RECHAZA DEMANDA - Acto susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS - Ponen fin a la actuación administrativa / ACTOS DEFINITIVOS - Pasibles de ser demandados ante la Jurisdicción Contenciosa / OFICIO S201790403 DEL 8 DE JUNIO DE 2017 - Contiene la voluntad de la administración y es una actuación que creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente se reclama / RECHAZO DE LA DEMANDA - Revoca Los actos administrativos definitivos difieren de los de trámite puesto que estos contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del primero, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa.
En sí, la diferencia radica en que el acto de trámite «[…] es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. El oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017 proferido por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá contiene la voluntad de la administración y es una actuación que creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente reclama el actor contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 43 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-42-000-2017-04755-01(1376-19) Actor: PAULINO TÉLLEZ SANABRIA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
TEMA: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA POR ACTO NO ENJUICIABLE. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011. Interlocutorio O-2020 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 14 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el cual se rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
ANTECEDENTES Demanda[1]. El señor Paulino Téllez Sanabria instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se declare la nulidad del oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017, por medio del cual fue negada la solicitud de liquidar sus cesantías conforme al régimen de retroactividad.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad pública al reconocimiento y liquidación de las cesantías con dicho régimen. PROVIDENCIA IMPUGNADA[2] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda, a través de auto del 14 de junio de 2018, al considerar que el acto demandado no es susceptible de control judicial.
Realizó algunas precisiones sobre el régimen de las cesantías de los docentes, para luego referir que, los actos que profiere el FNPSM, tienen la virtualidad de definir la situación jurídica de dicha prestación social y, en consecuencia, constituyen pronunciamientos de fondo y verdaderos actos administrativos susceptibles de control judicial, aquellas resoluciones que resuelvan solicitudes sobre reconocimiento, liquidación y pago de cesantías retroactivas y anualizadas, tanto parciales como definitivas.
Subrayó que no cualquier solicitud elevada por el titular del auxilio cuenta con la entidad suficiente para provocar un pronunciamiento de la administración que sea controlable por la jurisdicción, comoquiera que la situación integral de la prestación es definida, ya sea de manera temporal o concluyente, únicamente con ocasión del estudio de reconocimiento y pago de cesantías parciales o definitivas, o de la liquidación anual de las mismas, actuaciones que implican la expedición de una resolución por parte de la respectiva entidad territorial.
Expresó que los momentos oportunos para discutir el cambio de régimen de cesantías son aquellos en que la administración decida a través de resolución sobre el reconocimiento y pago parcial o definitivo del mencionado auxilio, o cuando dentro del régimen anualizado con ganancia de intereses, proceda a liquidar, reconocer y pagar dicha prestación social por cada año o fracción de año de servicios.
Concluyó que el oficio del 8 de junio de 2017 no es un verdadero acto administrativo pasible de control jurisdiccional, por lo que la demanda debía rechazarse, de conformidad con el numeral 3.° del artículo 169 del CPACA. RECURSO DE APELACIÓN[3] La parte demandante presentó recurso de apelación. Para el efecto, hizo referencia a varios extractos jurisprudenciales y manifestó que el oficio demandado resolvió de fondo sobre la solicitud de cambio del régimen de cesantías, por lo que se considera un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento, por cuanto la Secretaría de Educación de Bogotá negó la petición, además, no se considera como una unidad jurídica con las resoluciones que reconocieron las cesantías parciales, motivo por el cual puede ser demandado de forma independiente, sin que tal construcción de la demanda conlleve a una decisión inhibitoria, comoquiera que los efectos fiscales sobre el régimen de retroactividad genera diferencias sobre las cesantías ya liquidadas.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de junio de 2018, que rechazó la demanda, de conformidad con el artículo 150 del CPACA. Así mismo, este auto se profiere por la subsección en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.° del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código.
Problema Jurídico. El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿El oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017, proferido por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo? La subsección sostendrá la siguiente tesis: El oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017, proferido por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, sí es susceptible de ser demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, toda vez que se reputa como una manifestación unilateral de la voluntad de la administración, que tiene por finalidad crear, modificar o extinguir una situación jurídica, de acuerdo con la argumentación que se expone a continuación. Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido.
De conformidad con el numeral 3.º del artículo 169 del CPACA, es procedente rechazar la demanda cuando el asunto que se plantea en sede judicial no es susceptible de control judicial. Bajo este presupuesto normativo y al momento del estudio de la demanda, debe analizarse por parte del juez si el asunto puesto a consideración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es o no, pasible de control judicial.
Así, por ejemplo, al pretender la nulidad de actos administrativos de trámite o aquellos de ejecución, el legislador otorgó la facultad para que se rechazara de plano la demanda desde la etapa inicial de la actuación judicial. Ahora el artículo 43 del CPACA define claramente qué se entiende por actos definitivos, los cuales constituyen decisiones que eventualmente serían susceptibles de control judicial: «Artículo 43.- Actos definitivos.
Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.» Los actos administrativos definitivos difieren de los de trámite puesto que estos contienen decisiones administrativas necesarias para la formación del primero, pero por sí mismos no concluyen la actuación administrativa[4].
En sí, la diferencia radica en que el acto de trámite «[…] es aquel que no le pone fin a una actuación administrativa o asunto, sino que tiende a impulsarla hasta su culminación, mientras que el definitivo la resuelve de fondo y la termina […]»[5]. Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente manera: «Artículo 138.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y, consecuentemente, solicitar el restablecimiento del derecho.
Por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto administrativo que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica. En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas el que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado.
Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es relevante identificar la actuación que produjo la afectación, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y, por supuesto, debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido. De lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo. De manera que lo importante es que el juez analice en cada caso, si del acto administrativo demandado se deriva el restablecimiento pedido.
En otros términos, deberá estudiar si el acto definitivo particular que se demanda es una declaración de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, si crea, modifica o extingue la situación subjetiva de la cual pueda pedirse el correspondiente restablecimiento en sede judicial y a través del respectivo medio de control.
Colofón de lo expuesto se tiene que el señor Paulino Téllez Sanabria, a través de petición radicada el 24 de mayo de 2017, solicitó se aplicara el régimen de retroactividad en el reconocimiento y liquidación de su auxilio de cesantía. Solicitud que fue denegada por la administración mediante el oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017, proferido por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá. Bajo los argumentos expuestos en el sub lite, se colige que es posible realizar el estudio sobre el derecho que reclama el señor Paulino Téllez Sanabria como consecuencia de la nulidad del oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017, para lo cual es imperativo tener en cuenta que el acto administrativo es toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiera de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produzca efectos jurídicos (es decir, que cree, modifique o extinga una situación jurídica) sobre un asunto determinado[6], características que convergen dentro del acto aquí enjuiciado.
En ese orden, se aclara que el medio de control exige inexorablemente la existencia de un pronunciamiento por parte de la administración que decida de fondo la situación jurídica que se discute, que en este caso no es otro que el oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017, por medio del cual se resolvió negativamente la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías bajo el régimen retroactivo.
Sobre el particular, debe precisarse que, de acuerdo con el análisis realizado por parte de la subsección, se entrevé que el oficio precitado, en efecto, contiene en sí mismo una decisión que creó una situación jurídica particular en cabeza del señor Téllez Sanabria. En consecuencia, no se comparten los argumentos expuestos por el tribunal en el sentido de considerar que únicamente puede discutirse el cambio de régimen de cesantías a través de la nulidad de la resolución que sobre el reconocimiento parcial haga la administración, pues claramente mientras subsista la vinculación laboral, el interesado podrá solicitar en cualquier tiempo la aplicación de un régimen específico para la liquidación de sus cesantías y, bajo ese presupuesto, la decisión que se profiera, sea que niegue o acceda, es un acto administrativo susceptible de control judicial.
Así, en casos similares la subsección ha hecho referencia sobre la naturaleza periódica de las cesantías, mientras se mantenga vigente la relación laboral[7]. Ahora bien, debe precisarse que cuando se trate de la liquidación de cesantías definitivas, como consecuencia de la finalización del vínculo laboral, la tesis expuesta con anterioridad difiere, comoquiera que en aquel evento el acto administrativo que debe cuestionarse es la resolución mediante la cual se reconocieron las cesantías definitivas, por lo que otra petición y decisión en ese sentido desconocerían el presupuesto procesal de la caducidad, al intentarse un nuevo pronunciamiento de la administración[8].
En conclusión: El oficio S-2017-90403 del 8 de junio de 2017 proferido por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá contiene la voluntad de la administración y es una actuación que creó, modificó o extinguió el derecho que judicialmente reclama el señor Paulino Téllez Sanabria contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Decisión en segunda instancia. En atención a las consideraciones expuestas, debe revocarse el auto del 14 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder o no, a la admisión de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia del 14 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se rechazó la demanda. En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder a admitir o no, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que el señor Paulino Téllez Sanabria presentó contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 15 a 22. [2] Folios 26 y 27. [3] Folio 30 y 31 vto. [4] Así lo sostuvo esta subsección en la sentencia del 19 de octubre de 2017, radicado 70001-23-31-000-2009-00072-01(4291-14). [5] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B 25 de mayo de 2017.
Radicación: 47001-23-31-000-2012- 00400-01(3143-13). [6] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. (2009). Manual del Acto Administrativo. (5ª Ed., p. 108). Bogotá: Leyer. [7] Ver, entre otros, los siguientes autos: 7 de noviembre de 2018, radicado 25000-23-42-000-2016-02269-01 (4061-2016), del 11 de abril de 2019, radicados 08001-23-33-000-2015-00505-01 (3119-2017) y 19001-23-33-000- 2015-00445-01 (2869-2017) y de 21 de mayo de 2020 52001-23-33-000-2017- 00446-01 (3687-2018). [8] Es de aclarar que la relación laboral de la demandante se encontraba vigente al instaurar la demanda, tal como lo sostiene el mismo tribunal en el auto impugnado, al decir: «Lo anterior –se aclara-, sin perjuicio de que la libelista pueda someter a control judicial los actos administrativos que sean expedidos a futuro y que versen sobre el reconocimiento parcial o definitivo de sus cesantías, o que liquiden dicha prestación de manera anual (régimen anualizado), de acuerdo con las consideración que anteceden» (folio 28 vto).