ACTO QUE NIEGA EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE CESANTÍAS RETROACTIVAS – Es enjuiciable / CESANTÍAS PENDIENTES EN VIGENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL – Son prestaciones periódicas / CESANTÍAS DEFINITIVAS A LA CONCLUSIÓN DE LA RELACIÓN LABORAL – Prestación unitaria Se aclara que el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración que decida de fondo la situación jurídica que se discute, que en este caso no es otro que el Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017, por medio del cual se resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen retroactivo.
Sobre el particular, debe precisarse que, de acuerdo con el análisis realizado por parte de la subsección, se entrevé que el oficio precitado, en efecto, contiene en sí mismo una decisión que creó una situación jurídica particular en cabeza de la actora. En consecuencia, no se comparten los argumentos expuestos por el tribunal en el sentido de considerar que únicamente puede discutirse el cambio de régimen de cesantías a través de la nulidad de la resolución que sobre el reconocimiento parcial haga la administración, pues claramente mientras subsista la vinculación laboral, el interesado podrá solicitar en cualquier tiempo la aplicación de un régimen específico para la liquidación de sus cesantías y, bajo ese presupuesto, la decisión que se profiera, sea que niegue o acceda, es un acto administrativo susceptible de control judicial.
Así, en casos similares la subsección ha hecho referencia sobre la naturaleza periódica de las cesantías, mientras se mantenga vigente la relación laboral. Ahora bien, debe precisarse que cuando se trate de la liquidación de cesantías definitivas, como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, la tesis expuesta con anterioridad difiere, comoquiera que en aquel evento el acto administrativo que debe cuestionarse es la resolución mediante la cual se reconocieron las cesantías definitivas, por lo que otra petición y decisión en ese sentido desconocerían el presupuesto procesal de la caducidad, al intentarse un nuevo pronunciamiento de la administración. En conclusión, el Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017 contiene la voluntad de la administración y es una actuación que creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente reclama la señora Doris Medina González contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la inoperancia de la caducidad cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 8 de septiembre de 2017, radicación: 4218-16. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 25000-23-42-000-2018-00421-01(1390-19) Actor: DORIS MEDINA GONZÁLEZ Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación contra auto que rechazó la demanda por acto no enjuiciable. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 16 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el cual se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES Demanda[1]. La señora Doris Medina González instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declare la nulidad del Oficio 2017588541 del 2 de octubre de 2017, por medio del cual fue negada la solicitud de liquidar sus cesantías conforme al régimen de retroactividad.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad pública al reconocimiento y pago de su prestación con aplicación del sistema retroactivo, en virtud de lo dispuesto en las Leyes 6.ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947. Igualmente, peticionó ajustar las sumas adeudadas conforme al IPC, reconocer y pagar los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia y condenar en costas a la parte demandada.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[2] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, a través de auto del 16 de marzo de 2018, al considerar que el acto demandado no es susceptible de control judicial de conformidad con el numeral 3.° del artículo 169 del CPACA. De igual manera, se refirió a pronunciamientos dictados por esta corporación, donde se destacó que las cesantías son una prestación de carácter unitario y no periódico, independientemente del régimen aplicable, es decir, retroactivo o anualizado.
Subrayó que la parte demandante no puede demandar ante la jurisdicción en cualquier tiempo el acto administrativo que resolvió lo pertinente sobre la prestación en comento y que, por el contrario, debe ceñirse a lo definido por el artículo 164 del CPACA y en razón a esto, el medio de control debe interponerse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación. Expresó que los actos administrativos enjuiciables ante la jurisdicción son aquellos en los cuales se realiza la respectiva liquidación bien sea por retiro parcial o definitivo, o en su defecto, aquellos que anualmente o por un respectivo período parcial laborado efectúan esa misma operación y para el caso concreto, recalcó que el acto administrativo atacado se generó conforme a una petición enmarcada por fuera de la actuación administrativa, razón ésta por la que no puede reputarse como un acto definitivo susceptible de ser enjuiciable ante la jurisdicción contenciosa.
Hizo hincapié en que el oficio demandado no es un acto definitivo y, por lo tanto, no dispuso de fondo sobre el reconocimiento y pago de la prestación en discusión, por lo cual se predica que el mismo no es enjuiciable ante la jurisdicción contenciosa, debido a que, en el tema de cesantías, los actos atacados deberán liquidar de forma parcial o definitiva las mismas.
Por otro lado, señaló la posibilidad que tiene la señora Medina González para proponer una demanda posterior a este proceso, respecto al acto administrativo que defina de manera concluyente sobre la prestación ya anotada. Finalmente, argumentó que la decisión tomada se realizó en términos de eficacia y economía procesal, debido a que seguir adelante con el proceso, hubiera significado, de manera posterior, decretar la inepta demanda.
RECURSO DE APELACIÓN[3] La parte demandante presentó recurso de apelación. Para el efecto, manifestó que el oficio demandado es un acto susceptible de enjuiciamiento, en razón a que resolvió negativamente la petición de modificar el régimen de sus cesantías. Además, consideró que dicho acto no configura una unidad jurídica con las resoluciones que reconocieron parcialmente este auxilio, por lo cual puede estudiarse de forma independiente, sin que esta situación conlleve a una decisión inhibitoria.
En consecuencia, solicitó revocar el auto que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 16 de marzo 2018, que rechazó la demanda, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. Así mismo, este auto se profiere por la subsección en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.° del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código.
Problema Jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿El Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017, proferido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo? La subsección sostendrá la siguiente tesis: El Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017, proferido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca, sí es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que se reputa como una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica, de acuerdo con la argumentación que se expone a continuación. Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido.
De conformidad con el numeral 3.º del artículo 169 del CPACA, es procedente rechazar la demanda cuando el asunto que se plantea en sede judicial no es susceptible de control judicial. Bajo este presupuesto normativo y al momento del estudio de la demanda, debe analizarse por parte del juez si el asunto puesto a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es o no, pasible de control judicial.
Así, por ejemplo, al pretender la nulidad de actos administrativos de trámite o aquellos de ejecución, el legislador otorgó la facultad para que se rechazara de plano la demanda desde la etapa inicial de la actuación judicial. Ahora el artículo 43 del CPACA define claramente qué se entiende por actos definitivos, los cuales constituyen decisiones que eventualmente serían susceptibles de control judicial: «Artículo 43.- Actos definitivos.
Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Los actos administrativos definitivos difieren de los de trámite puesto que estos contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del primero, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa[4].
En sí, la diferencia radica en que el acto de trámite «[…] es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina […]»[5]. Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiar si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.
Naturaleza de la prestación pretendida De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[6], las prestaciones periódicas son aquellos pagos que habitual y periódicamente percibe el trabajador, originados en una relación laboral o con ocasión de ella, que se componen de prestaciones sociales que son beneficios para cubrir riesgos del empleado y no sociales, como el pago del salario.
Esta sección[7] como regla general ha entendido que las reclamaciones de naturaleza laboral, tratándose de solicitudes de acreencias periódicas, no están sujetas al término de caducidad de 4 meses previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre y cuando quien pretenda su pago, tenga vigente el vínculo laboral con la entidad que demanda, teniendo en cuenta que finalizada la relación laboral, ya no reviste la connotación de periodicidad del pago y, en esa medida, su exigibilidad vía judicial está sometida al término preclusivo de cuatro meses que trae el artículo 164 del CPACA.
Lo anterior quiere decir que, cuando se reclaman prestaciones laborales y la vinculación de quien pretende esos emolumentos no está encuentra vigente, no se trata de prestaciones de naturaleza periódica, sino de aquellas de carácter unitario al haber culminado la relación laboral, y bajo este presupuesto, la demanda para solicitar judicialmente esos valores está sujeta al término de caducidad previsto para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con excepción de los derechos pensionales.
Colofón de lo expuesto se tiene que la señora Doris Medina González, a través de petición radicada el 5 de septiembre de 2017, solicitó se aplicara el régimen de retroactividad en el reconocimiento y liquidación de su auxilio de cesantía. Solicitud que fue denegada por la administración mediante el Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017, proferido por la Secretaría de Educación de Cundinamarca.
Bajo los argumentos expuestos en el sub lite, se colige que es posible realizar el estudio sobre el derecho que reclama la señora Medina González como consecuencia de la nulidad del Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017, para lo cual es imperativo tener en cuenta que el acto administrativo es toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado[8], características que convergen dentro del acto aquí enjuiciado.
En ese orden, se aclara que el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración que decida de fondo la situación jurídica que se discute, que en este caso no es otro que el Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017, por medio del cual se resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen retroactivo.
Sobre el particular, debe precisarse que, de acuerdo con el análisis realizado por parte de la subsección, se entrevé que el oficio precitado, en efecto, contiene en sí mismo una decisión que creó una situación jurídica particular en cabeza de la señora Medina González. En consecuencia, no se comparten los argumentos expuestos por el tribunal en el sentido de considerar que únicamente puede discutirse el cambio de régimen de cesantías a través de la nulidad de la resolución que sobre el reconocimiento parcial haga la administración, pues claramente mientras subsista la vinculación laboral, el interesado podrá solicitar en cualquier tiempo la aplicación de un régimen específico para la liquidación de sus cesantías y, bajo ese presupuesto, la decisión que se profiera, sea que niegue o acceda, es un acto administrativo susceptible de control judicial.
Así, en casos similares la subsección ha hecho referencia sobre la naturaleza periódica de las cesantías, mientras se mantenga vigente la relación laboral[9]. Ahora bien, debe precisarse que cuando se trate de la liquidación de cesantías definitivas, como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, la tesis expuesta con anterioridad difiere, comoquiera que en aquel evento el acto administrativo que debe cuestionarse es la resolución mediante la cual se reconocieron las cesantías definitivas, por lo que otra petición y decisión en ese sentido desconocerían el presupuesto procesal de la caducidad, al intentarse un nuevo pronunciamiento de la administración[10].
En conclusión: El Oficio CE-2017588541 del 2 de octubre de 2017 contiene la voluntad de la administración y es una actuación que creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente reclama la señora Doris Medina González contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Decisión en segunda instancia. En atención a las consideraciones expuestas, debe revocarse el auto del 16 de marzo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder o no, a la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia del 16 de marzo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se rechazó la demanda.
En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder a admitir o no, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que la señora Doris Medina González presentó contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 16 a 23. [2] Folios 27 a 29. [3] Folio 32 y 33. [4] Así lo sostuvo esta Subsección en la sentencia del 19 de octubre de 2017, radicado 70001-23-31-000-2009-00072-01(4291-14). [5] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B 25 de mayo de 2017. Radicación: 47001-23-31-000-2012- 00400-01(3143-13). [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de mayo de 2008, radicado 08001-23-31-000-2005-02003-01(00932-07). [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado: 05001-23-33-000-2013- 00262-01(3639-14) y ver entre otros, los autos del 8 de septiembre de 2017, radicación: 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-2016) y del 4 de septiembre de 2017, radicación: 76-001-23-33-000-2014-00498-01.
(3751-2014). [8] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. (2009). Manual del Acto Administrativo. (5ª Ed., p. 108). Bogotá: Leyer. [9] Ver, entre otros, los siguientes autos: 7 de noviembre de 2018, radicado 25000-23-42-000-2016-02269-01 (4061-2016), del 11 de abril de 2019, radicados 08001-23-33-000-2015-00505-01 (3119-2017) y 19001-23-33-000- 2015-00445-01 (2869-2017) y de 21 de mayo de 2020 52001-23-33-000-2017- 00446-01 (3687-2018). [10] Es de aclarar que la relación laboral de la demandante se encontraba vigente tal como lo sostiene el mismo tribunal en el auto impugnado, al decir: «Además, de las pruebas allegadas con la demanda y lo manifestado en la misma, no se colige que la actora se haya retirado actualmente del servicio» (folio 28 vto).