INDEMNIZACIÓN POR DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL – Objeto / INDEMNIZACIÓN POR DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL – Prestación unitaria / ACTO QUE RESUELVA RECONOCIMIENTO INDEMNIZACIÓN POR DISMINUCIÓN DE LA CAPACIDAD LABORAL – Es enjuiciable / COSA DECIDIDA ADMINISTRATIVA / NUEVA PETICIÓN – Pretensión de revivir términos / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR ENJUICIARSE ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Configuración Se concluye que la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica constituye una compensación al miembro de la fuerza pública que sufre una afectación a su integridad personal por eventos atribuibles al servicio.
La referida indemnización se reconoce mediante un solo pago, es decir, que se trata de un beneficio económico de naturaleza unitaria, característica que conlleva, entre otros, los siguientes efectos: a. la primera actuación administrativa que se pronuncie frente a su reconocimiento es la única posible de ser cuestionada en vía judicial; y b. opera el fenómeno de la caducidad del medio de control frente a los actos administrativos proferidos en tal procedimiento.
En virtud del carácter unitario de la indemnización controvertida, se concluye que, en el sub lite, la primera actuación administrativa, que culminó con la expedición de la Resolución 00940 de 12 de junio de 2014, fue la que definió la situación jurídica del actor frente al acceso a dicha prestación y, por lo tanto, solo dicha decisión podía haberse enjuiciado, en razón a que operó el fenómeno de la cosa decidida administrativa.
En este orden de ideas, no era viable provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y el acto que se expidiera no tendría el mérito para ser demandado ante esta jurisdicción. En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado, toda vez que se configuró la causal de rechazo de la demanda invocada por el a quo, esto es, que el asunto controvertido no es susceptible de control jurisdiccional.
FUENTE FORMAL: DECRETO 1212 DE 1990 – ARTÍCULO 159 / DECRETO 1212 DE 1990 – ARTÍCULO 161 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dos (2) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 25000-23-42-000-2018-01331-01(2511-19) Actor: DUVÁN RODRIGO BENÍTEZ VILLALBA Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación auto que rechazó demanda AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 31 de enero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, por considerar que el asunto controvertido no es susceptible de control jurisdiccional.
Antecedentes 2 Pretensiones de la demanda El señor Duván Rodrigo Benítez Villalba, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule el Oficio S-2017-051455/arpre-grupe-1.10 de 18 de octubre de 2017, suscrito por la Policía Nacional, que negó el pago «del beneficio adicional consagrado en el parágrafo 2° del artículo 159 y/o en el literal b) del artículo 161 del Decreto 1212 de 1990».
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó condenar a la entidad accionada a reconocer el referido beneficio en una suma de $152.180.689,68, la cual deberá actualizarse a valor presente. 1. Actuación procesal 1. Providencia apelada Mediante auto de 31 de enero de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, rechazó la demanda de la referencia, con fundamento en los siguientes argumentos:[1] i) El accionante pretende el pago doble de la indemnización que la Policía Nacional le reconoció con ocasión de la disminución de su capacidad sicofísica, lo cual se verificó mediante la Resolución 00940 de 12 de junio de 2014, es decir, que dicho acto definió la situación particular del demandante frente al monto en que debía liquidarse la prestación en comento. ii) En el sub lite se debió demandar la referida resolución, ya que la indemnización pretendida tiene una naturaleza unitaria y no periódica, por tal motivo, el interesado no estaba facultado para provocar un nuevo pronunciamiento de la administración. A su vez, el acto que se emitiera no sería controlable en sede judicial. 2.
Recurso de apelación El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, con base en los siguientes razonamientos: [2] i) La Resolución 00940 de 12 de junio de 2014 aprobó, en términos genéricos, el pago de una nómina de varios miembros de la fuerza pública y no hizo referencia al derecho que tenía el demandante de obtener el beneficio adicional consistente en el reconocimiento doble de la indemnización por disminución de su capacidad sicofísica, así como la bonificación del 30% del valor de dicha prestación. ii) El actor tenía derecho a dos indemnizaciones y al beneficio adicional del 30%.
La Resolución 00940 reconoció la primera indemnización, pero quedaron pendientes la segunda y el beneficio del 30%, por lo cual, el interesado elevó una petición tendiente a obtenerlos; sin embargo, la administración negó tal solicitud, mediante el oficio demandado en el presente proceso. iii) Conforme lo prevé el artículo 155 del Decreto 1212 de 1990, el accionante estaba facultado para elevar la reclamación laboral dentro del término prescriptivo de 4 años. iv) El oficio enjuiciado definió la situación del accionante frente a la segunda indemnización y el beneficio del 30%, por lo tanto, es pasible de control jurisdiccional. 1.
Consideraciones 1. Problema jurídico Consiste en determinar si en el presente caso es procedente confirmar el rechazo de la demanda de la referencia, en razón a que el asunto controvertido no es susceptible de control jurisdiccional. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) naturaleza de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica; y ii) solución al caso concreto. 2.
Naturaleza de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica El Decreto 1212 de 1990, cuya aplicación invocó el demandante, reformó el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional y, entre otras disposiciones, fijó las prestaciones a que tendrían derecho como consecuencia de la afectación a su capacidad laboral.
Por su parte, los artículos 159 y 161 ibidem, sobre los cuales el actor edificó sus pretensiones, establecieron el monto al que debe ascender la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica, en los siguientes términos: Artículo 159. Disminución de la capacidad sicofísica. Los Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional que en el momento de su retiro del servicio activo presenten disminución de la capacidad sicofísica determinada por la Sanidad de la Policía Nacional, que no haya sido indemnizada en la forma prevista en el artículo 137 de este Decreto, tendrán derecho a que el Tesoro Público les pague: a. Una indemnización que fluctuará entre uno (1) y treinta y seis (36) meses de sus haberes, tomando como base las partidas señaladas en el artículo 140 de este Decreto y de acuerdo con el índice de lesión fijado en el respectivo reglamento. […] Parágrafo 1o.
Si la disminución de la capacidad sicofísica fuere consecuencia de hechos ocurridos en el servicio y por causa y razón del mismo, la indemnización de que trata el literal a. de éste artículo se aumentará en la mitad. Parágrafo 2o. Si la disminución de la capacidad sicofísica fuere consecuencia de heridas recibidas en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público, la indemnización a que se refiere el literal a. de este artículo se pagará doble.
Artículo 161. Incapacidad absoluta en actos meritorios del servicio. Si la incapacidad absoluta y permanente o gran invalidez de que trata el artículo anterior, fueren consecuencia de heridas en actos meritorios del servicio, en combate, como consecuencia de la acción del enemigo o en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público interno, el Oficial o Suboficial tendrá derecho a: […] b. A que por el Tesoro Público se le pague, por una sola vez, la indemnización que corresponda a su lesión de acuerdo con el reglamento respectivo, aumentada en otro tanto. […] e. A una bonificación equivalente al treinta por ciento (30%) del valor de la indemnización que resulte de la aplicación de la Tabla “D” del Decreto-ley 94 de 1989 o normas que lo sustituyan, modifiquen o adicionen. […].
Conforme a las normas citadas, la disminución de la capacidad sicofísica puede dar lugar al pago de indemnizaciones y bonificaciones en cuantías que dependen de la magnitud de la afectación, esto es, relativa o absoluta y temporal o permanente. Igualmente, el reconocimiento y monto se encuentran atados a las circunstancias en que se hayan presentado las heridas, es decir, que el acceso a dichos beneficios económicos varía frente a cada uno de los siguientes escenarios: a. en servicio, pero no por causa y razón del mismo; b. como consecuencia directa del servicio; y c. en actos meritorios del servicio, en combate o como consecuencia de la acción del enemigo, en conflicto internacional o en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público.[3] Por su parte, el Consejo de Estado ha precisado que la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica no constituye una prestación periódica, toda vez que se agota en un único pago y, por lo tanto, «la pretensión que persiga la aludida indemnización, se encuentra supeditado al cumplimiento de los presupuestos procesales de la acción que son inherentes a una prestación definitiva y unitaria».[4] 3.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente: - Mediante Calificación Informe Administrativo Prestacional por Lesión N.° 183/2012 de 28 de mayo de 2013, la Policía Nacional determinó que el teniente Duván Rodrigo Benítez Villalba sufrió lesiones que se ajustaban a lo dispuesto en el artículo 24, literal c), del Decreto 1796 de 2000, esto es, adquiridas «en el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas de mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional».[5] - El 14 de noviembre de 2013, al actor se le practicó Junta Médico Laboral N.° 2434, mediante la cual se valoraron y clasificaron las lesiones sufridas en actividad y se determinó el porcentaje de pérdida de la capacidad sicofísica, así como la imputabilidad al servicio.[6] - A través de la Resolución 00940 de 12 de junio de 2014, la Subdirección General de la Policía Nacional reconoció «a favor de las personas relacionadas en la nómina 44 de 2014, correspondiente a indemnización por incapacidad relativa y permanente, la suma de dos mil novecientos treinta y cuatro millones ochocientos veinte mil seiscientos treinta y un pesos con treinta y dos centavos ($2.934.820.631.32) según valores individuales que en cada caso se indica».[7] El mencionado acto precisó que las actas de Juntas Médico Laborales y Tribunales Médico Laborales, con sus correspondientes liquidaciones, las cuales dieron lugar a la nómina 44 de 2014, serían parte integral de la decisión. Para el caso del demandante, la liquidación correspondió a la siguiente:[8] liquidación de indemnización por incapacidad relativa y permanente Que mediante Junta Médica Laboral No. 2434 del 14-11-2013 se le determinó al señor te duván rodrigo benítez villalba […] una incapacidad relativa y permanente.
Que de conformidad con el Decreto 094 de 1989, le corresponde un (os) índice (s) lesional (es) de 0, 0, 21 punto (s) con una edad de 26 años y una disminución lesional de 100.00% De conformidad con los informativos No(s). 183/2012 del 28/05/13, ebog las lesiones fueron adquiridas en, simple actividad, en combate, b, d, le corresponde una indemnización equivalente a 72 meses de salario, liquidados con base en las siguientes partidas. |factores salariales |factores prestacionales | |sueldo básico|0 |$1,503,108.00|sueldo básico|0 |$1,503,108.00| |prima de |5 |$75,155.40 |prima de |0 |$197,157.99 | |actividad | | |actividad | | | |subsidio |49.5|$744,038.46 |subsidio |5 |$75,155.40 | |familiar | | |familiar | | | |subsidio de |0 |$43,594.00 |subsidio de |22.5|$338,199.30 | |alimentación | | |alimentación | | | |total devengado |total detalle liquidación | |$2,365,895.86 |$2,113,620.69 | valor indemnización: $2,113,620.69 factor disminución: 72 = $152,180,689.68 Ordenar pagar la suma liquidada de $152,180,689.68 ciento cincuenta y dos millones ciento ochenta mil seiscientos ochenta y nueve pesos con 68 cvs m/cte (Resaltado dentro del texto). - El 13 de septiembre de 2016, el accionante solicitó el pago doble de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica, que le fue reconocida mediante la Resolución 00940 de 2014.
Para el efecto, el peticionario invocó la aplicación del parágrafo 2 del artículo 159 del Decreto 1212 de 1990.[9] Igualmente, el interesado reclamó el pago de la bonificación del 30% establecida en el literal e) del artículo 161 ibidem. - Mediante el Oficio S-2017-051455/arpre-grupe-1.10 de 18 de octubre de 2017, la Policía Nacional negó la anterior reclamación, toda vez que «el derecho solicitado se reconoció al momento de efectuar la liquidación de indemnización por incapacidad relativa y permanente», es decir, que no existía emolumento alguno pendiente de pago.[10] Ahora bien, conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, se concluye que en el presente caso se encausó incorrectamente la demanda, ya que el actor no debió enjuiciar el Oficio S-2017-051455/arpre-grupe-1.10 de 18 de octubre de 2017, sino la Resolución 00940 de 12 de junio de 2014, proferida dentro de la primera actuación administrativa en la que se definió el monto de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica, toda vez que esta prestación no tiene la connotación de periódica, sino que se trató de un pago único.
Esta conclusión se apoya en los siguientes razonamientos: i) El Consejo de Estado ha explicado que, en tratándose de prestaciones periódicas, es posible que los ciudadanos provoquen varios pronunciamientos de la administración pasibles de control judicial.[11] ii) En contraste con lo anterior, esta corporación ha referido que los derechos de carácter unitario deben ser reclamados por una sola vez y dentro de las oportunidades legalmente previstas para acudir en sede administrativa y judicial.
A su vez, la primera decisión de la administración es la única pasible de control jurisdiccional, es decir, que con posterioridad no es posible provocar nuevos pronunciamientos, por tratarse de asuntos frente a los cuales opera el fenómeno de la cosa decidida administrativa, la cual se ha entendido como la «cualidad otorgada al acto administrativo, una vez cumplida todas las etapas de su procedimiento cuya decisión conclusiva solo puede ser cuestionada en sede judicial a través del proceso contencioso administrativo».[12] iii) El monto de la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica se establece en consideración a la magnitud de la lesión y al grado de imputabilidad al servicio y se paga por una sola vez, esto es, no se trata de un beneficio que se cause de manera sucesiva. iv) La pretensión del actor consiste en el pago de la «segunda indemnización» y de la bonificación adicional del 30%, previstas en los artículos 159 y 161 del Decreto 1212 de 1990, es decir, que, en su sentir, está solicitando unos pagos que no fueron reconocidos por la administración en la Resolución 00940 de 12 de junio de 2014 y, por tal motivo, estima que estaba facultado para reclamarlas dentro del término de prescripción de 4 años.
Sin embargo, la Sala se aparta del anterior entendimiento, pues las normas invocadas regularon la cuantía en que debían reconocerse los aludidos beneficios económicos, lo cual se hace por una sola vez, con base en el informe administrativo de lesiones y el resultado que arroje la Junta Médico Laboral. Bajo este contexto, la Resolución 00940 de 2014 reconoció y liquidó la indemnización del demandante con base en el contexto fáctico en que se presentaron las lesiones y el alcance que la entidad otorgó a las normas que la consagraron, es decir, que si el interesado consideraba que la liquidación era incompleta debió demandar dicho acto en aras de obtener el reajuste respectivo.
En casos con contornos similares al presente esta corporación ha sostenido lo siguiente:[13] Sobre el particular debe precisarse que la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica no es una prestación de aquellas que se califican con el carácter de periódica puesto que se agota en un único pago, de manera que la acción que le pretenda se encuentra sujeta al término de caducidad de cuatro meses que fija el artículo 136-2 del CCA, distinto de lo que sucede respecto de la pretensión pensional en tanto es claro que el derecho a ella comporta una obligación de tracto sucesivo[14].
Establecido lo anterior, se advierte que en el presente asunto mediante la Resolución 44970 del 19 de mayo de 2005 el director de prestaciones sociales de las Fuerzas Militares de Colombia reconoció y ordenó el pago de la indemnización por valor de $6.406.790.50 al actor (f. 165), decisión que fue notificada mediante edicto que se fijó por un término de 10 días, entre el 14 y el 29 de junio de 2005, por lo que la acción para controvertirle se encontraba caduca desde el 30 de octubre de 2005, sin que una nueva petición tenga la capacidad de revivir el término ya vencido.
Así las cosas, es claro que si el actor quería controvertir la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica tenía que haber demandado el acto administrativo que definió su situación jurídica particular y concreta respecto de dicha prestación económica, esto es, la Resolución 44970 del 19 de mayo de 2005. No obstante lo anterior, no existe ninguna pretensión tendiente a cuestionar la validez de dicho acto, tal y como lo evidenció el juez de primera instancia. Con fundamento en el anterior criterio jurisprudencial, se concluye que la indemnización por disminución de la capacidad sicofísica constituye una compensación al miembro de la fuerza pública que sufre una afectación a su integridad personal por eventos atribuibles al servicio.
La referida indemnización se reconoce mediante un solo pago, es decir, que se trata de un beneficio económico de naturaleza unitaria, característica que conlleva, entre otros, los siguientes efectos: a. la primera actuación administrativa que se pronuncie frente a su reconocimiento es la única posible de ser cuestionada en vía judicial; y b. opera el fenómeno de la caducidad del medio de control frente a los actos administrativos proferidos en tal procedimiento. v) En virtud del carácter unitario de la indemnización controvertida, se concluye que, en el sub lite, la primera actuación administrativa, que culminó con la expedición de la Resolución 00940 de 12 de junio de 2014, fue la que definió la situación jurídica del actor frente al acceso a dicha prestación y, por lo tanto, solo dicha decisión podía haberse enjuiciado, en razón a que operó el fenómeno de la cosa decidida administrativa.
En este orden de ideas, no era viable provocar un nuevo pronunciamiento de la administración y el acto que se expidiera no tendría el mérito para ser demandado ante esta jurisdicción. En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado, toda vez que se configuró la causal de rechazo de la demanda invocada por el a quo, esto es, que el asunto controvertido no es susceptible de control jurisdiccional En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Confirmar el auto de 31 de enero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, mediante el cual rechazó la demanda de la referencia, por considerar que el asunto controvertido no es susceptible de control jurisdiccional, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Se ordena devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Folios 111 a 113 del expediente. [2] Folios 115 a 121 del expediente. [3] En relación con este aspecto, pueden consultarse las siguientes providencias: - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Consejero ponente: William Hernández Gómez, sentencia de 24 de julio de 2017, radicado: 50001-23-31-000-2008-00367-01(1056-15). - Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, sentencia de 7 de marzo de 2013, radicado: 70001 23 31 000 2004 01807 01 (1269-11). [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 6 de febrero de 2020, radicado: 250002342000-2018-01124-01 (3927-2019).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: - Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 1 de agosto de 2019, radicado: 25000-23-42-000-2015-01151-02 (0623-19) - Subsección B, C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2012-01417-01 (0412-2017). - Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, sentencia de 30 de marzo de 2017, radicado: 05001-23-31-000-2012-00418-01 (3318-15). [5] Folios 91 a 94 del expediente. [6] Folios 19 a 22 del expediente. [7] Folio 88 del expediente. [8] Folio 90 del expediente. [9] Folios 2 a 13 del expediente. [10] Folios 14 a 16 del expediente. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 22 de marzo de 2012, consejero ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, expediente: 13001 23 31 000 2003 01728 01 (2564- 2008), actor: Juan Gregorio Guzmán Martínez. [12] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, auto de 13 de febrero de 2020, radicado: 25000-23-42-000- 2017-01035-01 (2821-2017). [13] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. William Hernández Gómez, sentencia de 30 de marzo de 2017, radicado: 05001-23-31- 000-2012-00418-01 (3318-15). [14] Sobre el particular, puede consultarse la sentencia del 30 de enero de 2014, radicación: 50001-23-31-000-2005-10203-01(1860-13), actor: Hugo Osorio González.
En ella se indica que «[…] Si de los actos administrativos se derivan dos prestaciones diferentes, como en el presente caso, pero sobre una ha operado la caducidad, se debe estudiar el fondo del asunto respecto de aquella pretensión que no se encuentre inmersa dentro de este fenómeno. Es decir, si el interesado desea que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo estudie tanto la indemnización como la pensión de invalidez, previamente agotada la vía gubernativa ante la Junta Médica Laboral y el Tribunal Médico Laboral de Revisión Militar y de Policía, debe realizarlo dentro del término estipulado por la Ley, pues de lo contrario, solo se podrá estudiar aquél beneficio laboral que cumpla con los requisitos de prestación periódica.
En el presente caso, el Acta del Tribunal Médico de Revisión Militar y de Policía No. 1700 de 19 de mayo de 2000 fue notificada personalmente el 22 de febrero de 2001, y como la demanda se presentó sólo hasta el 9 de julio de 2004, ha caducado la acción en lo concerniente a la indemnización, ya que no es posible que ahora a través de la acción incoada se pretendan revivir términos de los cuales no hicieron uso de manera oportuna; situación muy distinta ocurre en cuanto a la pensión de invalidez, ya que al ser una prestación periódica, permite demandarse en cualquier tiempo […]».