11001-03-26-000-2012-00039-00 — Consejo de Estado

11001-03-26-000-2012-00039-00Consejo de Estado · SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN CSentencia2020-01-31

Ponente: Jaime Enrique Rodríguez Navas

Actor: Saúl Hernán Sánchez Gómez·Demandado: Instituto Colombiano De Geolología Y Minería (Ingeominas)

De qué trata

Síntesis: Conforme al artículo 128.6 del CCA, esta Corporación es competente para resolver en única instancia sobre la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por dirigirse contra actos proferidos por una entidad descentralizada del orden nacional, atinentes a un asunto minero, como lo es el de legalización de minería de hecho. Por la materia, el asunto le corresponde a esta Subsección de la Sección Tercera, de acuerdo al artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 2019.CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / MINERÍA DE HECHO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD POR SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIALConforme al artículo 136.2 del CCA, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca cuatro (4) meses después del día siguiente al que fue notificado el acto demandado.PRESUPUESTOS PROCESALES / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / MINERÍA DE HECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / INTERÉS JURÍDICO PARA DEMANDAR / INGEOMINAS / AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA / SUCESIÓN PROCESALEl señor (...) presentó la solicitud de legalización de minería de hecho que fue rechazada con las resoluciones demandadas, como consta copia auténtica de dichos actos. Al encontrarse así inmiscuido en el sub lite intereses jurídicos en cabeza del señor (...), se encuentra legitimado en la causa por activa. Las resoluciones demandas fueron expedidas por el Director de Servicio Minero y la Subdirectora de Contratación y Titulación Minera del Ingeominas, por lo que esta entidad, como establecimiento público con personería jurídica (artículo 2, Decreto 252 de 2004), se encuentra legitimada en la causa por pasiva. La Sala advierte además que al proceso acudió el Jefe de la Oficina Jurídica de la ANM) en defensa de los interés de la demandada. La ANM fue creada por medio del Decreto-Ley 4116 de 2011, (…)Por lo tanto, por tratarse de un asunto relativo a la titulación y concesión de derechos de explotación minera, que por su naturaleza y objeto corresponde a la ANM, la Sala reconocerá que, de conformidad con el artículo 60 del CPC, la ANM es sucesora procesal del Ingeominas.ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NORMA VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN / CARGAS PROCESALES / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada y el concepto de la violación / SUFICIENCIA DEL CARGO DE NULIDAD / CARGO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DERECHO DE POSTULACIÓNEn la sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional juzgó la exequibilidad del artículo 137.4 del CCA, en cuanto impone, a quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada, así como el concepto de la violación, so pena del fracaso de sus pretensiones. Esto no se exige en asuntos civiles, laborales y otras acciones contencioso-administrativas, en las que prima el principio iura novit curia -argumentó el accionante- por lo que constituye una distinción no contemplada en la constitución y opuesta al derecho de igualdad, que impide a quienes no son abogados ejercer control político. (…) se entiende que un cargo es suficiente cuando es coherente con los elementos argumentativos y probatorios, y despierta duda sobre la constitucionalidad de la norma, dando lugar así a iniciar el análisis de constitucionalidad (…) Esta imposición a los ciudadanos tiene una mayor intensidad cuando se trate de acciones que, a diferencia de las públicas, exijan la comparecencia al proceso a través de abogado, como es el caso de la acción privada de nulidad y restablecimiento del derecho.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias de la Corte Constitucional C 197 de 1999, C 131 de 1993, C 1052 de 2001.ACCIÓN PÚBLICA / NORMA VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN / CARGAS PROCESALES / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada y el concepto de la violación / SUFICIENCIA DEL CARGO DE NULIDAD / CARGO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRIMACÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEBER DE INDICAR LA NORMA ACUSADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN - Salvo en derechos fundamentalesNo obstante, en la precitada sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional consideró que la carga de indicar la norma violada y exponer concepto de la violación no puede extremarse al punto de traer consigo la desestimación de los cargos de nulidad, cuando “la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación [es] insuficiente pero comprensible”. Aparte, “tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa”, conforme a los principios de primacía de los derechos fundamentales, la aplicación preferente de la Constitución y a primacía del derecho sustancial. Tampoco puede sustraerse el juzgador de la obligación de aplicar disposiciones constitucionales, en caso de incompatibilidad con las de menor rango, “cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales [sic]”. En razón a lo anterior, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 137.4 del CCA, (…) En este orden de ideas, la Sala concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, corresponde a quien pretenda la nulidad de un acto administrativo indicar la norma cuya vulneración alega, así como el concepto de la violación, con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esto es así, aun cuando se esgrima la vulneración de derechos fundamentales. No obstante, cuando se advierta la violación palmaria de un derecho fundamental de aplicación inmediata o el quebrantamiento de normas, debe el juez proteger tales derechos o dar aplicación directa a la norma fundamental.ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NORMA VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN / CARGAS PROCESALES / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada y el concepto de la violación / SUFICIENCIA DEL CARGO DE NULIDAD / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DISPOSITIVO / JUSTICIA ROGADA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO - Cuando se omite señalar con precisión la disposición violada o cuando se formulan acusaciones genéricas como concepto de la violaciónEsta Corporación, por su parte, ha precisado que la carga de indicar la norma violada y exponer el concepto de la violación es trasunto del modelo de justicia rogada que impera en la jurisdicción-contencioso administrativa. Esta jurisdicción se orienta, así mismo, por el principio dispositivo, por lo que el control de validez de los actos se circunscribe al estudio de las normas aducidas en la demanda y al concepto de la violación que así determina el ámbito de la defensa del demandado, el problema jurídico y el campo de decisión del juzgador. Además, la presunción de validez del acto administrativo conlleva la carga de demostrar lo contrario a quien lo controvierta; carga que no es honrada cuando se omite señalar con precisión la disposición violada o cuando se formulan acusaciones genéricas como concepto de la violación. (…) En suma, cuando el pretensor de la nulidad de un acto administrativo no identifique las disposiciones vulneradas con el acto (o estos no puedan identificarse fácilmente) o no exponga el concepto de la violación con cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes o suficientes (o estos sean insuficientes pero comprensibles) tendrá que inhibirse el juzgador. En todo caso, este no podrá fundamentar el juicio de validez del acto en normas o razones distintas a las esgrimidas por el demandante, salvo cuando se advierta una violación palmaria a un derecho fundamental de aplicación inmediata.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, rad. núm. 2013 - 00374-00, sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 59678, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 18.509, auto de la Subsección C del 13 de marzo de 2017, exp. 57052, sentencia del 1 de marzo de 2006, exp. 15471, fundamentos jurídicos III).A.1 y .2, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 19486, sentencia del 18 de febrero de 2010, exp. 33934, sentencia C 197 de 1999 de la Corte Constitucional, CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2010, exp. 16941, fundamento jurídico 3.1. Reiterado en la sentencia de la Subsección C del 1 de julio de 2015, exp. 34587, sentencias del 17 de marzo de 2012, exp. 25290; y del 14 de marzo de 2017, exp. 22757.ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA / ASUNTOS MINEROS / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA / INGEOMINAS / CÓDIGO DE MINAS / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / TÍTULO MINERO / NATURALEZA JURÍDICA DE INGEOMINAS / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / REGLAS DE COMPETENCIA / COMPETENCIA POR LA NATURALEZA DEL ASUNTO / LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / MINERÍA DE HECHOProblemas jurídicos: 3.3.1. ¿La imposición de la elaboración del PTO y del PMA al solicitante de legalización de minería de hecho, en contra de lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2390 de 2002, y la dilación injustificada que causó en la actuación, que superó los parámetros del debido proceso, dando lugar a la exclusión de una parte del área inicialmente solicitada, con la alinderación de una zona de reserva, mediante la Resolución 354 del 2009, constituyen una violación flagrante de las normas en las que debían fundarse las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011? 3.3.2. ¿La repetición de la visita prevista en el artículo 5 del Decreto 2390 de 2002, en el trámite de legalización de minería adelantado por el demandante, sin que en la segunda visita participara la autoridad ambiental, contraviene dicha disposición normativa o constituye una violación palmaria al debido proceso, por lo que las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011 habrían sido irregularmente expedidas? 3.3.3. ¿Al no haberse dado a conocer al solicitante, en el trámite de legalización de minería de hecho que inició, el informe elaborado con base en la visita que se practicó el 28 de junio de 2010, se violó el derecho de audiencia y defensa de aquel, lo que da lugar la anulación de las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011? 3.3.4. ¿Las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011 fueron falsamente motivadas, porque en el área cubierta por la solicitud sí se encontraban frentes activos de trabajo?ESTADO SOCIAL DE DERECHO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA / FUNCIÓN PÚBLICA / ACCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD APLICABLE / DEBER DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVOEn el Estado colombiano, el ejercicio de la función pública está sometido a la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (artículos 121, 122 inciso 2, y 123 inciso 2 de la Constitución Política). La acción administrativa se encuentra, así, sometida al imperio de la ley y el acto administrativo, como manifestación unilateral de la voluntad administrativa generadora de efectos jurídicos, es una expresión del Derecho. Por ello, el acto administrativo debe atender a unas razones jurídicas, que, cuando es motivado, se exponen explícitamente. Así pues, cuando la omisión de normas aplicables, o la aplicación de normas impertinentes, o la interpretación errónea de las normas invocadas hubiera dado lugar a la decisión adoptada en el acto, este habrá sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, dando así lugar a la causal de nulidad prevista en el artículo 85 del CCA, que el demandante invocó en el sub lite.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, exp. núm. 2003 - 00442(S) IJ. Reiterado en la sentencia de la Sala Primera de Decisión Especial del 7 de noviembre de 2017, exp. núm. 2003-00480-01(S), de la Corte Constitucional, sentencia C 037 de 2000.ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA - Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA - No hubo Imposición de la elaboración del PTO y del PMA / RECURSO DE REPOSICIÓN / INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DEL DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO - En loa argumentos del recurso no se hizo alusión al requerimiento de PTO y del PMAEsta decisión se basó, como en ella consta, en el artículo 6 del Decreto 2390 de 2002, de acuerdo con el cual, cuando el informe de la visita técnica minero ambiental -prevista en el artículo 5 ejusdem- determine que no es viable continuar con el trámite, se ordenará el rechazo de la solicitud. Lo anterior, teniendo en cuenta que el informe de la visita técnica realizada en junio de 2010 concluyó que no era técnicamente viable continuar el trámite. En tales condiciones, al no tener así relevancia en la adopción de la Resolución 3135 de 2010 la alegada imposición de la elaboración del PTO y del PMA al solicitante en el trámite de legalización de minería de hecho, este cargo contra el acto mencionado está destinado al fracaso. (…) En primer lugar, se aprecia que el Ingeominas no impuso, sino que recomendó la elaboración del PTO y del PMA en el trámite de legalización minera FHO-105. Dicha recomendación, por otro lado, no iba dirigida expresamente al señor (...). Y, además, el Ingeominas indicó que se debería proceder conforme al artículo 10 del Decreto 2390 de 2002, que ordena la elaboración del PTO y del PMA a las autoridades minera y ambiental, mas no de conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Ley 685 de 2001, que -como lo manifestó el accionante- impone la presentación del PTO al solicitante en trámites de concesión minera. No cabe, en consecuencia, afirmar que la demandada le impuso la elaboración del PTO y del PMA a (...), en el trámite de legalización de minería de hecho FHO-105. (…) Como se aprecia, el actor y otrora solicitante, al recurrir en reposición la Resolución 3135 de 2010, no hizo referencia expresa a ninguna dilación injustificada que hubiera llevado al rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho. Al no haber cumplido así el recurrente en vía gubernativa con la carga de expresar en concreto los motivos de su inconformidad, que le imponía el artículo 52.1 del CCA, no cabe reprochar la ausencia de un pronunciamiento al respecto, por parte de la demandada, en la Resolución 2686 de 2011. Además, como no se acreditó que la autoridad minera hubiera impuesto la elaboración del PTO ni el PMA al solicitante, no cabe afirmar que ello hubiera traído consigo una dilación injustificada. No procede, en consecuencia, la anulación de este último acto por una eventual dilación injustificada, que constituyera una vulneración flagrante al debido proceso y hubiera llevado al rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho FHO-105.ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA - Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Grave y determinante / TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN MINERA / PROCESO DE LEGALIZACIÓNConforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, la expedición irregular del acto, como causal de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, “se relaciona con trámites substanciales o de fondo que inciden en la formación o en el sentido de la decisión”. Para que esta causal de nulidad prospere es, pues, necesario que en el procedimiento administrativo se haya presentado una irregularidad grave, en procura de la efectividad de los fines de la administración y del derecho material objeto de la actuación, que, al incidir en la decisión de fondo, haya repercutido de forma real y efectiva en las garantías del administrado y de la propia administración.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia del 27 de noviembre de 2003, Exp. 14431, sentencia del 17 de septiembre de 2018, exp. 35363, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 2016 - 00063-00(AC), fundamento jurídico 4.3.3, sentencias del 8 y del 22 de septiembre de 2016, exps. 19262 y 20931.ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA - Inasistencia de la autoridad ambiental / AUTORIDAD AMBIENTAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA - Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - No fue grave ni determinante / TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN MINERA / PROCESO DE LEGALIZACIÓN[P]ese a que (…) en la visita realizada el 28 de junio de 2010 al área finalmente comprendida en la solicitud FHO-105 no hubiera participado la autoridad ambiental -como lo ordena el artículo 5 del Decreto 2390 de 2002- ello no incidió en la decisión de rechazar la solicitud adoptada con la Resolución 3135 de 2010. Esta decisión se basó en la ausencia de explotaciones activas, lo que no le correspondía verificar a la autoridad ambiental, sino a la minera, que sí acudió y presentó el informe técnico en el que se basó el referido acto. Por lo tanto, pese a que, por no haberse practicado la visita con la participación de la autoridad ambiental, pudiera haberse presentado una irregularidad en el trámite FHO-105, esto no incidió real y efectivamente en la decisión de fondo ni socavó los fines del procedimiento adelantado, por lo que este cargo no está llamado a prosperar. (…) La visita, como se expuso anteriormente, es necesaria para determinar si el área comprendida en la solicitud está siendo explotada, así como las condiciones técnicas y ambientales de la explotación, para así definir la viabilidad del proyecto cuya legalización se solicita. Los recursos mineros son de propiedad del Estado y la industria minera es de utilidad pública e interés social (artículos 5 y 13, Ley 685 de 2001), por lo que a la autoridad minera, como encargada de gestionar aquellos recursos, le corresponde velar por el respeto de los intereses del Estado en esta actividad. Resulta así comprensible que, al presentarse una modificación en el área de la solicitud, esta acuda para comprobar si el proyecto es viable y contar así con el sustento fáctico que requiere el acto administrativo que resuelve sobre la solicitud, como ocurrió en el presente asunto, conforme a lo expuesto anteriormente.NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver sentencia de la Corte Constitucional C640 de 2002.ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA - Inasistencia de la autoridad ambiental / AUTORIDAD AMBIENTAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA - Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - No fue grave ni determinante / TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN MINERA / PROCESO DE LEGALIZACIÓN / DERECHO DE DEFENSA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN - No exige la notificación o comunicación del informe de la visita / OBJETO DE LA VISITA TÉCNICAconforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de defensa y contradicción, que se desprende del debido proceso, supone la notificación del acto definitivo adoptado en el procedimiento administrativo, así como la posibilidad de controvertirlo, rebatiendo las pruebas en las que se basó y aportando otras. En todo caso, cabe la restricción de este derecho en etapas específicas del procedimiento administrativo, siempre que la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas se mantenga hasta la adopción del acto definitivo. Este derecho se garantiza asimismo con la participación preceptiva del interesado en el procedimiento administrativo, lo que impide que resulten sorprendidos con la decisión adoptada y, a su vez, supone la carga del interesado de estar atento a las actuaciones que se surtan. De conformidad con las anteriores consideraciones, resulta claro que el derecho de defensa y contradicción no exige la notificación o comunicación del informe de la visita prevista en el artículo 5 del Decreto 2390 de 2002 en el trámite de legalización de minería de hecho, en la medida en que este se satisface con la notificación del acto definitivo, la posibilidad de controvertirlo y la participación del administrado en el procedimiento de legalización y, específicamente, en este caso, en la visita técnica realizada. (…) No pasa por alto la Sala, además, que la realización de la visita técnica, entre el 28 y el 29 de junio de 2010, fue comunicada al señor (...), “con el objeto de garantizar su conocimiento sobre la realización de la misma a efectos de que pueda participar en ella” -como lo dispone el parágrafo 2 del artículo 5 del Decreto 2390 de 2002- mediante oficio, con sello de recibido del 25 de junio de 2010, el cual fue allegado en copia auténtica y, por haber sido suscrito por un funcionario público en ejercicio de su cargo, hace fe de las declaraciones que contiene -conforme a los artículos 251 y 264 del Código de Procedimiento Civil (CPC)- sin que ello quede desvirtuado con la simple negación del demandante.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias de la Corte Constitucional, C640 de 2002,C 432 de 1996 y T- 341 de 2001, en las que se manifestó que el derecho de defensa y contradicción, que forma parte del debido proceso, constituye un fundamento esencial de las actuaciones que se surtan en sede administrativa; C 34 de 2014 y T 1341 de 2001.ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA - Inasistencia de la autoridad ambiental / AUTORIDAD AMBIENTAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA - Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALSA MOTIVACIÓN / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO MINERO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DEL INFORME DE VISITA / PRUEBAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PRUEBA TESTIMONIAL / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA TESTIMONIALLa falsa motivación, que es otra de las causales de nulidad del acto administrativo previstas en el artículo 84 del CCA, “se presenta cuando cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo, se revela inexistente”, lo que constituye un error de hecho. Conforme a los artículos 251, 252 y 264 del CPC, que rigen la práctica y valoración de pruebas en el procedimiento administrativo minero según el artículo 297 de la Ley 685 de 2001, el informe trascrito se presume auténtico y hace fe de las declaraciones que contiene, por haber sido suscrito por un funcionario público en ejercicio de su cargo. (…) No dan cuenta pues los testimonios practicados en este proceso de la existencia de frentes activos en el área finalmente comprendida en la solicitud de legalización minera FHO-105 ni, menos aún, de que -como lo alegó el actor- los trabajadores hubieran sido intimidados por miembros de la Policía Nacional, “[…] haciéndoles pensar que si manifestaban estar haciendo explotaciones en los lugares que serían objeto de legalización, serían aprendidos”. En consecuencia, este cargo será desestimado.NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia del 17 de febrero de 2000, exp. 5501. Reiterado en la sentencia de la Sección Tercera del 9 de octubre de 2003, exp. núm. 16718.NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del honorable Consejero Guillermo Sánchez Luque.

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA / ASUNTOS MINEROS / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA / INGEOMINAS / CÓDIGO DE MINAS / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / TÍTULO MINERO / NATURALEZA JURÍDICA DE INGEOMINAS / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / REGLAS DE COMPETENCIA / COMPETENCIA POR LA NATURALEZA DEL ASUNTO / LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / MINERÍA DE HECHO Conforme al artículo 128.6 del CCA, esta Corporación es competente para resolver en única instancia sobre la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por dirigirse contra actos proferidos por una entidad descentralizada del orden nacional, atinentes a un asunto minero, como lo es el de legalización de minería de hecho.

Por la materia, el asunto le corresponde a esta Subsección de la Sección Tercera, de acuerdo al artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 2019. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 128 NUMERAL 6 / DECRETO 252 DE 2004 – ARTÍCULO 2 / ACUERDO 80 DE 2019 – ARTÍCULO 13 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / MINERÍA DE HECHO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD POR SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL Conforme al artículo 136.2 del CCA, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca cuatro (4) meses después del día siguiente al que fue notificado el acto demandado.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 / LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 21 / DECRETO 1716 DE 2009 – ARTÍCULO 3 PRESUPUESTOS PROCESALES / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / MINERÍA DE HECHO / ACTO ADMINISTRATIVO / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / INTERÉS JURÍDICO PARA DEMANDAR / INGEOMINAS / AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA / SUCESIÓN PROCESAL El señor ( ) presentó la solicitud de legalización de minería de hecho que fue rechazada con las resoluciones demandadas, como consta copia auténtica de dichos actos.

Al encontrarse así inmiscuido en el sub lite intereses jurídicos en cabeza del señor ( ), se encuentra legitimado en la causa por activa. Las resoluciones demandas fueron expedidas por el Director de Servicio Minero y la Subdirectora de Contratación y Titulación Minera del Ingeominas, por lo que esta entidad, como establecimiento público con personería jurídica (artículo 2, Decreto 252 de 2004), se encuentra legitimada en la causa por pasiva.

La Sala advierte además que al proceso acudió el Jefe de la Oficina Jurídica de la ANM) en defensa de los interés de la demandada. La ANM fue creada por medio del Decreto-Ley 4116 de 2011, (…)Por lo tanto, por tratarse de un asunto relativo a la titulación y concesión de derechos de explotación minera, que por su naturaleza y objeto corresponde a la ANM, la Sala reconocerá que, de conformidad con el artículo 60 del CPC, la ANM es sucesora procesal del Ingeominas.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 60 / DECRETO LEY 4116 DE 2011 ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NORMA VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN / CARGAS PROCESALES / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada y el concepto de la violación / SUFICIENCIA DEL CARGO DE NULIDAD / CARGO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DERECHO DE POSTULACIÓN En la sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional juzgó la exequibilidad del artículo 137.4 del CCA, en cuanto impone, a quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada, así como el concepto de la violación, so pena del fracaso de sus pretensiones.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias de la Corte Constitucional C 197 de 1999, C 131 de 1993, C 1052 de 2001. ACCIÓN PÚBLICA / NORMA VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN / CARGAS PROCESALES / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada y el concepto de la violación / SUFICIENCIA DEL CARGO DE NULIDAD / CARGO DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRIMACÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES / PRINCIPIO DE LA PRIMACÍA DE LA REALIDAD / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEBER DE INDICAR LA NORMA ACUSADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN – Salvo en derechos fundamentales No obstante, en la precitada sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional consideró que la carga de indicar la norma violada y exponer concepto de la violación no puede extremarse al punto de traer consigo la desestimación de los cargos de nulidad, cuando “la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación [es] insuficiente pero comprensible”.

Aparte, “tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa”, conforme a los principios de primacía de los derechos fundamentales, la aplicación preferente de la Constitución y a primacía del derecho sustancial.

Tampoco puede sustraerse el juzgador de la obligación de aplicar disposiciones constitucionales, en caso de incompatibilidad con las de menor rango, “cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales [sic]”. En razón a lo anterior, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 137.4 del CCA, (…) En este orden de ideas, la Sala concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, corresponde a quien pretenda la nulidad de un acto administrativo indicar la norma cuya vulneración alega, así como el concepto de la violación, con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.

Esto es así, aun cuando se esgrima la vulneración de derechos fundamentales. No obstante, cuando se advierta la violación palmaria de un derecho fundamental de aplicación inmediata o el quebrantamiento de normas, debe el juez proteger tales derechos o dar aplicación directa a la norma fundamental. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 137 NUMERAL 4 ACTO ADMINISTRATIVO / CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NORMA VIOLADA Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN / CARGAS PROCESALES / SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada y el concepto de la violación / SUFICIENCIA DEL CARGO DE NULIDAD / ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DISPOSITIVO / JUSTICIA ROGADA / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PROCEDENCIA DEL FALLO INHIBITORIO - Cuando se omite señalar con precisión la disposición violada o cuando se formulan acusaciones genéricas como concepto de la violación Esta Corporación, por su parte, ha precisado que la carga de indicar la norma violada y exponer el concepto de la violación es trasunto del modelo de justicia rogada que impera en la jurisdicción-contencioso administrativa.

Esta jurisdicción se orienta, así mismo, por el principio dispositivo, por lo que el control de validez de los actos se circunscribe al estudio de las normas aducidas en la demanda y al concepto de la violación que así determina el ámbito de la defensa del demandado, el problema jurídico y el campo de decisión del juzgador. Además, la presunción de validez del acto administrativo conlleva la carga de demostrar lo contrario a quien lo controvierta; carga que no es honrada cuando se omite señalar con precisión la disposición violada o cuando se formulan acusaciones genéricas como concepto de la violación. (…) En suma, cuando el pretensor de la nulidad de un acto administrativo no identifique las disposiciones vulneradas con el acto (o estos no puedan identificarse fácilmente) o no exponga el concepto de la violación con cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes o suficientes (o estos sean insuficientes pero comprensibles) tendrá que inhibirse el juzgador.

En todo caso, este no podrá fundamentar el juicio de validez del acto en normas o razones distintas a las esgrimidas por el demandante, salvo cuando se advierta una violación palmaria a un derecho fundamental de aplicación inmediata. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, rad. núm. 2013-00374-00, sentencia de 16 de mayo de 2019, exp. 59678, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 18.509, auto de la Subsección C del 13 de marzo de 2017, exp. 57052, sentencia del 1 de marzo de 2006, exp. 15471, fundamentos jurídicos III).A.1 y.2, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 19486, sentencia del 18 de febrero de 2010, exp. 33934, sentencia C 197 de 1999 de la Corte Constitucional, CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2010, exp. 16941, fundamento jurídico 3.1.

Reiterado en la sentencia de la Subsección C del 1 de julio de 2015, exp. 34587, sentencias del 17 de marzo de 2012, exp. 25290; y del 14 de marzo de 2017, exp. 22757. ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA / AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA / ASUNTOS MINEROS / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA / INGEOMINAS / CÓDIGO DE MINAS / DEMANDA CONTRA ENTIDAD PÚBLICA / COMPETENCIA DE LA SECCIÓN TERCERA DEL CONSEJO DE ESTADO / TÍTULO MINERO / NATURALEZA JURÍDICA DE INGEOMINAS / ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / REGLAS DE COMPETENCIA / COMPETENCIA POR LA NATURALEZA DEL ASUNTO / LEGALIZACIÓN DE MINERÍA DE HECHO / MINERÍA DE HECHO Problemas jurídicos: 3.3.1.

¿La imposición de la elaboración del PTO y del PMA al solicitante de legalización de minería de hecho, en contra de lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2390 de 2002, y la dilación injustificada que causó en la actuación, que superó los parámetros del debido proceso, dando lugar a la exclusión de una parte del área inicialmente solicitada, con la alinderación de una zona de reserva, mediante la Resolución 354 del 2009, constituyen una violación flagrante de las normas en las que debían fundarse las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011? 3.3.2.

¿La repetición de la visita prevista en el artículo 5 del Decreto 2390 de 2002, en el trámite de legalización de minería adelantado por el demandante, sin que en la segunda visita participara la autoridad ambiental, contraviene dicha disposición normativa o constituye una violación palmaria al debido proceso, por lo que las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011 habrían sido irregularmente expedidas? 3.3.3.

¿Al no haberse dado a conocer al solicitante, en el trámite de legalización de minería de hecho que inició, el informe elaborado con base en la visita que se practicó el 28 de junio de 2010, se violó el derecho de audiencia y defensa de aquel, lo que da lugar la anulación de las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011? 3.3.4. ¿Las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011 fueron falsamente motivadas, porque en el área cubierta por la solicitud sí se encontraban frentes activos de trabajo? ESTADO SOCIAL DE DERECHO / EJERCICIO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA / FUNCIÓN PÚBLICA / ACCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NORMATIVIDAD APLICABLE / DEBER DE MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO En el Estado colombiano, el ejercicio de la función pública está sometido a la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (artículos 121, 122 inciso 2, y 123 inciso 2 de la Constitución Política).

La acción administrativa se encuentra, así, sometida al imperio de la ley y el acto administrativo, como manifestación unilateral de la voluntad administrativa generadora de efectos jurídicos, es una expresión del Derecho. Por ello, el acto administrativo debe atender a unas razones jurídicas, que, cuando es motivado, se exponen explícitamente.

Así pues, cuando la omisión de normas aplicables, o la aplicación de normas impertinentes, o la interpretación errónea de las normas invocadas hubiera dado lugar a la decisión adoptada en el acto, este habrá sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, dando así lugar a la causal de nulidad prevista en el artículo 85 del CCA, que el demandante invocó en el sub lite.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 INCISO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 INCISO 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 59 NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, exp. núm. 2003- 00442(S) IJ.

Reiterado en la sentencia de la Sala Primera de Decisión Especial del 7 de noviembre de 2017, exp. núm. 2003-00480-01(S), de la Corte Constitucional, sentencia C 037 de 2000. ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA – Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA – No hubo Imposición de la elaboración del PTO y del PMA / RECURSO DE REPOSICIÓN / INEXISTENCIA DE VULNERACIÓN DEL DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – En loa argumentos del recurso no se hizo alusión al requerimiento de PTO y del PMA Esta decisión se basó, como en ella consta, en el artículo 6 del Decreto 2390 de 2002, de acuerdo con el cual, cuando el informe de la visita técnica minero ambiental –prevista en el artículo 5 ejusdem– determine que no es viable continuar con el trámite, se ordenará el rechazo de la solicitud.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el informe de la visita técnica realizada en junio de 2010 concluyó que no era técnicamente viable continuar el trámite. En tales condiciones, al no tener así relevancia en la adopción de la Resolución 3135 de 2010 la alegada imposición de la elaboración del PTO y del PMA al solicitante en el trámite de legalización de minería de hecho, este cargo contra el acto mencionado está destinado al fracaso.

(…) En primer lugar, se aprecia que el Ingeominas no impuso, sino que recomendó la elaboración del PTO y del PMA en el trámite de legalización minera FHO-105. Dicha recomendación, por otro lado, no iba dirigida expresamente al señor ( ). Y, además, el Ingeominas indicó que se debería proceder conforme al artículo 10 del Decreto 2390 de 2002, que ordena la elaboración del PTO y del PMA a las autoridades minera y ambiental, mas no de conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Ley 685 de 2001, que –como lo manifestó el accionante– impone la presentación del PTO al solicitante en trámites de concesión minera.

No cabe, en consecuencia, afirmar que la demandada le impuso la elaboración del PTO y del PMA a ( ), en el trámite de legalización de minería de hecho FHO-105. (…) Como se aprecia, el actor y otrora solicitante, al recurrir en reposición la Resolución 3135 de 2010, no hizo referencia expresa a ninguna dilación injustificada que hubiera llevado al rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho.

Al no haber cumplido así el recurrente en vía gubernativa con la carga de expresar en concreto los motivos de su inconformidad, que le imponía el artículo 52.1 del CCA, no cabe reprochar la ausencia de un pronunciamiento al respecto, por parte de la demandada, en la Resolución 2686 de 2011. Además, como no se acreditó que la autoridad minera hubiera impuesto la elaboración del PTO ni el PMA al solicitante, no cabe afirmar que ello hubiera traído consigo una dilación injustificada.

No procede, en consecuencia, la anulación de este último acto por una eventual dilación injustificada, que constituyera una vulneración flagrante al debido proceso y hubiera llevado al rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho FHO-105. FUENTE FORMAL: DECRETO 2390 DE 2002 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2390 DE 2002 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 2390 DE 2002 – ARTÍCULO 10 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 84 ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA – Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – Grave y determinante / TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN MINERA / PROCESO DE LEGALIZACIÓN Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, la expedición irregular del acto, como causal de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, “se relaciona con trámites substanciales o de fondo que inciden en la formación o en el sentido de la decisión”.

Para que esta causal de nulidad prospere es, pues, necesario que en el procedimiento administrativo se haya presentado una irregularidad grave, en procura de la efectividad de los fines de la administración y del derecho material objeto de la actuación, que, al incidir en la decisión de fondo, haya repercutido de forma real y efectiva en las garantías del administrado y de la propia administración. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 84 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 165 / DECRETO 2390 DE 2002 – ARTÍCULO 1 NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia del 27 de noviembre de 2003, Exp. 14431, sentencia del 17 de septiembre de 2018, exp. 35363, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 2016-00063-00(AC), fundamento jurídico 4.3.3, sentencias del 8 y del 22 de septiembre de 2016, exps. 19262 y 20931.

ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA – Inasistencia de la autoridad ambiental / AUTORIDAD AMBIENTAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA – Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – No fue grave ni determinante / TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN MINERA / PROCESO DE LEGALIZACIÓN [P]ese a que (…) en la visita realizada el 28 de junio de 2010 al área finalmente comprendida en la solicitud FHO-105 no hubiera participado la autoridad ambiental –como lo ordena el artículo 5 del Decreto 2390 de 2002– ello no incidió en la decisión de rechazar la solicitud adoptada con la Resolución 3135 de 2010.

Esta decisión se basó en la ausencia de explotaciones activas, lo que no le correspondía verificar a la autoridad ambiental, sino a la minera, que sí acudió y presentó el informe técnico en el que se basó el referido acto. Por lo tanto, pese a que, por no haberse practicado la visita con la participación de la autoridad ambiental, pudiera haberse presentado una irregularidad en el trámite FHO-105, esto no incidió real y efectivamente en la decisión de fondo ni socavó los fines del procedimiento adelantado, por lo que este cargo no está llamado a prosperar.

(…) La visita, como se expuso anteriormente, es necesaria para determinar si el área comprendida en la solicitud está siendo explotada, así como las condiciones técnicas y ambientales de la explotación, para así definir la viabilidad del proyecto cuya legalización se solicita. Los recursos mineros son de propiedad del Estado y la industria minera es de utilidad pública e interés social (artículos 5 y 13, Ley 685 de 2001), por lo que a la autoridad minera, como encargada de gestionar aquellos recursos, le corresponde velar por el respeto de los intereses del Estado en esta actividad.

Resulta así comprensible que, al presentarse una modificación en el área de la solicitud, esta acuda para comprobar si el proyecto es viable y contar así con el sustento fáctico que requiere el acto administrativo que resuelve sobre la solicitud, como ocurrió en el presente asunto, conforme a lo expuesto anteriormente. FUENTE FORMAL: DECRETO 2390 DE 2002 – ARTÍCULO 5 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 59 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 5 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 13 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, ver sentencia de la Corte Constitucional C640 de 2002.

ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA – Inasistencia de la autoridad ambiental / AUTORIDAD AMBIENTAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA – Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / EXPEDICIÓN IRREGULAR DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO / IRREGULARIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO – No fue grave ni determinante / TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN MINERA / PROCESO DE LEGALIZACIÓN / DERECHO DE DEFENSA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN - No exige la notificación o comunicación del informe de la visita / OBJETO DE LA VISITA TÉCNICA conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de defensa y contradicción, que se desprende del debido proceso, supone la notificación del acto definitivo adoptado en el procedimiento administrativo, así como la posibilidad de controvertirlo, rebatiendo las pruebas en las que se basó y aportando otras.

En todo caso, cabe la restricción de este derecho en etapas específicas del procedimiento administrativo, siempre que la posibilidad de aportar y controvertir las pruebas se mantenga hasta la adopción del acto definitivo. Este derecho se garantiza asimismo con la participación preceptiva del interesado en el procedimiento administrativo, lo que impide que resulten sorprendidos con la decisión adoptada y, a su vez, supone la carga del interesado de estar atento a las actuaciones que se surtan.

De conformidad con las anteriores consideraciones, resulta claro que el derecho de defensa y contradicción no exige la notificación o comunicación del informe de la visita prevista en el artículo 5 del Decreto 2390 de 2002 en el trámite de legalización de minería de hecho, en la medida en que este se satisface con la notificación del acto definitivo, la posibilidad de controvertirlo y la participación del administrado en el procedimiento de legalización y, específicamente, en este caso, en la visita técnica realizada.

(…) No pasa por alto la Sala, además, que la realización de la visita técnica, entre el 28 y el 29 de junio de 2010, fue comunicada al señor ( ), “con el objeto de garantizar su conocimiento sobre la realización de la misma a efectos de que pueda participar en ella” –como lo dispone el parágrafo 2 del artículo 5 del Decreto 2390 de 2002– mediante oficio, con sello de recibido del 25 de junio de 2010, el cual fue allegado en copia auténtica y, por haber sido suscrito por un funcionario público en ejercicio de su cargo, hace fe de las declaraciones que contiene –conforme a los artículos 251 y 264 del Código de Procedimiento Civil (CPC)– sin que ello quede desvirtuado con la simple negación del demandante.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2390 DE 2002 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 2390 DE 2002 – ARTÍCULO 5 PARÁGRAFO / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 251 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 264 NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias de la Corte Constitucional, C640 de 2002, C 432 de 1996 y T- 341 de 2001, en las que se manifestó que el derecho de defensa y contradicción, que forma parte del debido proceso, constituye un fundamento esencial de las actuaciones que se surtan en sede administrativa;

C 34 de 2014 y T 1341 de 2001. ACTO ADMINISTRATIVO / MINERÍA DE HECHO / LEGALIZACIÓN DE LA MINERÍA DE HECHO / PRUEBA DOCUMENTAL / VISITA TÉCNICA – Inasistencia de la autoridad ambiental / AUTORIDAD AMBIENTAL / FUNCIONES DE LA AUTORIDAD AMBIENTAL / ACTO ADMINISTRATIVO LEGAL / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA – Ajustado a derecho / RECHAZO DE LA SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE MINERÍA / CAUSALES DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALSA MOTIVACIÓN / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO MINERO / PRESUNCIÓN DE AUTENTICIDAD DEL INFORME DE VISITA / PRUEBAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / PRUEBA TESTIMONIAL / VALOR PROBATORIO DE LA PRUEBA TESTIMONIAL La falsa motivación, que es otra de las causales de nulidad del acto administrativo previstas en el artículo 84 del CCA, “se presenta cuando cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo, se revela inexistente”, lo que constituye un error de hecho.

Conforme a los artículos 251, 252 y 264 del CPC, que rigen la práctica y valoración de pruebas en el procedimiento administrativo minero según el artículo 297 de la Ley 685 de 2001, el informe trascrito se presume auténtico y hace fe de las declaraciones que contiene, por haber sido suscrito por un funcionario público en ejercicio de su cargo.

(…) No dan cuenta pues los testimonios practicados en este proceso de la existencia de frentes activos en el área finalmente comprendida en la solicitud de legalización minera FHO-105 ni, menos aún, de que –como lo alegó el actor– los trabajadores hubieran sido intimidados por miembros de la Policía Nacional, “[…] haciéndoles pensar que si manifestaban estar haciendo explotaciones en los lugares que serían objeto de legalización, serían aprendidos”.

En consecuencia, este cargo será desestimado. FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 251 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 252 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 264 / LEY 685 DE 2001 – ARTÍCULO 297 NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia del 17 de febrero de 2000, exp. 5501. Reiterado en la sentencia de la Sección Tercera del 9 de octubre de 2003, exp. núm. 16718.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del honorable Consejero Guillermo Sánchez Luque. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00039-00 (44414) Actor: SAÚL HERNÁN SÁNCHEZ GÓMEZ Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOLOGÍA Y MINERÍA (Ingeominas) Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Nulidad del acto en el que se rechaza la solicitud de legalización de minería de hecho.

Subtema 1. Concepto de la violación. Subtema 2. Violación de las normas en que debían fundarse. Subtema 3. Expedición forma irregular. Subtema 4. Visita técnico-ambiental en el trámite de legalización de minería de hecho. Subtema 5. Defensa y contradicción en el procedimiento administrativo. Sentencia: Deniega. La Sala resuelve, en única instancia, sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentado contra la Resolución 3135 del 7 de octubre de 2010, con la que el Ingeominas rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho en el expediente FHO-105, y la Resolución 2686 del 23 de agosto de 2011, con la que fue desestimado el recurso de reposición contra la anterior.

I. SÍNTESIS DEL CASO El accionante presentó solicitud legalización de minería de hecho para la explotación carbonífera que desarrollaba en Jericó (Boyacá), con base en el artículo 165 de la Ley 685 de 2001 y el Decreto 2390 de 2002. Luego de que el polígono comprendido en la solicitud fuera reducido, porque un sector se superponía al área comprendida por otras solicitudes o títulos, otro formaba parte del Páramo de Pisba y uno más había quedado cubierto en el área de reserva especial delimitada con la Resolución 354 del 18 de diciembre de 2009, su solicitud fue rechazada, debido a que en el polígono finalmente comprendido no se encontraban frentes activos de trabajo.

Demanda la nulidad del acto con el que fue rechazada su solicitud, así como el que lo confirmó en reposición por falta de competencia, violación de las normas en que el acto debía fundarse, expedición irregular, violación del derecho de audiencias y de defensa, y falsa motivación. Pretende asimismo indemnización de perjuicios por el daño antijurídico que habría sufrido como consecuencia del rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 2.1.1. El dieciséis (16) de abril de dos mil doce (2012)[1], en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, Saúl Hernán Sánchez Gómez presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), con la que pretende que: (i) se declare la nulidad de la resolución 3135 del 7 de octubre de 2010, así como de la resolución 2686 del 23 de agosto de 2011, con las que fue rechazada la solicitud de legalización de minería de hecho FHO-105 y fue resuelto el recurso de apelación en el expediente FHO-105, respectivamente; y que (ii) como consecuencia, se condene a pagar, a título de restablecimiento del derecho, trescientos noventa y seis millones cuatrocientos mil pesos ($396’400.000) “o la suma superior que como daño antijurídico resulte acreditada en la fase probatoria del proceso una vez sea sumada la indemnización futura en la medida que continúe, mes a mes, causándose el daño antijurídico con el paso del tiempo”. 2.1.2.

Como sustento fáctico de la demanda, manifestó, en síntesis, que: 2.1.2.1. Antes del 17 de agosto de 2001, el señor Sánchez Gómez venía explotando un yacimiento carbonífero en el municipio de Jericó (Boyacá), personalmente y “con la ayuda de colaboradores”, por lo que tenía la calidad de “explotador de minas de propiedad estatal sin título” (artículo 1º, Decreto 2390 de 2002). 2.1.2.2.

La Ley 685 de 2001 permitió la legalización de la actividad que desarrollaba, dentro de los tres (3) años siguientes al primero (1º) de enero de dos mil dos (2002), siempre que el área solicitada se encontrara libre para contratar. 2.1.2.3. El 24 de agosto de 2004, presentó solicitud de legalización para la explotación carbonífera que durante años venían realizando “él y su familia”. 2.1.2.4.

Luego de dos (2) años, la Subdirección de Contratación y Titulación Minera le informó que el área cubierta por la solicitud se superponía a la correspondiente a “otras solicitudes previas a la suya y/o títulos mineros ya otorgados”, por lo que lo requirió para que manifestara si continuaría el trámite, excluyendo tales zonas de la solicitud de legalización. El señor Sánchez Gómez accedió y el procedimiento continuó. 2.1.2.5.

Un mes después, con la resolución SCT-02696 de octubre de 2006, al decir del actor, “con fundamento en crasa confusión”, la autoridad minera rechazó la solicitud de legalización. El señor Sánchez Gómez recurrió en reposición, porque “calificó las consideraciones de la decisión administrativa como manifiestamente falsas y tendenciosas”. 2.1.2.6.

En el trámite del recurso de reposición, la administración realizó la visita prevista en el artículo 5º del Decreto 2390, que –afirma– no fue debidamente programada, en la que fueron verificadas las condiciones geológicas, ambientales y mineras, y no se constató la inexistencia de frentes activos de trabajo. 2.1.2.5. Pese a que, conforme al artículo 10 del Decreto 2390 de 2001, le correspondía a la autoridad minera delegada la elaboración del Programa de Trabajos y Obras (PTO), y a la autoridad ambiental la del Plan de Manejo Ambiental (PMA), la autoridad minera –“mediante acto de trámite no atacable”– le impuso al solicitante el deber de elaborar el PTO y el PMA, como si se tratara de una solicitud de concesión. 2.1.2.6.

En el lapso en el que estaban siendo elaborados el PTO y el PMA, con la resolución 354 del 18 de diciembre de 2009, se delimitó un área de reserva especial en Jericó (Boyacá). 2.1.2.7. Una parte del área comprendida en la solicitud de legalización quedó cubierta dentro de zona delimitada con la resolución 354 del 2009, la cual fue excluida de la solicitud de legalización por la autoridad minera, por considerar que sobre esta no existía un derecho adquirido, sino una mera expectativa. 2.1.2.8.

En el trámite que continuó para la legalización de la actividad extractiva en el área que no fue excluida, se práctico el 28 de junio de 2010 otra visita, y el informe que como resultado de esta se produjo, que –dice– no fue dado a conocer, concluyó que no era viable continuar dando tramite a la solicitud, ya que todos los frentes activos se encontraban fuera del área “susceptible de legalizar”. 2.1.2.9.

En consecuencia, fue rechazada la solicitud de legalización con las resoluciones 3135 del 7 de octubre de 2010 y 2686 del 23 de agosto de 2011, que quedó en firme el 26 de septiembre de 2011. 2.1.3. Como concepto de la violación, el demandante manifestó que: “[…] la autoridad ha trasgredido, de manera insaciable, la normatividad por varias razones que configuran causales de nulidad: i) Falta de competencia, porque hay irregularidades notables en materia de delegación, tal como se desprende de las mismas normas invocadas en la expedición de los actos acusados. ii) Violación de las normas en que el acto debía fundarse, porque aplicaron normas cuya aplicación no procedía para trámites de legalización y porque desde todo punto de vista excedió el plazo razonable, y estando la solicitud en semejante marasmo sobrevino una disposición de carácter general que hizo imposible continuar con la actuación. iii) Expedición irregular, porque no sólo pretermitieron etapas mandatorias para proferir decisión, sino repitieron etapas procedimentales ya superadas en la actuación administrativa sin justificación alguna, y porque la segunda visita no fue conjunta con la autoridad ambiental, tal como lo mandaba la normatividad aplicable. iv) Violación del derecho de audiencias y de defensa, porque adoptaron la decisión sin haber dado al interesado la más mínima oportunidad de expresar sus opiniones y sin tener la oportunidad de conocer y debatir las pruebas e informes disponibles, tal como debía ser según lo dispuesto en la normatividad vigente. v) Falsa motivación, porque no es cierto que en el área objeto de legalización, –aún tratándose del área no afectada por la declaración de reserva especial sobreviniente–, no hubieran trabajos de explotación, o no hubiere ‘frentes activos’ de trabajo”. 2.2.

Trámite procesal relevante 2.2.1. Con auto del 3 de mayo de 2012[2], el Tribunal Administrativo de Cundinamarca remitió el asunto a esta Corporación, por ser de su competencia conforme al artículo 128.6 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2.2.2. La demanda fue admitida, con auto del 27 de junio de 2012[3], que fue notificado[4]. 2.2.3.

El Jefe de la Oficina Jurídica de la Agencia Nacional de Minería (en adelante ANM) contestó la demanda, con escrito presentado el 15 de agosto de 2002[5], en el que, además de explicar la forma en que la agencia sucedió al Ingeominas, argumentó que no se presentaron hechos que permitan establecer la responsabilidad de la administración por acción u omisión, pues la autoridad respetó en el asunto, la normativa minera y la rectora del procedimiento de legalización minería de hecho.

La ANM controvirtió la fundamentación fáctica de la demanda y presentó su versión de los hechos, de lo que cabe resaltar, por su relevancia para el caso, lo siguiente: 2.2.3.1. Atendiendo a lo solicitado por la autoridad minera en el trámite de legalización de minería de hecho iniciado por el señor Sánchez Gómez, la Gobernación de Boyacá certificó que el área inicialmente cubierta por la solicitud se superponía al contrato No. 06-85M. 2.2.3.2.

Con auto del 19 de mayo de 2006, la Subdirección de Contratación del Ingeominas requirió al solicitante para que: (i) conforme al artículo 3º del Decreto 2390 de 2002, aportara al menos dos (2) pruebas sobre la antigüedad de la explotación minera; (ii) diera cumplimiento a las especificaciones del plano establecidas en dicha norma; y (iii) “manifestar[a] si aceptaba el área libre susceptible de contratar producto del recorte”, conforme al deber que le asistía, según el parágrafo 1º del artículo 4º del Decreto 2390 de 2002. 2.2.3.3.

El 24 de julio de 2006, el solicitante manifestó que aceptaba “dos zonas”, y aportó planos, así como otros documentos. 2.2.3.4. El 25 de septiembre de 2006, la autoridad minera concluyó que el plano aportado no cumplía con los requisitos establecidos en el Decreto 2390 de 2002. Teniendo en cuenta que el solicitante no había dado cumplimento al anterior requerimiento, mediante resolución 02696 del 10 de octubre de 2006, fue rechazada la solicitud de legalización de minería de hecho, conforme al artículo 3º parágrafo 1º del Decreto 2390 de 2002. 2.2.3.5.

El solicitante recurrió en reposición la anterior resolución, argumentando que el plano sí se ajustaba a las especificaciones requeridas. 2.2.3.5. La autoridad minera procedió a analizar el área objeto de la solicitud, lo que se aprecia en la evaluación del 2 de octubre de 2008, en la que se determinó “un área diferente a la del concepto [de] 20 de abril de 2005 y 19 de mayo de 2006”. 2.2.3.6.

En diciembre de 2008 se realizó visita conjunta de Corpoboyacá y el Ingeominas, en la que se determinó que era técnica y ambientalmente viable continuar el trámite de legalización. Mediante oficio GLM-0287 del 17 de octubre de 2008, se le informó al solicitante que se efectuaría la visita. 2.2.3.7. El recurso de reposición contra la resolución 02696 de 2006 fue estimado, con resolución núm. 000018 del 30 de enero de 2009, por considerar que, conforme a la evaluación técnica realizada el 2 de octubre de 2008, el plano sí cumplía con lo requerido. 2.2.3.8.

Teniendo en cuenta que el solicitante había manifestado “aceptar dos áreas”, el 18 de mayo de 2009, el Grupo de Contratación y Titulación minera recomendó elaborar el PTO y el PMA. “[S]i bien es cierto que la autoridad minera debía proceder a elaborar el PTO y la Autoridad Ambiental el Plan de Manejo Ambiental, también lo es el hecho que estaba en espera de resolverse el recurso de reposición instaurado por el accionante”. 2.2.3.9.

A través de escrito con radicado núm. 2010-11-338 del 19 de febrero de 2010, el señor Sánchez Gómez renunció “al área que se encuentra superpuesta al 4.666% con la Reserva del Páramo de Pisba”. 2.2.3.10. El 24 de marzo de 2010, la Coordinación de Minería de Hecho del Ingeominas elevó consulta al Ministerio de Minas y Energía, con el fin de determinar el trámite a seguir, por la superposición del 60,8864% del área comprendida en la solicitud, con la zona de reserva especial delimitada.

Con oficio No. 201001629 del 8 de abril de 2010, el Ministerio respondió que las solicitudes comprendidas en la zona delimitada debían rechazarse, pese a que hubieran sido presentadas con anterioridad a la delimitación. 2.2.3.11. El Ingeominas procedió a realizar evaluación técnica para eliminar la superposición, por lo que –conforme al artículo 5º del Decreto 2390 de 2002– le informó a Saúl Hernán Sánchez Gómez, con oficio No 20104140133571 del 25 de junio de 2010, que debía realizarse visita técnica, la cual se efectuó en junio de 2010.

Con la visita, se concluyó que los frentes de trabajo georreferenciados se encontraban fuera del área de la solicitud. En razón a ello y atendiendo a lo establecido en el artículo 6º del Decreto 2390 de 2002 y en el artículo 31 de la Ley 685 de 2001, fue rechazada la solicitud de legalización minera de hecho FHO-105, mediante la resolución STC No. 3135 del 7 de octubre de 2010. 2.2.3.12.

El solicitante interpuso recurso de reposición, resuelto desfavorablemente con la resolución STC 002686 de agosto de 2011. Aparte, en la contestación de la demanda, la ANM se opuso a que se decretaran los testimonios pedidos por el actor, argumentando que apuntaban a establecer la antigüedad de las actividades mineras realizadas por el accionante, lo que no era materia de este litigio.

Por último, resaltó que el demandante no era titular de un derecho, sino de una mera expectativa, que –conforme a las sentencias C-038 de 2004 y C-938 de 2010– no le impedía a la Administración realizar modificaciones abstractas, conforme a la política legislativa. Remarcó, así mismo, que las resoluciones demandadas estaban amparadas por presunción de legalidad, porque la Administración está estrictamente sometida a la ley en todas sus actuaciones. 2.2.4.

Con auto del diecisiete (17) de octubre de dos mil doce (2012)[6], fueron decretadas las pruebas solicitadas y fue negada la vinculación al proceso de la Nación-Ministerio de Minas y Energía. 2.2.5. Por medio de auto del seis (6) de febrero de dos mil trece (2013)[7], se corrió traslado a las partes, para que alegaran de conclusión, y al Ministerio Público, para qué conceptuara. 2.2.5.1.

La ANM reiteró lo argumentado en la contestación de la demanda[8]. 2.2.5.2. El accionante criticó la forma en la que fue contestada la demanda y dijo que la oposición al juramento estimatorio por ausencia de fundamento probatorio era infundada, porque tal juramento es un medio de prueba, y no se acreditó que fuera notoriamente injusto. Con respecto a la oposición al sustento fáctico de la demanda planteada en la contestación, la actora manifestó que: (i) si bien el entonces solicitante firmó el acta de la visita practicada en junio de 2008, no se acreditó que el informe sobre ésta, firmado por el ingeniero Jaime Romero Toro, hubiera sido puesto en conocimiento del interesado;

(ii) la demandada admitió haber incumplido su obligación de hacer el PTO y el PMA, y trasladó al solicitante esa “carga procesal”; (iii) los oficios con los que –según la ANM– se le informó al actor que se realizarían visitas técnicas en el trámite de legalización nunca le fueron comunicados; (iv) cuando el proceso de legalización de minería llevaba cinco (5) años en curso, “[…] la demandada permitió que sobre el área objeto de solicitud recayera una reclamación de reserva especial sobreviniente”; y que (v) la visita en la que se verificó que no había frentes de trabajo activo “[…] se realizó con Policía Nacional a bordo, intimidando a los trabajadores, y haciéndoles pensar que si manifestaban estar haciendo explotaciones en los lugares que serían objeto de legalización, serían aprendidos”.

Sobre las causales de nulidad, además de repetir lo dicho en el escrito introductorio, la demandante manifestó que: “Por encima de todo lo que puede normativamente ser considerado como causal para declarar la nulidad de los actos administrativos, al ver el presente caso hiere la retina, porque destella, la tremenda violación del derecho fundamental al debido proceso, por varias razones: 1) exceso ritual manifiesto, 2) exceder el plazo razonable de la actuación administrativa, y 3) adopción de decisiones contraevidentes sin considerar la verdad de las pruebas e informes disponibles.

Tal circunstancia, por sí sola, de acuerdo con el estado actual de la jurisprudencia y la doctrina constitucional, sería válida para declarar la nulidad de los actos atacados”. Además, dijo haber sufrido un daño antijurídico, porque soportó una carga mayor a la que corresponde en un proceso de legalización, el cual era imputable a la demandada a título de falla del servicio, porque obró de “modo torpe y moroso”, y al frustrar una expectativa del demandante le ocasionó una “pérdida de oportunidad”. 2.2.5.3.

El Ministerio Público, tras exponer las normas relevantes y manifestarse sobre los hechos del caso, conceptuó que resulta imposible el estudio de la alegada falta de competencia, porque el demandante no expuso las razones por las que el funcionario que expidió los actos demandados no era competente. Agregó el Procurador Delegado que resultaba procedente el análisis de los demás cargos, “a pesar del fundamento lacónico y sucinto de cada uno, interpretando lo afirmado en este capítulo con aquello que se sostuvo en los hechos”.

Sobre la violación de las normas en que debían fundarse los actos controvertidos, afirmó que había sido aplicado el Decreto 2390 de 2002, que en el momento en el que se dieron los hechos era la norma vigente, y que, si bien no se cumplieron los plazos legales, ello no viciaba el acto, ni dio lugar a un daño antijurídico, ya que no se demostró que el actor tuviera un derecho.

Respecto a la expedición irregular, apuntó que en las actuaciones del trámite de legalización de minería de hecho se dio cumplimiento al Decreto 2390 de 2002 y, en todo caso, el actor no demostró en el sub lite que sí tuviera frentes activos. En relación con la violación del derecho de audiencia y de defensa, puso de presente que al actor se le comunicaron las reducciones del área cubierta por la solicitud, así como las visitas que se efectuaron, en las que participó, siendo además notificados los actos que lo requerían.

Y, por último, en punto a la falsa motivación, reiteró que no se demostró que hubiera frentes de trabajo activos. En razón a lo anterior, el Ministerio Público concluyó que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho no estaban llamadas a prosperar. III. CONSIDERACIONES 3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito 3.1.1. Conforme al artículo 128.6 del CCA[9], esta Corporación es competente para resolver en única instancia sobre la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por dirigirse contra actos proferidos por una entidad descentralizada del orden nacional[10], atinentes a un asunto minero, como lo es el de legalización de minería de hecho.

Por la materia, el asunto le corresponde a esta Subsección de la Sección Tercera, de acuerdo al artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 2019. 3.1.2. Conforme al artículo 136.2 del CCA, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca cuatro (4) meses después del día siguiente al que fue notificado el acto demandado. En este asunto, la Resolución STC 2686 de 2011, con la que fue confirmada la Resolución STC 3135 de 2010, quedó en firme el veintiséis (26) de septiembre de dos mil once (2011), de acuerdo a certificación de la Coordinadora del Grupo de Información y Atención al Minero del Ingeominas[11].

El actor presentó solicitud de conciliación el dieciséis (16) de diciembre de dos mil once (2011), con pretensiones análogas a las de la demanda, y la audiencia, que se declaró fallida, se celebró el ocho (8) de marzo de dos mil doce (2012); día en el que la Procuradora Delegada emitió la certificación allegada al expediente[12]. Con ello, dio cumplimiento al requisito de procedibilidad, previsto en el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009[13] y la caducidad se interrumpió por dos (2) meses y veintiún (21) días, conforme al artículo 21 de le Ley 640 de 2001 y el artículo 3º del Decreto 1716 de 2009.

Al ser presentada la demanda el dieciséis (16) de abril de dos mil doce (2012)[14], cuando habían trascurrido seis (6) meses y dieciocho (18) días desde el momento en el que empezó computarse la caducidad, la acción fue ejercida oportunamente. 3.1.3.1. El señor Saúl Hernán Sánchez Gómez presentó la solicitud de legalización de minería de hecho que fue rechazada con las resoluciones demandadas, como consta copia auténtica de dichos actos[15].

Al encontrarse así inmiscuido en el sub lite intereses jurídicos en cabeza del señor Sánchez Gómez, se encuentra legitimado en la causa por activa. 3.1.3.2. Las resoluciones demandas fueron expedidas por el Director de Servicio Minero y la Subdirectora de Contratación y Titulación Minera del Ingeominas, por lo que esta entidad, como establecimiento público con personería jurídica (artículo 2, Decreto 252 de 2004), se encuentra legitimada en la causa por pasiva. 3.1.4.

La Sala advierte además que al proceso acudió el Jefe de la Oficina Jurídica de la ANM) en defensa de los interés de la demandada. La ANM fue creada por medio del Decreto-Ley 4116 de 2011, con el objeto de “administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento óptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinación con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran […]”.

El artículo 22 del Decreto-Ley 4116 de 2011 dispuso expresamente que: “Los procesos judiciales en los que sea parte Ingeominas quedarán a cargo del Servicio Geológico Colombiano salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por la Agencia Nacional de Minería, ANM, los cuales le serán transferidos una vez esta entidad entre en operación, lo cual deberá ocurrir dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición del presente decreto.

El Servicio Geológico Colombiano continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso judicial hasta tanto sea efectiva la mencionada transferencia” (subrayado añadido). El Decreto-Ley 4134 de 2011 le atribuyó a la ANM las funciones de “autoridad minera o concedente en el territorio nacional” y de “[a]dministrar los recursos minerales del Estado y conceder derechos para su exploración y explotación”;

(nums. 1º y 2º del artículo 4º). Aparte, quedaron a cargo de la Vicepresidencia de Contratación y Titulación de la ANM las funciones de “[e]valuar las solicitudes mineras y aprobar o rechazar las mismas y expedir los actos administrativos relacionados con el trámite de las solicitudes mineras”, y de “[a]dministrar y controlar los expedientes de solicitudes y títulos mineros y velar por la integridad de los mismos, en coordinación con las dependencias competentes” (artículo 15, nums. 4 y 10, Decreto-Ley 4134 de 2011).

Por lo tanto, por tratarse de un asunto relativo a la titulación y concesión de derechos de explotación minera, que por su naturaleza y objeto corresponde a la ANM, la Sala reconocerá que, de conformidad con el artículo 60 del CPC[16], la ANM es sucesora procesal del Ingeominas. 3.2. Normas violadas y el concepto de la violación 3.2.1. Conforme al artículo 137 del CCA: “Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: […] 4º) Los fundamentos de derecho de las pretensiones.

Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación; […]”. 3.2.2. En la sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional juzgó la exequibilidad del artículo 137.4 del CCA[17], en cuanto impone, a quien demande la validez de un acto administrativo, la carga de identificar la norma violada, así como el concepto de la violación, so pena del fracaso de sus pretensiones.

Esto no se exige en asuntos civiles, laborales y otras acciones contencioso-administrativas, en las que prima el principio iura novit curia –argumentó el accionante– por lo que constituye una distinción no contemplada en la constitución y opuesta al derecho de igualdad, que impide a quienes no son abogados ejercer control político. La Corte Constitucional consideró que el precepto demandado es exequible, fundamentalmente, porque: “Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, [sic] mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación. Podría agregarse, que con el establecimiento de dichos requisitos el legislador desarrolló el deber previsto en el art. 95-7 de la Constitución para que quienes demandan actos administrativos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo contribuyan al buen funcionamiento de la administración de justicia”.

Puso de presente la Corte que anteriormente –en la sentencia C-131 de 1993– había encontrado razonable la exigencia de precisar la norma violada y el concepto de la violación, que el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 impone en la acción pública de inconstitucionalidad. En punto a las cargas impuestas en esta acción, la jurisprudencia constitucional, condensada en la sentencia C-1052 de 2001 y acogida por esta Corporación[18], exige al actor, en primer lugar, identificar con claridad los preceptos contrarios al ordenamiento constitucional, lo que implica trascribir con exactitud su texto[19].

En segundo término, le corresponde señalar las normas constitucionales infringidas, lo que supone “manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan” y presentar unas razones claras, ciertas, específicas y suficientes, por las que los textos normativos violan la constitución, para evitar una decisión inhibitoria[20].

Ahora bien, la demanda de inconstitucionalidad es clara cuando en ella se realiza una exposición erudita y técnica de la oposición entre la norma demandada y el texto constitucional, llevando un hilo conductor que permita comprender su justificación[21]. Los cargos son ciertos cuando recaen sobre una proposición jurídica real, “que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto” y no uno implícito o deducido por el accionante[22].

Se consideran específicas las razones que, de manera concreta, muestran la oposición entre la disposición superior y la controvertida, lo que no se predica de los argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”[23]. Son pertinentes los argumentos fundados en “la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado”, no en aquellos puramente legales o doctrinales o en los que simplemente se expresa la aplicación de la norma a un caso específico o se basan en razones de conveniencia[24].

Y, por último, se entiende que un cargo es suficiente cuando es coherente con los elementos argumentativos y probatorios, y despierta duda sobre la constitucionalidad de la norma, dando lugar así a iniciar el análisis de constitucionalidad[25]. Así pues, en línea con la jurisprudencia constitucional, la invocación de la vulneración de disposiciones superiores no dispensa al actor de la carga de identificar con precisión la norma que estima vulnerada y exponer el concepto de la violación, con argumentos claros, ciertos, específicos y suficientes.

Esta imposición a los ciudadanos tiene una mayor intensidad cuando se trate de acciones que, a diferencia de las públicas, exijan la comparecencia al proceso a través de abogado, como es el caso de la acción privada[26] de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, en la precitada sentencia C-197 de 1999, la Corte Constitucional consideró que la carga de indicar la norma violada y exponer concepto de la violación no puede extremarse al punto de traer consigo la desestimación de los cargos de nulidad, cuando “la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación [es] insuficiente pero comprensible”.

Tampoco puede sustraerse el juzgador de la obligación de aplicar disposiciones constitucionales, en caso de incompatibilidad con las de menor rango, “cuando de manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales [sic]”. En razón a lo anterior, la Corte Constitucional condicionó la exequibilidad del artículo 137.4 del CCA, “bajo la condición de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Igualmente, cuando dicho juez advierte incompatibilidad entre la Constitución y una norma jurídica tiene la obligación de aplicar el art. 4 de la Constitución”.

En este orden de ideas, la Sala concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, corresponde a quien pretenda la nulidad de un acto administrativo indicar la norma cuya vulneración alega, así como el concepto de la violación, con razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esto es así, aun cuando se esgrima la vulneración de derechos fundamentales.

No obstante, cuando se advierta la violación palmaria de un derecho fundamental de aplicación inmediata o el quebrantamiento de normas, debe el juez proteger tales derechos o dar aplicación directa a la norma fundamental. 3.2.3.- Esta Corporación, por su parte, ha precisado que la carga de indicar la norma violada y exponer el concepto de la violación es trasunto del modelo de justicia rogada que impera en la jurisdicción-contencioso administrativa[27].

En este orden de ideas, si el juez administrativo se basara oficiosamente en razones de invalidez distintas a las esbozadas como concepto de la violación[30] o desentrañara argumentos implícitos[31] –que vayan más allá de los fácilmente identificables[32]– estaría decidiendo por fuera de lo pedido (“extra petita”), lo que, además de trasgredir el principio de congruencia (artículo 170, CPC), vulnera el derecho fundamental al debido proceso y a la defensa de la contraparte[33].

En suma, cuando el pretensor de la nulidad de un acto administrativo no identifique las disposiciones vulneradas con el acto (o estos no puedan identificarse fácilmente) o no exponga el concepto de la violación con cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes o suficientes (o estos sean insuficientes pero comprensibles) tendrá que inhibirse[34] el juzgador.

En todo caso, este no podrá fundamentar el juicio de validez del acto en normas o razones distintas a las esgrimidas por el demandante, salvo cuando se advierta una violación palmaria a un derecho fundamental de aplicación inmediata. 3.2.4.- Si bien, en el sub lite, el demandante atacó las resoluciones 3135 del 7 de octubre de 2010 y 2686 del 23 de agosto de 2011, con la mención de cinco (5) cargos en la exposición de los fundamentos jurídicos del escrito introductorio, y en los alegatos de conclusión no hizo referencia a la vulneración específica de norma alguna, ni a la jurisprudencia o doctrina que –en su sentir– dan lugar a invalidarlos.

No obstante, sí hizo referencia en la exposición de los hechos de demanda, a: (i) el artículo 1º del Decreto 2390 de 2002, para afirmar que tenía la calidad de “explotador de minas de propiedad estatal sin título”; (ii) el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002, que prevé una visita en el trámite de legalización que –dice– no fue debidamente programada;

(iii) el artículo 10 del Decreto 2390 de 2002, de conformidad con el cual le correspondía a las autoridades minera y ambiental la elaboración del PTO y el PMA en trámites de legalización de minería de hecho, a diferencia de lo previsto para el trámite de concesión en el artículo 84 de la Ley 685 de 2001, pero esta obligación –afirma– le fue impuesta mediante un acto no atacable del Ingeominas;

(iv) el artículo 10 del Decreto 2390 de 2002, con fundamento en el cual la autoridad minera decidió dar trámite a la solicitud el 26 de febrero de 2006, pero luego, con base en el informe de la visita realizada el 28 de junio de 2010, decidió rechazar la solicitud; y (v) el artículo 300 de la Ley 685 de 2001, con base en el cual la autoridad minera fundamentó la exclusión de la solicitud de legalización de las áreas sobre las que existían solicitudes o títulos previos, y requirió al solicitante para que manifestara si tenía interés en seguir con el trámite.

Conforme a las normas enunciadas en la demanda y a lo dicho por el actor con base en éstas, no encuentra la Sala más que dos motivos de inconformidad, por (1) haberse realizado la visita prevista en el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002, sin que fuera debidamente programada, y (2) por haber impuesto al solicitante la elaboración del PTO y del PMA, en contra de lo dispuesto en artículo 10 ejusdem.

Por otra parte, no se aprecia censura en lo manifestado por el demandante con base en el artículo 300 de la Ley 685 de 2011, el artículo 1º del Decreto 2390 de 2002 o sobre la aplicación del artículo 10 del Decreto 2390 de 2002 al dar trámite a la solicitud. El análisis de legalidad de las resoluciones demandadas se fundará, en consecuencia, en los dos (2) reproches, anteriormente mencionados, que el accionante apoya en los artículos 5º y 10º del Decreto 2890 de 2002, al realizar visitas sin la programación debida y haber impuesto la elaboración del PTO y el PMA[35]. 3.2.5.- La Sala no encuentra que las anteriores manifestaciones jurídicas del accionante, ni los supuestos fácticos en los que los fundamenta, ataquen la competencia del funcionario que emitió las resoluciones atacadas, por lo que se inhibe en lo atiente el primer cargo.

Descartado lo anterior, y dado que el derecho al debido proceso, cuya vulneración se pone de presente en los cargos de la demanda, es de carácter fundamental y de aplicación inmediata[36] que esta Judicatura proceda a definir los problemas jurídicos que le corresponde resolver en este caso. 3.3. Problemas jurídicos 3.3.1. ¿La imposición de la elaboración del PTO y del PMA al solicitante de legalización de minería de hecho, en contra de lo establecido en el artículo 10 del Decreto 2390 de 2002, y la dilación injustificada que causó en la actuación, que superó los parámetros del debido proceso, dando lugar a la exclusión de una parte del área inicialmente solicitada, con la alinderación de una zona de reserva, mediante la Resolución 354 del 2009, constituyen una violación flagrante de las normas en las que debían fundarse las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011? 3.3.2.

¿La repetición de la visita prevista en el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002, en el trámite de legalización de minería adelantado por el demandante, sin que en la segunda visita participara la autoridad ambiental, contraviene dicha disposición normativa o constituye una violación palmaria al debido proceso, por lo que las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011 habrían sido irregularmente expedidas? 3.3.3.

Respuesta al primer problema jurídico 3.5.1. En el Estado colombiano, el ejercicio de la función pública está sometido a la constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias (artículos 121, 122 inciso 2º, y 123 inciso 2º de la Constitución Política). La acción administrativa se encuentra, así, sometida al imperio de la ley[37] y el acto administrativo, como manifestación unilateral de la voluntad administrativa generadora de efectos jurídicos, es una expresión del Derecho.

Por ello, el acto administrativo debe atender a unas razones jurídicas, que, cuando es motivado, se exponen explícitamente[38]. Así pues, cuando la omisión de normas aplicables, o la aplicación de normas impertinentes, o la interpretación errónea de las normas invocadas[39] hubiera dado lugar a la decisión adoptada en el acto, este habrá sido expedido con infracción de las normas en que debía fundarse, dando así lugar a la causal de nulidad prevista en el artículo 85 del CCA, que el demandante invocó en el sub lite. 3.5.2.

En la Resolución 3135 de 2010, el Director de Servicio Minero del Ingeominas resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO.- RECHAZAR la Solicitud de Legalización de Explotación Minera FHO-105, presentada por parte del señor SAÚL HERNÁN SÁNCHEZ GÓMEZ, para la explotación de un yacimiento de CARBÓN MINERAL, ubicado en jurisdicción del municipio de JERICÓ, departamento de BOYACÁ”.

Esta decisión se basó, como en ella consta, en el artículo 6º del Decreto 2390 de 2002, de acuerdo con el cual, cuando el informe de la visita técnica minero ambiental –prevista en el artículo 5º ejusdem– determine que no es viable continuar con el trámite, se ordenará el rechazo de la solicitud. Lo anterior, teniendo en cuenta que el informe de la visita técnica realizada en junio de 2010 concluyó que no era técnicamente viable continuar el trámite.

En tales condiciones, al no tener así relevancia en la adopción de la Resolución 3135 de 2010 la alegada imposición de la elaboración del PTO y del PMA al solicitante en el trámite de legalización de minería de hecho, este cargo contra el acto mencionado está destinado al fracaso. 3.5.3. Aparte, la Sala nota que el demandante no acreditó que –como lo afirma en sustento de sus pretensiones– la autoridad minera le hubiera impuesto el deber de elaborar el PTO y el PMA, mediante acto no atacable[40].

En la copia auténtica del oficio de 18 de mayo de 2009[41] del Grupo de Contratación y Titulación Minera, que –por haber sido suscrito por un funcionario público en ejercicio de sus funciones– hace fe de lo que en este se declara (artículos 251 y 264 del CPC), la autoridad minera concluyó que: “Teniendo en cuenta que la solicitud de Legalización Minera de Hecho FHO-105, cumple con lo establecido en el artículo 3 del Decreto 2390 de 2002 y dado que los informes de visita técnica consideran viable técnica y ambientalmente continuar con el trámite de solicitud de legalización se recomienda proceder a la elaboración del Programa de Trabajos y obras –PTO– y el Plan de Manejo Ambiental –PMA– en cumplimiento del artículo 10º de dicho decreto”[42].

En primer lugar, se aprecia que el Ingeominas no impuso, sino que recomendó la elaboración del PTO y del PMA en el trámite de legalización minera FHO- 105. Dicha recomendación, por otro lado, no iba dirigida expresamente al señor Sánchez Gómez. Y, además, el Ingeominas indicó que se debería proceder conforme al artículo 10º del Decreto 2390 de 2002[43], que ordena la elaboración del PTO y del PMA a las autoridades minera y ambiental, mas no de conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Ley 685 de 2001[44], que –como lo manifestó el accionante– impone la presentación del PTO al solicitante en trámites de concesión minera.

No cabe, en consecuencia, afirmar que la demandada le impuso la elaboración del PTO y del PMA a Saúl Hernán Sánchez Gómez, en el trámite de legalización de minería de hecho FHO-105. 3.5.4. En lo atinente a la vulneración del debido proceso por una dilación injustificada de la autoridad minera al recomendar la elaboración del PTO y del PMA, observa esta Subsección que la Resolución 3135 de 2010 fue recurrida en reposición por el señor Sánchez Gómez, con escrito radicado el veintidós (22) de diciembre de dos mil diez (2010) –allegado al expediente en copia auténtica[45]–, en el que argumento que dicho acto vulneraba el debido proceso, debido fundamentalmente a que: “[…] tanto en el trámite de la Solicitud de Legalización de Explotación Mineras, como en el trámite de declaratoria de área de reserva especial materializada en la Resolución No. 354 de fecha 18 de diciembre de 2009, se ha producido una violación expresa y flagrante al debido proceso, por cuanto en el trámite de la propuesta de legalización se han producido dilaciones injustificadas que [sic] conllevaron a que de manera irregular se declarara una zona de reserva especial sobre parte del área de la solicitud de legalización lo que ha llevado a que me sea rechazada la solicitud de legalización en detrimento de mis intereses y sentado un precedente de inseguridad jurídica que afecta gravemente los intereses del de la misma en nuestro departamento de Boyacá. Con sus actuaciones el Ministerio de Minas y Energía desconoció principios básicos del derecho como quiera que, declaró un área de reserva especial desconociendo mi solicitud de legalización, la cual fue presentada desde el año 2004 y la cual contaba con viabilidad técnica y ambiental para continuar con el trámite, hasta terminar con la firma del contrato de concesión, no se tuvo en cuenta el derecho de prelación que había adquirido en razón a que fue radicada antes de haberse solicitado la declaratoria de Área de Reserva Especial y que a la fecha de presentación de la solicitud de legalización FHO-105, la misma contaba con área libre para contratar y que dicha área fue recortada en razón a la demora injustificada del Estado para resolver mi solicitud de legalización. Resulta absurdo que se declare un área de Reserva Especial por solicitud de la comunidad minera del área, pero curiosamente, ninguno de los solicitantes se había acercado al Estado con el propósito de lograr su legalización, tampoco se demuestra que efectivamente hayan adelantado labores mientras en el área y muy por el contrario, se perjudica al único minero que cumple con el deber legal y acogiéndose a la prerrogativa que el Estado le otorgó se acercó con el propósito de legalizarse y acatar la ley” (subraya la Sala).

La Sala observa que en el recurso presentado por el señor Sánchez Gómez no se hizo referencia a la supuesta imposición de la elaboración del PTO y del PMA. Su glosa se centró, principalmente, en una alegada violación del debido proceso porque: (i) dilaciones injustificadas en el trámite de legalización de minería de hecho llevaron a que, con la Resolución 354 de 2008, se declarara un área de reserva sobre el área cubierta por la solicitud de legalización, lo que trajo consigo su rechazo; y (ii) se declaró tal área de reserva, con desconocimiento del derecho de prelación que le asistía al señor Sánchez Gómez por haber presentado la solicitud de legalización FHO-105 y sin que se demostrara que los solicitantes realizaran explotación minera en el área de reserva. 3.5.5.

Pues bien, con los anteriores motivos de inconformidad, el ahora demandante no atacó la decisión de rechazar la solicitud de minería de hecho FHO-105, sino que reiteró lo argumentado como sustento de la petición de revocatoria directa de la Resolución 354 de 2009, con la que se delimitó un Área de Reserva Especial en el municipio de Jericó (Boyacá)[46].

Así pues, como la mencionada resolución de delimitación se mantenía vigente, no cabía la revocación de la resolución que rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho, como lo entendió el Ingeominas en la Resolución 2686 de 2011[47], con la que fue confirmada la número 3135 de 2010. 3.5.6. Por otra parte, la Sala advierte que, si bien el señor Sánchez López manifestó –como fundamento del recurso de reposición contra la Resolución 3135 de 2010– que en el trámite de legalización FHO-105 se habían presentado dilaciones injustificadas, no hizo referencia concreta en la fundamentación del recurso a ninguna de tales dilaciones[48].

Además de lo trascrito previamente[49], y de hacer referencia genérica a normas y sentencias en las que se afirma que el debido proceso es un derecho fundamental que se aplica en el proceso administrativo[50], el recurso se basó en afirmar que: “1.1. Durante el trámite previo a la declaratoria de área de reserva especial no se tuvieron en cuenta todos los explotadores tradicionales que se encontraban dentro de la mencionada área. 1.2.

El proceso de solicitud de área de reserva especial estuvo precedido de hechos irregulares al omitirse entregar información al Ministerio de Minas y Energía, por parte de la apoderada de los solicitantes. 1.3. Tanto la apoderada de los solicitantes del área de reserva especial, como el Ministerio de Minas, no tuvieron en cuenta la Solicitud de Legalización de Explotación Minera FHO-105, radicada desde el año 2004, la cual fue considerada por el Ingeominas, mediante concepto de fecha mayo 18 de 2009 viable técnica y ambientalmente, por lo que se recomendó continuar con el trámite de la solicitud, cuya área se superpone al área declarada como Reserva Especial. 1.4.

No se acreditó la calidad de mineros tradicionales por parte de los solicitantes de la declaratoria de área de Reserva Especial. 1.5. El área de reserva especial se superpone con títulos mineros inscritos en el registro Minero Nacional y con el Páramo de Pisba. 1.6. El área de reserva especial delimitada y declarada no cumple con los requisitos señalados para ello en el artículo 31 de la Ley 685 de 2001”.

Como se aprecia, el actor y otrora solicitante, al recurrir en reposición la Resolución 3135 de 2010, no hizo referencia expresa a ninguna dilación injustificada que hubiera llevado al rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho. Al no haber cumplido así el recurrente en vía gubernativa con la carga de expresar en concreto los motivos de su inconformidad, que le imponía el artículo 52.1 del CCA, no cabe reprochar la ausencia de un pronunciamiento al respecto, por parte de la demandada, en la Resolución 2686 de 2011.

Además, como no se acreditó que la autoridad minera hubiera impuesto la elaboración del PTO ni el PMA al solicitante, no cabe afirmar que ello hubiera traído consigo una dilación injustificada. No procede, en consecuencia, la anulación de este último acto por una eventual dilación injustificada, que constituyera una vulneración flagrante al debido proceso y hubiera llevado al rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho FHO-105. 3.6.

Respuesta al segundo problema jurídico 3.6.1. El demandante fustiga las resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011, porque (i) en el procedimiento de legalización de minería de hecho se repitió la visita prevista en el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002 y (ii) en ella no participó la autoridad ambiental, por lo que –aduce– fue expedida en forma irregular. 3.6.2.

Conforme a la jurisprudencia contencioso-administrativa, la expedición irregular del acto, como causal de nulidad prevista en el artículo 84 del CCA, “se relaciona con trámites substanciales o de fondo que inciden en la formación o en el sentido de la decisión”[51]. Para que esta causal de nulidad prospere es, pues, necesario que en el procedimiento administrativo se haya presentado una irregularidad grave, en procura de la efectividad de los fines[52] de la administración y del derecho material objeto de la actuación[53], que, al incidir en la decisión de fondo, haya repercutido de forma real y efectiva en las garantías del administrado y de la propia administración[54]. 3.6.3.

El artículo 165 de la Ley 685 de 2001 previó el deber de los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito, de solicitar que les sea otorgada la concesión, “llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar”. Con el fin de garantizar el cumplimiento de lo anterior, el Decreto 2390 de 2002 reglamentó el procedimiento al que se sometieron los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito que vinieran adelantando as actividades extractivas antes del 17 de agosto de 2001[55].

Este procedimiento inicia con la radicación del formulario de legalización adoptado con la Resolución del Ministerio de Minas y Energía 181847 del 28 de diciembre de 2001, por lo que se denomina proceso de legalización. Para comenzar el proceso, el solicitante debe aportar pruebas de la explotación minera y de la comercialización del mineral (artículo 3, Decreto 2390 de 2002).

Con el fin de verificar que el área se encuentra libre para contratar (artículo 165, Ley 685 de 2001), a la autoridad minera le correspondía examinar la superposición del área objeto de la solicitud con la de otras solicitudes, contratos o títulos (artículo 4, Decreto 2390 de 2002). Tras ello, procedía la visita conjunta de las autoridades minera y ambiental, con el propósito de (artículo 5, ejusdem): “a) Constatar la existencia y explotación de minerales dentro del área solicitada, así como establecer la antigüedad aproximada de las labores mineras; b) Verificar en el terreno el área solicitada en planos y realizar levantamiento topográfico de los trabajos mineros existentes en ella; c) Determinar las condiciones ambientales de la explotación y las medidas a tomar para corregir las posibles fallas, así como consultar los usos del suelo establecidos en los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial; d) Determinar la posibilidad de emprender proyectos mineros conjuntos con otros explotadores legales e ilegales de la misma área objeto de la legalización, para efectos de garantizar la explotación racional del recurso y el adecuado aprovechamiento del yacimiento, de conformidad con el artículo 101 de la Ley 685 de 2001; e) Verificar el (los) sistema(s) y método(s) de explotación, infraestructura instalada, personal, herramienta, maquinaria y equipo utilizado, sistema de beneficio y/o transformación y producción referenciada por el solicitante; f) Identificar las condiciones técnicas de seguridad e higiene minera en que se adelanta la explotación, de conformidad con las normas vigentes sobre la materia; g) En caso de ser necesario, determinar los permisos, concesiones o autorizaciones de aprovechamiento de recursos naturales renovables que se requiere obtener para el desarrollo de la explotación minera y su correspondiente legalización; h) Establecer las condiciones y características en que se deberá elaborar el Plan de Manejo Ambiental para las actividades de explotación minera objeto de legalización y la posibilidad de que se adelante dicho plan dentro de un estudio regional; i) Determinar la pertinencia técnica y ambiental de la explotación minera”.

A la autoridad ambiental le corresponde, principalmente, gestionar los recursos naturales, impulsar una relación armónica entre el ser humano y el medio ambiente, e implementar los principios generales del derecho ambiental (artículos 2, 3 y 23, Ley 99 de 1993). Mientras que la autoridad minera tiene a su cargo la administración de los recursos mineros y la promoción de la industria minera (artículo 317, Ley 685 de 2001).

Precisado lo anterior, resulta claro que la participación de la autoridad ambiental en la visita prevista en el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002, se realiza para determinar las repercusiones de la explotación sobre el medio ambiente y las medidas que fuera necesario adoptar, así como los premisos y autorizaciones requeridos para el aprovechamiento de recursos naturales renovables, y las condiciones y características del PMA para, finalmente, decidir sobre la pertinencia ambiental de la explotación [literales c), g) y h)].

La autoridad minera, por su parte, constata la explotación de minerales dentro del área de la solicitud, así como su antigüedad y la posibilidad de emprender proyectos conjuntos, además de verificar los métodos y condiciones técnicas de la explotación, con lo que define la pertinencia técnica del proyecto [literales a), b), d), e), f) y h)]. 3.6.4.1.

En el asunto bajo examen, el 7 de noviembre de 2008, miembros del Ingeominas y de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá (Corpoboyacá) realizaron una primera visita al área comprendida en la solicitud FHO- 105[56], en la que hallaron dos (2) bocaminas dentro del perímetro solicitado, una de las cuales se encontraba activa[57], lo que –conforme a lo concluido en el informe de la visita[58]– permitía continuar con el trámite de legalización. 3.6.4.2.

Sin embargo, como consta en el informe de reevaluación técnica de la Subdirección de Contratación y Titulación Minera del 26 de febrero de 2010[59], al ingresar al sistema gráfico del Ingeominas, se encontró una superposición parcial con una zona de minería especial, por lo que se recomendó resolver este aspecto, antes de proceder a la elaboración del PTO y del PMA, conforme al artículo 10 del Decreto 2390 de 2002. 3.6.4.3.

Ante esta situación, el Ingeominas elevó consulta a la oficina jurídica del Ministerio de Minas y Energía[60], a la que esta –en suma– respondió que, si bien en la delimitación de áreas de reserva especial debían respetarse los títulos vigentes, no ocurría lo mismo con las “meras expectativas”, como las que surgen con las solicitudes de legalización, por lo que este tipo de solicitudes que cubrieran el área de reserva especial delimitada debían rechazarse, así hubieran sido presentadas con anterioridad[61]. 3.6.4.4.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Grupo de Legalización de Minería de Hecho de la Subdirección de Contratación Minera recomendó “[…] programar una [v]isita [t]écnica [c]onjunta al área que a la fecha es declarada como libre y susceptible de legalizar […] a fin de dar cumplimiento al artículo 5 del Decreto 2390 de 2002”, como consta en copia auténtica del oficio del 19 de mayo de 2010[62]. 3.6.4.5.

La visita técnica, en la que participaron Saúl Hernán Sanchez Gómez y el ingeniero del Ingeominas Jaime Romero Toro, se practicó el 28 de junio de 2010, conforme las copias auténticas del acta de la visita y del informe de la misma[63], concluyéndose en este último que: “Teniendo en cuenta el análisis de los parámetros anteriores, se determina que NO ES VIABLE TÉCNICAMENTE continuar con los trámites de la solicitud FHO-105 para su legalización minera en vista a que todos los frentes activos geo-referenciados en el momento de la visita técnica, se encuentra fuera del área determinada por el Ingeominas como libre y susceptible de legalizar”. 3.6.4.6.

Finalmente, con la Resolución 3135 de 2010[64], el Ingeominas rechazó la solicitud de legalización FHO-105, con base en el artículo 6º del Decreto 2390 de 2002[65], debido a que ninguna de las bocaminas georreferenciadas en la visita realizada el 28 de junio de 2010 se encontraba en el área comprendida por la solicitud. Al respecto, manifestó que: “[…] con fundamento en la citada norma [artículo 6º del Decreto 2390 de 2002] y teniendo en cuenta lo dispuesto en el informe de visita de junio de 2010, realizado al área de interés de la presente solicitud, por medio de la cual se señaló LA NO VIABILIDAD TÉCNICA PARA CONTINUAR CON EL TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN, será necesario rechazar la Solicitud de Legalización de Explotaciones Mineras No. FHO-105”[66]. 3.6.5.

Así pues, pese a que –conforme a lo apuntado en los documentos previamente referidos– en la visita realizada el 28 de junio de 2010 al área finalmente comprendida en la solicitud FHO-105 no hubiera participado la autoridad ambiental –como lo ordena el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002– ello no incidió en la decisión de rechazar la solicitud adoptada con la Resolución 3135 de 2010.

No representa, por otra parte, una irregularidad el hecho de que se haya repetido la visita prevista en el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002. Conforme a esta disposición: “Si habiéndose efectuado el estudio de libertad de áreas, se determina que el área solicitada se encuentra totalmente libre o si habiéndose presentado superposición parcial el interesado en la solicitud de legalización acepta dentro del término previsto para ello, el área que haya quedado libre, la autoridad minera delegada y la autoridad ambiental respectiva adelantarán en conjunto una visita técnica al área correspondiente. […]”.

Esta norma no establece que la visita técnica pueda realizarse tan solo una vez. Prevé, fundamentalmente, que se efectúa una vez se haya definida el área que, en definitiva, esté comprendida en la solicitud de legalización. La visita, como se expuso anteriormente[67], es necesaria para determinar si el área comprendida en la solicitud está siendo explotada, así como las condiciones técnicas y ambientales de la explotación, para así definir la viabilidad del proyecto cuya legalización se solicita.

Los recursos mineros son de propiedad del Estado y la industria minera es de utilidad pública e interés social (artículos 5º y 13, Ley 685 de 2001), por lo que a la autoridad minera, como encargada de gestionar aquellos recursos, le corresponde velar por el respeto de los intereses del Estado en esta actividad. Resulta así comprensible que, al presentarse una modificación en el área de la solicitud, esta acuda para comprobar si el proyecto es viable y contar así con el sustento fáctico que requiere el acto administrativo que resuelve sobre la solicitud[68], como ocurrió en el presente asunto, conforme a lo expuesto anteriormente[69]. 3.7.

Tercer problema jurídico 3.7.1. A la Sala corresponde determinar si, por no haberse puesto en conocimiento del señor Sánchez Gómez el informe de la visita realizada el 28 de junio de 2010 en el trámite de legalización minera FHO-105, se violó el derecho de audiencia y defensa, dando lugar a la invalidez de los actos con los que fue rechazada la solicitud. 3.7.2.

La jurisprudencia constitucional[70] ha precisado que con el procedimiento administrativo se busca “el cumplimiento de la función administrativa en beneficio del interés general” y en él debe garantizarse el debido proceso, así como los principios de la función administrativa. Habida cuenta de la asidua intervención de la Administración, que requiere una eficaz y oportuna prestación de la función pública, el proceso administrativo es más rápido y flexible que el judicial.

Así pues, en este procedimiento, la notificación, con la que se pone en conocimiento del interesado el contenido de los actos administrativos que se produzcan, “garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de contradicción”, por un lado, y, por el otro, “otro, asegura los principios superiores de celeridad y eficacia de la función pública al establecer el momento en que empiezan a correr los términos de los recursos y acciones que procedan en cada caso”.

La notificación es así un presupuesto de eficacia de los actos administrativos, por lo que fue regulada de manera prolija por el CCA. No obstante, como lo puntualizó la Corte[71], el CCA contiene además previsiones diversas que aseguran la participación de los interesados en el procedimiento administrativo, lo que impide que resulten sorprendidos con la decisión final y permite que en las actuaciones administrativas se respete el derecho de defensa y contradicción. Así, por ejemplo, el artículo 34 del CCA dispone que “se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado”[72].

En todo caso, una vez hayan sido vinculados los interesados al procedimiento administrativo, corresponde a estos la carga personal de estar atentos a las actuaciones que se surtan, como la de inscripción en el registro. En las sentencias C-432 de 1996 y T-1341 de 2001, la Corte Constitucional manifestó que el derecho de defensa y contradicción, que forma parte del debido proceso, constituye un fundamento esencial de las actuaciones que se surtan en sede administrativa, y precisó que: «La protección del derecho aludido […] ha permitido a la Corte manifestar que la vía gubernativa hace viable la garantía de la protección del derecho de defensa (y contradicción) de los administrados ante la propia sede de la Administración. Esta consideración ha sido desarrollada jurisprudencialmente, en los siguientes términos: “El derecho de defensa de los posibles afectados por una decisión de la administración, es garantizado mediante la consagración de la posibilidad de recurrir las decisiones que expida ésta en sede administrativa, antes de acudir a la vía jurisdiccional.

Para los administrados, esta garantía se concreta de dos formas: 1. les permite acudir ante el mismo funcionario que expidió el acto (recurso de reposición) o ante su superior jerárquico (recurso de apelación), con el fin de que lo revise, modifique o revoque, de ser el caso (Art. 50 C.C.A.); y 2. se suspende el carácter ejecutorio del acto mientras se resuelven los recursos interpuestos (Art. 64 C.C.A.) […]”»[73]-[74].

Posteriormente, en la sentencia C-034 de 2014[75], la Corte Constitucional precisó que en el ámbito penal, “donde las garantías judiciales irradian su mayor fuerza normativa, con el propósito de prevenir restricciones injustificadas de la libertad persona”, el juzgador solamente puede fallar con base en pruebas debidamente controvertidas para lo que debe establecerse un escenario procesal idóneo.

No obstante, en el procedimiento administrativo, la efectividad del derecho de defensa y contradicción supone la posibilidad de cuestionar, en vía gubernativa, la decisión final adoptada, estando facultado el interesado para aportar, en esta instancia administrativa, pruebas y controvertir las practicadas, como lo determinó la Corte en la referida sentencia T-1341 de 2001.

Ahora bien, en la anterior sentencia[76], la Corte decidió sobre la inconstitucionalidad del artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en cuanto –para el accionante– vulneraría el derecho de contradicción, porque no admite recursos contra la actuación en la que el funcionario decreta pruebas en el procedimiento administrativo.

La disposición fue declarada exequible, teniendo en cuenta que: “[…] si bien la norma impide el ejercicio de recursos en un momento específico de la actuación administrativa, no implica la clausura del derecho a aportar pruebas, ni de la controversia fáctica dentro de esos trámites. Así, la facultad de aportar pruebas se mantiene en la norma citada (Artículo 40 CPACA) durante toda la actuación, e incluso al momento de ejercer los recursos de reposición o apelación contra el acto definitivo, etapa en que el actor puede discutir la decisión que negó su solicitud de pruebas y las consecuencias que esa determinación produjo en el acto administrativo definitivo.

De igual manera, la controversia sobre el material aportado se extiende hasta el momento en que se produzca ese acto definitivo, consideraciones que se desprenden del alcance literal del artículo 40 del CPACA, y que no suponen contradicción alguna con el segmento demandado, como se indicó al analizar la aptitud de la demanda. Por lo tanto, el aparte acusado del artículo 40, CPACA, no imposibilita o prohíbe el ejercicio de los derechos de aportar pruebas y controvertirlas durante la actuación administrativa, ni se proyecta inevitablemente en las decisiones ulteriores como propone el actor.

La norma no elimina los derechos de contradicción y defensa sino que plantea una restricción a su ejercicio en un momento específico de la actuación”. En suma, conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de defensa y contradicción, que se desprende del debido proceso, supone la notificación del acto definitivo adoptado en el procedimiento administrativo, así como la posibilidad de controvertirlo, rebatiendo las pruebas en las que se basó y aportando otras.

De conformidad con las anteriores consideraciones, resulta claro que el derecho de defensa y contradicción no exige la notificación o comunicación del informe de la visita prevista en el artículo 5º del Decreto 2390 de 2002 en el trámite de legalización de minería de hecho, en la medida en que este se satisface con la notificación del acto definitivo, la posibilidad de controvertirlo y la participación del administrado en el procedimiento de legalización y, específicamente, en este caso, en la visita técnica realizada.

En este asunto, fue notificada la Resolución 3135 de 7 de octubre de 2010, con la que fue rechazada la solicitud de legalización de minería de hecho, como consta en la copia auténtica del oficio del 4 de noviembre de 2010, así como del edicto fijado entre el 5 y el 10 de diciembre de 2010[77], el cual obra en el expediente en copia auténtica[78].

Con escrito radicado el 22 de diciembre de 2010[79], el señor Sánchez Gómez recurrió en reposición la resolución anterior, con base en el artículo 51 del CCA, aplicable según el artículo 297 de la Ley 685 de 2001[80]. En el trámite de este recurso, el actual demandante tenía la oportunidad de controvertir el informe de la visita técnica realizada el 28 de junio de 2010, así como de solicitar otras pruebas como sustento de sus argumentos, conforme a los artículos 56 a 58 del CCA, pero no lo hizo[81], por lo que la autoridad minera no se pronunció al respecto en la Resolución 2686 de 2011, con la que desató el recurso[82].

De esta forma, el actor tuvo conocimiento de la decisión adoptada con la Resolución 31315 de 2010 y contó con la posibilidad de controvertir su fundamento probatorio en la vía gubernativa, antes de que se adoptara el acto definitivo. No pasa por alto la Sala, además, que la realización de la visita técnica, entre el 28 y el 29 de junio de 2010, fue comunicada al señor Sánchez Gómez, “con el objeto de garantizar su conocimiento sobre la realización de la misma a efectos de que pueda participar en ella” –como lo dispone el parágrafo 2º del artículo 5º del Decreto 2390 de 2002– mediante oficio, con sello de recibido del 25 de junio de 2010, el cual fue allegado en copia auténtica[83] y, por haber sido suscrito por un funcionario público en ejercicio de su cargo, hace fe de las declaraciones que contiene –conforme a los artículos 251 y 264 del Código de Procedimiento Civil (CPC)– sin que ello quede desvirtuado con la simple negación del demandante.

Adicionalmente, el actor participó en la visita realizada el 28 de junio de 2010, como consta en el acta de la misma[84], en la que hizo constar que: “[…] efectuados los recortes por Ingeominas es posible [sic] q algunas Bocaminas se encuentre fuera del [sic] area libre determinada por Ingeominas, pero dentro del polígono inicial de la solicitud, pero […] las labores de explotación se [sic] encuentra dentro del [sic] area libre otorgada inicialmente” De esta forma, el demandante tuvo conocimiento de que se adelantaría la visita realizada el 28 de junio de 2010 en el trámite de legalización minera FHO-105, participó en la misma y percibió la posibilidad de que no se encontraran minas activas en el área finalmente cubierta por la solicitud.

Así que no puede decirse sorprendido el señor Sánchez Gómez con los resultados del informe de la visita, en el cual se determinó que la solicitud no era técnicamente viable, “[…] en vista [sic] a que todos los frentes activos geo-referenciados en el momento de la visita técnica, se encuentran fuera del área determinada por el Ingeominas como libre y susceptible de legalizar”.

Por lo tanto, no se vulneró el la defensa y contradicción del accionante, por no haberse puesto en su conocimiento el informe de la visita. 3.7.4. En atención a los anteriores razonamientos, el presente cargo no está llamado a prosperar. 3.8. Cuarto problema jurídico: 3.8.1. El demandante aduce que las Resoluciones 3135 de 2010 y 2686 de 2011 fueron falsamente motivadas, porque en el área cubierta por la solicitud sí se encontraban frentes activos de trabajo.

La falsa motivación, que es otra de las causales de nulidad del acto administrativo previstas en el artículo 84 del CCA, “se presenta cuando cuando la situación de hecho que sirve de fundamento al acto administrativo, se revela inexistente”, lo que constituye un error de hecho[85]. 3.8.2. Con la Resolución 3135 de 2010, el Ingeominas rechazó la solicitud de legalización de minería de hecho FHO-105, promovida por Saúl Hernán Sanchez Gómez, de acuerdo con el artículo 6º del Decreto 2390 de 2002[86], “teniendo en cuenta lo dispuesto en el informe de visita de junio de 2010, realizado al área de interés de la presente solicitud, por medio del cual se señaló LA NO VIABILIDAD TÉCNICA PARA CONTINUAR CON EL TRÁMITE DE LEGALIZACIÓN”[87].

En el mencionado informe, suscrito por un ingeniero del Grupo de Legalización de Minería de Hecho, se mencionó que: “Con el propósito de dar cabal cumplimiento a lo establecido por la ley, INGEOMINAS relacionado con las visitas para legalización de minería de hecho, de que trata el Decreto 2390 de 2002 [a]rtículo 5, reglamentario del artículo 165 del Código de Minas, se procedió aplicando el siguiente esquema metodológico: […] - En compañía del solicitante en el momento de la visita se geo- referenciaron 3 bocaminas o frentes de explotación activos identificados como B1, B2, y B3 […] se procedió a: constatar la existencia y explotación de minerales dentro del área solicitada, así como establecer la antigüedad aproximada de las labores mineras, se verificó los métodos de explotación, infraestructura instalada, personal, herramienta, maquinaria y equipo utilizado, sistema de beneficio y/o transformación, producción referenciada por el solicitante, las condiciones técnicas de seguridad e higiene minera e igualmente en el terreno, el área solicitada en planos y se realizó el levantamiento topográfico de los frentes de trabajos mediante la utilización de GPS. - […] Al graficar las coordenadas de las bocaminas mencionadas se observa que las 3 tres bocaminas geo-referenciadas se encuentran fuera del área determinada como libre por INGEOMINAS para la solicitud de minería de hecho FHO-105.

Para lo cual se describen en forma general así. Boca mina [sic] B1: Operada por el [s]olicitante según manifestación [p]ersonal, con vía de acceso recién conformada sin evidencia de tráfico vehicular y con evidencias de bocamina recientes, no mayor de 6 meses de abierta y con actividad minera en el momento de la visita, sin infraestructura relevante en el área.

Bocamina B2: Operada por el señor Luis Alberto García con trabajos correspondientes a un título minero cuyo titular es el mismo que la opera, […]. Respecto a esta bocamina el señor Hernán Sánchez titular de la [s]olicitud de [l]egalización de [m]inería de hecho FHO-105 manifestó poseer un derecho de servidumbre un derecho de servidumbre de paso para acceder para acceder al área de su respectiva solicitud.

Boca mina [sic] B3: Operada por el solicitante según manifestación personal, con vía de acceso conformada recebada con algunas deficiencias puntuales y evidencias de tráfico vehicular, se evidenció minería antigua, sin actividad minera en el momento de la visita con infraestructura relevante como tolva, patio, malacates, bombas, vagonetas y otras. - Una vez realizadas las actividades anteriores concernientes con la visita técnica se procedió a suscribir un acta en el formato que para el efecto adoptó el Ministerio de Minas y Energía, tanto por parte del profesional de la comisión que practicó la visita (Ingeniero Jaime Romero Toro), como por el solicitante de la legalización de minería de hecho Saúl Hernán Sánchez Toro, como por el solicitante de la legalización de minería de hecho Saúl Hernán Sánchez Gómez [con] lo cual se dio por terminada la diligencia. - Por último, a partir de la información secundaria compilada y principalmente de la información levantada en campo durante la visita conjunta, se procedió a realizar el informe con el concepto de pertinencia técnica respectivo de la explotación minera. […] Teniendo en cuenta las mediciones y el recorrido que se hizo al área donde est[á] extrayendo mineral y el área a legalizar, se determina que la extracción del mineral se realiza fuera del área libere determinada por Ingeominas, para la solicitud de legalización de minería de hecho FHO-105”.

Además, a este informe se adjuntó el acta de la visita efectuada el 28 de junio de 2010, en la que –como se mencionó previamente[88]– el demandante hizo constar que era posible que las bocaminas existentes se encontraran fuera del polígono finalmente comprendido en la solicitud de legalización de minería de hecho FHO-105. En el acta se especificaron, además, las coordenadas de la bocaminas B1, B2 y B3[89], las cuales coinciden con las mencionadas en el informe[90].

La Resolución 3135 de 2010 tiene así un sustento probatorio firme, que no fue cuestionado por el otrora solicitante en el recurso de reposición que interpuso contra ese acto, resuelto con la Resolución 2686 de 2011, que consecuentemente no se pronunció al respecto. Corresponde al actor la carga de probar[91] que, como lo manifestó en sus alegaciones, la visita en la que se verificó que no había frentes de trabajo activo “[…] se realizó con Policía Nacional a bordo, intimidando a los trabajadores, y haciéndoles pensar que si manifestaban estar haciendo explotaciones en los lugares que serían objeto de legalización, serían aprendidos”.

Como sustento de ello, esgrimió en sus alegatos de conclusión[92] el testimonio de Otoniel Cely Gómez. 3.8.3. En el presente asunto se decretaron[93] y practicaron los testimonios de José Aristipo Duarte Silva y de Otoniel Cely Gómez. Fueron decretados asimismo los testimonios de Vivian Johana Mora Beéz, Iván Mauricio Vega Mojica y de Holman Oswaldo Herrera Pinzón –solicitados por la actora para deponer sobre las condiciones en las que se realizaba la explotación y la conducta de las autoridades[94]– quienes fueron citados[95] por el juzgado comisionado para su recepción[96], pero no acudieron a las diligencias programadas[97]. 3.8.3.1.

William Oswaldo Corredor Vanegas[98], quien dijo haber administrado hasta el año 2012 una mina del señor Sánchez Gómez sobre la cual se había tramitado una solicitud de licenciamiento, manifestó que no se encontraba en la mina el 28 de junio de 2010, cuando se efectuó la visita del Ingeominas. Al ser inquirido sobre la actitud que asumían los mineros tradicionales cuando la autoridad iba al sector de la explotación, el señor Corredor Vanegas manifestó: “Ahí no se darle razón porque yo hablo por la mina que estaba administrando, yo siempre que iba una revisión llamaba al patrón y le informaba, no s[é] las otras minas que harían en ese caso, porque yo no asistía a la visita de otras minas solamente a las visitas de él”.

No da cuenta así este testigo de las supuestas intimidaciones de miembros de la Policía Nacional en las visitas efectuadas en el trámite de legalización minera FHO-105, ni de otro tipo de irregularidades. 3.8.3.2. Otoniel Cely Gómez[99], por su parte, dijo ser primo del demandante y, con respecto a las visitas realizadas a las minas declaró que: “En el año 2003 o 2004 hubo visitas por parte de ingenieros o funcionarios de Ingeominas de Nobsa y de la Corporación de Boyacá, haciendo visitas a todas las minas que existían en esos momentos, para lo cual le deban una especie de capacitación [sic] que el propósito era que se legalizaran minería, que aprovecharan la oportunidad que la ley tenía un plazo al primero de enero de 2005 para entrar en el proceso de legalización o de lo contrario eran considerados mineros ilegales y vendrían los respectivos cierres. […] En el 2010 me comentó Saúl y me hizo llegar una copia de una reserva especial declarada por parte del Ministerio de Minas del 18 de diciembre de 2009, reserva especial para mineros tradicionales en el municipio de Jericó, reserva que en su área se superponía en parte con el área que le había requerido a Saúl que si aceptaba para contratar, área libre a contratar.

Posteriormente, hubo unas visitas a el área de reserva[,] finalmente de esas visitas informaron que no habían trabajos en el área libre a contratar, que por consiguiente se rechazaba dicha solicitud. […] PREGUNTADO: ‘Explique al Despacho [sic] porque usted sabe y le consta lo que ha dicho en las dos respuestas anteriores’. CONTESTÓ: ‘Una porque yo mismo trabajé cuando niño con los abuelos y otra porque estaba al tanto del desarrollo de la solicitud como quiera que le estaba colaborando solicitando las certificaciones de estado de trámite de la mina.

PREGUNTADO: ‘Qué participación o actividad tuvo usted en el trámite de la solicitud de legalización. CONTESTÓ: ‘Como ya le manifesté yo le colaboré con la solicitud [de] requerimientos y demás peticiones al Ingeominas respecto del trámite de dicha solicitud. […] PREGUNTADO: Finalmente le pido que por favor clarifique qui[é]nes eran los que hacía[n] las visitas a los que usted refiere después de que fue declarada la zona de reserva especial, qui[é]nes iban’.

CONTESTÓ: ‘[C]reo que debieron ser funcionario[s] del Ingeominas de CORPOBOYACÁ y creo que del Ministerio de Minas para lo cual pedía apoyo de la fuerza pública, de la Policía y los trabajadores tan pronto veían que bajaban los funcionarios salía[n] corriendo, llegaban los funcionarios a preguntar qui[é]nes estaban explotando y nade les respondía”.

En primer lugar, observa la Sala que el testimonio del señor Cely Gómez, por provenir de un pariente cercano al demandante, es sospechoso, lo que –conforme al artículo 217 del CPC– afecta su credibilidad e imparcialidad, por lo que su declaración debe ser analizada con especial rigor. Este testigo, por otra parte, no tuvo conocimiento directo de la forma en que se desarrolló la visita técnica del 28 de junio de 2010, lo que también resta crédito a su declaración. No resultan convincentes, para la Sala, la razones por las que –afirma el señor Cely Gómez– se enteró de lo sucedido en la visita del 28 de junio de 2010.

El hecho de que hubiera trabajado cuando niño en minería con sus abuelos no implica el conocimiento de lo sucedido en la visita, teniendo en cuenta que, como lo manifestó en diciembre de 2012 –cuando se practicó el testimonio– tenía cuarenta y siete (47) años de edad. Aparte, la colaboración que prestaba al señor Sánchez Gómez, en la supervisión del estado del trámite administrativo de legalización de minería de hecho, no implica que el conocimiento de lo ocurrido en la visita del 28 de junio de 2010 realizada en Jericó (Boyacá).

Por otro lado, resulta cuestionable la verosimilitud de lo afirmado por Otoniel Cely Gómez sobre la huida y renuencia a colaborar de los trabajadores de las minas, teniendo en cuenta, primero, que en la visita del 28 de junio sí se encontraron frentes de trabajo activos, pero estos estaban fuera del área finalmente comprendida por la solicitud, como consta en el informe de la visita y el acta de la misma y se aprecia en el registro fotográfico adjunto, en el que aparecen trabajadores[100].

Así mismo, se había detectado frentes activos en la visita técnico-ambiental que se produjo en el mismo trámite administrativo el 7 de noviembre de 2008, como consta en el informe de la misma, aportado en copia auténtica[101]. Aparte, en el expediente FHO-105 se habían emitido certificaciones[102] del Grupo de Información y Atención al Minero el 18 de agosto y el 26 de octubre de 2009, así como el 14 de enero de 2010, en las que –conforme al artículo 165 de la Ley 685 de 2001[103]– se manifestaba expresamente que “[…] una vez formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, para el caso INGEOMINAS, no habrá lugar a proceder respecto a los interesados mediante las medidas prevista en los artículos 161 (DECOMISO) y 306 (SUSPENSIÓN DE LA ACTIVIDAD E EXPLOTACIÓN POR PARTE DE LOS ALCALDES), ni a proseguirles acciones penales presitas en los artículos 159 a 160 del Código de Minas”.

No había pues razón para que los trabajadores de las minas que se encontraban en el área de la solicitud se escabulleran de las autoridades cuando estas se presentaban o fueran renuentes al trato con los funcionarios, más aún cuando, entre el 2004 y 2005, se habían realizado visitas en la zona, con el propósito de motivar e instruir a los mineros para que procedieran a legalizar las actividades mineras que desarrollaban, como lo dijo el mismo testigo.

Es, además, inexacto el testimonio del señor Cely Gómez, en cuanto afirma que en la visita realizada en 2010 participaron funcionarios del Ministerio de Minas y de Corpoboyacá, conforme a lo manifestado en la demanda[104], así como en el acta y el informe de la visita[105], en los que tampoco se dejó constancia de que hubieran participado miembros de la fuerza pública o de la Policía Nacional. 3.8.4.

No dan cuenta pues los testimonios practicados en este proceso de la existencia de frentes activos en el área finalmente comprendida en la solicitud de legalización minera FHO-105 ni, menos aún, de que –como lo alegó el actor– los trabajadores hubieran sido intimidados por miembros de la Policía Nacional, “[…] haciéndoles pensar que si manifestaban estar haciendo explotaciones en los lugares que serían objeto de legalización, serían aprendidos”.

En consecuencia, este cargo será desestimado. 3.9. Costas No hay condena en costas, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, sólo hay lugar a su imposición, cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente y como en este caso no se vislumbra que se hubiese actuado de esa manera, no se hará condena alguna en ese sentido.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: RECONOCER a la Agencia Nacional de Minería (ANM) como sucesora procesal del Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas).

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente Aclaro voto JAIME ENRÍQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Deben indicarse las normas violadas y el concepto de la violación / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Artículo 137 / CONCEPTO DE VIOLACIÓN - La norma no exige que el concepto de la violación sea claro, preciso, cierto, específico, pertinente y suficiente.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C ACLARACIÓN DE VOTO Consejero: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00039-00 (44414) Actor: SAÚL HERNÁN SÁNCHEZ GÓMEZ Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA (Ingeominas) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Deben indicarse las normas violadas y el concepto de la violación.

ARTÍCULO 137 CCA-La norma no exige que el concepto de la violación sea claro, preciso, cierto, específico, pertinente y suficiente. ACLARACIÓN DE VOTO Acompañé la decisión de 31 de enero de 2020, mediante la cual se negaron las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron una solicitud de legalización minera. 1.

El fallo afirma que “cuando el pretensor de la nulidad de un acto administrativo no identifique las disposiciones vulneradas con el acto (o estos no puedan identificarse fácilmente) o no exponga el concepto de la violación con cargos claros, ciertos, específicos, pertinentes o suficientes (o estos sean insuficientes pero comprensibles) tendrá que inhibirse”.

El artículo 137.4 CCA, hoy 167.4 CPACA, dispuso que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación. La norma no impuso exigencias como las señaladas en el fallo sobre la claridad, certeza, especificidad, pertinencia o suficiencia. No comparto trasladar esos “requisitos” que “creó” la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencia C-1052/01( -para la acción de inconstitucionalidad contra leyes- al ámbito del contencioso de anulación de actos administrativos.

Sólo el legislador puede establecer este tipo de exigencias. Además, este tipo de “requisitos judiciales” generan arbitrariedad y conducen a que el juzgador “escoja” si decide pronunciarse de fondo o inhibirse. Tales criterios, además de no estar en la ley, son subjetivos y van en contra del condicionamiento que hizo la Corte Constitucional al señalar que la exigencia del concepto de la violación no debe extremarse en su aplicación, al punto que un excesivo rigorismo procesal atente contra el principio de prevalencia del derecho sustancial (arts. 228 CN y 4º CPC), de modo “que defectos tales como la cita errónea de una disposición legal que por su contenido es fácilmente identificable por el juez, o el concepto de la violación insuficiente pero comprensible, no pueden conducir a desestimar un cargo de nulidad”[106].

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Folio 19 del cuaderno principal. [2] Folios 337 y 338 del cuaderno principal. [3] Folios 37 y 38 del cuaderno principal. [4] Folio 44 del cuaderno principal. [5] Folio 46 del cuaderno principal. [6] Folios 452 y 453 del cuaderno principal. [7] Folio 516 del cuaderno principal. [8] 517 a 526 del cuaderno principal. [9] “El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 6.

De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales”. [10] DECRETO 252 DE 2004.

“Artículo 2°. Naturaleza jurídica. El Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, es un establecimiento público del Orden Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Minas y Energía”. [11] Folio 29 del cuaderno 1. [12] Folios 30 y 31 del cuaderno 1. [13] «Artículo 13.

Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996 el siguiente: Reglamentado por el Decreto Nacional 1716 de 2009. || "Artículo 42A. Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso- administrativa. A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables, siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial». [14] Apartado 2.1.1. [15] Folios 275 a 278 y 316 a 319 del cuaderno 2. [16] CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL.

“Artículo 60. Sucesión procesal. […] Si en el curso del proceso sobreviene la extinción de personas jurídicas o la fusión de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran”. [17] En concreto, fue demandada la parte del artículo 137.4 que a continuación se subraya: “Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: […] 4º) Los fundamentos de derecho de las pretensiones.

Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación; […]”. [18] Ibídem. [19] 3.4.1. Así, tendrá que identificar, en primer lugar, el objeto sobre el que versa la acusación, esto es, el precepto o preceptos jurídicos que, a juicio del actor, son contrarios al ordenamiento constitucional.

Esta identificación se traduce en (i.) “el señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales” (artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991). Pero además, la plena identificación de las normas que se demandan exige (ii.) “su transcripción literal por cualquier medio o la inclusión de “un ejemplar de la publicación de las mismas” (Artículo 2 numeral 1 del Decreto 2067 de 1991).

Se trata de una exigencia mínima “que busca la indispensable precisión, ante la Corte, acerca del objeto específico del fallo de constitucionalidad que habrá de proferir, ya que señala con exactitud cuál es la norma demandada y permite, gracias al texto que se transcriba, verificar el contenido de lo que el demandante aprecia como contrario a la Constitución”».

CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-1052 de 2001. [20] «3.4.2. El segundo elemento de toda demanda de inconstitucionalidad es el concepto de la violación, que supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones que son objeto de la demanda.

En este orden de ideas, al ciudadano le corresponderá (i.) hacer “el señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas” (artículo 2 del numeral 2 del Decreto 2067 de 1991), pues “si bien cada ciudadano es libre de escoger la estrategia que considere conveniente para demostrar la inconstitucionalidad de un precepto (siempre y cuando respete los parámetros fijados por la Corte), considera la Corte que… el [particular] tiene el deber de concretar el o los cargos contra las disposiciones acusadas, lo que implica realizar un esfuerzo por identificar de manera relativamente clara las normas constitucionales violadas”.

Este señalamiento supone, además, (ii.) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas, es decir, manifestar qué elementos materiales del texto constitucional son relevantes y resultan vulnerados por las disposiciones legales que se impugnan. No basta, pues, con que el demandante se limite a transcribir la norma constitucional o a recordar su contenido. || Finalmente, (iii.) tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000).

Esta es una materia que ya ha sido objeto de análisis por parte de la Corte Constitucional y en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[21].

De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra “la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional” ». Ibídem. [22] «La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental”[23], no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa».

Ibídem. [24] « Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una] deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda[25].

Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden” ».

Ibídem. [26] « De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan.

Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad». Ibídem. [27] «La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado.

En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria, o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos».

Ibídem. [28] «Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante.

Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional».

Ibídem. [29] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-197 de 1999, fundamento jurídico 2.2. [30] CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, rad. núm. 2013-00374-00. Reiterado en el auto de la Subsección C del 16 de mayo de 2019, exp. 59678. [31] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 18.509, acápite 2º de las consideraciones.

Reiterado en el auto de la Subsección C del 13 de marzo de 2017, exp. 57052. [32] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 1º de marzo de 2006, exp. 15471, fundamentos jurídicos III).A.1 y.2. [33] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 7 de octubre de 2009, exp. 19486. [34] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 18 de febrero de 2010, exp. 33934. [35] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-197 de 1999. [36] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 11 de agosto de 2010, exp. 16941, fundamento jurídico 3.1.

Reiterado en la sentencia de la Subsección C del 1º de julio de 2015, exp. 34587. [37] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 17 de marzo de 2012, exp. 25290; y del 14 de marzo de 2017, exp. 22757, fundamento jurídico 2º. [38] Enfatizó además el accionante, que según lo manifestado en el considerando segundo (2º) del Decreto 2390 de 2002, la Ley 684 de 2001 dio a los explotadores sin título inscrito la oportunidad de legalizar su situación, siempre que se encontrara libre para contratar en concesión con el Estado.

Esta afirmación, sin embargo, no constituye un reproche y se basa en un apartado del decreto mencionado que sirve como apoyo hermenéutico, más no tiene carácter vinculante. Por eso, no se analiza como un cargo contra los actos atacados. [39] “En concordancia con lo anterior, la Carta Política le reconoce al debido proceso el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata (C.P arts. 29 y 85), al cual se integran, conforme a una interpretación sistemática y armónica de las disposiciones constitucionales que regulan la materia (C.P. arts. 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 228 y 229), los siguientes principios y derechos, a saber: 1) la legalidad del juicio, 2) el juez natural, 3) la favorabilidad, 4) la presunción de inocencia, 5) el derecho de defensa, 6) la publicidad y celeridad del proceso, 7) la no reformatio in pejus, 8) la doble instancia, 8) el non bis in idem, 9) la no incriminación, 10) el acceso a la justicia y 11) la prohibición de las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. Estos principios y derechos, en cuanto nutren la institución del debido proceso y hacen parte integral del mismo en la defensa de la dignidad humana, la igualdad material y otras garantías Superiores, por definición constitucional también han sido calificados como derechos fundamentales de aplicación inmediata, es decir, como elementos básicos y preeminentes del orden jurídico preestablecido, cuya inobservancia genera una violación flagrante y directa de la Carta”.

CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-271 de 2003. [40] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-037 de 2000, fundamento jurídico 4.7. [41] CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. “Artículo 59. Contenido de la decisión. Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva. Esta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de conveniencia, si es del caso. […]”.

(Subrayado añadido). [42] CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, exp. núm. 2003-00442(S) IJ. Reiterado en la sentencia de la Sala Primera de Decisión Especial del 7 de noviembre de 2017, exp. núm. 2003-00480-01(S). [43] Apartado 2.1.2.5. [44] Folios 227 a 231 del cuaderno 1. [45] Esta es una trascripción literal, los posibles errores, erratas, negrillas y mayúsculas forman parte del texto original. [46] DECRETO 2390 DE 2002.

“Artículo 10. Una vez registradas las condiciones geológicas, mineras y ambientales de la explotación y las existentes en el área a legalizar, tal como se indica en el artículo quinto del presente Decreto, la autoridad minera delegada procederá a elaborar un Programa de Trabajos y Obras (PTO) consistente con la información geológico- minera disponible, para efectos de definir la viabilidad del proyecto; y, la autoridad ambiental procederá a elaborar e imponer mediante resolución motivada el Plan de Manejo Ambiental respectivo.

Para la elaboración de tales estudios la autoridad minera delegada y la ambiental tendrán un término no mayor a seis (6) meses, contados a partir de la presentación del informe que recomiende la legalización. […]”. (Subraya la Sala). [47] LEY 685 DE 2001. “Artículo 84. Programa de trabajos y obras. Como resultado de los estudios y trabajos de exploración, el concesionario, antes del vencimiento definitivo de este período, presentará para la aprobación de la autoridad concedente o el auditor, el Programa de Trabajos y Obras de Explotación que se anexará al contrato como parte de las obligaciones. […]”. [48] Folios 312 a 316 del cuaderno 2. [49] Copia auténtica del documento obrante a folios 307 a 324 del cuaderno 1. [50] Copia auténtica visible a folios 326 a 329 del cuaderno 1. [51] “La dilación injustificada que configura la violación de derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, se caracteriza por (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente, (ii) la omisión en el cumplimiento de las obligaciones en el trámite de los procesos a cargo de la autoridad judicial y (iii) la falta de motivo razonable y prueba de que la demora obedece a circunstancias que no se pueden contrarrestar”.

CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-441 de 2015. En sentido similar se pronunció dicha Corporación en las sentencias T-1249 de 2004 y T-297 de 2006. [52] Apartado 3.5.4. [53] Folios 314 y 315 del cuaderno 1. [54] CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 27 de noviembre de 2003, exp. 14431. [55] «En efecto, según el principio de [t]rascendencia, “La nulidad no puede invocarse por el sólo interés de la ley: es necesario que la irregularidad sustancial afecte garantías de los sujetos procesales, o socave las bases fundamentales del juicio”.

De otra parte, el principio de instrumentalidad de las formas, dice que no se puede declarar la invalidez de un acto, cuando se cumpla la finalidad para la cual estaba destinado, siempre que no se viole el derecho a la defensa, de lo cual se puede concluir que no cualquier irregularidad puede calificarse como violación al debido proceso, por ello la Corte Suprema de Justicia, define la nulidad como la inidoneidad de un acto para cumplir su finalidad o la circunstancia de que el acto carezca de algún requisito que le impida la finalidad a que está destinado».

CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de septiembre de 2018, exp. 35363. En sentido similar: Sección Quinta, sentencia del 7 de abril de 2016, rad. núm. 2016-00063- 00(AC), fundamento jurídico 4.3.3. [56] CONSEJO DE ESTADO, Sección Cuarta, sentencias del 8 y del 22 de septiembre de 2016, exps. 19262 y 20931. [57] «El vicio de forma carece, pues de virtud en sí mismo, su naturaleza es estrictamente instrumental, sólo adquiere relieve propio cuando su existencia ha supuesto una disminución efectiva, real y trascendente de garantías, incidiendo así en la decisión de fondo y alterando eventualmente su sentido, en perjuicio del administrado y de la propia administración. […] Puede ocurrir que después de haber recorrido el largo camino señalado, quede todavía al final del mismo un defecto formal no subsanado.

¿Podrá declararse entonces la nulidad el acto afectado por dicho vicio formal? […] Dicho en otras palabras, para responder correctamente a la pregunta formulada habrá que tener en cuenta la relación existente entre el vicio de forma y la decisión de fondo adoptada por el acto recurrido y ponderar, “sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo origen del recurso en caso de observarse el trámite omitido”».

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. Y FERNÁNDEZ, T, Curso de Derecho Administrativo, tomo I, Thomson-Reuters- Civitas, Cizur Menor (Navarra), 2011, p. 672-675. [58] Decreto 2390 De 2002, considerandos y artículo 1º. [59] De la que se levantó acta, allegada en copia auténtica a folio 98 del cuaderno 2. [60] Así consta en el informe de la visita, así como en el Formato para Captura de Información Geológico-Minera, aportado en copia auténtica (folio 107 del cuaderno 2). [61] Obrante en copia auténtica a folios 89 a 97 del cuaderno 2. [62] Que reposa en copia auténtica a folios 158 a 162 del cuaderno 2. [63] Lo que se expresó en los oficios del 24 y del 25 de marzo de 2010, allegados el expediente en copia auténtica (folios 171 a 174, y 176 a 177 del cuaderno 2) [64] Copia auténtica del oficio del 8 de abril de 2010, con el que la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Minas y Energía resolvió la consulta, obrante a folios 178 y 179 del cuaderno 2. [65] Folios 182 a 187 del cuaderno 2. [66] Folios 206 a 212 del cuaderno 2. [67] Folios 275 a 278 del cuaderno 2. [68] “El informe de visita conjunta debe referirse en forma expresa y clara a cada uno de los ítems indicados en el artículo anterior y precisar si, desde el punto de vista minero y ambiental, es viable continuar con el trámite de la solicitud o si, por el contrario, se recomienda el rechazo de la misma. || En el evento de que el informe recomiende continuar con el trámite de la solicitud, la autoridad minera delegada procederá a ello conforme lo establece el artículo 10 del presente Decreto.

Caso contrario, se ordenará el rechazo de la solicitud a través de acto administrativo motivado contra el cual sólo procede recurso de reposición”. (Subrayado añadido). [69] Esta es una transcripción literal, los errores, erratas, énfasis y mayúsculas forman parte del texto original. [70] Apartado 3.6.5. [71] Artículo 59, CCA. “Concluido el término para practicar pruebas, y sin necesidad de auto que así lo declare, deberá proferirse la decisión definitiva.

Ésta se motivará en sus aspectos de hecho y de derecho, y en los de conveniencia, si es del caso”. [72] Apartados 3.6.4.1 a 3.6.4.4. [73] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia C-640 de 2002. Correspondió a la Corte resolver, en este caso, si la notificación de actos sujetos a registro mediante se inscripción, prevista en el artículo 44 del CCA, establecía una ficción que impedía el derecho de defensa y el cumplimiento del principio de publicidad de la función pública.

Juzgó entonces que ello no vulneraba la Constitución, debido a que la inscripción en el registro es “la consecuencia que se sigue del acto administrativo producido dentro de una actuación administrativa a la cual han debido ser citadas todas las personas que pudieran resultar afectadas con la decisión. Por eso no puede decirse que estas personas resultan súbitamente sorprendidas con la inscripción, cuando ya no pueden objetar el acto, menos cuando justamente la finalidad del registro es la publicidad con efectos erga omnes, que hace que el acto o hecho registrado sea oponible frente a terceros”. [74] Ibídem. [75] Subrayado añadido. «[76] Sentencia C-432 de 1996». [77] CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-1341 de 2003.

En este asunto, en el que se debatía la violación del derecho de defensa y contradicción, porque una entidad había declarado la terminación unilateral de un contrato estatal incurso en nulidad absoluta por objeto ilícito, la Corte Constitucional juzgó que no se había presentado la vulneración alegada, debido a que en una reunión, la contratante había puesto en conocimiento de la contratista la inconformidad jurídica que se presentaba.

Resaltó además la Corte que “[…] la sociedad contratista, aunque contaba con la posibilidad de controvertir la decisión de terminación del contrato, mediante el recurso de reposición, dentro de los cinco días siguientes a su notificación, decidió voluntariamente no utilizarlo, desechando la primera oportunidad que le ofrecía el ordenamiento legal de ejercer su derecho de defensa, independientemente de las razones que esgrima para hacerlo, pues como ya se vio en este fallo, el mismo constituye un mecanismo válido para efectos de su garantía”. [78] Acápite denominado: “El derecho a aportar y controvertir las pruebas, como componente del derecho fundamental al debido proceso”. [79] Ibídem, apartado titulado: “Análisis de constitucionalidad de la norma acusada”. [80] Folio 284 del cuaderno 1. [81] Folio 285 del cuaderno 1. [82] Folios 287 a 291 del cuaderno 1. [83] “En el procedimiento gubernativo y en las acciones judiciales, en materia minera, se estará en lo pertinente, a las disposiciones del Código Contenciosos Administrativo y para la forma de practicar las pruebas y su valoración se aplicarán las del Código de Procedimiento Civil”. [84] Folios 302 a 307 del cuaderno 1. [85] Folios 316 a 319 del cuaderno 1. [86] Folio 274 de cuaderno 1. [87] Copia auténtica visible a folio 211 del cuaderno 1. [88] CONSEJO DE ESTADO, Sección Primera, sentencia del 17 de febrero de 2000, exp. 5501.

Reiterado en la sentencia de la Sección Tercera del 9 de octubre de 2003, exp. núm. 16718. [89] “El informe de visita conjunta debe referirse en forma expresa y clara a cada uno de los ítems indicados en el artículo anterior y precisar si, desde el punto de vista minero y ambiental, es viable continuar con el trámite de la solicitud o si, por el contrario, se recomienda el rechazo de la misma. || En el evento de que el informe recomiende continuar con el trámite de la solicitud, la autoridad minera delegada procederá a ello conforme lo establece el artículo 10 del presente Decreto.

Caso contrario, se ordenará el rechazo de la solicitud a través de acto administrativo motivado contra el cual sólo procede recurso de reposición”. (Énfasis añadido en la Resolución 3135 de 2010). [90] Folios 275 a 278 del cuaderno 2. [91] Apartado 3.7.3. [92] Folio 210 del cuaderno 2. [93] Folio 192 del cuaderno 2. [94] “Quien impugna un acto administrativo bajo el argumento de encontrarse falsamente motivado, tiene la carga probatoria (onus probandi) de demostrarlo, dado que sobre los actos de la administración gravita una presunción de legalidad que debe ser desvirtuada por quien pretenda impugnarlos”.

CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 9 de octubre de 2003, exp. 16718. [95] Folio 536 del cuaderno 1. [96] Auto del 17 de octubre de 2012, folios 452 a 454 del cuaderno 1. [97] Folios 14 a 16 del cuaderno 1. [98] Folios 27 a 30 del cuaderno 3. [99] Ibídem y despacho comisorio C-2012-0004, folio 2 del cuaderno 3. [100] Folios 31, 32 y 38 del cuaderno 3. [101] Folios 40 y 41 del cuaderno 3. [102] Folios 461 a 466 del cuaderno 1. [103] Folios 189 a 212 del cuaderno 2. [104] En este informe, que obra a folios 89 a 97 del cuaderno 2, se lee que: “En la visita se pudo constatar la existencia de explotaciones activas dentro del área solicitada, el cual cuenta con la antigüedad aproximada de labores mineras por más de 15 años, evidenciando que s[í] existen labores y actividades de extracción del mineral antes del 17 de agosto de 2001”. [105] Copias auténticas obrantes a folios 134, 136 y 154. [106] “Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1°) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar.

Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este Código. […]”. (Subrayado de la Sala) [107] Apartado 2.1.3. [108] Folios 186 a 212 del cuaderno 2. [109] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-197 de 1999, [fundamento jurídico 2.6]