LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Ministerio de Educación Nacional / MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - No intervino en la expedición del acto demandado / AGOTAMIENTO DE VÍA GUBERNATIVA - Brinda la posibilidad a la entidad para revisar sus propias actuaciones / RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA - No reposa reclamación previa presentada por el accionante ante el Ministerio de Educación / INEPTA DEMANDA - Configuración / INDEBIDA PROPOSICIÓN JURÍDICA - No se configura La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir los pedimentos de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. Para comparecer como sujeto pasivo en un proceso, que tiene como propósito la nulidad de un acto administrativo, es menester que la entidad haya participado de la expedición del mismo.

De tal manera que, de una lectura de la Resolución 21078 de 13 de noviembre de 2015, se evidencia que ésta únicamente fue suscrita por la Secretaría de Educación de Risaralda, circunstancia que imposibilita la vinculación procesal en calidad de parte demandada a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, puesto que no intervino en su expedición. En ese orden, los recursos de apelación presentados por la parte demandante y el agente del Ministerio Público, respecto de esta excepción, no están llamados a prosperar.

La Sala encuentra que en el expediente del epígrafe no reposa reclamación previa presentada por el accionante ante el Ministerio de Educación, en la que se solicite el reconocimiento y pago de los derechos reclamados en sede judicial, lo cual imposibilita, a priori, que la autoridad ministerial revise sus propias decisiones y se pronuncie sobre tal punto de derecho.

De modo que, para la Sala es claro que, en el sub lite, se configuró la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa respecto del referido Ministerio, tal y como lo señaló el Tribunal Administrativo de Risaralda. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 161 NUMERAL 2 / LEY 1431 DE 2011 - ARTÍCULO 163 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00363-01(0736-18) Actor: LUCÍA DE JESÚS RENDÓN VALLEJO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - DEPARTAMENTO DE RISARALDA - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMA: APELACIÓN AUTO - FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA E INEPTA DEMANDA - LEY 1437 DE 2011.

Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante y el Ministerio Público contra el auto proferido en audiencia inicial de 28 de noviembre de 2017[1], por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda formulada por el Ministerio de Educación y declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebida proposición jurídica propuesta por el apoderado del Departamento de Risaralda.

I.

ANTECEDENTES La señora Lucía de Jesús Rendón Vallejo, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional[2]- Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda con el propósito de que se declare la nulidad de la Resolución 21078 de 13 de noviembre de 2015, proferida por la entidad departamental, que negó el reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo de un ajuste de nivelación y homologación salarial adelantado por la entidad territorial.

Como restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a las entidades demandadas a reconocer y pagar los intereses moratorios desde su causación y hasta que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial. 1.1 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de auto proferido en audiencia inicial el 28 de noviembre de 2017, declaró probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda formulada por el Ministerio de Educación. A juicio del a quo, el ente ministerial carece de legitimación material para concurrir al proceso, puesto que no tuvo injerencia en la emisión del acto administrativo demandado.

En ese sentido, indicó que la entidad no está llamada a defender la legalidad de dicho acto y, por ende, tampoco es la encargada de reparar los perjuicios ocasionados a la parte actora. De otro lado, sostuvo que la parte demandante no agotó debidamente la vía gubernativa frente a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, pues revisados los anexos de la demanda, se evidencia que: i) la petición con la que se pretendía provocar el pronunciamiento de la administración no cuenta con el sello de recibido de esta entidad; y ii) la respuesta contenida en el acto administrativo demandado fue suscrita únicamente por parte de la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda.

Además, estimó que ante la ausencia de reclamación dirigida y presentada efectivamente ante el ministerio, se frustró la posibilidad de que éste emitiera un concepto o de que se configurara un acto ficto respecto del cual estudiar su legalidad. En relación con la excepción de inepta demanda por indebida proposición jurídica del acto administrativo demandado formulada por el apoderado del Departamento de Risaralda, el Tribunal la declaró no probada, porque “ (…) no considera se impida adoptar una decisión de fondo, por la ausencia de un acto administrativo particular proferido con ocasión del proceso de homologación, toda vez que si lo que se pretende es el reconocimiento de intereses moratorios producto del pago en el retroactivo que derivó dicho proceso y que lideró el departamento de Risaralda, no se tornan imprescindibles los actos que autorizaron el proceso de descentralización, sin que pueda afirmarse que se trata de un acto administrativo complejo (…)”. 1.2 De los recursos de apelación 1.2.1 De la parte demandante La apoderada de la parte accionante interpuso recurso de apelación contra el auto de 28 de noviembre de 2017, al considerar que el Ministerio de Educación está legitimado en la causa por pasiva para comparecer a las presentes diligencias, toda vez que, de conformidad con el artículo 61 del Código General del Proceso, el contradictorio debe contener a todas las entidades cuyo pronunciamiento sea necesario para poder resolver el fondo del asunto.

En este sentido, manifestó que desde el agotamiento de la vía gubernativa se ha incluido a la Nación - Ministerio de Educación, en la medida que esta etapa culminó con el acto administrativo enjuiciado, en el que se refleja la participación de la entidad. Señaló que el referido ministerio también está llamado a responder por los intereses moratorios reclamados, pues estaba encargado de supervisar y autorizar el proceso de homologación y nivelación, así como de avalar los estudios técnicos adelantados por la entidad territorial para nivelar salarios.

Al respecto, argumentó que los mencionados estudios no tuvieron en cuenta los intereses de mora y, por lo tanto, al haber sido avalados por el ministerio, está llamado a responder por los mismos. En este sentido, manifestó que únicamente debía elevar la petición ante su empleadora, esto es, ante la Secretaría de Educación de Risaralda, la cual debía recibir la autorización del órgano del poder central para homologar los salarios y pagar los demás conceptos que se derivaran del proceso de homologación y nivelación salarial, dado que actuaba por delegación del mismo.

Respecto a la excepción de inepta demanda, la parte actora sostuvo que el indebido agotamiento de la vía gubernativa no constituye una causal expresa de ineptitud de la demanda. Sobre el particular, indicó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo numeral 5º del artículo 100 del Código General del Proceso, la ineptitud de la demanda únicamente se presenta cuando ésta carezca de los requisitos formales o presente una indebida acumulación de pretensiones.

Así mismo, señaló que la Ley 1437 de 2011, no exige que se agote la vía gubernativa frente a todas las entidades que se van a demandar, pues están amparados procesalmente bajo la figura del litisconsorcio necesario. La parte recurrente precisó que el derecho de petición también se dirigió al Ministerio de Educación Nacional, como consta en su encabezado; de tal forma que la Secretaría de Educación, en virtud del principio de coordinación, debía remitirlo a la entidad para que ésta se pronunciara al respecto. 1.2.2 Del Ministerio Público El agente del Ministerio Público manifestó que no está llamada a prosperar la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Educación porque: “(…) en este proceso la procuraduría considera que si hay una legitimación en la causa por pasiva de hecho, porque claramente el ministerio participó en todos los procesos de homologación del país, todas las entidades territoriales, los departamentos, le enviaron a partir del año 99 (…) todos los decretos bajo las cuales debían las entidades departamentales hacer todos eso procesos de nivelación y homologación, entonces el ministerio si tuvo concurso frente a la falta de legitimación por hecho (…)”.

Sostuvo que los actos administrativos que se debieron demandar son aquellos por los cuales se reconoció y liquidó el retroactivo por la homologación y nivelación salarial de la demandante, pues fueron los que definieron su situación jurídica. Así las cosas, considera que la accionante lo que busca es revivir los términos de caducidad de la acción. II.

CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y el Ministerio Público. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 28 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda formulada por el ente ministerial y, a su vez, declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebida proposición jurídica propuesta por el apoderado del Departamento de Risaralda. 2.3 Caso concreto 2.3.1 De la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación La legitimación en la causa es un presupuesto procesal de la pretensión, que consiste en la facultad que tienen las partes dentro de un proceso para formular o contradecir los pedimentos de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.

Como se observa, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ya sea desde la parte activa, como demandante, o desde la parte pasiva, como demandado. Sobre el particular, esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 25 septiembre de 2013[3], explicó el alcance de la legitimación procesal así: “(…) La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.

En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto. La legitimación en la causa por pasiva, en el proceso contencioso administrativo, necesariamente debe entenderse a la luz del concepto de capacidad para ser parte. En otros términos, la falta de legitimación por pasiva sólo puede predicarse de las personas que tienen capacidad para ser parte en el proceso, y no de los órganos o de los representantes de éstos que acuden al proceso en nombre de la persona jurídica de derecho público.

Así, es claro que en los casos en los que se demanda a la Nación, pero ésta no estuvo representada por el órgano que profirió el acto o produjo el hecho, sino por otra entidad carente de personería jurídica, no se está en presencia de falta de legitimación en la causa, sino de un problema de representación judicial (…)”. En un caso similar, esta Corporación, mediante sentencia de 26 de julio de 2012, indicó que: “(…) debe tenerse en cuenta que cuando el departamento incorporó a la actora a su planta de personal adquirió la calidad de empleador y, por ende, la condición de sujeto pasivo en los conflictos que se susciten entre las partes.

Además, porque en virtud del artículo 150 del Código Contencioso Administrativo, la pasividad procesal en las acciones impugnatorias como la de nulidad y restablecimiento del derecho la determina la autoría de los actos que se discuten, los cuales en el presente asunto emanan del Departamento de Casanare, circunstancia que excluye al Ministerio de cualquier vinculación en calidad de litisconsorte necesario.“[4] Precisado lo anterior, la Sala estima que le asiste razón al Tribunal Administrativo de Risaralda, al declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva del ente ministerial, en la medida que, una vez la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda incorporó al personal administrativo a su planta de personal, ésta adquirió la calidad de empleador y, en consecuencia, es quien debe responder ante un eventual conflicto laboral.

Así mismo, se tiene que para comparecer como sujeto pasivo en un proceso, que tiene como propósito la nulidad de un acto administrativo, es menester que la entidad haya participado de la expedición del mismo. De tal manera que, de una lectura de la Resolución 21078 de 13 de noviembre de 2015, se evidencia que ésta únicamente fue suscrita por la Secretaría de Educación de Risaralda[5], circunstancia que imposibilita la vinculación procesal en calidad de parte demandada a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, puesto que no intervino en su expedición. En ese orden, los recursos de apelación presentados por la parte demandante y el agente del Ministerio Público, respecto de esta excepción, no están llamados a prosperar. 2.3.2 De la inepta demanda por el no agotamiento de la vía gubernativa ante el Ministerio de Educación Nacional.

El agotamiento de la actuación administrativa constituye un presupuesto procesal sine qua non para quien pretenda acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a lo previsto en el numeral 2º del artículo 161 del CPACA. El estudio de legalidad de los actos de contenido particular y concreto, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, podrá ser interpuesto, siempre y cuando el ciudadano haya agotado, previamente, la petición ante la autoridad competente.

Dicha reclamación brinda la posibilidad a la entidad para revisar sus propias actuaciones, garantizando así, la decisión previa de la administración y el ejercicio de la función administrativa. En ese orden, el indebido agotamiento de la vía gubernativa genera per se, en sede judicial, el rechazo de la demanda o la configuración de la excepción de ineptitud sustantiva de la misma.

Ahora bien, en un caso similar al hoy debatido, esta Corporación mediante auto de 31 de octubre de 2018[6], precisó lo siguiente: “(…) Ahora bien, observa la Ponente que en esta oportunidad el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución No. 000401-20951 de 11 de noviembre de 2015, fue suscrito únicamente por la Secretaria de Despacho de la Secretaría de Educación de Risaralda.

Así las cosas, pese a ser cierto, como lo afirma la parte demandante, que el encabezado de la petición[7] en virtud de la cual se profirió el acto administrativo demandado indica que ésta iba dirigida a la “Secretaría de Educación de la Gobernación de Risaralda/Ministerio de Educación Nacional”, como lo advirtió el a quo, únicamente tiene el sello de recibido de la Gobernación de Risaralda.

En este orden de ideas, para la Sala no es de recibo al argumento de la parte accionante, consistente en que la Secretaría de Educación de Risaralda debía remitir la petición al Ministerio de Educación para que éste desatara la misma. Sobre el particular, se encuentra que de conformidad con el artículo 21[8] de la Ley 1437 de 2011, cuando las peticiones se dirijan a una autoridad sin competencia, ésta deberá informarlo al peticionario y remitirla al competente.

Por lo tanto, la situación en estudio no encuadra dentro de este supuesto normativo, toda vez que la Secretaría de Educación de Risaralda si era competente para resolver la petición elevada por la accionante, como en efecto lo hizo. En consecuencia, la mencionada entidad no tenía el deber legal de remitir el escrito al Ministerio, pues le correspondía a la parte interesada dirigir directamente su petición ante la administración central, tendiente a obtener el pronunciamiento por parte de esta como órgano distinto del ente territorial.

Adicionalmente, se observa que el poder conferido por la demandante al abogado Jairo Iván Lizarazo Ávila,[9] para efectos de adelantar los trámites administrativos tendientes a reclamar “los intereses moratorios causados por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial efectuado mediante Resolución No. 1858 de 31 de diciembre de 2012”, va dirigido exclusivamente a la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda.

De igual forma, como se expuso en líneas precedentes, en atención al vínculo laboral existente entre la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda y la señora Laura Lucy Rojas Bedoya, en el que la entidad actúa como su empleador, es ésta la llamada a responder las peticiones que se eleven en virtud de aspectos propios de dicha relación. Por último, se debe hacer referencia a la afirmación de la apoderada de la parte demandante, consistente en que no habría hecho diferencia alguna el que el derecho de petición se hubiera presentado ante el Ministerio, por cuanto en otras oportunidades éste ha remitido las solicitudes, por competencia a la Secretaria de Educación del Departamento.

Sobre el particular, se resalta que las respuestas dadas a los derechos de petición son de carácter particular y concreto, por lo cual no es posible extender sus efectos a situaciones ajenas a las allí estudiadas. De conformidad con lo estudiado en este acápite, considera la Sala que se debe confirmar la decisión del a quo de prosperar la excepción de inepta demanda frente a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, toda vez que al no agotarse la vía gubernativa respecto de éste, no tuvo la posibilidad de pronunciarse sobre la petición que originó la demanda (…)”.

Precisado lo anterior, la Sala encuentra que en el expediente del epígrafe no reposa reclamación previa presentada por el accionante ante el Ministerio de Educación, en la que se solicite el reconocimiento y pago de los derechos reclamados en sede judicial, lo cual imposibilita, a priori, que la autoridad ministerial revise sus propias decisiones y se pronuncie sobre tal punto de derecho.

De modo que, para la Sala es claro que, en el sub lite, se configuró la excepción de inepta demanda por indebido agotamiento de la actuación administrativa respecto del referido Ministerio, tal y como lo señaló el Tribunal Administrativo de Risaralda. 2.3.3. Inepta demanda por indebida proposición jurídica Las pretensiones de la demanda delimitan el examen de legalidad del juez, por lo que los actos administrativos objeto de juicio deben estar individualizados de manera expresa.

Ahora bien, cuando dichos actos conforman una unidad jurídica, esto es, tienen relación directa por su contenido y efectos, deben ser demandados en su totalidad, salvo los que deciden recursos en la actuación administrativa, puesto que se entienden acusados cuando se pide la nulidad de la decisión inicial, conforme lo prevé el artículo 163 del CPACA[10].

Por su parte, si dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se demandan la totalidad de los actos administrativos que tienen relación directa entre sí por su contenido y efectos, se presenta la denominada proposición jurídica incompleta, que impide al juez adelantar un análisis integral de la controversia y lo obliga a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda.

En ese orden, la Sala estima que no se configuró la excepción de indebida proposición jurídica, toda vez que el objeto de la litis en el presente asunto, es el reconocimiento de unos intereses moratorios por la falta de pago oportuno del retroactivo por homologación y nivelación salarial de su personal administrativo, pues en su criterio la obligación se configuró en 1995, cuando se certificó al departamento de Risaralda para administrar el servicio educativo.

Empero, la inconformidad de la actora no está encaminada a discutir el retroactivo que le fue reconocido por la entidad mediante acto administrativo, puesto que para ello tuvo la oportunidad de interponer los recursos de ley en su momento, sino que el asunto versa sobre los intereses de mora producto del pago tardío de una obligación reconocida, los cuales fueron exigidos posteriormente a través de derecho de petición. De modo que, los argumentos expuestos en el recurso de apelación por el agente del Ministerio Público, no están llamados a prosperar.

Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 28 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda formulada por el ente ministerial y declaró no probada la excepción de inepta demanda por indebida proposición jurídica.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto de 28 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia propuesta por el apoderado del Departamento de Risaralda.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 100-105 [2] Folios 1-15 [3] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, sentencia de 25 de septiembre de 2013, expediente 2500023260001997503301, M.P. Enrique Gil Botero. [4] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Expediente: 85001-23- 31-000-2003-01299-01(0069-07); sentencia de 26 de julio de 2012, C.P. Luis Rafael Vergara Quintero Actor: Isabel Montañez Pérez;

Demandado: Asamblea De Casanare [5] Resolución suscrita por la Dra. Dennis Giraldo Campuzano en su calidad de Secretaria de Despacho (E) del Despacho de la Secretaría de Educación de Risaralda. (Folios 17 y 18) [6] Auto de 31 de octubre de 2018. M.P. Sandra Lisseth Ibarra Velez. Radicación número: 66001-23-33-000-2016-00352-01(0802-18) [7] Fls. 20 a 24 [8] Artículo 21.

Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los diez (10) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario.

Los términos para decidir se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente. [9] T.P. No. 41.146 del C.S. de la J.; obrante a folio 25 [10] «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron».