ACCIÓN DE REPETICIÓN – Niega ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRUEBA DEL PAGO – Para probar el pago no se requiere documento que provenga del acreedor / DOCUMENTO PÚBLICO – Tiene presunción de autenticidad / RÉGIMEN DE PRESUNCIONES DE RESPONSABILIDAD – Se aplica a hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma / PRESUNCIÓN DE DOLO – No aplicable / PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE - No aplicable / CARGA DE LA PRUEBA – Incumplimiento COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 129 del C.C.A. y 7 de la Ley 678 de 2001.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 / LEY 678 DE 2001 – ARTÍCULO 7 ACCIÓN DE REPETICIÓN – Prueba del pago / PRUEBA DEL PAGO – Para probar el pago no se requiere documento que provenga del acreedor / PRUEBA DEL PAGO – Valor probatorio de la certificación expedida por tesorero / DOCUMENTO PÚBLICO – Tiene presunción de autenticidad / DOCUMENTO PÚBLICO – Valor probatorio Tal y como lo señaló el tribunal en la sentencia de primera instancia, la indemnización que pagó el municipio de Santiago de Cali por la condena impuesta a la Contraloría Municipal de Santiago de Cali y que da origen a la acción de repetición, está probada con la sentencia del 12 de diciembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y el pago de la misma está acreditado con los certificados expedidos por la tesorería del ente territorial a través del Consorcio Fiduciaria Bancolombia – Fiduciaria Bogotá. La anotación hecha por el Ministerio Público y relativa a la necesidad de paz y salvo del beneficiario de la indemnización para darla por probada o de cualquier manifestación de este con tal propósito, carece de fundamento legal.

Ninguna disposición legal exige que para probar un pago resulte indispensable presentar un documento que provenga del acreedor: la certificación del tesorero -que es un documento público con presunción de autenticidad- es suficiente para demostrar tal presupuesto. DOLO –Se debe probar / CULPA GRAVE – Se debe probar La Sala, como lo hizo el a quo, desestimará la excepción propuesta por la demandada de falta de legitimación en la causa por activa y confirmará la sentencia porque, tal como lo explicó el tribunal, la entidad demandante no desarrolló ninguna actividad probatoria con el objeto de acreditar el dolo o culpa grave en la actuación de la demandada.

Sólo allegó la copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que obra la sentencia de nulidad del acto administrativo que dio lugar a la condena cuyo reembolso se persigue en la demanda. Dicha decisión no es suficiente para acreditar el grado de culpabilidad exigido en el artículo 90 de la C.P. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / APLICACIÓN DE LA LEY PROCESAL – Aplicación inmediata En cuanto a la falta de legitimación en la causa por activa de la entidad demandante, la Sala estima que aunque la expedición del acto administrativo a partir del cual se formula la acción de repetición, Resolución No. OP- 603, se expidió el 29 de junio de 2001, es decir, antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001 (4 de agosto de 2001), lo cierto es que la legitimación extraordinaria otorgada en dicha ley al Ministerio Público es una norma procesal de aplicación inmediata.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 RÉGIMEN DE PRESUNCIONES DE RESPONSABILIDAD – Se aplica a hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma / PRESUNCIÓN DE DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE Si bien la jurisprudencia ha señalado que el régimen de presunciones de responsabilidad introducido por la citada Ley 678 de 2001 solo es aplicable a hechos ocurridos con posterioridad a su vigencia, tal posición tiene sustento en que las presunciones de dolo o culpa grave modifican la estructura sustancial de la responsabilidad del funcionario, pues a partir de dicha norma, solo se requiere la prueba de la causación del daño y se presume la culpabilidad en los casos previstos en la norma.

FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – En acción de repetición En lo relativo a la legitimación para demandar no existe una modificación de las condiciones de la responsabilidad del agente estatal: la disposición de la Ley 678 de 2001 simplemente habilitó al Ministerio Público para demandar el reintegro de lo pagado cuando la entidad que realizó el pago no lo hiciera dentro de los seis meses siguientes; se trata de una disposición procesal de aplicación inmediata aplicable a los hechos ocurridos antes de que ella entrara en vigencia. PRESUNCIÓN DE DOLO – No aplicable / PRESUNCIÓN DE CULPA GRAVE – No aplicable / CARGA DE LA PRUEBA - Incumplimiento Al no ser aplicables las presunciones de dolo y culpa grave establecidas en la Ley 678 de 2001, porque el acto en el cual se comunicó la supresión del cargo fue expedido antes de que entrara en vigencia, a la entidad demandante le incumbía afirmar y demostrar las circunstancias concretas a partir de las cuales consideraba que la funcionaria demandada obró con culpa grave al expedir la Resolución No. OP-603 del 29 de junio de 2001, por medio de la cual no se incorporó a la señora […] a la nueva planta de personal de la Contraloría Municipal de Santiago de Cali.

No era suficiente acreditar que dicho acto fue anulado y que el Municipio de Santiago de Cali pagó la condena impuesta a la Contraloría Municipal de Santiago de Cali, pues la obligación de reembolso a cargo de los agentes estatales, a la luz de lo dispuesto en el artículo 90 de la C.P., solo surge cuando se acredita que obraron con el grado de culpabilidad previsto en dicha norma.

La demandante no cumplió con la carga anterior: no señaló las razones que le permitían imputar dolo o culpa grave a la conducta de la demandada ni ofreció medios probatorios con tal objeto. FUENTE FORMAL: LEY 678 DE 2001 / CORTE CONSTITUCIONAL – ARTÍCULO 90 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00161-01(52899) Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE SANTIAGO DE CALI Demandado: AMPARO CARDONA ECHEVERRY Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN Tema: Acción de repetición por hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 678 de 2001.

Se confirma la sentencia absolutoria de primera instancia porque la entidad demandante no probó el dolo o la culpa grave en la conducta de la demandada. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandante contra la sentencia proferida el 29 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa y se negaron las pretensiones de la demanda.

La Sala es competente para proferir esta providencia a la luz de lo dispuesto en los artículos 129 del C.C.A. y 7º de la Ley 678 de 2001. Es de anotar que la demanda fue inicialmente presentada ante los juzgados administrativos de Cali y luego fue remitida por competencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[1]. I.- ANTECEDENTES A.- Posición de la parte demandante 1.- La demanda que dio origen al proceso fue interpuesta el 15 de diciembre de 2011 por la Personería Municipal de Santiago de Cali, en su condición de representante del Ministerio Público y en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 8º de la Ley 678 de 2001.

Se dirigió contra la señora Amparo Cardona Echeverry, quien fungió como Contralora Municipal de Santiago de Cali, para que reintegrara lo pagado el 29 de diciembre de 2009 como consecuencia de la condena impuesta a la Contraloría Municipal en la sentencia que declaró la nulidad del acto administrativo que dispuso no incorporar a la señora Nazly Amanda Mera Arguedas a la nueva planta de personal. 2.- El contenido de las pretensiones es el siguiente: <<(..) me permito demandar ante su Despacho, mediante el ejercicio de la acción de repetición a la señora Amparo Cardona Echeverry, con el fin que sea condenada a pagar al municipio de Santiago de Cali, las siguientes sumas de dinero: a).- Seiscientos treinta y ocho millones ciento sesenta y siete mil setecientos cuarenta y cinco pesos ($638.167.745) por concepto de indemnización laboral pagada a la demandante Nazly Amanda Mera Arguedas. b).- Noventa y un millones novecientos veintiún mil cuatrocientos cuarenta y siete pesos ($91.921.447) por concepto de aportes parafiscales e impuestos.

Para un total de setecientos treinta millones ochenta y nueve mil ciento noventa y dos pesos ($730.089.192), valores debidamente indexados al momento en que sea obligada a pagar por concepto de perjuicios causados como consecuencia de la condena en contra de dicha entidad, de acuerdo con los hechos de la presente demanda>>[2]. 3.- Las pretensiones de la demanda se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.1.- La señora Amparo Cardona Echeverry ocupó el cargo de Contralora Municipal de Santiago de Cali entre el 9 de enero de 2001 y el 9 de enero de 2004. 3.2.- El 22 de marzo de 2001 el Concejo Municipal de Santiago de Cali expidió el Acuerdo No. 078, por medio del cual se aprobó la nueva estructura y planta de personal de la Contraloría Municipal.

De conformidad con los parámetros allí señalados, el 29 de junio de 2001, mediante la Resolución No. OP-603, la contralora Amparo Cardona Echeverry incorporó varios funcionarios a la nueva planta, entre los que no se encontraba la señora Nazly Amanda Mera Arguedas, quien ocupaba el cargo de director operativo, código 22, grado salarial 02, el cual era de libre nombramiento y remoción. En el comunicado sobre la decisión de retiro se informó a la señora Mera Arguedas que el cargo había sido suprimido. 3.3.- La señora Mera Arguedas presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución No. OP-603 de 2001.

El 2 de agosto de 2008, el Juzgado Diecisiete Administrativo de Cali negó las pretensiones de nulidad y el 12 de diciembre de 2008 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión y declaró la nulidad de la Resolución No. OP-603 de 2001, ordenó el reintegro de la señora Nazly Amanda Mera Arguedas al cargo que había ocupado antes de su retiro y condenó a la Contraloría Municipal de Cali a pagar los sueldos y demás prestaciones a que tenía derecho. 3.4.- El 29 de diciembre de 2009 el municipio de Cali[3] a través del Consorcio Fiduciaria Bancolombia – Fiduciaria Bogotá pagó la condena impuesta a la Contraloría Municipal de Santiago de Cali a favor de la señora Mera Arguedas, por la suma de $638.167.745 por concepto de indemnización laboral y $91.921.447 por aportes parafiscales e impuestos, según las constancias de pago allegadas con la demanda. 3.5.- Según la demanda, la señora Amparo Cardona Echeverry <<no observó que las funciones ejecutadas en el cargo de Director Operativo, Código 22, Grado Salarial 02 que era el cargo que desempeñaba la actora y el cargo de Director Operativo, Código 022 Grado Salarial 04, creado por la reforma administrativa, guardaban correspondencia y similitud, por tanto no había lugar a asegurar que el cargo que desempeñaba había sido suprimido, pues permaneció en la planta un cargo con similares funciones, por tal motivo es fácil colegir que los actos acusados en la demanda de nulidad y restablecimiento adolecen de falsa motivación>>. 3.6.- La Personería Municipal de Santiago de Cali señaló que en su condición de Ministerio Público interpuso la demanda de repetición, toda vez que el Municipio de Cali no lo hizo en el término previsto en el artículo 8º de la Ley 678 de 2001. 3.7.- La demandante invocó el inciso segundo del artículo 90 de la C.P. y el artículo 63 del C.C. y alegó que la demandada actuó con culpa grave, pues el acto administrativo estuvo viciado de falsa motivación y desviación de poder. 3.8.- Con la demanda se allegó la copia del proceso de nulidad y restablecimiento, en el que se encuentra la demanda, la contestación, el acta de posesión de la señora Nazly Amanda Mera Arguedas; el Acuerdo Municipal No. 078 de 22 de marzo de 2001, por el cual se fijó y adecuó la estructura, organización y funcionamiento de la Contraloría Municipal de Santiago de Cali, se ajustó la planta de personal y se fijó la escala salarial; la Resolución No. OP-603 del 29 de junio de 2001, por la cual se incorporaron unos servidores públicos a la nueva planta global de cargos de la Contraloría Municipal, de conformidad con los parámetros establecidos en el acuerdo municipal; la sentencia que declaró la nulidad de la Resolución No. No. OP-603 del 29 de junio de 2001; el acta del comité de conciliación, el acta de posesión y el certificado laboral de la demandada y los certificados de pago expedidos por el Municipio de Santiago de Cali a través del Consorcio Fiduciaria Bancolombia-Bogotá[4]. 3.9.- La entidad demandante también solicitó la práctica de medidas cautelares consistentes en el embargo y secuestro de un vehículo y de tres inmuebles.

El tribunal las negó por cuanto no se allegó prueba sumaria del dolo o la culpa grave[5]. B.- La posición de la demandada 4.- La señora Amparo Cardona Echeverry, en su condición de abogada, contestó la demanda en su propio nombre y se opuso a las pretensiones. Señaló que (i) el empleo que ocupaba la señora Nazly Amanda Mera Arguedas sí fue suprimido debido a las modificaciones sustanciales en cuanto a las funciones y responsabilidades fijados por los parámetros de la Ley 610 de 2000;

(ii) que el salario del director operativo en la nueva planta era inferior al que devengaba la señora Mera Arguedas y, (iii) que la supresión del cargo se hizo en el Acuerdo Municipal No. 078 de 2001 y no en la Resolución No. OP-603 del 29 de junio de 2001, que simplemente se expidió en cumplimiento de dicho acuerdo. 4.1.- La demandada señaló que la Resolución No. OP-603 del 29 de junio de 2001 incorporó a los empleados de carrera administrativa a la nueva planta de personal, por lo que la señora Mera Arguedas no podía estar incluida en dicha decisión, pues su cargo era de libre nombramiento y remoción. 4.2.- La restructuración administrativa de la Contraloría Municipal de Santiago de Cali obedeció a razones presupuestales y fue el resultado de un estudio técnico previo, razón por la cual no se configuró la falsa motivación que se alegó en la demanda, como tampoco el dolo o la culpa grave. 4.3.- La demandada propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, pues el artículo 8º de la Ley 678 de 2001 que faculta al Ministerio Público para instaurar la acción de repetición luego de los seis meses de haberse realizado el pago no estaba vigente para la fecha de los hechos, razón por la cual también adujo la caducidad de la acción. 4.4.- Con la contestación de la demanda se allegaron las copias de cuatro sentencias proferidas en casos similares por varios juzgados administrativos de Cali y por el Tribunal Administrativo del Valle en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho contra la estructuración administrativa de la Contraloría Municipal, en los que se habían negado las pretensiones.

Así mismo, se solicitó decretar la práctica del testimonio del señor Adolfo León López Giraldo, quien laboró como Jefe de la Oficina Jurídica de la Contraloría Municipal de Cali[6]. C.- La sentencia de primera instancia 5.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 29 de agosto de 2014 declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, por las siguientes razones: 5.1.- Si bien las presunciones de la Ley 678 de 2001 no resultan aplicables al análisis del presente asunto, pues esta norma no estaba vigente para la fecha de los hechos, los aspectos procesales como la legitimación en la causa sí son de aplicación inmediata. 5.2.- En los términos del artículo 118 de la Constitución Política, las Personerías Municipales hacen parte del Ministerio Público y por tanto están legitimadas para presentar la acción de repetición cuando la entidad condenada no lo hace luego de transcurridos seis meses a partir del pago. 5.3.- La Personería Municipal de Santiago de Cali presentó la demanda el 15 de diciembre de 2011 y el Municipio de Santiago de Cali, a través del Consorcio Fiduciaria Bancolombia – Fiduciaria Bogotá, realizó el último pago de la condena el 15 de enero de 2010, es decir pasado el término previsto en el artículo 8º de la Ley 678 de 2001, por lo que la entidad demandante estaba legitimada para interponerla. 5.4.- En relación con el fondo del asunto, el tribunal encontró acreditada la condena impuesta mediante sentencia del 12 de diciembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y su pago conforme los certificados expedidos por el municipio de Santiago de Cali a través del Consorcio Fiduciaria Bancolombia – Bogotá, documentos que no fueron controvertidos por la demandada.

No obstante, negó las pretensiones por considerar que la entidad demandante no demostró la culpa grave en la conducta de la demandada. 5.5.- Si bien el acto administrativo fue anulado por falsa motivación, dicha calificación no constituye en sí misma una conducta gravemente culposa si se tiene en cuenta que la decisión tuvo como fundamento el Acuerdo Municipal No. 078 del 22 de marzo de 2011, por medio del cual se fijó la nueva estructura administrativa de la Contraloría Municipal de Cali.

Adicionalmente, dicho acuerdo delimitó los cargos que hacían parte de la planta de personal entre los que se encontraba el de Director Operativo, código 22, grado salarial 04, diferente del que ocupaba la señora Mera Arguedas, el cual era grado salarial 02. En el fallo se lee: <<Cosa diferente es que ante un estudio de legalidad del cita acto, se hubiera concluido su contradicción con otras normas superiores invocadas por los actores del el citado proceso, pues dicha conclusión obedece a un análisis especial en el que si bien se pudo llegar a la deducción de una falsa motivación, se requiere para efectos de la acción de repetición, del análisis subjetivo de la conducta del funcionario que emitió el acto, el que debe comprende entre otros aspectos, la existencia de mala fe, desproporción, arbitrariedad y error grave>>[7].

D.- El recurso de apelación 6.- La entidad demandante solicitó revocar la providencia e insistió en los argumentos expuestos en la demanda. Su inconformidad se centró en los siguientes puntos: 6.1.- La culpa grave de la demandada se evidenció en la sentencia de nulidad, en la que quedó demostrada la falsa motivación del acto administrativo que no incorporó a la señora Nazly Amanda Mera Arguedas a la nueva planta de personal de la Contraloría Municipal de Santiago de Cali. 6.2.- La demandada desconoció que las funciones ejecutadas en el cargo de director operativo, código 22, grado salarial 02, de libre nombramiento y remoción, que era el desempeñado por la señora Mera Arguedas, eran similares a las asignadas al cargo creado en la nueva planta, razón por la cual no podía concluirse que el cargo hubiera sido suprimido, por lo que era viable que fuera reincorporada. 6.3.- La demandada no evaluó la situación particular de cada uno de los empleados que debían ser incorporados a la nueva planta y no advirtió que <<con su proceder la actuación tipificaría una desviación de poder y falsa motivación>>. 6.4.- Si bien no se acusa a la demandada de haber actuado con dolo o con la intención de producir un daño sí lo hizo a título de culpa grave por las siguientes razones: <<(..) pudo prever la irregularidad en la que incurrió, pues desde su alta dignidad, alcanzada únicamente por aquellas personas que ostentan una vasta experiencia en el sector público, debía irradiar y materializar la intuición, el conocimiento y llamar a la asesoría jurídica que debía acompañarla y advertir así “el daño que podría ocasionar y aun así no lo hizo” o quizás, con consideración generosa, “confió en poder evitarlo”, sin que finalmente pudiera evitarlo>>. 6.5.- Así mismo, la recurrente puso de presente que la condena fue asumida por el Municipio de Santiago de Cali, en razón de que la Contraloría Municipal carecía de personería para responder patrimonialmente por sus propios actos: <<La falsa motivación aducida por la demandada, señora Amparo Cardona Echeverry para lograr la desvinculación de la señora Mera Arguedas condujo al Comité de Conciliación y Defensa Judicial del municipio de Santiago de Cali a calificar su conducta como gravemente culposa, lo que permitió a la Personería Municipal incoar la presente acción, en procura de repetir contra el servidor público que ocasionó grave detrimento económico para el erario público del ente territorial en razón que en el caso de la nulidad y restablecimiento del derecho, el reconocimiento y pago de las indemnizaciones por la desvinculación irregular corrió con cargo al municipio de Santiago de Cali, considerando que la Contraloría Municipal carece de personería para responder patrimonialmente por sus propios actos>>. 6.6.- La entidad demandante señaló que la prueba testimonial practicada en la primera instancia no justificó las razones por las que la señora Mera Arguedas no fue incorporada, como tampoco aclaró los motivos por los que se dijo que el cargo había sido suprimido cuando en realidad no lo fue.

Sostuvo que así se configuró el cargo de ilegalidad de falsa motivación que dio lugar a la nulidad del acto administrativo[8]. E.- Intervención del Ministerio Público 7.- El agente del Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, pues la parte actora no probó que la indemnización que pagó el Municipio de Santiago de Cali por la condena impuesta a la Contraloría Municipal de Santiago de Cali, derivada de la declaratoria de nulidad de la Resolución No. OP-603 del 29 de junio de 2001, hubiera sido producto de la conducta dolosa o gravemente culposa de la demandada.

Además, porque el cargo desempeñado por la señora Nazly Amanda Mera Arguedas era de libre nombramiento y remoción, por lo que no podían hacerse extensivos a ella los derechos de los funcionarios de carrera, quienes en últimas fueron los incorporados a la nueva estructura administrativa de la entidad. 7.1.- El Ministerio Público también echó de menos la prueba del pago efectivo de la condena, pues no se probó el recibido de la beneficiaria ni se allegó el paz y salvo de la obligación[9].

II.- CONSIDERACIONES 8.- Tal y como lo señaló el tribunal en la sentencia de primera instancia, la indemnización que pagó el municipio de Santiago de Cali por la condena impuesta a la Contraloría Municipal de Santiago de Cali y que da origen a la acción de repetición, está probada con la sentencia del 12 de diciembre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, y el pago de la misma está acreditado con los certificados expedidos por la tesorería del ente territorial a través del Consorcio Fiduciaria Bancolombia – Fiduciaria Bogotá[10].

La anotación hecha por el Ministerio Público y relativa a la necesidad de paz y salvo del beneficiario de la indemnización para darla por probada o de cualquier manifestación de este con tal propósito, carece de fundamento legal. Ninguna disposición legal exige que para probar un pago resulte indispensable presentar un documento que provenga del acreedor: la certificación del tesorero -que es un documento público con presunción de autenticidad- es suficiente para demostrar tal presupuesto. 9.- La Sala, como lo hizo el a quo, desestimará la excepción propuesta por la demandada de falta de legitimación en la causa por activa y confirmará la sentencia porque, tal como lo explicó el tribunal, la entidad demandante no desarrolló ninguna actividad probatoria con el objeto de acreditar el dolo o culpa grave en la actuación de la demandada.

Sólo allegó la copia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que obra la sentencia de nulidad del acto administrativo que dio lugar a la condena cuyo reembolso se persigue en la demanda. Dicha decisión no es suficiente para acreditar el grado de culpabilidad exigido en el artículo 90 de la C.P. A.- La legitimación de la entidad demandante 10.- En cuanto a la falta de legitimación en la causa por activa de la entidad demandante, la Sala estima que aunque la expedición del acto administrativo a partir del cual se formula la acción de repetición, Resolución No. OP-603, se expidió el 29 de junio de 2001, es decir, antes de que entrara en vigencia la Ley 678 de 2001 (4 de agosto de 2001[11]), lo cierto es que la legitimación extraordinaria otorgada en dicha ley al Ministerio Público es una norma procesal de aplicación inmediata. 10.1.- Si bien la jurisprudencia ha señalado que el régimen de presunciones de responsabilidad introducido por la citada Ley 678 de 2001 solo es aplicable a hechos ocurridos con posterioridad a su vigencia, tal posición tiene sustento en que las presunciones de dolo o culpa grave modifican la estructura sustancial de la responsabilidad del funcionario, pues a partir de dicha norma, solo se requiere la prueba de la causación del daño y se presume la culpabilidad en los casos previstos en la norma. 10.2.- En lo relativo a la legitimación para demandar no existe una modificación de las condiciones de la responsabilidad del agente estatal: la disposición de la Ley 678 de 2001 simplemente habilitó al Ministerio Público para demandar el reintegro de lo pagado cuando la entidad que realizó el pago no lo hiciera dentro de los seis meses siguientes; se trata de una disposición procesal de aplicación inmediata aplicable a los hechos ocurridos antes de que ella entrara en vigencia. B.- La ausencia de prueba del dolo o culpa grave de la demandada 11.- Al no ser aplicables las presunciones de dolo y culpa grave establecidas en la Ley 678 de 2001, porque el acto en el cual se comunicó la supresión del cargo fue expedido antes de que entrara en vigencia, a la entidad demandante le incumbía afirmar y demostrar[12] las circunstancias concretas a partir de las cuales consideraba que la funcionaria demandada obró con culpa grave al expedir la Resolución No. OP-603 del 29 de junio de 2001, por medio de la cual no se incorporó a la señora Nazly Amanda Mera Arguedas a la nueva planta de personal de la Contraloría Municipal de Santiago de Cali. 12.- No era suficiente acreditar que dicho acto fue anulado y que el Municipio de Santiago de Cali pagó la condena impuesta a la Contraloría Municipal de Santiago de Cali, pues la obligación de reembolso a cargo de los agentes estatales, a la luz de lo dispuesto en el artículo 90 de la C.P., solo surge cuando se acredita que obraron con el grado de culpabilidad previsto en dicha norma. 13.- La demandante no cumplió con la carga anterior: no señaló las razones que le permitían imputar dolo o culpa grave a la conducta de la demandada ni ofreció medios probatorios con tal objeto. 14.- La única prueba allegada al proceso para demostrar la culpabilidad de la demandada fue el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que reposa la decisión judicial que dio origen a la condena impuesta contra la Contraloría Municipal de Santiago de Cali, la cual asumió el Municipio de Santiago de Cali. 15.- En la sentencia proferida contra la Contraloría Municipal, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca basó la decisión de declarar la nulidad del acto administrativo por el cual se omitió incorporar a la funcionaria, en la falsa motivación, luego de realizar un ejercicio comparativo de las funciones que se ejercían en el cargo que ella desempeñaba y las que se asignaron al nuevo cargo luego de la estructuración administrativa.

En la decisión se lee: <<Es claro que las funciones adelantadas por la señora Mera Arguedas en el cargo de Director Operativo, Código 22, Grado salarial 02, en la planta de personal modificada con el Acuerdo No. 022, estaban referidas a la formulación de políticas, planes, programas y proyectos encaminadas a determinar el grado de responsabilidad que resulte de la gestión fiscal, así como del ejercicio de la jurisdicción coactiva.

Entretanto, al examinar las funciones del cargo de Director Operativo, Código 022, Grado Salarial 04, según la nueva estructura administrativa adoptada a partir del Acuerdo No. 078 de 2001, se observa que las mismas guardan correspondencia con las asignadas al cargo ocupado por la demandante, es decir que su función no es otra que la de formular las políticas que deben orientar el proceso de responsabilidad fiscal y los pertinentes a jurisdicción coactiva.

En lo que tiene que ver con los requisitos objetivos para ocupar el cargo, no hay lugar a predicar que la señora Mera Arguedas no los ostentaba, pues posee el título profesional de derecho y el título de postgrado. De acuerdo a lo anterior, se puede colegir que la actora cumplía con los requisitos que exigía el cargo. Sin embargo, lo que no se deduce y en eso yerra tanto la Contraloría Municipal como el municipio de Santiago de Cali, es que se pueda deducir que el cargo ocupado por la demandante haya sido suprimido.

Es evidente que el cargo de Director Operativo de la Contraloría Municipal subsistió en la nueva planta de personal sin que pueda alegarse su supresión, lo que indudablemente da al traste con la motivación alegada por la demandada para desvincular a la señora Mera Arguedas. (..) Las argumentaciones precedentes son las que llevar a concluir a la Sala, que las razones expuestas en la comunicación del 29 de junio de 2001, según las cuales el cargo ocupado por la señora Mera Arguedas fue suprimido, distan de la verdad y comprometen seriamente la voluntad de la administración porque desnaturalizan la finalidad de los procesos de reestructuración al permitir que se aduzcan situaciones como la supresión de cargos, que efectivamente no se han realizado, generando un manto de duda sobre la actuación administrativa.

En consecuencia, los actos acusados adolecen de falsa motivación, por cuanto el cargo realmente no desapareció, pues sigue existiendo, solo que sus funciones fueron redefinidas, no se cambió su nivel jerárquico y se ubicó en un grado superior de la escala salarial>>[13]. 16.- Al no ser aplicable la presunción de dolo prevista a partir de la expedición de la ley 678 de 2001 para cuando el acto se anule por falsa motivación, el Juez no puede hacer tal inferencia. La entidad demandante tenía la carga de acreditar que la funcionaria demandada expidió el acto con la intención de causarle daño a la funcionaria o con una negligencia tan extrema que pueda deducirse tal intención. La determinación de la no ocurrencia de los fundamentos fácticos que el Tribunal hizo en la sentencia de condena no indica que la demandada hubiese obrado con el grado de culpabilidad exigido en la segunda parte del artículo 90 de la C.P. 17.- Lo que está probado en el proceso, por el contrario, es que la funcionaria que no fue incorporada a la nueva planta de personal se encontraba desempeñando un cargo de libre nombramiento y remoción y que a través de un desarrollo argumentativo que no es del caso analizar en esta instancia, la demandada llegó a la conclusión que el cargo sí había sido suprimido. 18.- En el curso de la primera instancia y por solicitud de la señora Amparo Cardona Echeverry se decretó el testimonio del doctor Adolfo León López Giraldo, quien fungió como Jefe de la Oficina Jurídica de la Contraloría Municipal de Cali para la fecha de los hechos.

El testigo afirmó que conoció los actos administrativos que dieron lugar a la reforma administrativa y atendió las contestaciones a las demandas presentadas por quienes no fueron incorporados. De igual forma, controvirtió la sentencia de condena a favor de la señora Nazly Amanda Mera Arguedas por las siguientes razones: <<(..) resulta un tanto ambigua esa decisión por cuanto en primer lugar la reforma administrativa de la Contraloría Distrital nace por los imperativos de la Ley 610 del 2000 que reduce de manera dramática los presupuestos de esas dependencias y porque el municipio de Cali estaba enfrentando una inmensa crisis de orden fiscal que le obligaba a la reducción drástica de todos sus gastos de funcionamiento y además así lo había convenido en el acuerdo (..).

Todos los procedimientos para la reforma se iniciaron antes del periodo constitucional que le correspondió a la Dra. Cardona Echeverry y cuando ella llegó al ejercicio del cargo prácticamente estuvo obligada a ejecutar lo que el Concejo Municipal había decidido en el acuerdo de reestructuración>>. El declarante sostuvo que en el proceso de incorporación se privilegiaron a las personas de carrera administrativa y que la señora Mera Arguedas ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción. Aseguró que en el acto administrativo que dispuso la desvinculación de la funcionaria, cuya nulidad dio lugar a la condena, la demandada no incurrió en dolo o culpa grave[14]. 19.- Con base en lo anterior, la Sala concluye que la entidad demandante no demostró que la condena judicial impuesta a la Contraloría Municipal de Santiago de Cali hubiera sido consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de la demandada, razón por la cual se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 20.- Sin condena en costas por no aparecer causadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. - CONFÍRMASE la sentencia proferida el 29 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. SEGUNDO.- Sin condena en costas. TERCERO.- En firme la presente decisión, devuélvase el proceso al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Fls. 326-332 c. 1. [2] Fls. 242-243 c. 1. [3]. Las Contralorías municipales son entidades técnicas que gozan de autonomía administrativa, presupuestal y contractual, pero no de personalidad jurídica, pues la ley no lo previó, razón por la cual deben intervenir en los procesos a través del ente territorial respectivo, razón por la cual asumen con su patrimonio las condenas que se profieran en contra de ellas (artículos 267 y 272 C.P. y 66 de la Ley 42 de 1993).

Consejo de Estado, Sección Segunda, Auto del 6 de marzo de 2002, exp. 1494- 01, M.P. Tarsicio Cáceres Toro. [4] Fls. 7-12 c. 1. [5] Fls. 1-5 c. 2. [6] Fls. 343-364 c. 1. [7] Fls. 473-499 c. ppal. [8] Fls. 500-508 c. ppal. [9] Fls. 510-521 c. ppal. [10] Fls. 2-7 c. 1. [11] Diario Oficial No. 44.509, de 4 de agosto de 2001. [12] Art. 177 de C.P.C. [13] Fls. 295-310 c. 1. [14] Fls. 459-461 c. 1.