
De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales. Es decir que el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, en cuanto a la nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses lo cual se constituye como un instrumento que mantiene y protege la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para la estabilidad social de sus integrantes.
En este orden de ideas, la acción prevista debe interponerse dentro del plazo indicado para cada acción so pena de incurrir en caducidad de la acción […]» (Se subrayó) […] La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva.
La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente […], estableció los siguientes parámetros: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces.
A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. […] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular» 14.
De esa forma, se concluye que la caducidad como la prescripción, al ser conceptos diferentes y tener consecuencias distintas, en cuanto al cómputo de la primera, éste no se encuentra condicionado por la ocurrencia o no de la prescripción del derecho (…)". De ahí que la caducidad sea de carácter procesal y la prescripción sea de carácter sustancial; la primera se refiere a la extinción del derecho de acción, en tanto que la segunda al derecho controvertido; ésta última debe ser alegada, mientras que la caducidad opera ipso iure y es de orden público.
Además, la prescripción es renunciable, entretanto, la caducidad no lo es, en ningún caso. Aclarado lo anterior, lo pretendido por el demandante es el reconocimiento de los valores que por homologación y nivelación salarial no le fueron reconocidos y pagados correctamente, incluida la sanción moratoria. De lo que se desprende que el tema no versa sobre emolumentos que habitualmente percibía; por el contrario, se trata de una liquidación definitiva de créditos laborales, relacionado con conceptos que, si bien en su momento percibió durante determinado tiempo, se generaron como resultado de la diferencia salarial ocasionada por proceso de homologación de cargos.
De manera que, con el reconocimiento y pago de la diferencia existente entre lo que devengó y lo que se debió haber pagado, a través de la Resolución 518 de 22 de enero de 2014, se satisfizo el derecho del trabajador y por tratarse de un único pago, se puede afirmar que no se trata de una prestación periódica. Entonces, tratándose de un pago definitivo, si el señor Roberto Charris Márquez no se encontraba de acuerdo con la liquidación, ni con la forma en que el Departamento del Atlántico indexó las sumas adeudadas, debió atacar vía administrativa la Resolución 518 de 2014, o demandarla dentro del término de caducidad previsto en el literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA, esto es, dentro de los 4 meses contados a partir del día siguiente a la notificación del acto; por tanto, tenía hasta el 30 de mayo de 2014 para solicitar su nulidad, comoquiera que el citado acto le fue notificado personalmente el 29 de enero de 2014.
Adicionalmente, esta Sala observa que el actor, con posterioridad a la resolución 518, provocó un nuevo pronunciamiento de la administración con la petición de 20 de enero de 2017, dejando en evidencia su voluntad de revivir términos para discutir en sede judicial un asunto respecto del cual se había vencido la oportunidad. En consecuencia, los valores que a juicio del demandante no le fueron reconocidos por concepto de homologación y nivelación, entre estos su indexación y sanción moratoria, pudieron ser reclamados a través de los recursos administrativos y posteriormente ejerciendo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 518 de 22 de enero de 2014, por ser la decisión de donde se deriva la presunta irregularidad; toda vez, que fue ésta la que señaló los factores sobre los cuales se calculó el retroactivo, hizo la respectiva indexación de los mismo y efectuó los descuentos correspondientes.
Adicionalmente, de la lectura del Oficio de 8 de febrero de 2017[8], se advierte que en éste no se adoptó una decisión frente a la solicitud hecha por el demandante, sino que simplemente informó al peticionario que lo pedido ya había sido objeto de pronunciamiento a través “de los oficios 2015EE014228 con fecha 16 de febrero de 2015[9] emanado por la jefe de Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional y 2014EE9302 con fecha de 06 de agosto de 2014[10] emanado por la Directora de Fortalecimiento de la Gestión Territorial del mismo Ministerio”.
En ese sentido, no se trata de un acto definitivo susceptible a demandarse ante esta jurisdicción[11]. Finalmente, como el término para acudir a la jurisdicción fenecía el 30 de mayo de 2014 y la radicación de la conciliación extrajudicial se produjo el 8 de junio de 2017[12], no tiene la virtualidad de revivir términos. Además, la demanda fue presentada el 14 de diciembre de 2017[13], esto es, cuando había operado el fenómeno de caducidad para ejercer el medio de control, debiendo confirmarse el auto apelado, mediante el cual se rechazó la demanda[14].
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 23 de julio de 2018, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual rechazó la demanda al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 140-145 [2] Folios 148-150 [3] Folios 149-150 [4] Ver radicado No. 52001-23-33-000-2013-00352-02(3618-15) de dos (2) de octubre de dos mil diecinueve (2019).
C.P. César Palomino Cortés. [5] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda- Subsección B. Radicación número: 08001-23-33-000-2016-00572- 01(1505-19).C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [6] Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección “B”. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 30 de julio de 2019. Rad. 25000-23-42-000-2017-03358- 01 (5885-2018).- [7] Consejo de Estado.
Sección Segunda. C.P.: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Sentencia de 23 de septiembre de 2010. Rad. 47001-23-31-000-2003-00376- 01(1201-08). Reiterada el 5 de marzo de 2015. C.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez Exp.: 270012333000 201300248 01 (1153-2014). Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] Folio 128 [9] Folios 129-131 [10] Folios 132-133 [11] Conclusión a la que llegó esta Subsección en el auto de trece (13) de agosto de dos mil dieciocho (2018), proferido en el radicado 08001-23-33- 000-2017-01125-01(2910-18), con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Actor: Wilson José Fernández Cahuana. Demandado: Departamento Del Atlántico – Secretaría De Educación Departamental. [12] Folios 39-47 [13] Folio 62 [14] En igual sentido esta Sala resolvió el proceso radicado 08001-23-33- 000-2018-00117-01(4727-18) el 25 de abril de 2019 con ponencia de la Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Actor: Alejandro Franco Bujato, Demandado: Departamento Del Atlántico - Secretaría De Educación Departamental