05001-23-31-000-2004-00258-01 — Consejo de Estado

05001-23-31-000-2004-00258-01Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN ASentencia2020-06-19

Ponente: María Adriana Marín

Actor: José Julián Betancur Montoya·Demandado: Municipio De Puerto Berrío Y Otro

De qué trata

Síntesis: Las acciones posesorias son una herramienta para la defensa de la posesión (…) Es decir, no están concebidas solo para proteger al propietario sino también a cualquier otra persona que ejerza la posesión del bien, sin que necesariamente tenga dominio sobre él. Estas acciones solo proceden respecto de cosas que sean susceptibles de adquirirse por prescripción, y solo puede ejercerlas quien ha estado en posesión del respectivo bien de manera tranquila e ininterrumpida durante un periodo mínimo de un año. Entre las acciones posesorias, se encuentran las de carácter judicial y, por supuesto, las de carácter policivo. Las judiciales son las reguladas por los artículos 972 a 1007 del Código Civil, que integran el conjunto normativo relativo a las acciones judiciales posesorias, para cuya materialización el Código de Procedimiento Civil, vigente para la época de los hechos, consagró dos clases de procesos: i) El abreviado para recuperar y conservar la posesión de un inmueble regulado por el artículo 408 numeral 2 y 416 y ii) el verbal sumario para los restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y 7. A su vez las acciones posesorias de carácter policivo tienen varias tipologías, como las señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía -Decreto 1355 de 1970- vigente para la época de los hechos y como el lanzamiento por ocupación de hecho que está reglamentada según sea la naturaleza urbana, rural o agraria del bien objeto de restitución. La querella de lanzamiento por ocupación de hecho se encuentra prevista, para el caso de los bienes urbanos, en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 (…) El procedimiento de esta modalidad de acción posesoria se encuentra reglado por el Decreto 992 de 1930 (…) Este es, entonces, uno de los casos en que se ejecuta la función de policía para preservar el orden público y evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, cuya regulación la complementan los procedimientos señalados en los Códigos de Policía Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a esas corporaciones por el artículo 300 numeral 8.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la función de la policía ver: Corte Constitucional, sentencia C - 024 de 1994. Sobre orden público ver: Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2014; Sobre la querella de lanzamiento por ocupación ver: Corte Constitucional, sentencia C-241 de 2010.ACTIVIDAD POLICIAL / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / ACCIÓN POLICIVA / DELEGACIÓN DE LA COMPETENCIA / PROTECCIÓN DE DERECHOS / ACTO DE DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DERECHO A LA PROPIEDAD / ACCIÓN POSESORIAEl procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho se encuentra reglado por la Ley 57 de 1903 y por el Decreto 992 de 1930 (…) Debe destacarse que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, no solamente consagra la existencia del procedimiento a que se viene aludiendo, sino que establece un régimen de responsabilidad para la autoridad policiva que omita el cumplimiento del deber de protección de los derechos de quien promueve la querella (…) advierte la Sala que, si bien el ordenamiento jurídico habilita al alcalde para delegar la competencia para conocer de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho -asignada por los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990-, lo cierto es que, para alegar con éxito que las omisiones cometidas en el curso del procedimiento adelantado (…) no le son atribuibles al municipio accionado, no basta con afirmar que la Policía Nacional tenía un grado de responsabilidad en la protección del derecho de propiedad del querellante, sino que debe demostrarse que en efecto esa función de protección del derecho de dominio inherente a la competencia para conocer del procedimiento policivo, había sido atribuida al comandante de policía local mediante las normas policivas del municipio o a través de un acto de delegación. Y como dicha situación no se encuentra probada en este proceso, debe concluirse que la competencia para conocer de la querella interpuesta en protección del inmueble del accionante, y su consecuente deber de protección del derecho de dominio de los querellantes, corresponde por regla general al municipio de Puerto Berrío.NOTA DE RELATORÍA: Sobre delegación de funciones ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta. Concepto del 30 de septiembre de 1986.FALLA DEL SERVICIO / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / POLICÍA NACIONAL / ACCIÓN POLICIVA / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE DESALOJO / DESALOJO DEL BIEN INMUEBLE / FALTA DE PRUEBA / DAÑO ESPECIAL / DERECHO A LA PROPIEDAD / PROTECCIÓN A LA POSESIÓN[L]a administración no puede enervar la imputación que a título de falla del servicio se le hace, simplemente aseverando, en términos generales, su incapacidad administrativa para la práctica del desalojo, sino que debe acreditarse que, a pesar de actuar diligentemente en la provisión de los medios necesarios para ejecutar el lanzamiento por ocupación de hecho, las condiciones específicas del asentamiento irregular efectivamente se lo impidieron, dadas las objeciones que en derecho se hubieran presentado en el curso del procedimiento -situación que obliga al querellante a litigar su derecho ante la jurisdicción ordinaria-, o en atención a que las diversas entidades -municipio, Policía Nacional, Ministerio Público- se encontraban jurídicamente imposibilitadas para adelantar el desalojo debido a que los ocupantes del predio eran sujetos de especial protección -vr. gr. población en situación de desplazamiento forzado-, evento en el cual la jurisprudencia de la Corporación ha aceptado que el análisis de la imputación pueda hacerse bajo el régimen del daño especial, como alternativa armonizadora del reconocimiento de los derechos subjetivos del querellante y la garantía de los derechos fundamentales de la población vulnerable. Como en el presente asunto no existe prueba de las condiciones que pudieran habilitar a la Subsección para proveer sobre la imputación desde la óptica del daño especial, el análisis de este elemento de la responsabilidad se realiza bajo el régimen de la falla del servicio (…) Dicho esto, la Sala concluye que el daño sufrido por el señor (…), consistente en el menoscabo de su derecho de dominio sobre lote (…) es imputable al municipio de Puerto Berrío, Antioquia, a título de falla en el servicio, por la inobservancia del deber legal de protección a la posesión consagrado en los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990, derivada de la inejecución injustificada de la orden de lanzamiento dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por esa entidad (…)NOTA DE RELATORÍA: Sobre daño especial ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 23 de febrero de 2017, exp. 34.121 (M.P. Marta Nubia Velásquez Rico) y del 22 de octubre de 2015, exp. 33.977 (M.P. Hernán Andrade Rincón).POLICÍA NACIONAL / PROCESO POLICIVO / PRUEBA / TOTALIDAD DE LOS MEDIOS DE PRUEBA / DESALOJO DEL BIEN INMUEBLE / ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE DESALOJO / FUNCIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / ALCALDE MUNICIPAL / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / PRÁCTICA DE DILIGENCIA JUDICIALUno de los reparos concretos que el municipio de Puerto Berrío formuló contra la sentencia de primer grado consistió en señalar que la eventual condena patrimonial debe recaer únicamente en la Policía Nacional (…) Esa aseveración no tiene respaldo alguno en las pruebas obrantes en el plenario, puesto que, aunque la Policía intervino en el juicio policivo para pronunciarse sobre la imposibilidad de acompañar a la administración municipal en el desalojo (…) esto no obedeció a una conducta deliberadamente omisiva en la protección de los derechos del querellado, sino que fue el resultado de la absoluta premura y falta de planeación con que el municipio de Puerto Berrío requirió su apoyo, pues tan solo con un día de antelación a la práctica de las diligencia le comunicó al comandante de policía municipal que necesitaba su respaldo (…) En este punto, la Sala precisa que, aunque la Policía Nacional esta instituida para proteger, entre otras, la convivencia pacífica y los bienes de las personas, para el caso del juicio policivo de autos no está investida de función de policía, sino que solamente puede desplegar una actividad de policía, de manera que el cumplimiento de su función protectora corresponde a un ejercicio reglado de la fuerza que se encuentra subordinado a la función ejercida por el alcalde municipal (…) Puestas estas consideraciones en el caso concreto, la Sala concluye que no se abre paso la pretensión impugnativa del municipio, consistente en la declaración de responsabilidad patrimonial a cargo exclusivo de la Policía. Esto, por cuanto fue el ente territorial el que actuó con negligencia en la ejecución de la orden de desalojo dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado (…) Esta desidia fue la que determinó la justificada negativa de la Policía Nacional de acompañar al municipio en la diligencia de lanzamiento, puesto que el apoyo se requirió con tan solo un día de antelación, sin determinar las condiciones específicas en que se encontraba el asentamiento irregular, sin establecer cuáles eran los requerimientos logísticos y de seguridad, ni precisar la forma en que serían sufragados los gastos anejos a la práctica de la diligencia, de manera que a la Policía Nacional no le era razonablemente exigible desplegar su actividad de policía en esos términos.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la actividad policiva ver: Corte Constitucional, sentencia C - 024 de 1994CONDENA EN PERJUICIOS / RECURSO DE APELACIÓN / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / DICTAMEN / AUXILIAR DE LA JUSTICIA / DICTAMEN PERICIAL / AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE / DERECHO A LA PROPIEDAD / TOTALIDAD DE LOS MEDIOS DE PRUEBA / FALLA DEL SERVICIO / INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOSEn lo que concierne a la condena en perjuicios, el municipio (…) adujo en su recurso de apelación que la prueba mediante la cual esta se fundó, no era clara para establecer los componentes del predio ni su dedicación o rentabilidad, por consiguiente, de medios de prueba obrantes en el expediente ninguna era la idónea para establecer y liquidar perjuicios como se hizo en la sentencia impugnada (…) En el dictamen rendido en este proceso no solamente se hacen aseveraciones genéricas en torno a los criterios tenidos en cuenta por el auxiliar de la justicia para determinar el valor del bien inmueble (…) sino que se omite señalar la metodología que se empleó para ponderar esos criterios y arribar a una tasación de los perjuicios alegados en la demanda. Aunado a esto, el dictamen carece de precisión en torno al tipo de información que le brindaron las personas en quienes se apoyó el auxiliar de la justicia para su elaboración, puesto que en reiteradas ocasiones señaló que la cifra conceptuada se obtuvo, entre otras, a partir de sondeos y diálogos con funcionarios de la administración municipal, personas que tenía conocimiento de las condiciones socioeconómicas de Puerto Berrío y vecinos del predio de propiedad del accionante, sin indicar siquiera el nombre y domicilio de estas personas, sus calidades personales y profesionales o el tipo de información que concretamente le suministraron, en franca inobservancia de los establecido en el numeral 3 del artículo 237 del Código de Procedimiento Civil (…) Para la Sala el dictamen pericial a que se viene haciendo alusión no se ajusta con estricto rigor a las exigencias establecidas en el ordenamiento jurídico para este medio de prueba en general y para el avalúo de bienes inmuebles en particular, puesto que carece de la fundamentación técnica necesaria para soportar las conclusiones en el contenido. En suma, pese a encontrarse plenamente acreditada la afectación al derecho de dominio que sobre el bien (…) tiene el señor (…) derivada de la falla del servicio en que incurrió el municipio de Puerto Berrío, Antioquia, no obran en el plenario medios de convicción idóneos para liquidar el monto específico de la indemnización que debe pagar dicha entidad, razón por la cual esta se deberá determinar en un incidente de liquidación de perjuicios que adelantará el tribunal de primera instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo (…)

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN POSESORIA / PROCESO DE LA ACCIÓN POSESORIA / PRESCRIPCIÓN ADQUISITIVA DE DOMINIO / ACCIÓN POLICIVA / ACCIÓN JUDICIAL / POLICÍA / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA / FUNCIONES DEL POLICÍA / PERTURBACIÓN DE LA POSESIÓN DEL BIEN INMUEBLE / PERTURBACIÓN A LA POSESIÓN Y TENENCIA / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO Las acciones posesorias son una herramienta para la defensa de la posesión (…) Es decir, no están concebidas solo para proteger al propietario sino también a cualquier otra persona que ejerza la posesión del bien, sin que necesariamente tenga dominio sobre él. Estas acciones solo proceden respecto de cosas que sean susceptibles de adquirirse por prescripción, y solo puede ejercerlas quien ha estado en posesión del respectivo bien de manera tranquila e ininterrumpida durante un periodo mínimo de un año. Entre las acciones posesorias, se encuentran las de carácter judicial y, por supuesto, las de carácter policivo.

Las judiciales son las reguladas por los artículos 972 a 1007 del Código Civil, que integran el conjunto normativo relativo a las acciones judiciales posesorias, para cuya materialización el Código de Procedimiento Civil, vigente para la época de los hechos, consagró dos clases de procesos: i) El abreviado para recuperar y conservar la posesión de un inmueble regulado por el artículo 408 numeral 2 y 416 y ii) el verbal sumario para los restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y 7.

A su vez las acciones posesorias de carácter policivo tienen varias tipologías, como las señaladas por el artículo 125 y siguientes del Código Nacional de Policía -Decreto 1355 de 1970- vigente para la época de los hechos y como el lanzamiento por ocupación de hecho que está reglamentada según sea la naturaleza urbana, rural o agraria del bien objeto de restitución. La querella de lanzamiento por ocupación de hecho se encuentra prevista, para el caso de los bienes urbanos, en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 (…) El procedimiento de esta modalidad de acción posesoria se encuentra reglado por el Decreto 992 de 1930 (…) Este es, entonces, uno de los casos en que se ejecuta la función de policía para preservar el orden público y evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, cuya regulación la complementan los procedimientos señalados en los Códigos de Policía Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a esas corporaciones por el artículo 300 numeral 8.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 972 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 974 / LEY 57 DE 1905 – ARTÍCULO 15 / CONSTITUCIÓN NACIONAL DE 1886 – ARTÍCULO 187 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 300 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL NOTA DE RELATORÍA: Sobre la función de la policía ver: Corte Constitucional, sentencia C-024 de 1994. Sobre orden público ver: Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2014;

Sobre la querella de lanzamiento por ocupación ver: Corte Constitucional, sentencia C-241 de 2010. ACTIVIDAD POLICIAL / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / ACCIÓN POLICIVA / DELEGACIÓN DE LA COMPETENCIA / PROTECCIÓN DE DERECHOS / ACTO DE DELEGACIÓN DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / DERECHO A LA PROPIEDAD / ACCIÓN POSESORIA El procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho se encuentra reglado por la Ley 57 de 1903 y por el Decreto 992 de 1930 (…) Debe destacarse que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, no solamente consagra la existencia del procedimiento a que se viene aludiendo, sino que establece un régimen de responsabilidad para la autoridad policiva que omita el cumplimiento del deber de protección de los derechos de quien promueve la querella (…) advierte la Sala que, si bien el ordenamiento jurídico habilita al alcalde para delegar la competencia para conocer de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho -asignada por los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990-, lo cierto es que, para alegar con éxito que las omisiones cometidas en el curso del procedimiento adelantado (…) no le son atribuibles al municipio accionado, no basta con afirmar que la Policía Nacional tenía un grado de responsabilidad en la protección del derecho de propiedad del querellante, sino que debe demostrarse que en efecto esa función de protección del derecho de dominio inherente a la competencia para conocer del procedimiento policivo, había sido atribuida al comandante de policía local mediante las normas policivas del municipio o a través de un acto de delegación. Y como dicha situación no se encuentra probada en este proceso, debe concluirse que la competencia para conocer de la querella interpuesta en protección del inmueble del accionante, y su consecuente deber de protección del derecho de dominio de los querellantes, corresponde por regla general al municipio de Puerto Berrío. FUENTE FORMAL: DECRETO 992 DE 1930 – ARTÍCULO 1 / LEY 57 DE 1905 – ARTÍCULO 15 NOTA DE RELATORÍA: Sobre delegación de funciones ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta.

Concepto del 30 de septiembre de 1986. FALLA DEL SERVICIO / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / POLICÍA NACIONAL / ACCIÓN POLICIVA / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE DESALOJO / DESALOJO DEL BIEN INMUEBLE / FALTA DE PRUEBA / DAÑO ESPECIAL / DERECHO A LA PROPIEDAD / PROTECCIÓN A LA POSESIÓN [L]a administración no puede enervar la imputación que a título de falla del servicio se le hace, simplemente aseverando, en términos generales, su incapacidad administrativa para la práctica del desalojo, sino que debe acreditarse que, a pesar de actuar diligentemente en la provisión de los medios necesarios para ejecutar el lanzamiento por ocupación de hecho, las condiciones específicas del asentamiento irregular efectivamente se lo impidieron, dadas las objeciones que en derecho se hubieran presentado en el curso del procedimiento -situación que obliga al querellante a litigar su derecho ante la jurisdicción ordinaria-, o en atención a que las diversas entidades -municipio, Policía Nacional, Ministerio Público- se encontraban jurídicamente imposibilitadas para adelantar el desalojo debido a que los ocupantes del predio eran sujetos de especial protección -vr. gr. población en situación de desplazamiento forzado-, evento en el cual la jurisprudencia de la Corporación ha aceptado que el análisis de la imputación pueda hacerse bajo el régimen del daño especial, como alternativa armonizadora del reconocimiento de los derechos subjetivos del querellante y la garantía de los derechos fundamentales de la población vulnerable.

Como en el presente asunto no existe prueba de las condiciones que pudieran habilitar a la Subsección para proveer sobre la imputación desde la óptica del daño especial, el análisis de este elemento de la responsabilidad se realiza bajo el régimen de la falla del servicio (…) Dicho esto, la Sala concluye que el daño sufrido por el señor (…), consistente en el menoscabo de su derecho de dominio sobre lote (…) es imputable al municipio de Puerto Berrío, Antioquia, a título de falla en el servicio, por la inobservancia del deber legal de protección a la posesión consagrado en los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990, derivada de la inejecución injustificada de la orden de lanzamiento dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por esa entidad (…) FUENTE FORMAL: LEY 57 DE 1905 – ARTÍCULO 15 / DECRETO 992 DE 1990 – ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Sobre daño especial ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 23 de febrero de 2017, exp. 34.121 (M.P. Marta Nubia Velásquez Rico) y del 22 de octubre de 2015, exp. 33.977 (M.P. Hernán Andrade Rincón).

POLICÍA NACIONAL / PROCESO POLICIVO / PRUEBA / TOTALIDAD DE LOS MEDIOS DE PRUEBA / DESALOJO DEL BIEN INMUEBLE / ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE DESALOJO / FUNCIÓN DE POLICÍA ADMINISTRATIVA / ALCALDE MUNICIPAL / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / PRÁCTICA DE DILIGENCIA JUDICIAL Uno de los reparos concretos que el municipio de Puerto Berrío formuló contra la sentencia de primer grado consistió en señalar que la eventual condena patrimonial debe recaer únicamente en la Policía Nacional (…) Esa aseveración no tiene respaldo alguno en las pruebas obrantes en el plenario, puesto que, aunque la Policía intervino en el juicio policivo para pronunciarse sobre la imposibilidad de acompañar a la administración municipal en el desalojo (…) esto no obedeció a una conducta deliberadamente omisiva en la protección de los derechos del querellado, sino que fue el resultado de la absoluta premura y falta de planeación con que el municipio de Puerto Berrío requirió su apoyo, pues tan solo con un día de antelación a la práctica de las diligencia le comunicó al comandante de policía municipal que necesitaba su respaldo (…) En este punto, la Sala precisa que, aunque la Policía Nacional esta instituida para proteger, entre otras, la convivencia pacífica y los bienes de las personas, para el caso del juicio policivo de autos no está investida de función de policía, sino que solamente puede desplegar una actividad de policía, de manera que el cumplimiento de su función protectora corresponde a un ejercicio reglado de la fuerza que se encuentra subordinado a la función ejercida por el alcalde municipal (…) Puestas estas consideraciones en el caso concreto, la Sala concluye que no se abre paso la pretensión impugnativa del municipio, consistente en la declaración de responsabilidad patrimonial a cargo exclusivo de la Policía. Esto, por cuanto fue el ente territorial el que actuó con negligencia en la ejecución de la orden de desalojo dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado (…) Esta desidia fue la que determinó la justificada negativa de la Policía Nacional de acompañar al municipio en la diligencia de lanzamiento, puesto que el apoyo se requirió con tan solo un día de antelación, sin determinar las condiciones específicas en que se encontraba el asentamiento irregular, sin establecer cuáles eran los requerimientos logísticos y de seguridad, ni precisar la forma en que serían sufragados los gastos anejos a la práctica de la diligencia, de manera que a la Policía Nacional no le era razonablemente exigible desplegar su actividad de policía en esos términos. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 218 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la actividad policiva ver: Corte Constitucional, sentencia C-024 de 1994 CONDENA EN PERJUICIOS / RECURSO DE APELACIÓN / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / DICTAMEN / AUXILIAR DE LA JUSTICIA / DICTAMEN PERICIAL / AVALÚO DEL BIEN INMUEBLE / DERECHO A LA PROPIEDAD / TOTALIDAD DE LOS MEDIOS DE PRUEBA / FALLA DEL SERVICIO / INCIDENTE DE LIQUIDACIÓN DE PERJUICIOS En lo que concierne a la condena en perjuicios, el municipio (…) adujo en su recurso de apelación que la prueba mediante la cual esta se fundó, no era clara para establecer los componentes del predio ni su dedicación o rentabilidad, por consiguiente, de medios de prueba obrantes en el expediente ninguna era la idónea para establecer y liquidar perjuicios como se hizo en la sentencia impugnada (…) En el dictamen rendido en este proceso no solamente se hacen aseveraciones genéricas en torno a los criterios tenidos en cuenta por el auxiliar de la justicia para determinar el valor del bien inmueble (…) sino que se omite señalar la metodología que se empleó para ponderar esos criterios y arribar a una tasación de los perjuicios alegados en la demanda.

Aunado a esto, el dictamen carece de precisión en torno al tipo de información que le brindaron las personas en quienes se apoyó el auxiliar de la justicia para su elaboración, puesto que en reiteradas ocasiones señaló que la cifra conceptuada se obtuvo, entre otras, a partir de sondeos y diálogos con funcionarios de la administración municipal, personas que tenía conocimiento de las condiciones socioeconómicas de Puerto Berrío y vecinos del predio de propiedad del accionante, sin indicar siquiera el nombre y domicilio de estas personas, sus calidades personales y profesionales o el tipo de información que concretamente le suministraron, en franca inobservancia de los establecido en el numeral 3 del artículo 237 del Código de Procedimiento Civil (…) Para la Sala el dictamen pericial a que se viene haciendo alusión no se ajusta con estricto rigor a las exigencias establecidas en el ordenamiento jurídico para este medio de prueba en general y para el avalúo de bienes inmuebles en particular, puesto que carece de la fundamentación técnica necesaria para soportar las conclusiones en el contenido.

En suma, pese a encontrarse plenamente acreditada la afectación al derecho de dominio que sobre el bien (…) tiene el señor (…) derivada de la falla del servicio en que incurrió el municipio de Puerto Berrío, Antioquia, no obran en el plenario medios de convicción idóneos para liquidar el monto específico de la indemnización que debe pagar dicha entidad, razón por la cual esta se deberá determinar en un incidente de liquidación de perjuicios que adelantará el tribunal de primera instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo (…) FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 237 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 172 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-00258-01(46035) Actor: JOSÉ JULIÁN BETANCUR MONTOYA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Procede la Sala a resolver los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y por el municipio de Puerto Berrío contra la sentencia proferida el 22 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor José Julián Betancur Montoya, en su calidad de propietario del 50% del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 019-0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío, Antioquia, pretende la declaratoria de responsabilidad de ese municipio y de la Policía Nacional, por la ocupación del inmueble de su propiedad, derivada de la omisión en la ejecución del lanzamiento decretado mediante Resolución 968 de 2000 en que incurrieron las demandadas.

II.

ANTECEDENTES 1.- La demanda En escrito presentado el 16 de diciembre de 2003 (fl. 89 a 94, c. 1), el señor José Julián Betancur Montoya, por conducto de apoderado judicial (fl. 1, c. 1), presentó demanda en ejercicio de la acción de reparación directa en contra de la Nación -Ministerio de Defensa -Policía Nacional- y del municipio de Puerto Berrío, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios materiales derivados de la falla del servicio en que presuntamente incurrieron al no “hacer efectivo el lanzamiento y posterior restitución del inmueble”, identificado con la matrícula inmobiliaria 019-0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío, a sus propietarios.

Específicamente, en la demanda se solicitó que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas: 1. Declarar al municipio de Puerto Berrío del departamento de Antioquia, y a la Nación -Policía Nacional, administrativamente responsables por los perjuicios materiales por falla o falta del servicio o de la Administración al tolerar, permitir la ocupación y el despojo de derecho de (sic) mitad que ostenta el demandante, Julián Betancur Montoya en el inmueble descrito en el hecho primero de la demanda, objeto de la invasión. 2.

Condenar en consecuencia, al municipio de Puerto Berrío del departamento de Antioquia y a la Nación – Policía Nacional como reparación del daño ocasionado, a pagar al actor el valor de su derecho en el inmueble descrito en el hecho primero de la demanda, cuyo valor para el efecto será determinado de conformidad con la ley, esto es, mediante perito idóneo. 3.

La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. 4. Que la Nación –Policía Nacional y el municipio de Puerto Berrío del Departamento de Antioquia quedan obligados a dar cumplimiento a la sentencia de conformidad con los artículos 176 Y 177 del C.C.A. 5. Condenar en costas a la Nación – Policía Nacional y al municipio de Puerto Berrío del Departamento de Antioquia.

Como fundamentos fácticos de la demanda, en síntesis, se narró lo siguiente: El señor José Julián Betancur Montoya es propietario en común y proindiviso del 50% del predio “Playa Rica”, identificado con la matrícula inmobiliaria 019-0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío, Antioquia; derecho que fue adquirido conforme al contrato de compraventa consignado en la escritura pública No. 1448, del 30 de marzo de 1994, de la Notaría 20 del Círculo de Medellín. En julio de 2000, un grupo de familias ingresaron al predio “Playa Rica” y sobre el mismo construyeron sus viviendas, hecho que ellos mismos, en nombre de la “Junta de Vivienda Comunitaria”, comunicaron a la Alcaldía de Puerto Berrío. Ante la invasión, y con el fin de obtener la restitución del predio, el 10 de agosto de 2000, el señor Humberto Moreno Maya, comunero del predio afectado, promovió proceso de lanzamiento por ocupación ante la Alcaldía de Puerto Berrío. Mediante Resolución 968 de 2000, el alcalde del municipio de Puerto Berrío decretó el lanzamiento de los invasores del inmueble y dispuso que el 15 de septiembre de 2000, se practicara la respectiva diligencia, la cual no se efectuó, razón por la cual, el señor Humberto Moreno Maya radicó un escrito en la Alcaldía insistiendo en que se cumpliera con lo establecido en la referida resolución. El alcalde del municipio fijó como nueva fecha el 21 de marzo de 2002 y por escrito del 20 de marzo de 2002, le solicitó al comandante de Policía del Distrito 11 de Puerto Berrío apoyo para ejecutar el desalojo.

Sin embargo, el comandante de la policía, mediante oficio 251 del 21 de marzo de 2002, le informó al alcalde que no contaba con los medios ni con el personal suficiente para llevar a cabo una diligencia de tal magnitud. En la demanda se señala que la ocupación permanente del inmueble por parte de los invasores se debió a la “omisión del ente territorial y de la Nación – Policía Nacional de hacer efectivo el lanzamiento y posterior restitución del inmueble a sus propietarios”. 2.- El trámite en primera instancia 2.1.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 29 de enero de 2004 (fl. 96 y 97, c.1), corregido por auto del 4 de marzo de 2004 (fl. 98, c.1), admitió la demanda; decisión que se notificó en legal forma al municipio de Puerto Berrío, a la Policía Nacional y al Ministerio Público (fl. 98,106 y 109, c.1). 2.2. La Nación -Policía Nacional- contestó la demanda (fl. 116 a 119, c.1), se opuso a sus pretensiones y fundó su defensa en las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de responsabilidad, porque -adujo- no existía nexo causal entre sus actuaciones y los hechos señalados en la demanda.

Manifestó también que el comandante de Puerto Berrío, para el 21 de marzo de 2002, le envió una comunicación al alcalde de ese municipio en la cual le informó que para llevar a cabo un desalojo de cerca de 3.000 personas, era necesario solicitar apoyo del Comando del Departamento de Policía de Antioquia, para que enviara el personal y la logística requerida, lo cual implicaba que la administración municipal cubriera todos los gastos que ello generaba.

Por tanto, el desalojo no se efectuó por “una causa extraña” y no por negligencia u omisión imputable a la Policía. 2.4. El municipio de Puerto Berrío no contestó la demanda. 2.5. Concluido el período probatorio, por auto del 5 de junio de 2006 (fl. 215, c. 1), se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto, oportunidad procesal en la cual este último y el municipio de Puerto Berrío guardaron silencio. 2.5.1.

La parte demandante alegó que con las pruebas obrantes en el expediente se acreditaba la falla del servicio de la parte demandada dado que, además de no cumplir con su obligación de recuperar el inmueble, aceptó y toleró la ocupación, pues el barrio construido por los invasores contaba con calles señalizadas, vías pavimentadas, y las casas contaban con los servicios de agua, luz y teléfono (fl. 216 y 217, c.1). 2.5.2.

La Policía Nacional reiteró lo que expuso en la contestación de la demanda (fl. 218 a 221, c.1). 3.- La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 22 de mayo de 2012 (fl. 232 a 244, c. ppal), el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, y declaró la responsabilidad del municipio de Puerto Berrío, en los siguientes términos: Primero.- Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a la Nación –Ministerio de Defensa-Policía Nacional, y en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda respecto de dicha entidad.

Segundo.- Declarar administrativamente responsable al Municipio de Puerto Berrío (Ant.), por los perjuicios ocasionados al señor José Julián Betancur Montoya, con ocasión de la omisión durante el proceso de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por esa entidad. Tercero.- Como consecuencia de lo anterior, se condena al Municipio de Puerto Berrío (Ant.), a pagar a favor del señor José Julián Betancur Montoya, la suma de doscientos noventa y siete millones seiscientos treinta y siete mil ochocientos sesenta y cinco pesos con cuarenta y seis centavos ($297.637.865,46), a título de daño emergente.

Cuarto.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 260 del C.C.A., la presente sentencia, protocolizada y registrada en el folio de matrícula inmobiliaria del bien, obrará como título traslaticio de dominio. Quinto.- No se condena en costas y agencias en derecho de conformidad con el artículo 171 del C.C.A. (…). Como fundamento de la condena impuesta, el Tribunal argumentó que la controversia examinada se regía por el régimen de falla en el servicio dado que la responsabilidad alegada se derivaba de la omisión en el cumplimiento de las obligaciones del alcalde, como primera autoridad policiva.

Añadió que en consideración a que era obligación del alcalde lograr la recuperación del inmueble, los constantes aplazamientos de la diligencia de desalojo se constituyeron en una falla en el servicio por omisión, y que, conforme a lo previsto en el artículo 92 del Código de Procedimiento Civil, la actitud procesal pasiva del municipio de Puerto Berrío se constituyó en un indicio grave en su contra.

Finalmente, consideró que la Policía Nacional no estaba legitimada en la causa por pasiva, toda vez que no era la autoridad competente para adelantar la diligencia de desalojo, puesto que su función era la de “prestar apoyo a la solicitud del alcalde”, quien sí era el encargado de coordinar tales diligencias. 4.- Los recursos de apelación 4.1.

De manera oportuna, la parte demandante indicó en su recurso que el Tribunal no debió declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa de la Nación -Policía Nacional- porque esta, al igual que el municipio, estaban encargadas de efectuar el desalojo “independientemente si la una tenía que pedir ayuda o si la otra no contaba con los medios para hacerlo”, por tanto, esa institución debía, igualmente, ser condenada al pago de los perjuicios.

También solicitó que se condenara en costas a la parte demandada, debido a que los diversos trámites procesales que fueron necesarios para impulsar el desarrollo del proceso conformaban “una labor que amerita considerar que se causaron costas en este proceso” (fl. 256 a 258, c. ppal). 4.2. El municipio de Puerto Berrío interpuso recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se le exonerara de toda responsabilidad (247 a 251, c. ppal).

Manifestó que, con fundamento en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, era deber del juez declarar de oficio cualquier excepción de mérito que esté probada, aunque no haya sido alegada. Bajo esa premisa, postuló las excepciones de i) falta de legitimación en la causa por activa, dado que el demandante no fue quien reclamó el amparo policivo frente a la invasión a la cual se refiere los hechos invocados en la demanda, sino que fue el señor Humberto Moreno Maya, un supuesto copropietario, quien “nunca pidió para el señor Betancur Montoya sino para él en forma personal”, por consiguiente, dado el carácter personal de la acción de reparación directa el demandante no podría solicitar la indemnización de los supuestos perjuicios derivados de una falla del servicio pues nunca promovió amparo policivo ante la Alcaldía; ii) caducidad de la acción, toda vez que la presunta falla del servicio se presentó el 25 de septiembre de 2000, fecha en la cual se debió cumplir la diligencia de lanzamiento, ordenada mediante la Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000; iii) “traslado de responsabilidad”, puesto que la Policía Nacional fue quien se negó a brindar el apoyo a la autoridad, y, si bien el alcalde es la primera autoridad de policía, no es el jefe inmediato de los efectivos de la policía ni quien imparte las órdenes a los subalternos de esa institución. En lo concerniente a la condena en perjuicios adujo que la prueba mediante la cual esta se fundó, no era clara para establecer los componentes del predio ni su dedicación o rentabilidad, por consiguiente, de las pruebas obrantes en el expediente ninguna era la idónea para establecer y liquidar perjuicios como se hizo en la sentencia impugnada.

El 28 de noviembre de 2012, las partes comparecieron ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de llevar a cabo audiencia de conciliación previa a la concesión de los recursos de apelación, tal como lo exige el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 (fl. 266, c. ppal). Sin embargo, ante la falta de ánimo conciliatorio, se declaró fallida la conciliación y se concedieron los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y el municipio de Puerto Berrío. 5.- Trámite en segunda instancia La impugnación fue admitida por esta Corporación en proveído del 22 de febrero de 2013 (fl. 281, c. 2).

Contra la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición con el fin de que se inadmitiera el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Puerto Berrío, toda vez que el alcalde no asistió a la audiencia de conciliación y su apoderado judicial no ostentaba la calidad de empleado del municipio. Por auto del 22 de abril de 2013, el Despacho confirmó el auto recurrido por cuanto el municipio de Puerto Berrío estuvo legalmente representado en la diligencia de conciliación. Mediante auto del 21 de junio de 2013 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto.

El municipio de Puerto Berrío (fl. 300, c. 2) y la Policía Nacional (fl. 307, c. 2) reiteraron lo expuesto a lo largo del proceso, mientras que la parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia, toda vez que el proceso tiene vocación de doble instancia. En efecto, para que un proceso de reparación directa iniciado en el año 2004 tuviera apelación ante esta Corporación, la cuantía debería ser equivalente o superior a los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes, es decir, el valor de $179’000.000[1]; en este caso, de conformidad con el artículo 43 de la Ley 446 de 1998 y el numeral 2º del artículo 20 del CPC, la pretensión mayor se fijó en $250’000.000, por concepto de daño emergente (fl. 6, c. 1). 2.- El ejercicio oportuno de la acción El numeral 8º del artículo 136 del CCA, modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, reguló lo concerniente a la caducidad de las acciones.

En cuanto a la acción de reparación directa dispuso: La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena o por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

La parte actora señaló que la ocupación del inmueble de su propiedad se inició en julio de 2000, razón por la cual interpuso una querella de lanzamiento por ocupación de hecho en cuyo trámite se impartió una orden de desalojo y se dispuso la práctica de la diligencia de lanzamiento, sin que a la fecha de presentación de la demanda se hubiera practicado la misma, razón por la cual pretende la declaración de responsabilidad de las entidades estatales, que, en su criterio, omitieron el cumplimiento de sus obligaciones, lo que le generó la pérdida del bien.

La Sala verifica que en el trámite policivo adelantado ante la Alcaldía de Puerto Berrío, la última actuación acreditada en el plenario tuvo lugar el 27 de septiembre de 2002, fecha en la cual la Comisaría de Familia con funciones de Policía de Puerto Berrío trasladó el expediente al despacho del alcalde con el fin de que procediera a fijar nueva fecha para la diligencia de lanzamiento (fl. 88, c.1), la cual se tendrá como punto de partida para el cómputo del término de caducidad.

Dado que la demanda se presentó el 16 de diciembre de 2003 (fl. 94, c.1), esto es, dentro de los dos años posteriores al 27 de septiembre de 2002, se concluye que la acción de reparación directa se ejerció oportunamente. 3.- Legitimación en la causa 3.1. En relación con la legitimación en la causa por activa, en el recurso de apelación formulado por el municipio de Puerto Berrío se señaló que el señor José Julián Betancur Montoya no se encontraba habilitado para demandar porque no fue él quien promovió la querella de lanzamiento por ocupación de hecho y, por consiguiente, no podía pretender el resarcimiento de los perjuicios solicitados con la demanda, dado el carácter personal de la acción de reparación directa.

Sobre el particular, la Sala destaca que el accionante ostenta la calidad de propietario del predio identificado con la matrícula inmobiliaria 019- 0000030 (fl. 12 y 13, c.1), en común y proindiviso[2] con el señor Humberto Moreno Maya, quien en su momento fue el promotor de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho tramitada por la alcaldía municipal de Puerto Berrío bajo el radicado 013-2000.

Debe precisarse igualmente que el señor Humberto Moreno Maya se encontraba plenamente legitimado[3] para adelantar todas las actuaciones que, en derecho, considerara pertinentes para proteger el dominio sobre el inmueble de marras, aún en beneficio del comunero que no concurrió al procedimiento policivo, dado el carácter indivisible del derecho de dominio en la comunidad.

En torno a las facultades que tiene un comunero para adelantar actuaciones jurídicas tendientes a proteger la comunidad, aun sin la concurrencia de los demás comuneros, la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia ha precisado[4]: Ciertamente, la comunidad, sea a título universal como la de los coherederos en una sucesión ilíquida, sea a título singular como la de los copropietarios de una cosa corporal determinada, no es persona jurídica.

Vale decir que la comunidad no personifica sujeto de facultades y deberes distintos de los partícipes que la forman. En el estado de comunidad, que es concurrencia de derechos autónomos vinculados a una misma cosa, cuanto a ella concierne interesa directa y personalmente a todos y cada uno de los indivisarios, de modo que cualquiera de éstos, en defensa de su propio derecho, puede por sí solo demandar para la comunidad todo lo que a ésta corresponde.

No porque los comuneros se representen los unos a los otros, sino porque a través de la gestión en pro del todo, como cada comunero puede propugnar su interés personal afecto a la suerte del conjunto. Tiene así admitido la jurisprudencia que la ‘gestión procesal de cualquier comunero en beneficio de la comunidad, aprovecha a todos; pero aquélla que no la favorece, sólo perjudica al gestor (Cas. 1º abril 1954, LXXVIII, 2140, Págs. 346 y 347; 10 noviembre 1960, XCIV, 2233/34, Págs. 58 y 59).

De todo lo cual resulta que, cuando llegare a proferirse sentencia en favor de la comunidad, el proveído ha de entenderse otorgado en beneficio de todos los partícipes que la integran, a cada uno en lo correspondiente en su respectiva cuota; pero si el fallo fuere adverso, entonces no podrá obrar sino contra los comuneros que individualmente se hicieron parte en el litigio, mas no contra los demás, que fueron extraños al juicio, porque como ya está dicho, ni la comunidad es persona jurídica, ni los comuneros se representan los unos a los otros[5].

Y más recientemente, la misma Sala Civil[6], precisó: La comunidad, por tanto, también al decir de la Sala, “puede tener manifestación cabal en el hecho de la posesión (…), caso en el cual lo natural es que la posesión se ejerza bien por todos los comuneros, o por un administrador en nombre de todos (…). Desde luego, como con claridad lo ha advertido la jurisprudencia, que tratándose de la ‘posesión de comunero’ su utilidad es pro indiviso, es decir, para la misma comunidad”[7].

Así las cosas, dado que el señor Humberto Moreno Maya, en su calidad de comunero, bien podía promover el procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho para proteger el derecho de dominio que tiene en común y proindiviso con el señor José Julián Betancur Montoya, no le es dable a esta Corporación exigir que este último hubiera concurrido a dicho procedimiento policivo, so pena de declararse su falta de legitimación en la causa por activa en este proceso, en atención a que la orden de lanzamiento de los invasores impartida mediante la Resolución 968 del 12 de septiembre del 2000 no solamente beneficiaba a quien instauró la querella y le dio impulso, sino que beneficiaba al señor Betancur Montoya en razón de la comunidad por ellos conformada.

Por lo anterior, se concluye que el señor José Julián Betancur se encuentra legitimado para promover la acción de reparación directa que se resuelve en esta instancia judicial. 3.2. En cuanto a la legitimación en la causa por pasiva, se verifica que los daños que se invocan en la demanda provienen de actuaciones y omisiones que se imputan directamente al municipio de Puerto Berrío y a la Nación -Ministerio de Defensa -Policía Nacional-, razón por la cual estas entidades son las llamadas a actuar dentro del presente proceso, sin perjuicio del análisis que sobre su legitimación material se hará páginas más adelante en relación con los argumentos planteados en los recursos de apelación respecto de la Policía Nacional. 4.- Querella de lanzamiento por ocupación de hecho Las acciones posesorias son una herramienta para la defensa de la posesión, toda vez que “tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de bienes raíces, o de derechos reales constituidos en ellos”[8].

Es decir, no están concebidas solo para proteger al propietario sino también a cualquier otra persona que ejerza la posesión del bien, sin que necesariamente tenga dominio sobre él. Estas acciones solo proceden respecto de cosas que sean susceptibles de adquirirse por prescripción, y solo puede ejercerlas quien ha estado en posesión del respectivo bien de manera tranquila e ininterrumpida durante un periodo mínimo de un año[9].

Entre las acciones posesorias, se encuentran las de carácter judicial y, por supuesto, las de carácter policivo. Las judiciales son las reguladas por los artículos 972 a 1007 del Código Civil, que integran el conjunto normativo relativo a las acciones judiciales posesorias, para cuya materialización el Código de Procedimiento Civil, vigente para la época de los hechos, consagró dos clases de procesos: i) El abreviado para recuperar y conservar la posesión de un inmueble regulado por el artículo 408 numeral 2 y 416 y ii) el verbal sumario para los restantes eventos según el artículo 435, numerales 6 y 7.

Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el Jefe de Policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, o se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar a recurso alguno ni a diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca.

Parágrafo. El Jefe de Policía moroso en el cumplimiento del deber que le impone el inciso anterior, será responsable de la misma forma y términos de que trata el artículo 12. El procedimiento de esta modalidad de acción posesoria se encuentra reglado por el Decreto 992 de 1930. Al respecto, el tratadista Raúl Ochoa Carvajal[12], precisó: El decreto 992 de 1930 reglamenta dicha institución del lanzamiento por ocupación de hecho para predios urbanos y la extiende tanto al poseedor como al mero tenedor.

Se promueve ante el alcalde o inspector de policía dentro de los 30 días siguientes a la ocupación o despojo del inmueble, contados desde la ocupación o desde cuando la conoció el querellante. Al accionante no se le exigen títulos, sino la prueba sumaria de su derecho. Si se cumplen los requisitos el funcionario le da curso a la actuación y dicta la orden de lanzamiento señalando fecha y hora, lo que se les notifica personalmente a los ocupantes.

Si dentro de la diligencia de lanzamiento estos prueban su derecho para ocupar, se suspende la diligencia y el accionante tendrá que acudir a la acción posesoria o reivindicatoria, pero no al lanzamiento por ocupación de hecho. Este es, entonces, uno de los casos en que se ejecuta la función de policía[13] para preservar el orden público[14] y evitar la perturbación de la posesión y la tenencia, cuya regulación la complementan los procedimientos señalados en los Códigos de Policía Departamentales, expedidos con fundamento en la competencia otorgada en ese momento por el artículo 187 de la Constitución Nacional de 1886 a las Asambleas Departamentales y, a partir de la Constitución de 1991, a través de las facultades otorgadas a esas corporaciones por el artículo 300 numeral 8. 5.- Problema jurídico Previa acreditación de la existencia del daño, la Sala examinará si en el presente caso se reúnen los presupuestos necesarios para que la Nación -Ministerio de Defensa -Policía Nacional y el municipio de Puerto Berrío deban responder patrimonialmente por la ocupación de hecho y la consecuente pérdida del inmueble de propiedad del señor José Julián Betancur Montoya. 6.- El daño Con el fin de abordar integralmente la problemática que supone el recurso de apelación interpuesto, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado.

En este sentido, la situación que debe acreditarse como condición sine qua non para continuar con el juicio de responsabilidad patrimonial de las accionadas es el menoscabo del derecho de dominio sobre el inmueble de matrícula 019- 0000030, como consecuencia de su ocupación de hecho por parte de terceros. La Sala estima pertinente hacer un recuento de las actuaciones surtidas en el procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por la alcaldía de Puerto Berrío, Antioquia, bajo el radicado 013-2000, a efectos de verificar el acaecimiento del daño antijurídico alegado en la demanda, así como su atribución o no a las entidades accionadas, dada su competencia para proteger el derecho de dominio del querellante.

Mediante memorial del 10 de agosto del 2000, el señor Humberto Moreno Maya formuló querella de lanzamiento por ocupación de hecho contra los señores Uriel Romero, Sixta Serna, Alba Agudelo y contra las demás personas indeterminadas que se encontraban ocupando el bien inmueble identificado con la matricula inmobiliaria 019-0000030 (fl. 20, c. 1).

En auto del 25 de agosto se avocó conocimiento del procedimiento por parte del alcalde municipal de Puerto Berrío, Antioquia, y se ordenó la práctica de algunas pruebas (fl. 28, c. 1). Mediante oficio del 28 de agosto del 2000, la Dirección de Planeación Municipal certificó que el predio objeto de la querella estaba ubicado dentro del perímetro urbano del municipio de Puerto Berrío (fl. 31, c. 1).

El 4 de septiembre de la misma anualidad, se practicó la declaración de los querellados, señores José Uriel Romero Hernández (fl. 34, c. 1), Sixta María Córdoba Serna (fl. 38, c.1) y Alba Inés Agudelo Alzate (fl. 42, c. 1), quienes fueron unánimes en afirmar que el bien se encuentra ocupado por ellos y por otras familias más desde el mes de julio del año 2000.

El 5 de septiembre siguiente se practicó inspección administrativa ocular por parte del subsecretario de gobierno y del coordinar de espacio público de la municipalidad, y en ella se constató la existencia de la ocupación de hecho denunciada por el querellante y las restricciones al derecho de dominio derivadas del asentamiento irregular (fl. 47, c. 1): [S]e constató (sic) los linderos expuestos en el escrito demandatorio (…).

A continuación, se describe al lote de terreno como un predio totalmente plano, en él se observan levantados un sin número de cambuches, algunos en varillones cubiertos en plásticos negros, otros se encuentran levantados en madera aserrada tales como largueros, cuartones y tablas de piso o cancel, se calcula aproximadamente que puedan existir unos 150 a 200 lotes, no todos ellos habitados, se calcula que en esta invasión pueden existir ya ocupando vivienda unas 50 familias; dentro del predio se observa una cascajera, así mismo se observa un montaje que se denomina clasificadora de material de playa y según afirmación del señor Humberto Moreno es de propiedad del señor Henry Alonso Escobar a quien él le arrendó el terreno a fin de que fuera explotado en esa actividad de sacar y clasificar ese material de playa (…).

Al día siguiente, el querellante rindió declaración libre en la que insistió en su solicitud de lanzamiento por ocupación de hecho, dada la invasión acaecida en el inmueble ya señalado (fl. 50, c. 1). Mediante Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000[15], el alcalde municipal[16] de Puerto Berrío, Antioquia, profirió orden de desalojo y fijó como fecha para practicar la diligencia de lanzamiento el 15 de septiembre siguiente, así (fl. 54, c.1): Artículo primero: Decretar el lanzamiento de los invasores determinados señor José Uriel Romero Hernández (alias el lechero), Sixta María Córdoba Serna y Alba Inés Agudelo Alzate, igualmente, de las demás personas indeterminadas que se encuentran en el inmueble de propiedad del señor Humberto Moreno Maya, el cual consta en la escritura pública No. 25 del 18 de enero de 1988 de la Notaría Única de Puerto Berrío, con folio de matrícula inmobiliaria No. 019-0000030 y plenamente relacionada en el acápite de los hechos, numeral primero. Artículo segundo: señalar el día 15 de septiembre de 2000, a las 7:00 horas para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento.

Artículo tercero: Disponer que surtida la diligencia y desocupado el inmueble, este le sea restituido al señor Humberto Moreno Maya. Artículo cuarto: Si vencido el plazo señalado no se hubiese efectuado la restitución, este despacho la realizará con el auxilio de la fuerza pública; ni los funcionarios, ni el municipio de Puerto Berrío responderán por los materiales con los cuales se encuentran construidas las viviendas (…).

El 13 de septiembre siguiente, el subsecretario de gobierno dirigió al alcalde municipal encargado, señor Carlos Arturo Ramírez Durán, el oficio SUB-G 397 a través del cual puso en su conocimiento el contenido de la Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000 e instó al burgomaestre a proveer la logística necesaria para la práctica del lanzamiento, así: En el día de ayer el señor alcalde, doctor Hernán de Jesús Vasco Vélez, profirió la resolución No. 968, la cual ordena en el numeral 2° la realización del lanzamiento que deberá de llevarse a efecto el día 15 de septiembre del 2000, a las 7:00 horas.

Con el debido respeto, estoy informando a usted a fin de que se proceda a coordinar con las autoridades de policía el correspondiente operativo, igualmente, se coordine al personal de la Administración Municipal, tales como obreros, conductores, maquinistas, etc., que colabore con las diligencias. Mediante oficios SUB-G 398 y SUB-G 399 del 14 de septiembre del 2000, el mismo subsecretario puso en conocimiento del comandante de policía de Puerto Berrío y de procurador provincial el contenido de la Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000 (fls. 61 y 62, c. 1).

Sin embargo, el 15 de septiembre del 2000, no se llevó a cabo la diligencia de lanzamiento ordenada mediante Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000, debido a que no acudió el personal de la administración necesario para ejecutarla, puesto que solamente acudieron a cumplir con la diligencia el subsecretario de gobierno y el coordinador de talleres.

Así consta en el informe expedido por el Subsecretario de Gobierno Municipal el mismo 15 de septiembre del 2000, cuyo tenor (fl. 63 c, 1): El suscrito Subsecretario de Gobierno Municipal hace constar que en la fecha quince (15) de septiembre de dos mil (2000), siendo las 07:00 horas, se hace presente en la Sede del Despacho a fin de proceder a la diligencia de lanzamiento en compañía de otras autoridades administrativas del orden municipal, solamente el señor Jairo Octavio Roldán Payares, quien se desempeña como coordinador de talleres y que para este evento dirige una cuadrilla de personal dispuestos a desplazarse a la invasión ubicada en terrenos de propiedad del señor Humberto Moreno para llevar a efecto la diligencia. Frente a la ausencia de las autoridades administrativas y de la autoridad policiva, conjuntamente se resuelve desistir de dar inicio a las diligencias programadas y asumir las funciones propias de nuestros empleos (…).

En este punto, la Sala destaca la evidente negligencia con que actuó la autoridad municipal accionada, que, pese a conocer la existencia de la ocupación -como consta en las declaraciones rendidas por los querellados (fls. 34 a 42, c. 1) y en la propia inspección administrativa practicada por la entidad (fl. 47, c. 1)- y de su magnitud -pues en el acta de inspección ocular se estableció que el asentamiento irregular lo constituían por lo menos cincuenta familias-, no adelantó las gestiones necesarias para llevar cabo la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho, y en su lugar, dejó que tan solo dos funcionarios acudieran a su ejecución, a sabiendas de la evidente necesidad de proveer condiciones logísticas y de seguridad que permitieran la correcta práctica de la diligencia. El 4 de octubre siguiente, el despacho de la Cruz Roja Colombiana – Seccional Antioquia – U.O.M. Puerto Berrío elaboró un informe de inspección ocular en el que puso en conocimiento de la administración municipal las nuevas condiciones de la ocupación respecto de la cual no se practicó la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho.

En dicho informe, textualmente se señaló (fl. 65, c. 1): a. La invasión cuenta con aproximadamente 320 casas improvisadas con cañabrava, plásticos, tablas, etc. No cuentan con ningún servicio público (agua, luz, alcantarillado), y algunas de estas casas se encuentran ubicadas dentro de las aguas residuales sostenidas en tambos. (…) c. La población asignada (sic) en el barrio está comprendida así: Niños: 1200 aprox.

Maternas: 10 aprox. Adultos: 900 aprox. Ancianos: 50 aprox. Y pese a tener conocimiento de esa situación, la alcaldía municipal no fijó nueva fecha para realizar la diligencia de lanzamiento, razón por la cual, el querellante promovió acción de tutela contra el municipio de Puerto Berrío, a fin de que se le protegiera su derecho a la propiedad (fl. 185, c. 1).

Esta acción fue conocida por el Juzgado Penal Municipal de Puerto Berrío, que, en sentencia del 16 de enero de 2001, negó el amparo deprecado por cuanto el accionante contaba con otros medios de defensa judicial para la protección de su derecho (fl. 197, c. 1). Dado que la administración municipal se mantuvo renuente en la ejecución de la diligencia de lanzamiento ordenada en la Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000, el 6 de marzo de 2002, se presentó por parte del querellante una solicitud de cumplimiento de la orden de desalojo (fl. 189, c. 1); petición que fue atendida mediante auto del 18 de marzo de 2002, en cuya parte resolutiva se dispuso (fl. 192, c. 1): Primero: Fijar como nueva fecha para llevar a cabo la restitución del inmueble, el 21 de marzo de 2002, a las 8:00 horas.

Segundo: Coordinar con la fuerza pública, el personal del apoyo necesario destinado a la restitución del bien inmueble. En cumplimiento de esta nueva orden, el 20 de marzo siguiente, el alcalde municipal envió misiva al comandante de policía de Puerto Berrío en la que le solicitó apoyo con personal de la institución para llevar a cabo la diligencia de lanzamiento programada para el 21 de marzo, en los siguientes términos (fl. 194, c. 1): [L]e solicito brindarnos apoyo con personal de esa institución para el 21 de marzo de 2002, a las 8:00 horas, a fin de llevar a cabo las diligencias de lanzamiento y restitución de un bien inmueble de propiedad del señor Humberto Moreno Maya (…); existiendo allí un promedio de 400 familias y aproximadamente 3000 habitantes, su gran mayoría niños, madres cabeza de familia y personas de la tercera edad.

Sin embargo, mediante Oficio 251/COMANDISON del 21 de marzo del 2002, el comandante de la policía de Puerto Berrío, señaló que, por razones logísticas, no era posible brindar el apoyo requerido, así (fl. 195, c. 1): Respetuosamente y con el fin de dar respuesta a la solicitud elevada por usted para efectuar desalojo en el asentamiento denominado Villas del Coral, le informo que después de efectuar labores de inteligencia en el sector a desalojar, se encontró lo siguiente: Es necesario hacer solicitud al Comando del Departamento de Policía de Antioquia para que envíen apoyo de personal y material para disturbios ya que en estos momentos no tenemos personal ni la logística suficiente.

Ese asentamiento tiene una población aproximada de 3.000 personas y unas 400 viviendas, por lo cual es imposible realizar el desalojo en las condiciones actuales, ya que se necesitan tanquetas de la policía, buldozers, retroexcavadoras, etc. Informo al señor alcalde que los gastos que genere el apoyo de personal, vehículos, alimentación, desplazamiento y hospedaje, deben ser sufragados por la Administración Municipal.

Inmediatamente solicitaré el apoyo del Comando Departamento y estaremos pendientes del día a efectuarse ese desalojo. La Sala destaca que, en relación con esta segunda fecha para la cual fue programada la diligencia, la administración municipal fue aún más negligente, puesto que, pese a tener conocimiento de la complejidad de la situación ocurrida en el lote objeto de la querella, dispuso la práctica del lanzamiento sin la planificación adecuada sobre la provisión de los requerimientos logísticos y de seguridad necesarios para la realización de una diligencia de estas características; de manera que fue la propia administración municipal la que imposibilitó la práctica de la diligencia, dada la premura y las deficiencias en la planeación con que la programó. Así las cosas, debido a que la diligencia de lanzamiento no se practicó, el expediente 013-2000 no fue archivado y fue reasignado a la Comisaría de Familia de Puerto Berrío -con funciones de policía-, entidad que mediante auto del 23 de septiembre de 2002, remitió nuevamente el “expediente al despacho del señor alcalde municipal, a fin de que proceda como primera autoridad de policía del municipio, a fijar nueva fecha para la diligencia tendiente a la restitución del inmueble de marras” (fl. 196, c. 1), actuación que a la fecha en que se resuelve este asunto no fue acreditada por parte de la municipalidad accionada.

Dada la falta de realización de la diligencia de lanzamiento ordenada desde la Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000 y reprogramada por el auto del 18 de marzo de 2002, y en atención a la magnitud y extensión en el tiempo de la ocupación de hecho, la Sala concluye que el daño alegado por el señor José Julián Betancur, consistente en el menoscabo de su derecho de dominio sobre lote identificado con matrícula inmobiliaria 019-0000030 se encuentra plenamente acreditado. 7.- La imputación En relación con la imputación del daño que se acaba de aludir, la parte demandante sostuvo el perjuicio sufrido obedece a la omisión en que incurrieron no solamente el municipio de Puerto Berrío, sino la Policía Nacional, por cuanto esa institución también se encontraba en el deber jurídico efectuar el desalojo.

Por su parte, el municipio accionado señaló que, en el escenario de una eventual condena contra el Estado, la responsabilidad debía recaer sobre la Policía Nacional porque esa entidad se negó a brindar el apoyo requerido por la administración municipal, y, si bien el alcalde es la primera autoridad de policía, no es el jefe inmediato de los efectivos de la policía ni quien imparte las órdenes a los subalternos de esa institución. Para resolver la cuestión planteada la Sala hará algunas precisiones en torno a la competencia para el conocimiento del proceso de lanzamiento por ocupación de hecho, revisará la jurisprudencia reciente de la Corporación en los eventos en que se pretende la reparación de los daños sufridos con ocasión de la omisión en la práctica de la diligencia de desalojo por parte de la autoridad policiva, para luego descender al análisis de la imputación en el caso concreto. 7.1.

Competencia para el conocimiento de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho El procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho se encuentra reglado por la Ley 57 de 1903 y por el Decreto 992 de 1930, este último contentivo de la disposición que arroga la competencia para el conocimiento de la querella al alcalde municipal en los siguientes términos: Artículo 1º.

Toda persona a quien se le hubiere privado de hecho de la tenencia material de una finca, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden de autoridad competente, podrá pedir por sí o por medio de apoderado debidamente constituido al respectivo Alcalde Municipal la protección consagrada en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 (…).

Debe destacarse que el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, no solamente consagra la existencia del procedimiento a que se viene aludiendo, sino que establece un régimen de responsabilidad para la autoridad policiva que omita el cumplimiento del deber de protección de los derechos de quien promueve la querella, así: Artículo 15. Cuando alguna finca ha sido ocupada de hecho sin que medie contrato de arrendamiento ni consentimiento del arrendador, el Jefe de Policía ante quien se presente la queja se trasladará al lugar en que esté situada la finca dentro de las cuarenta y ocho horas después de la presentación del escrito de queja; y si los ocupantes no exhiben el contrato de arrendamiento, ó se ocultan, procederá a verificar el lanzamiento sin dar lugar á recurso alguno ni á diligencia que pueda demorar la desocupación de la finca.

Parágrafo. El Jefe de Policía moroso en el cumplimiento del deber que le impone el inciso anterior, será responsable de la misma forma y términos de que trata el artículo 12. Sobre este punto, el tratadista Hernando Urrutia Mejía precisa que de las disposiciones normativas en comento se desprende que la competencia para el conocimiento de la querella de marras corresponde al alcalde municipal, quien se encuentra facultado por el ordenamiento jurídico para delegar dicha función. Esta precisión la hace en los siguientes términos: Conocen de esta acción las autoridades administrativas (alcaldes) en forma provisional y los jueces civiles y agrarios en forma definitiva (posesorios).

(…) En consecuencia, para que un inspector de policía de cualquier otro municipio colombiano distinto a Bogotá pueda conocer de las acciones de lanzamiento por ocupación de hecho y/o de amparo de servidumbre, se requiere que la reglamentación local o los códigos departamentales disponga que los inspectores son “jefes de policía” en el municipio, o que exista delegación expresa del alcalde a los inspectores de policía.[17] En el mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[18] conceptuó acerca de la potestad que tiene el alcalde para delegar la competencia para conocer y decidir los procesos policivos sobre lanzamiento por ocupación de hecho en los siguientes términos: El Código de Régimen Municipal, en su artículo 320 establece que las inspecciones municipales de policía dependen del respectivo alcalde; señalan las funciones que corresponden a los inspectores y en su ordinal d) prevé como una de ellas la de “ejercer las demás funciones que les deleguen los alcaldes”.

El artículo 128 del Código de Régimen Municipal, dispone al igual que el artículo 200 de la Constitución que en todo municipio habrá un alcalde que serpa el jefe de la administración municipal; y los artículos 130 y ss. del mismo código establecen cuáles fueron las atribuciones del mencionado funcionario. A las funciones allí enumeradas, debe agregarse la prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, y el Decreto 992 de 1930.

(…) Pues bien, como antes se expresó, e el artículo 320, ordinal “d” del Código de Régimen Municipal [se] prevé la posibilidad de que el alcalde delegue funciones a los inspectores municipales de policía y no establece restricción de esa facultad de delegar. Aterrizadas estas consideraciones al caso concreto, advierte la Sala que, si bien el ordenamiento jurídico habilita al alcalde para delegar la competencia para conocer de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho -asignada por los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990-, lo cierto es que, para alegar con éxito que las omisiones cometidas en el curso del procedimiento adelantado bajo el radicado 013- 2000 no le son atribuibles al municipio accionado, no basta con afirmar que la Policía Nacional tenía un grado de responsabilidad en la protección del derecho de propiedad del querellante, sino que debe demostrarse que en efecto esa función de protección del derecho de dominio inherente a la competencia para conocer del procedimiento policivo, había sido atribuida al comandante de policía local mediante las normas policivas del municipio o a través de un acto de delegación. Y como dicha situación no se encuentra probada en este proceso, debe concluirse que la competencia para conocer de la querella interpuesta en protección del inmueble del accionante, y su consecuente deber de protección del derecho de dominio de los querellantes, corresponde por regla general al municipio de Puerto Berrío. 7.2.

Jurisprudencia reciente de la Corporación Mediante sentencia del 23 de febrero de 2017, la Sala Plena de la Sección Tercera de la Corporación[19], decidió un caso en el que se pretendió la reparación por los perjuicios sufridos con ocasión de la pérdida de un bien inmueble respecto del cual se adelantó infructuosamente un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho.

En esta providencia se estableció que el accionante fue el causante del daño alegado, pues en un primer momento del juicio policivo se le restituyó la posesión, pero dada su negligencia en la custodia del inmueble y en la gestión del proceso posesorio, terceras personas lo ocuparon nuevamente, de manera que cuando la administración intentó efectuar el segundo desalojo no pudo ejecutarlo debido a las condiciones en que se encontraba el asentamiento irregular y a las oposiciones que los terceros formularon en la diligencia de lanzamiento.

Esta providencia, pese a haber sido proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera, no tuvo por objeto la unificación jurisprudencial o el establecimiento de una subregla de derecho diferenciada, sino que resolvió un conflicto particular con sujeción a los criterios jurisprudenciales empleados previamente por la Corporación en el abordaje de esta clase de conflictos[20], según los cuales se deben analizar las pruebas de la conducta de la administración y del accionante bajo el régimen de falla del servicio y excepcionalmente bajo el régimen del daño especial.

El fundamento de la decisión adversa al accionante en ese caso no fue la existencia de una regla jurisprudencial de improcedencia general de la indemnización de perjuicios en los eventos en que se aleguen omisiones de la administración en la protección de la posesión en los procedimientos de lanzamiento por ocupación de hecho, sino que obedeció a la desidia con que el accionante obró en la protección de su propio interés. En un pronunciamiento más reciente[21], la Subsección A accedió a las pretensiones en un caso en el que también se pretendió la reparación de los perjuicios sufridos por una persona que perdió un bien inmueble de su propiedad debido a la inejecución de una orden de desalojo dictada en el seno de un proceso de lanzamiento por ocupación de hecho.

En esta decisión se imputó responsabilidad a la entidad accionada por cuanto no se proveyó de los medios logísticos necesarios para la ejecución del lanzamiento y porque le trasladó la carga de suministrar la logística necesaria para la diligencia al querellante. Al respecto, esta Subsección razonó: Se esperaba que la actuación de las autoridades competentes se ejerciera de manera pronta y ágil, requiriendo coordinación entre las mismas con el fin de –se insiste– recuperar el predio del señor José Luis Guerra Oñate, como quiera que la querella policiva es una medida preventiva e inmediata para remediar una situación de hecho que afecta el estado en que se halla una persona frente a un bien inmueble determinado, bien sea como poseedora (condición que tiene el propietario) o como tenedora del mismo y que está viendo perturbada esa relación jurídica, por el actuar arbitrario, violento o clandestino de un tercero[22].

De modo que, si bien el Alcalde de Valledupar decretó el lanzamiento por ocupación de hecho, la inspección de policía encargada, la Secretaría de Gobierno y la policía que dirigía no prestaron colaboración, cooperación o apoyo para que el actor recuperara su inmueble, sino que, por contrario, le trasladaron toda la carga logística a este último, dejándolo desprotegido, pues, a pesar de las múltiples solicitudes que él hizo para que se llevara a cabo el desalojo ordenado en resolución 2636 de 2008, nunca recuperó la posesión de su predio.

Así, resulta evidente la falla del servicio que se le imputa al municipio de Valledupar, comoquiera que omitió injustificadamente la práctica de la diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho ordenada en la resolución 2636 del 25 de noviembre de 2008, por lo que se impone confirmar la sentencia recurrida, en cuanto a la declaratoria de responsabilidad.[23] 7.3.

Análisis de la imputación contra el municipio de Puerto Berrío Como se precisó, sobre el municipio de Puerto Berrío recaía el deber legal de proteger la posesión que sobre el predio de matrícula inmobiliaria 019- 0000030 tenía el señor José Julián Betancur Montoya. Este deber devino de la aplicación de los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990, que le atribuyen al alcalde municipal la competencia para conocer de los procedimientos de lanzamiento por ocupación de hecho.

En el presente asunto el municipio de Puerto Berrío conoció y decidió la querella presentada por el señor Humberto Moreno Maya el 10 de agosto del 2000 (fl. 20, c.1), ordenó el desalojo y fijó como fecha para la práctica de la respectiva diligencia de lanzamiento el 15 de septiembre de 2000, esto es, tan solo tres días después de la expedición de la Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000 (fl. 54, c. 1), sin haber realizado previamente una adecuada planificación sobre los aspectos logísticos necesario para su exitosa realización. Dado que la administración municipal conocía las condiciones específicas en que se encontraba el asentamiento irregular localizado en el inmueble del accionante (fls. 34 a 42 y 47, c. 1), resulta razonable que se le exigiera una actuación diligente en la provisión de los medios logísticos y de seguridad necesarios para adelantar con éxito la diligencia de lanzamiento.

Sin embargo, en lugar de proceder de esta manera, el subsecretario de planeación municipal, dos días antes de la fecha de la diligencia, envió misivas al alcalde municipal, al comandante de policía municipal y al procurador provincial, en las que genéricamente puso en conocimiento la fecha y hora de la diligencia, pero no estableció un inventario específico de requerimientos técnicos y humanos necesarios para practicar el desalojo de la ocupación cuya magnitud ya se conocía. Debido a que la diligencia no pudo practicarse a causa de la inasistencia de los propios funcionarios de la administración municipal que se requerían para ello (fl. 63, c. 1), y ante la omisión de la administración en fijar una nueva fecha para la diligencia, el querellante promovió infructuosamente una acción de tutela (fl. 185, c. 1) y más adelante solicitó ante la propia alcaldía que se cumpliera con el desalojo ordenado por el burgomaestre (fl. 189, c. 1).

Esto derivó en la programación de una nueva fecha para la diligencia de lanzamiento para el 21 de marzo de 2002, a tan solo tres días de la expedición del auto del 18 de marzo de la misma anualidad que así lo dispuso (fl. 192, c. 1). Sin embargo, ese 21 de marzo tampoco se llevó a cabo el lanzamiento por cuanto la administración, a pesar de contar con información sobre el estado de la ocupación y de agendar con premura y sin planificación una diligencia de esa magnitud, fue igualmente negligente en la gestión de los recursos técnicos y humanos necesarios para la ejecución de su propia orden, puesto que con apenas un día de antelación adelantó las gestiones iniciales para coordinar con la fuerza pública la logística del desalojo (fl. 194, c. 1).

Y como era de esperarse, el mismo día en que estaba agendada la diligencia el comandante policía precisó que no contaba con los recursos necesarios y que debía solicitarse apoyo al Comando del Departamento de Policía de Antioquia (fl. 195, c. 1), de manera que no pudo practicarse el lanzamiento. En este punto, la Sala resalta que la observancia del deber jurídico de protección de la posesión que recaía sobre el municipio de Puerto Berrío, Antioquia, no se agotaba con la protección formal de la posesión a través de la expedición de una orden de desalojo, sino que era menester que la administración adelantara las actuaciones necesarias para ejecutar su propia orden, para lo cual debió actuar con la planeación, diligencia y coordinación -verbigracia con el Ministerio Público y la Policía Nacional- necesarias para la ejecución exitosa de la diligencia de lanzamiento.

También se destaca que en asuntos como el que ahora se aborda, la administración no puede enervar la imputación que a título de falla del servicio se le hace, simplemente aseverando, en términos generales, su incapacidad administrativa para la práctica del desalojo, sino que debe acreditarse que, a pesar de actuar diligentemente en la provisión de los medios necesarios para ejecutar el lanzamiento por ocupación de hecho, las condiciones específicas del asentamiento irregular efectivamente se lo impidieron, dadas las objeciones que en derecho se hubieran presentado en el curso del procedimiento -situación que obliga al querellante a litigar su derecho ante la jurisdicción ordinaria-, o en atención a que las diversas entidades -municipio, Policía Nacional, Ministerio Público- se encontraban jurídicamente imposibilitadas para adelantar el desalojo debido a que los ocupantes del predio eran sujetos de especial protección -vr. gr. población en situación de desplazamiento forzado-, evento en el cual la jurisprudencia de la Corporación ha aceptado que el análisis de la imputación pueda hacerse bajo el régimen del daño especial, como alternativa armonizadora del reconocimiento de los derechos subjetivos del querellante y la garantía de los derechos fundamentales de la población vulnerable[24].

Se le exige al Estado la utilización adecuada de todos los medios de que está provisto, en orden a cumplir el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en el empleo de tales medios, surgirá su obligación resarcitoria; por el contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su responsabilidad.

Ahora bien, la falla del servicio o la falta en la prestación del mismo se configura por retardo, por irregularidad, por ineficiencia, por omisión o por ausencia del mismo. El retardo se da cuando la Administración actúa tardíamente ante la ciudadanía en prestar el servicio; la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en forma diferente a como debe hacerse en condiciones normales, contrariando las normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber legal.

Y obviamente se da la omisión o ausencia del mismo cuando la Administración, teniendo el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y queda desamparada la ciudadanía[27]. Dicho esto, la Sala concluye que el daño sufrido por el señor José Julián Betancur Montoya, consistente en el menoscabo de su derecho de dominio sobre lote identificado con matrícula inmobiliaria 019-0000030, es imputable al municipio de Puerto Berrío, Antioquia, a título de falla en el servicio, por la inobservancia del deber legal de protección a la posesión consagrado en los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990, derivada de la inejecución injustificada de la orden de lanzamiento dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por esa entidad bajo el radicado radicado 013-2000.

Por lo anterior, se confirma la decisión condenatoria apelada en relación con la declaratoria de responsabilidad del municipio accionado, con las precisiones que sobre la liquidación de los perjuicios se razonan más adelante. 7.4. Análisis de la imputación contra la Nación – Policía Nacional Uno de los reparos concretos que el municipio de Puerto Berrío formuló contra la sentencia de primer grado consistió en señalar que la eventual condena patrimonial debe recaer únicamente en la Policía Nacional, debido a que esa entidad “se negó a suministrar el apoyo a la autoridad civil, en cumplimiento del desalojo ordenado” (fl. 251 c. ppal.).

Esa aseveración no tiene respaldo alguno en las pruebas obrantes en el plenario, puesto que, aunque la Policía intervino en el juicio policivo para pronunciarse sobre la imposibilidad de acompañar a la administración municipal en el desalojo (fl. 195 c. ppal.), esto no obedeció a una conducta deliberadamente omisiva en la protección de los derechos del querellado, sino que fue el resultado de la absoluta premura y falta de planeación con que el municipio de Puerto Berrío requirió su apoyo, pues tan solo con un día de antelación a la práctica de las diligencia le comunicó al comandante de policía municipal que necesitaba su respaldo, tal como se aprecia en los oficios SUB-G 398 del 14 de septiembre del 2000 (fl. 61 c. ppal.) -diligencia programada para el 15 de septiembre siguiente (fl. 54 c. ppal.)- y A.M. 515 del 20 de marzo de 2002 (fl. 194 c. ppal.) -lanzamiento agendado para el 21 de marzo siguiente (fl. 192 c. ppal.)-.

De hecho, en relación con la misiva A.M. 515 del 20 de marzo de 2002 (fl. 194 c. ppal.), la Sala resalta que fue tal la presteza de la Policía en el acatamiento de esa solicitud, que al día siguiente de haber recibido el oficio, se inspeccionó el inmueble del querellante y se advirtió que dada la situación del asentamiento irregular no era posible adelantar la diligencia en esa misma fecha, sino que debía solicitarse apoyo al comando departamental del policía. Esto se precisó en el oficio 251/COMANDISON del 21 de marzo de 2000, así (fl. 195 c. ppal.): [E]s imposible realizar el desalojo en las condiciones actuales, ya que se necesitan tanquetas de la policía, buldozers, retroexcavadoras, etc.

Informo al señor alcalde que los gastos que genere el apoyo de personal, vehículos, alimentación, desplazamiento y hospedaje, deben ser sufragados por la Administración Municipal. Inmediatamente solicitaré el apoyo del Comando Departamento y estaremos pendientes del día a efectuarse ese desalojo. En este punto, la Sala precisa que, aunque la Policía Nacional esta instituida para proteger, entre otras, la convivencia pacífica y los bienes de las personas[28], para el caso del juicio policivo de autos no está investida de función de policía, sino que solamente puede desplegar una actividad de policía, de manera que el cumplimiento de su función protectora corresponde a un ejercicio reglado de la fuerza que se encuentra subordinado a la función ejercida por el alcalde municipal[29].

También se advierte que el análisis que en sede de imputación del daño hace la Subsección, no se restringe a una simple constatación factual sobre la negativa de la policía a acompañar la diligencia de lanzamiento, sino que se extiende a la verificación de la exigibilidad jurídica de una conducta contraria, sobre todo si se tiene en cuenta que la actuación de la institución armada consistía en el ejercicio de una actividad inherentemente subordinada a la función de policía ejercida por la máxima autoridad municipal.

Sobre este punto esta Corporación[30] ha precisado: También ha sostenido la Jurisprudencia de esta Corporación que el mandato que impone la Carta Política en el artículo 2 inciso 2, consistente en que las autoridades de la República tienen el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, “debe entenderse dentro de lo que normalmente se le puede exigir a la administración en el cumplimiento de sus obligaciones o dentro de lo que razonablemente se espera que hubiese sido su actuación o intervención acorde con las circunstancias tales como disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra etc., para atender eficazmente la prestación del servicio que en un momento dado se requiera”[31]; así, las obligaciones que están a cargo del Estado –y por lo tanto la falla del servicio que constituye su transgresión–, han de mirarse en concreto frente al caso particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios de que disponían las autoridades para contrarrestarlo[32].

Puestas estas consideraciones en el caso concreto, la Sala concluye que no se abre paso la pretensión impugnativa del municipio, consistente en la declaración de responsabilidad patrimonial a cargo exclusivo de la Policía. Esto, por cuanto fue el ente territorial el que actuó con negligencia en la ejecución de la orden de desalojo dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado bajo el radicado radicado 013-2000.

Esta desidia fue la que determinó la justificada negativa de la Policía Nacional de acompañar al municipio en la diligencia de lanzamiento, puesto que el apoyo se requirió con tan solo un día de antelación, sin determinar las condiciones específicas en que se encontraba el asentamiento irregular, sin establecer cuáles eran los requerimientos logísticos y de seguridad, ni precisar la forma en que serían sufragados los gastos anejos a la práctica de la diligencia, de manera que a la Policía Nacional no le era razonablemente exigible desplegar su actividad de policía en esos términos. En consecuencia, se modifica la sentencia de primera instancia, en el sentido de negar las pretensiones respecto de la Nación – Policía Nacional. 8.- Liquidación de perjuicios En lo que concierne a la condena en perjuicios, el municipio de Puerto Berrío adujo en su recurso de apelación que la prueba mediante la cual esta se fundó, no era clara para establecer los componentes del predio ni su dedicación o rentabilidad, por consiguiente, de medios de prueba obrantes en el expediente ninguna era la idónea para establecer y liquidar perjuicios como se hizo en la sentencia impugnada, así (fl. 251, c.2): Por último debo afirmar que la prueba mediante la cual se ha fundado la condena al pago de perjuicios no es clara ya que precisamente el sustento de esos perjuicios es el haber dejado de producir debido a la invasión sufrida.

Si claramente se estableció la invasión al supuesto terreno del demandante es claro que en el expediente no obra con claridad ni siquiera el establecimiento claro de lo que compone el previo (sic) al cual se refiere el demandante, como que tampoco se estableció a que se dedicaba dicho previo (sic) antes de la invasión, como que tampoco se estableció la rentabilidad de ese predio fundado en el hecho de haberse establecido a que actividad estaba destinado antes de haberse invadido.

Así las cosas (…) es claro que no existe dentro del expediente pruebas suficientes que permitan establecer y liquidar unos perjuicios tal como lo hizo la sentencia de primera instancia. En efecto, obra en el plenario un dictamen pericial rendido por abogado nombrado por el a quo en el curso de la primera instancia, en el que se concluyó que el valor del predio ascendía a $372´000.000 y que, por tanto, la indemnización a que tenía derecho el señor José Julián Betancur Montoya ascendía a $186´000.000.

Esto se planteó en los siguientes términos (fl. 130, c.1): Teniendo en cuenta el área del inmueble de este experticio, su ubicación, su destinación y con fundamento en todos los argumentos que he expresado, considero que actualmente el valor de la hectárea es de $12.000.000.00 y como el lote tiene 31 hectáreas, haciendo la respectiva operación aritmética nos da un total de trescientos setenta y dos millones de pesos ($372.000.000.00) y como el Sr. José Julián Betancur Montoya es titular del cincuenta por ciento (50%) del predio, vale entonces su derecho la suma de ciento ochenta y seis millones de pesos M.L. ($186.000.000.00).

El apoderado de la parte actora solicitó la aclaración y complementación de dicho dictamen, por considerar que no eran claros los fundamentos probatorios a partir de los cuales arribó a las conclusiones señaladas por el perito, ni la metodología empleada para la tasación del perjuicio (fl. 202, c. 1): Se pide se ilustre la fundamentación que tomo para llegar a la suma por él fijada; es decir, que pautas o informes tomó del valor de la propiedad raíz en el municipio de Puerto Berrío, tanto en su sector urbano, como en el sector rural, para dar su dictamen, indicando en lo posible, de que entidades conocedoras del tema le fue suministrada la información o si se enteró de negociaciones de alguna de las casas asentadas en el lote invadido objeto del dictamen.

Lo anterior, para contar con un conocimiento de causa y estimar la firmeza de la cifra consignada en el dictamen. Se invoca como una razón más para la presente solicitud, lo consagrado en el inciso 5 del artículo 516 del C de P. C., norma que da pautas para el avalúo comercial de inmuebles, estableciendo que se estima tomando el avalúo catastral más un 50% de éste.

El perito efectuó la aclaración en el sentido de precisar que las cifras concluidas en el dictamen fueron obtenidas a través de un sondeo de las condiciones socioeconómicas que rodeaban al predio y que (fl. 205, c. 5): 1. Tal como lo expresé en el punto 2.5. del experticio inicial, el 13 de diciembre de 2004, en compañía de los interesados realicé la visita al inmueble trabado en la litis, no solo con la intención de comprobar el estado del mismo, sino también para hacer un sondeo general con vecinos vinculados al Municipio de Caucasia (Ant.) y averiguar el valor de la hectárea en ese sector, precios que posteriormente tuve la oportunidad de confrontarlos con informaciones y datos que previamente había obtenido de otras personas conocedoras de la región y así determiné el avalúo comercial de la totalidad del predio y por ende el valor del derecho del Sr. José Julián Betancur Montoya y reafirmo ésta aseveración, con base en lo preceptuado en el numeral 3°, artículo 236 del Código de Procedimiento Civil, que trata sobre los conocimientos necesarios que debe tener el perito. 2.

No obstante lo anterior, he consultado otras fuentes de información y he llegado a la conclusión de que el Municipio de Caucasia (Ant.), actualmente está viviendo un periodo de tranquilidad, bienestar, desarrollo y emporio comercial, circunstancias estas que de una u otra forma inciden no solo en la activación de la compra - venta de predios, sino en su precio. 3.

En consecuencia y con el ánimo de actualizar mi experticio inicial y teniendo en cuenta no solo lo antes precisado sino también los demás factores expresados en ese documento, considero que a la fecha el Valor de la Hectárea es de $14.000.oo, lo que multiplicado Por 31 que es el área del Lote trabado en esta litis, nos da un total de cuatrocientos treinta y cuatro millones de pesos M.L. ($434.000.000.00) y como el sr. José Julián Betancur Montoya, es titular del 50%, vale su derecho en este predio la suma de doscientos diecisiete millones de pesos M. L. ($217.000.000.00).

Dado que en la aclaración del dictamen se indicó que el bien se encontraba en el municipio de Caucasia, Antioquia, y no en el de Puerto Berrío; y que se incurrió en un yerro de escritura en la conclusión del valor de la hectárea, la parte actora solicitó la corrección de esos aspectos del dictamen (fl. 209); petición que fue atendida por el perito mediante escritos obrantes a folios 210 y 214 del c. 1.

Visto esto, encuentra la Sala que no es posible establecer con certeza el detrimento patrimonial alegado en la demanda por el señor José Julián Betancur Montoya, toda vez que el dictamen pericial, incluyendo su aclaración y complementación, deja dudas acerca de los soportes probatorios utilizados para el informe, así como la metodología empleada para analizar dicha información. En el dictamen rendido en este proceso no solamente se hacen aseveraciones genéricas en torno a los criterios tenidos en cuenta por el auxiliar de la justicia para determinar el valor del bien inmueble identificado con matrícula 019-0000030, sino que se omite señalar la metodología que se empleó para ponderar esos criterios y arribar a una tasación de los perjuicios alegados en la demanda.

Aunado a esto, el dictamen carece de precisión en torno al tipo de información que le brindaron las personas en quienes se apoyó el auxiliar de la justicia para su elaboración, puesto que en reiteradas ocasiones señaló que la cifra conceptuada se obtuvo, entre otras, a partir de sondeos y diálogos con funcionarios de la administración municipal, personas que tenía conocimiento de las condiciones socioeconómicas de Puerto Berrío y vecinos del predio de propiedad del accionante, sin indicar siquiera el nombre y domicilio de estas personas, sus calidades personales y profesionales o el tipo de información que concretamente le suministraron, en franca inobservancia de los establecido en el numeral 3 del artículo 237 del Código de Procedimiento Civil, que establece que “cuando en el curso de su investigación los peritos reciban información de terceros que consideren útiles para el dictamen, lo harán constar en éste”.

Debe destacarse igualmente, que el dictamen pericial rendido por el abogado, tampoco tuvo en consideración las normas técnicas que sobre avalúos de los bienes inmuebles contenidas en las Resoluciones 762 de 1998 y 149 de 2002 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, vigentes para la época en que se practicó la prueba pericial, y que estableces los criterios técnicos y métodos para la elaboración de avalúos de bienes inmuebles.

Para la Sala el dictamen pericial a que se viene haciendo alusión no se ajusta con estricto rigor a las exigencias establecidas en el ordenamiento jurídico para este medio de prueba en general y para el avalúo de bienes inmuebles en particular, puesto que carece de la fundamentación técnica necesaria para soportar las conclusiones en el contenido.

En suma, pese a encontrarse plenamente acreditada la afectación al derecho de dominio que sobre el bien identificado con matrícula inmobiliaria 019- 0000030 tiene el señor José Julián Betancur Montoya, derivada de la falla del servicio en que incurrió el municipio de Puerto Berrío, Antioquia, no obran en el plenario medios de convicción idóneos para liquidar el monto específico de la indemnización que debe pagar dicha entidad, razón por la cual esta se deberá determinar en un incidente de liquidación de perjuicios que adelantará el tribunal de primera instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo, en el que se valdrá de un dictamen pericial que deberá tener en cuenta los siguientes parámetros: i) El dictamen pericial tiene por objeto la determinación del valor comercial del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 019- 0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío. ii) El avalúo del inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 019- 0000030 se hará con base en los criterios técnicos establecidos en la Resolución 762 de 1998 -modificada parcialmente por la Resolución 149 de 2002-, proferida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. iii) La tasación del precio del inmueble corresponderá al valor comercial que para la fecha en que acaeció el daño tenía dicho bien.

Esta cifra será actualizada al día en que se profiera la providencia que dé por terminado el trámite incidental y liquide los perjuicios. iv) Del valor comercial calculado con base en los dos parámetros anteriores, el municipio de Puerto Berrío, Antioquia reconocerá al señor José Julián Betancur Montoya, el 50% del valor comercial del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 019-0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío. Una vez se agote el incidente de liquidación de perjuicios y se cancelen por parte del municipio de Puerto Berrío, Antioquia los montos a que fuere condenada, la cuota ideal correspondiente al 50% del derecho de dominio sobre el bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria 019- 0000030 saldrá del patrimonio del accionante y pasará a ser de propiedad de dicho municipio. 9.- Condena en costas La parte demandante solicitó en su recurso de apelación que se condenara en constas a las entidades accionadas, debido a que los diversos trámites procesales que fueron necesarios para impulsar el desarrollo del proceso conformaban “una labor que amerita considerar que se causaron costas en este proceso” (fl. 256 a 258, c. ppal).

Sin embargo, la Sala precisa que toda vez que en el presente asunto no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo normado en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: MODIFICAR la sentencia del 22 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, la cual quedará así:

PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Puerto Berrío, Antioquia es patrimonialmente responsable por el menoscabo del derecho de propiedad que sobre el 50% del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 019- 0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío sufrió el señor José Julián Betancur Montoya, conforme a lo señalado en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, CONDENAR EN ABSTRACTO al municipio de Puerto Berrío, Antioquia, a pagar al señor José Julián Betancur Montoya la suma correspondiente al 50% del valor comercial del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 019-0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío, conforme a lo que se establezca mediante el incidente de regulación de perjuicios que promueva la parte interesada bajo los parámetros establecidos en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Una vez se haya liquidado y pagado la indemnización de perjuicios a favor del señor José Julián Betancur Montoya, el derecho de dominio que tiene sobre el 50% del bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 019-0000030 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Berrío saldrá del patrimonio del accionante y pasará a ser de propiedad del municipio de Puerto Berrío, Antioquia en común y proindiviso.

CUARTO: NEGAR las pretensiones respecto de la Nación – Policía Nacional.

QUINTO: Sin condena en costas.

SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente a su Tribunal de origen.

SÉPTIMO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidad or.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Aclaración de voto FALLA DEL SERVICIO / LANZAMIENTO POR OCUPACIÓN DE HECHO / POLICÍA NACIONAL / ACCIÓN POLICIVA / CÓDIGO NACIONAL DE POLICÍA / PROCEDIMIENTO POLICIVO DE DESALOJO / DESALOJO DEL BIEN INMUEBLE / DERECHO A LA PROPIEDAD / PROTECCIÓN A LA POSESIÓN / DEBERES DEL ALCALDE Aunque acompañé la anterior decisión, lo cierto es que discrepo de algunos cuestionamientos en contra del mencionado ente territorial, edificados sobre la base de la programación de una diligencia de lanzamiento rápida o “prematura”.

(…) parte de las irregularidades atribuidas a la entidad territorial demandada tuvieron fundamento en la rápida programación que se hizo para adelantar la diligencia de lanzamiento, sin consideración a que el artículo 6 del Decreto 992 de 1930, prevé que “el alcalde municipal dictará inmediatamente la orden de lanzamiento contra los ocupantes” (he destacado).

En ese sentido, considero que no era acertado señalar que la parte demandada actuó de manera “prematura” o “precipitada”, al programar la diligencia tres días después de dictar la orden de lanzamiento (…), cuando ello se produjo, precisamente, en cumplimiento del mandato legal antes mencionado. Dado que hubo irregularidades adicionales, constitutivas de falla en el servicio, acompañé la decisión de segunda instancia, pero con la presente aclaración de voto.

FUENTE FORMAL: DECRETO 992 DE 1930 – ARTÍCULO 6 ACLARACIÓN DE VOTO DE LA CONSEJERA MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN ACLARACIÓN DE VOTO Bogotá, D.C., agosto veinticinco (25) de dos mil veinte (2020) Radicación número: 05001-23-31-000-2004-00258-01(46035) Actor: JOSÉ JULIÁN BETANCUR MONTOYA Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO BERRÍO Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En la sentencia de segunda instancia dictada en este asunto el pasado 19 de junio, se declaró la responsabilidad patrimonial del municipio de Puerto Berrío, a título de falla en el servicio, por la pérdida de una parte del terreno de propiedad del actor “por la inobservancia del deber legal de protección a la posesión consagrado en los artículos 15 de la Ley 57 de 1905 y 1° del Decreto 992 de 1990, derivada de la inejecución injustificada de la orden de lanzamiento dictada en el curso del proceso policivo de lanzamiento por ocupación de hecho adelantado por esa entidad bajo el radicado radicado 013-2000”.

Aunque acompañé la anterior decisión, lo cierto es que discrepo de algunos cuestionamientos en contra del mencionado ente territorial, edificados sobre la base de la programación de una diligencia de lanzamiento rápida o “prematura”. En efecto, en la sentencia a la que pertenece mi aclaración de voto, se consideró: “En el presente asunto el municipio de Puerto Berrío conoció y decidió la querella presentada por el señor Humberto Moreno Maya el 10 de agosto del 2000 (fl. 20, c.1), ordenó el desalojo y fijó como fecha para la práctica de la respectiva diligencia de lanzamiento el 15 de septiembre de 2000, esto es, tan solo tres días después de la expedición de la Resolución 968 del 12 de septiembre de 2000 (fl. 54, c. 1), sin haber realizado previamente una adecuada planificación sobre los aspectos logísticos necesario para su exitosa realización”.

“… “Sin embargo, ese 21 de marzo tampoco se llevó a cabo el lanzamiento por cuanto la administración, a pesar de contar con información sobre el estado de la ocupación y de agendar con premura y sin planificación una diligencia de esa magnitud, fue igualmente negligente en la gestión de los recursos técnicos y humanos necesarios para la ejecución de su propia orden, puesto que con apenas un día de antelación adelantó las gestiones iniciales para coordinar con la fuerza pública la logística del desalojo (fl. 194, c. 1) …” (dejo destacado en negrillas y en subrayas).

Como se observa, parte de las irregularidades atribuidas a la entidad territorial demandada tuvieron fundamento en la rápida programación que se hizo para adelantar la diligencia de lanzamiento, sin consideración a que el artículo 6 del Decreto 992 de 1930, prevé que “el alcalde municipal dictará inmediatamente la orden de lanzamiento contra los ocupantes” (he destacado).

En ese sentido, considero que no era acertado señalar que la parte demandada actuó de manera “prematura” o “precipitada”, al programar la diligencia tres días después de dictar la orden de lanzamiento (Resolución 968 de 2000), cuando ello se produjo, precisamente, en cumplimiento del mandato legal antes mencionado. Dado que hubo irregularidades adicionales, constitutivas de falla en el servicio, acompañé la decisión de segunda instancia, pero con la presente aclaración de voto.

Respetuosamente, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Consejera de Estado Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] El salario mínimo para el año 2004, se fijó en $358.000, mediante el Decreto No. 3770 de diciembre 26 de 2003. [2] Así consta en el contrato de compraventa de bien inmueble protocolizado mediante la escritura pública n.° 1.448 de la Notaría 20 del Círculo Notarial de Medellín, en la que textualmente se estipuló (fl. 7, c. ppal.): “Segundo.- Que obrando en la calidad expresada, transfiere a título de venta en favor del señor José Julián Betancur Montoya (…) el derecho de dominio y posesión que su representada tiene sobre la mitad proindivisa de un lote de terreno (…), con una cabida aproximada de 31 hectáreas, denominado `Playa Rica´ (…)”. [3] Sobre la legitimación por activa para promover la querella de lanzamiento por ocupación de hecho, el tratadista Hernando Urrutia Mejía, precisó: “Están facultados para iniciar esta acción los poseedores y tenedores del bien cuando hayan sido despojados sin justa causa; también podrá iniciar esta acción el propietario del bien (poseedor inscrito) cuando tenga la posesión del mismo, ya que si carece de ésta, la vía expedita para recuperarla es por medio del proceso civil ordinario reivindicatorio”.

Urrutia Mejía, Hernando. Lanzamiento por ocupación de hecho. 5ª ed. Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2005, p. 50. [4] CSJ. Civil. Sentencia de 22 de noviembre de 1965, Tomo CXIV, páginas 174-193. [5] De antaño esta tesis ha sido sostenida por la Corte Suprema de Justicia en las sentencias: Casación del 29 de septiembre de 1952, G.J. Tomo LXXIII, página 421;

Casación del 29 de agosto de 1925. G.J. Tomo XXXI, página 321; Casación del 26 de julio de 1919, G.J. Tomo XXVII, página 254 y Casación del 29 de marzo de 1922, G.J. Tomo XXIX, página 151. [6] CSJ. Civil. Sentencia de 5 de junio de 2019 (SC1939-2019). [7] CSJ. Civil. Sentencias de 29 de octubre de 2001 (expediente 5800), de 14 de diciembre de 2005 (radicación 00548) y de 22 de julio de 2010 (expediente 00855). [8] Artículo 972 del C.C. [9] Artículo 974 del C.C. [10] Según el cual “la policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación”. [11] Esta ley resulta aplicable al presente asunto, toda vez que fue el cuerpo normativo que gobernó el procedimiento policivo adelantado por la alcaldía municipal de Puerto Berrío bajo el radicado 013-2000, cuyo inicio y actuaciones se surtieron con anterioridad al pronunciamiento efectuado por la Corte Constitucional mediante sentencia C-241 de 2010, en virtud del cual, y con efectos ex nunc, debe considerarse que la disposiciones contenidas en esa Ley fueron subrogadas por el Decreto 1355 de 1970. [12] Ochoa Carvajal, Raúl Humberto.

Bienes. 7ª ed. Bogotá, Editorial Temis S.A. 2011, p. 354. [13] En la sentencia C-024 de 1994, la Corte Constitucional precisó: “La policía administrativa está entonces ligada a la limitación y regulación de derechos y libertades para preservar el orden público. Pero esa limitación toma diversas formas: de un lado, se ejerce mediante la expedición de regulaciones generales como los reglamentos; de otro lado, supone la expedición de actos jurídicos concretos, como la concesión de una autorización; y, finalmente, se desarrolla mediante operaciones materiales de uso de la fuerza pública y se traduce en la organización de cuerpos armados y funcionarios especiales a través de los cuales se ejecuta la función. Por eso la doctrina ha solido distinguir entre poder, función y actividad de policía (…) así: (…) a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario.

Corresponde a la facultad legítima de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e impersonal. Conforme al régimen del estado de derecho es, además, preexistente. b) La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no otorga competencia de reglamentación ni de regulación de la libertad. c) La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio reglado de la fuerza, y está necesariamente subordinada al poder y la función de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la libertad”. [14] Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2014: “Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello afecte el orden público”. [15] Esta resolución fue notificada por aviso y por edicto a los sujetos querellados, tal como consta a folios 58 a 60 del cuaderno 1. [16] Actuación suscrita por el señor Hernán de Jesús Vasco Vélez. [17] Urrutia Mejía, Hernando.

Lanzamiento por ocupación de hecho. 5ª ed. Bogotá, Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2005, p. 31. [18] Consejo de Estado, Sala de Consulta. Concepto del 30 de septiembre de 1986. [19] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 23 de febrero de 2017, Exp. 34.121., M. P. Marta Nubia Velásquez Rico. [20] Al respecto consultar, entre otras: Sentencia del 19 de julio de 2017, exp. 37.667, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa;

Sentencia del 10 de febrero de 2016, exp. 35.264, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico; Sentencia del 26 de agostos de 2015, exp. 30.827, M.P. Hernán Andrade Rincón; Sentencia del 28 de mayo de 2015, exp. 34.365, M.P. Stella Conto Diaz del Castillo; Sentencia del 22 de noviembre de 201, exp. 21.276, M.P. Stella Conto Diaz del Castillo. [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 8 de mayo de 2019, exp. 45.512, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [22] (Cita del texto original) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 19 de octubre de 2005, radicado: 11.988. [23] Cfr. Exp. 45.512. [24] Al respecto ver, entre otras, las sentencias del 23 de febrero de 2017, exp. 34.121 (M.P. Marta Nubia Velásquez Rico) y del 22 de octubre de 2015, exp. 33.977 (M.P. Hernán Andrade Rincón), proferidas por la Sección Tercera de la Corporación. [25] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 7 de marzo de 2012, exp. 20.042, M.P. Hernán Andrade Rincón. [26] (Cita original) Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente No. 14.787. [27] Sentencia del 30 de noviembre de 2006, expediente No. 14.880. [28] Al tenor de lo prescrito por los artículos 2° y 218 de la Constitución Política. [29] Para efectos de dar claridad a esta consideración, se trae nuevamente a colación un aparte de la sentencia C-024 de 1994, en la que la Corte Constitucional precisó: “Por eso la doctrina ha solido distinguir entre poder, función y actividad de policía (…) así: (…) a) El poder de policía es normativo: legal o reglamentario.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, sentencia del 14 de septiembre de 2011, expediente 22.745, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. [31] (Cita del texto original) Sentencia del 8 de abril de 1998, expediente No. 11837. [32] (Cita del texto original) Sentencia del 3 de febrero de 2000, expediente No. 14.787