LITISCONSORCIO CONSORCIO NECESARIO DEL SENA/ MULTAS IMPUESTAS POR EL IMPUESTAS POR EL MINISTERIO DE TRABAJO Debe vincular al proceso a quienes por la naturaleza de la relación o por disposición legal se les extiendan los efectos de la sentencia ya sea por la referida naturaleza o porque intervinieron en los actos, ya que, de no hacerse, pueden ver conculcado su derecho de defensa.(…) hay lugar a llamar bajo la figura del litisconsorcio necesario, bien sea en el extremo activo, pasivo o en ambos, cuando se requiere de la obligada comparecencia de una persona (natural o jurídica), para que la controversia sea resuelta de manera uniforme y de fondo respecto de todos los interesados, dada la naturaleza de las relaciones o por expresa disposición legal.(…) el Ministerio de Trabajo solicitó la vinculación en calidad de litisconsorte necesario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, pues esa entidad tiene interés dado que fue la que recibió el dinero proveniente de la sanción impuesta por el Ministerio a la accionante.
Al respecto, este despacho considera que la vinculación al proceso como litisconsorte del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, resulta innecesaria, teniendo en cuenta que, el reconocimiento y pago de las sumas de dinero contenidas en el acto cuya nulidad se solicita, se encuentra en cabeza exclusiva del Ministerio del trabajo, quien impuso la respectiva multa.
En tal sentido, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, como se explicó en el acápite anterior, solo cumple su función de recibir las sumas de dinero provenientes de dichas sanciones establecidas por el Ministerio del trabajo, sin que la sentencia que ponga fin al presente proceso modifique la obligación a cargo de esta última entidad.
Por lo tanto, no se demostró relación jurídica material, única e indivisible entre el Ministerio del Trabajo y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, bien sea por la naturaleza de la relación y mucho menos por orden legal, dado que el acto administrativo enjuiciado i) fue suscrito exclusivamente por el Ministerio del Trabajo y ii) la intervención o no del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA es irrelevante para la expedición de la providencia que pone fin a la Litis.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 61 / LEY 1610 DE 2013 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C. trece (13) de noviembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 73001-23-33-000-2017-00669-01(5265-18) Actor: VERA CONSTRUCCIONES SUCURSAL COLOMBIA Demandado: MINISTERIO DEL TRABAJO Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Ley 1437 de 2011.
Litisconsorcio necesario. RECURSO DE APELACIÓN AUTO Procede el Despacho a resolver el recurso de apelación formulado por el apoderado de la entidad demandada contra el auto de 26 de julio de 2018[1], proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima, que resolvió negar la integración del litisconsorcio necesario. I.
ANTECEDENTES La empresa VERA CONSTRUCCIONES SUCURSAL COLOMBIA, a través de apoderado, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de los siguientes actos administrativos: «i) Resolución 000121 del 19 de abril de 2016, proferida por el coordinador del grupo de prevención, inspección, vigilancia y control de la división territorial del Ministerio de Trabajo, «por la cual se resuelve una investigación administrativa laboral y se toman otras disposiciones». ii) Resolución 000261 del 18 de agosto de 2016, expedida por el coordinador del grupo de prevención, inspección, vigilancia y control resolución de conflictos y conciliación de la división territorial Tolima del Ministerio del Trabajo, «por medio de la cual se resuelve recurso de reposición y en subsidio apelación presentado por las empresas Unión Temporal Parque Deportivo Ibagué 2015 e Inversiones Briñez Herrera Constructores S.A.S.». iii) Resolución 000369 del 8 de noviembre de 2016, expedida por el director territorial Tolima del Ministerio del Trabajo, «por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación».
Como consecuencia de la nulidad y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene al Ministerio del Trabajo a pagar las sumas debidamente indexadas, de (i) $29.000.000 por concepto de los gastos que sufragó en la defensa del procedimiento administrativo; (ii) 100 SMLMV por concepto de perjuicios morales causados a la accionante por la imposición de la sanción;
(iii) $20.000.000 de los gastos asumidos por la accionante para la presente actuación; y (iv) el pago de los intereses moratorios desde la ejecutoria del fallo hasta que se produzca el pago definitivo. II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Mediante escrito radicado el 12 de junio de 2018[2], el Ministerio del Trabajo, a través de apoderado judicial, contestó la demanda de la referencia, y, a su vez, solicitó la vinculación al proceso como litisconsorte necesario del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA[3].
Sustentó la solicitud de conformación de litisconsorcio necesario, en que (i) el Ministerio del Trabajo tiene el carácter de autoridad de policía para lo relacionado con la vigilancia y control y están facultados para imponer multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) mil veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad, tal multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA;
(ii) la sanción que impuso el Ministerio del Trabajo al accionante fue una multa equivalente a «mil quinientos (1.500) salarios mensuales vigentes equivalentes a ($1.3034.181.000) M/CTE con destino al SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE-SENA»; y, (iii) el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA se vería afectado, como quiera que es el beneficiario de la multa impuesta y es quien debe integrar el valor de la sanción en caso de una eventual condena.
III. EL AUTO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Tolima en providencia de 26 de julio de 2018[4] negó la solitud de vinculación del Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA, como litisconsorte necesario dentro del proceso que se adelanta. Como fundamento de la decisión argumentó que para el caso concreto (i) si bien, el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA puede verse afectado por la sentencia en caso de que se acceda a las pretensiones del actor, también lo es que se puede dictar sentencia sin la presencia del mismo;
(ii) tampoco puede presentarse la figura del litisconsorcio cuasincesario porque la entidad solicitada no posee la legitimación para demandar y ser demandado, tal y como lo establece el artículo 62 del Código General del Proceso; (iii) de los fundamentos facticos de la demanda no se depreca ningún presupuesto del que se advierta la participación del SENA en la expedición del acto administrativo acusado;
(iv) no se expuso la relación jurídica existente entre el SENA y la entidad demandada, pues se cita para una eventualidad que per se no configura una razón válida para que el SENA integre un litisconsorcio; y, por ultimo (v) el fundamento central de la Litis es la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se impuso la multa, no lo que se puede desatar como consecuencia de un proceso coactivo.
IV. LOS ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN El señor apoderado del interesado presentó recurso de apelación en la audiencia inicial realizada el 14 de julio de 2016[5] contra la decisión que negó la integración del Litisconsorcio necesario solicitado. Arguyó que en el evento en que se llegaré a declarar nulo el acto administrativo que impuso la sanción al demandante, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, se vería afectado como quiera que funge como beneficiario de la multa impuesta y sería entonces, quien debe integrar el valor de la sanción, de lo cual el Ministerio del Trabajo no tiene ninguna responsabilidad.
Al respecto, manifestó que el SENA es una entidad adscrita al Ministerio del Trabajo, pero esa descripción no implica que deje de ser una entidad pública descentralizada y autónoma del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y administrativamente independiente del ministerio. Continuó arguyendo que se requiere la vinculación formal y material del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, para que dicha entidad, se pronuncie sobre la demanda y ejerza el derecho de defensa o contradicción dentro del debido proceso que señala la Constitución Política de Colombia.
En tal sentido, citó la providencia de 23 de noviembre de 2015 proferida por el Consejo de Estado con radicado interno 2849-2015, mediante la cual, se ordenó vincular como litisconsorte necesario al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. También citó la providencia de 31 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar con radicado 13001-23-33-000-2015-00065- 00, a través de la cual se ordenó integrar al proceso al Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, no como litisconsorte necesario sino como tercero con interés directo en las resultas del proceso.
V. CONSIDERACIONES 1. Competencia Es pertinente advertir la procedencia de la alzada interpuesta, como quiera que se trata de la providencia referida en el numeral 7 del artículo 243 del CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2 del artículo 244 ibídem. Aunado a ello, de conformidad con el artículo 125 del CPACA, el caso sub judice será resuelto por el despacho ponente toda vez que el mismo no encuadra en ninguno de los supuestos contenidos en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 ídem. 2.
Problema jurídico Corresponde determinar, si en este caso, resulta procedente vincular como litisconsorte necesario al Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, por haberse cumplido los requisitos establecidos en el artículo 224 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. i) Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio.
El litisconsorcio se configura cuando, durante un proceso judicial, concurren una o varias personas en uno de los extremos o partes de la Litis, activa y/o pasiva. El Código General del Proceso establece tres tipos: litisconsorcio necesario, facultativo y cuasinecesario. Para el caso que nos ocupa, se colige que el litisconsorcio es necesario cuando el juez no puede proferir una decisión de fondo con las partes del proceso, sin antes vincular a una o varias personas, ya sea parte demandante o demandada, que podrían resultar afectadas con la providencia que pone fin a la Litis en razón a la relación jurídica debatida, la cual tiene el carácter de única e indivisible.
Asimismo, el autor Alfonso Rivera Martínez en su libro de Derecho Procesal Civil[6] señaló: «Existe litisconsorcio necesario cuando la situación jurídica sustancial o la pretensión deducida no pueden ser materia de decisión eficaz si en el respectivo proceso no están presentes todos los litisconsortes, caso que se da cuando dicha relación, por su propia índole o por mandato de la ley, es de tal entidad que para recibir pronunciamiento de mérito requiere la obligada comparecencia de todos aquellos a quienes vincula.
En otras palabras, surge esta última clase de litisconsorcio cuando sea preciso que recaiga una resolución jurisdiccional uniforme para todos los litisconsortes y, por tanto, la presencia de todos aparezca de evidente necesidad en el proceso para hacer posible el juzgamiento de fondo sobre la demanda entablada, configurándose así un supuesto de legitimación forzosamente conjunta respecto de los titulares de la relación jurídica controvertida en juicio […].» Cabe precisar que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no contempló la figura del litisconsorcio necesario en su articulado, sin embargo, en virtud de lo establecido en el artículo 306 de esta disposición, este debe ser analizado con lo dispuesto en el artículo 61 del Código General del Proceso de la siguiente forma: «Artículo 61.
Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado.
En caso de no haberse ordenado el traslado al admitirse la demanda, el juez dispondrá la citación de las mencionadas personas, de oficio o a petición de parte, mientras no se haya dictado sentencia de primera instancia, y concederá a los citados el mismo término para que comparezcan. El proceso se suspenderá durante dicho término. Si alguno de los convocados solicita pruebas en el escrito de intervención, el juez resolverá sobre ellas y si las decreta fijará audiencia para practicarlas.
Los recursos y en general las actuaciones de cada litisconsorte favorecerán a los demás. Sin embargo, los actos que impliquen disposición del derecho en litigio solo tendrán eficacia si emanan de todos. Cuando alguno de los litisconsortes necesarios del demandante no figure en la demanda, podrá pedirse su vinculación acompañando la prueba de dicho litisconsorcio».
De conformidad con la disposición transcrita se debe vincular al proceso a quienes por la naturaleza de la relación o por disposición legal se les extiendan los efectos de la sentencia ya sea por la referida naturaleza o porque intervinieron en los actos, ya que, de no hacerse, pueden ver conculcado su derecho de defensa. Es decir, los litisconsortes necesarios pueden resultar afectados con la decisión que se adopte en la sentencia, lo que adicionalmente acarrea la nulidad de la misma, bajo la causal establecida en el numeral 8 del artículo 133 del Código General del Proceso.
Así lo ha manifestado la Corte Constitucional en su jurisprudencia acotando que: «[…] La omisión de la integración del litisconsorcio, conllevó una flagrante violación del derecho al debido proceso. La falta de integración de litisconsorcio también significó un desconocimiento de principios esenciales del ordenamiento constitucional, como son: la justicia, la vigencia de un orden justo, y la eficiencia y la eficacia de las decisiones judiciales»[7].
A partir de lo anterior, este despacho se permite concluir que hay lugar a llamar bajo la figura del litisconsorcio necesario, bien sea en el extremo activo, pasivo o en ambos, cuando se requiere de la obligada comparecencia de una persona (natural o jurídica), para que la controversia sea resuelta de manera uniforme y de fondo respecto de todos los interesados, dada la naturaleza de las relaciones o por expresa disposición legal. ii) Destinación de las multas impuestas por el Ministerio del Trabajo.
Los ministerios son órganos creados bajo la dirección del Presidente de la República de Colombia, que actúan como voceros del Gobierno y sus principales funciones son: (i) formular políticas atinentes a su despacho; (ii) dirigir la actividad administrativa; y (iii) ejecutar la ley. En tal sentido, corresponde al Ministerio del Trabajo «Formular, adoptar y orientar la política pública en materia laboral que contribuya a mejorar la calidad de vida de los colombianos, para garantizar el derecho al trabajo decente, mediante la identificación e implementación de estrategias de generación y formalización del empleo; respeto a los derechos fundamentales del trabajo y la promoción del diálogo social y el aseguramiento para la vejez».[8] A su vez, el Código Sustantivo del Trabajo dispuso que la vigilancia y control del mismo estará en cabeza del Ministerio del Trabajo, desglosando en el artículo 486 lo siguiente: «[…] Los funcionarios del Ministerio de Trabajo podrán hacer comparecer a sus respectivos despachos a los empleadores, para exigirles las informaciones pertinentes a su misión, la exhibición de libros, registros, planillas y demás documentos, la obtención de copias o extractos de los mismos.
Así mismo, podrán entrar sin previo aviso, y en cualquier momento mediante su identificación como tales, en toda empresa con el mismo fin y ordenar las medidas preventivas que consideren necesarias, asesorándose de peritos como lo crean conveniente para impedir que se violen las disposiciones relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión y del derecho de libre asociación sindical.
Tales medidas tendrán aplicación inmediata sin perjuicio de los recursos y acciones legales consignadas en ellos. Dichos funcionarios no quedan facultados, sin embargo, para declarar derechos individuales ni definir controversias cuya decisión esté atribuida a los jueces, aunque sí para actuar en esos casos como conciliadores [ ]». De ahí que el Decreto 34 de 2013 reglamente el «ejercicio del poder preferente otorgado al Viceministro de Relaciones Laborales del Ministerio del Trabajo, frente a las investigaciones y actuaciones que se adelanten dentro del contexto del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control en todo el Territorio Nacional» ordenando específicamente que dicha tarea deba llevarse a cabo por el Viceministro de Relaciones Laborales del Ministerio del Trabajo, el cual podrá iniciar, reasignar y comisionar actuaciones que vienen siendo conocidas por las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo, a través de la Unidad de Investigaciones Especiales, la cual se encontrará compuesta por Inspectores de Trabajo y Seguridad Social.
De acuerdo con lo anterior, corresponde al Ministerio del Trabajo ejercer actividad administrativa especial, actuando como autoridad de policía, garantizando el control y cumplimiento de las disposiciones laborales y sociales en virtud de los principios de igualdad, transparencia, eficacia economía, celeridad, imparcialidad y publicidad en las investigaciones administrativas llevadas a cabo.
Así lo prevé el artículo 7 de la Ley 1610 de 2013: «[…] Los funcionarios del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social que indique el Gobierno, tendrán el carácter de autoridades de policía para lo relacionado con la vigilancia y control de que trata el numeral anterior y están facultados para imponer cada vez multas equivalentes al monto de uno (1) a cinco mil (5.000) veces el salario mínimo mensual vigente según la gravedad de la infracción y mientras esta subsista, sin perjuicio de las demás sanciones contempladas en la normatividad vigente.
Esta multa se destinará al Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA […]». (Negrilla fuera de texto original). Así las cosas, una vez impuesta la multa, los recursos derivados de la misma serán destinados al Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA por disposición legal del artículo precedente, confirmado en el numeral 5 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, el cual determina que formarán parte del patrimonio de dicha entidad: « […] Las sumas provenientes de las sanciones que imponga el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social por violaciones a las normas del Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones que lo adicionen o reformen […]».
Una vez expuestas las anteriores consideraciones, corresponde analizar el caso concreto. 3. Caso concreto En el presente caso, el Ministerio de Trabajo solicitó la vinculación en calidad de litisconsorte necesario del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, pues esa entidad tiene interés dado que fue la que recibió el dinero proveniente de la sanción impuesta por el Ministerio a la accionante.
Al respecto, este despacho considera que la vinculación al proceso como litisconsorte del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, resulta innecesaria, teniendo en cuenta que, el reconocimiento y pago de las sumas de dinero contenidas en el acto cuya nulidad se solicita, se encuentra en cabeza exclusiva del Ministerio del trabajo, quien impuso la respectiva multa.
En tal sentido, el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, como se explicó en el acápite anterior, solo cumple su función de recibir las sumas de dinero provenientes de dichas sanciones establecidas por el Ministerio del trabajo, sin que la sentencia que ponga fin al presente proceso modifique la obligación a cargo de esta última entidad.
Por lo tanto, no se demostró relación jurídica material, única e indivisible entre el Ministerio del Trabajo y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, bien sea por la naturaleza de la relación y mucho menos por orden legal, dado que el acto administrativo enjuiciado i) fue suscrito exclusivamente por el Ministerio del Trabajo y ii) la intervención o no del Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA es irrelevante para la expedición de la providencia que pone fin a la Litis.
Así las cosas, cabe precisar que el fondo del asunto radica en decidir sobre la legalidad o no de los actos administrativos enjuiciados, pero no compete realizar un análisis frente a la posibilidad de llevar a cabo un procedimiento administrativo coactivo por parte de la entidad accionada. Así, es posible concluir que el pleito suscitado no requiere ser resuelto de manera uniforme con el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA, pues se puede adoptar una decisión de fondo sin esta, porque como se indicó, no existe una relación o una disposición que la obligue a comparecer, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 61 del Código General del Proceso.
En mérito de lo expuesto, el despacho de la Sección Segunda del Consejo de Estado VI.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 26 de julio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima por medio del cual se resolvió negar la solicitud del Ministerio del Trabajo, tendiente a la integración del litisconsorcio necesario con el Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA.
SEGUNDO: Por secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Tolima para que continúe con su trámite.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero Ponente NOTA: La anterior providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso. ----------------------- [1] Folio 532 y 533 del expediente. [2] Folios 496 a 505 del expediente. [3] Folio 503 del expediente. [4] Folio 532 y 533 del expediente. [5] Folio 537 y 560 del expediente. [6] Libro Derecho Procesal Civil parte general y pruebas, décima octava edición, página 199 -198 editorial Leyer. [7] Auto Corte Constitucional A -044 de 1997, magistrado ponente, Barrera Carbonell, Antonio, demandante: Héctor Francisco Mayorga Ramírez. [8] Ministerio del Trabajo.
Misión, visión y objetivos, http://www.mintrabajo.gov.co/web/guest/el-ministerio/nuestra-funcion/mision- vision-y-objetivos