RECHAZA DEMANDA - Silencio administrativo negativo / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Se produce después de transcurridos tres meses desde la presentación de la petición ante la administración / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA - Fue presentada antes de vencidos los tres meses que tenía la administración, pero al momento del estudio de la admisión los tres meses ya habían sido superados / RECHAZO DE LA DEMANDA - No se configura, el silencio administrativo se dio durante el trámite de la demanda El silencio administrativo negativo que origina el acto ficto o presunto, es una garantía para el administrado en la medida en que no se deja al arbitrio de las entidades el contestar o no la petición, o que se emita un pronunciamiento que no constituya una declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos, pues se faculta al solicitante para que pretenda la nulidad del acto y el consecuente restablecimiento del derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, con el objetivo de evitar que la administración se beneficie de su conducta negligente.
Como una de las peticiones que ahora plantea judicialmente la demandante tiene que ver con la nulidad de un acto ficto producto del silencio administrativo negativo frente a la petición del 15 de marzo de 2018, se tiene que si bien para la fecha de presentación de la demanda, esto es, 12 de abril de 2018, no había transcurrido el tiempo que el legislador previó para que se entendiera que la respuesta de la administración es negativa, toda vez que los 3 meses vencieron el 15 de junio de 2018, no puede desconocerse que para el momento en que el tribunal realizó el estudio para rechazar el medio de control, el 26 de noviembre de 2018, este término se encontraba más que superado.
De acuerdo con lo expuesto, resulta coherente sostener que, si la parte demandante presentó anticipadamente el medio de control, ello debió ser indicado de manera temprana, pero al haberse superado ese período, es decir, el de configuración del silencio negativo, y al estar pendiente de trámite el asunto de la referencia, mal puede rechazarse y, en consecuencia, desconocerse el acceso a la administración de justicia de la interesada.
El Tribunal Administrativo del Atlántico no debió rechazar el medio de control de la referencia, toda vez que como el silencio administrativo negativo se configuró el 15 de junio de 2018, esto es, durante el trámite de la demanda, bien pudo continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para determinar si procedía la admisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 83 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., tres (03) de septiembre de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 08001-23-33-000-2018-00660-01(1698-20) Actor: MARÍA ISABEL GALLARDO ORTIZ Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Y OTROS REFERENCIA: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMAS: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA. AUTO SEGUNDA INSTANCIA. LEY 1437 DE 2011.
INTERLOCUTORIO O-2020. ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 26 de noviembre de 2018, a través del cual rechazó la demanda.
ANTECEDENTES Pretensiones: La señora María Isabel Gallardo Ortiz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL[1] - UGPP, la Nación, Ministerio del Trabajo y la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social, en la cual pretendió lo siguiente: «PRIMERO: Se solicita respetuosamente la acción de nulidad del acto ficto o presunto de fecha 1 de diciembre de 2017 de la RESOLUCIÓN 001085 DE 2011 POR EL CUAL SE RECONOCE EL 50% DE UNA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE Y SE DEJA EN SUSPENSO EL 50% RESTANTE a favor de la señora MARÍA ISABEL GALLARDO ORTIZ.
Segundo: Se solicita el restablecimiento del derecho y el pago de meses de pensión de sobreviviente dejados de pagar a la señora poderdante MARÍA ISABEL GALLARDO ORTIZ identificada con cédula de ciudadanía No. 22.577.801 expedida en Puerto Colombia Atlántico indexado hasta la presente por valor de $275.999.164 doscientos setenta y cinco millones novecientos noventa y nueve mil ciento sesenta y cuatro pesos moneda legal Colombia daño emergente. […]
TERCERO: Se solicita amablemente pagar intereses moratorios a la tasa máxima de créditos de libre asignación por la superintendencia financiera (Bancario) al 5% desde el 2013 hasta la fecha que se realice el pago efectivo Resolución No. 0907/2017, por valor de $1.222.979.165 mil ciento veintidós millones novecientos setenta y nueve mil ciento sesenta y cinco pesos legal Colombia.
(Indemnización por falta de pago). […]
TERCERO: (sic) Se solicita la acción de nulidad del acto administrativo de fecha de diciembre de 2017 y el restablecimiento del derecho el pago por valor total de $1.398.978.329 mil millones (sic) trescientos novena y ocho millones setenta y ocho mil trescientos veinte nueve (sic) pesos moneda legal Colombia.» Orden de corrección. El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de auto del 24 de septiembre de 2018, inadmitió la demanda para que se subsanara en lo siguiente: «Con respecto al acto acusado, advierte el Tribunal, que no se logra identificar cual (sic) acto es el demandado, en razón que el apoderado de la parte demandante en el acápite de pretensiones (folio 70) solicita la nulidad de un acto ficto o presunto de fecha 1 de diciembre de 2017 de la resolución 001085 de 2011 por el cual se reconoce un 50% de una pensión de sobreviviente y deja en suspenso el 50% restante a favor de la señora María Isabel Gallardo Ortiz.
Por tanto, debe esclarecer cual (sic) es el acto administrativo acusado. Por lo anterior, si la parte actora requiere la nulidad de un acto ficto o presunto debe aportar al expediente la petición presentada a la entidad, sobre la cual aún no se ha pronunciado con su respectiva notificación, con el fin de poder constatar que se produjo un silencio por parte de la administración; pero si la nulidad es contra la Resolución 001085 de 2011, deberá allegar dicho acto acorde con lo dispuesto en el artículo precitado».
La parte demandante dentro del término previsto allegó escrito de subsanación en los mismos términos del escrito inicial y precisó que a folio 16 de la actuación obra solicitud a la entidad demandada de fecha 15 de marzo de 2018, radicada en la oficina de la UGPP Barranquilla, sin respuesta alguna al momento de la presentación de la demanda.
PROVIDENCIA IMPUGNADA (folios 146 a 148) El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto del 26 de noviembre de 2018, rechazó la demanda. Para el efecto indicó que en el escrito de subsanación se solicita la nulidad del acto ficto o presunto radicado ante la UGPP el 15 de marzo de 2018 y como la demanda fue presentada el 12 de abril de 2018, entre la fecha en que se radicó la petición y el libelo introductor, transcurrieron exactamente 28 días.
En consecuencia, al no haber pasado 3 meses o un plazo superior a este para resolver el reclamo, no se ha configurado la existencia de un acto ficto o presunto en los términos del artículo 83 del CPACA. Con fundamento en lo anterior, el tribunal advirtió que, al no existir un acto administrativo, el asunto no es susceptible de control judicial.
Por lo tanto, rechazó la demanda en atención al numeral 3.° del artículo 169 del CPACA. RECURSO DE APELACIÓN (folios 150 a 157) La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Para sustentar el medio de impugnación expuso: «PRIMERO: Se interpone el presente recurso contra la providencia que determina rechazar la demanda, violación al debido proceso y lo señalado en el artículo 83 de la Ley 1437 de 2011 puntualmente a lo que señala: la ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco la excusa del deber de decidir sobre la petición inicial. vulnerandose (sic) el derecho que hasta la fecha de la presente no ha resuelto de fondo la petición presentada de fecha marzo de 2018 a la entidad demandada». A continuación, replicó cada uno de los argumentos que plasmó en el escrito de subsanación de la demanda. CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 26 de noviembre de 2018, que rechazó la demanda, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Así mismo, este auto se profiere por la subsección en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.º del artículo 243 del CPACA, en concordancia con el artículo 125 del mismo código. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿Para el momento en que el Tribunal Administrativo del Atlántico rechazó la demanda se había configurado el silencio administrativo negativo frente a la petición radicada el 15 de marzo de 2018 y, en consecuencia, debió adelantarse el medio de control? La tesis que sostendrá la subsección es la siguiente: En atención a lo regulado en el artículo 83 del CPACA, como la petición fue radicada el 15 de marzo de 2018, el silencio administrativo negativo se configuró el 15 de junio de 2018, esto es, durante el trámite judicial, por ello el Tribunal Administrativo del Atlántico no debió rechazar la demanda al considerar que no había un acto ficto al respecto.
Se amplían a continuación los argumentos que sustentan esta posición. Silencio administrativo negativo. El artículo 83 del CPACA regula el silencio negativo de la siguiente manera: «Artículo 83. Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.
En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades.
Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda.» El silencio administrativo negativo involucra la potestad para el administrado de invocar esa omisión de las autoridades como una respuesta contraria a su reclamación, por lo que se entiende como una especie de castigo ante la desidia de las entidades y una garantía procesal para el solicitante, pues le permite demandar la nulidad de ese acto ante los jueces y así mismo pretender el restablecimiento de su derecho subjetivo, presuntamente conculcado por la autoridad administrativa ante la negativa de sus pretensiones.
De este modo, puede sostenerse que el silencio administrativo negativo que origina el acto ficto o presunto, es una garantía para el administrado en la medida en que no se deja al arbitrio de las entidades el contestar o no la petición, o que se emita un pronunciamiento que no constituya una declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos, pues se faculta al solicitante para que pretenda la nulidad del acto y el consecuente restablecimiento del derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, con el objetivo de evitar que la administración se beneficie de su conducta negligente.
Esta subsección[2], referente a la ficción legal en estudio, indicó lo siguiente: «Ahora bien, la expresión “decisión que la resuelva” citada en el artículo precedente, debe entenderse como toda decisión administrativa motivada que expida la administración a efecto de resolver de fondo ya sea en forma directa o indirecta, todas las solicitudes que hayan sido oportunamente planteadas por el peticionario y/o haga imposible continuar con la actuación. En segundo lugar, la ficción legal denominada “acto administrativo presunto” nace en nuestro ordenamiento jurídico como una presunción que “opera o se activa ante la pasividad del órgano llamado a proferir un específico acto administrativo[3]” y que se produce en virtud de los siguientes supuestos: a. El deber de un órgano de resolver, a instancia de parte interesada o de oficio, determinado asunto mediante un acto administrativo; b. Vencimiento de un plazo o término señalado en la ley o en el reglamento, y c. Falta de notificación al interesado de cualquier decisión sobre tal asunto, antes de ese vencimiento[4]. […] De las transcripciones anteriores, se infiere que el acto presunto se configura en los siguientes eventos: i-) cuando la administración no contesta una petición, ii-) cuando no se resuelve el recurso de un administrado y iii-) cuando la respuesta no es una clara declaración de voluntad dirigida a producir efectos jurídicos u obedece a un acto preparatorio o de trámite.
En relación a los dos primeros eventos solo basta el transcurso del plazo fijado por la ley para resolverlo, para que se configure el silencio administrativo; en el último evento, la valoración que debe realizar el juez debe abarcar un análisis previo a efecto de establecer si efectivamente existe una decisión susceptible expresa que deba ser analizada a través de este medio de control o si por el contrario, el fondo del asunto realmente no ha sido resuelto por la Administración pese a que exista un escrito en donde esta refiere haber dado respuesta a la petición formulada por el actor. […]» De conformidad con la argumentación esbozada, para el estudio del presente asunto debe tenerse en cuenta que la señora María Isabel Gallardo Ortiz presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en donde pretende, entre otros, la nulidad de un acto ficto, el cual, según se informó en el escrito de subsanación, deviene de una petición radicada ante la UGPP el 15 de marzo de 2018 (folio 16).
Así las cosas, como una de las peticiones que ahora plantea judicialmente la demandante tiene que ver con la nulidad de un acto ficto producto del silencio administrativo negativo frente a la petición del 15 de marzo de 2018, se tiene que si bien para la fecha de presentación de la demanda, esto es, 12 de abril de 2018, no había transcurrido el tiempo que el legislador previó para que se entendiera que la respuesta de la administración es negativa, toda vez que los 3 meses vencieron el 15 de junio de 2018, no puede desconocerse que para el momento en que el tribunal realizó el estudio para rechazar el medio de control, el 26 de noviembre de 2018, este término se encontraba más que superado.
En este punto es importante destacar que, tal como lo sostuvo el despacho sustanciador, la demanda se radicó de manera anticipada, ya que no se dejó transcurrir el término previsto en la norma para que eventualmente la entidad pudiera emitir una respuesta a la petición radicada, lo que evidencia el desconocimiento por la parte demandante de lo regulado específicamente en el artículo 83 del CPACA, que reglamenta el silencio negativo.
Empero, si bien, en principio, podría considerarse que con la presentación anticipada del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se transgrede el derecho de defensa que tiene, para el caso concreto, la UGPP, no es menos cierto que con el rechazo de la demanda se deja de lado el derecho de acceso a la administración de justicia de que goza la demandante.
En efecto, la situación que ahora se analiza debe ser estudiada de forma tal, que pueda garantizarse en mayor medida los principios que rigen tanto las actuaciones administrativas como las judiciales y que se materialice de manera efectiva dichos postulados. Con lo hasta acá expuesto, resulta consecuente sostener que, si la señora Gallardo Ortiz presentó la demanda antes del vencimiento de los 3 meses que la entidad tenía para emitir un pronunciamiento expreso frente a la reclamación, ello no puede ser sancionado con el rechazo de plano del medio de control, y menos aun cuando ya había transcurrido dicho término, toda vez que, incluso, para la fecha en que se ordenó corregir la demanda se encontraba más que superado el período que la UGPP disponía para pronunciarse sobre la solicitud.
Un punto trascendental que es necesario resaltar, es que si para la época en que se radicó la demanda se le hubiera advertido a la parte prontamente que aún faltaban varios meses para que la entidad se pronunciara, lo procedente era rechazar la demanda con fundamento en el numeral 3.° del artículo 169 del CPACA, para que, una vez transcurrido el período que hacía falta, la parte pudiera presentarla nuevamente.
Situación que resulta compleja dado el alto volumen de procesos pendientes de trámite que se tienen en las corporaciones judiciales. De acuerdo con lo expuesto, resulta coherente sostener que, si la parte demandante presentó anticipadamente el medio de control, ello debió ser indicado de manera temprana, pero al haberse superado ese período, es decir, el de configuración del silencio negativo, y al estar pendiente de trámite el asunto de la referencia, mal puede rechazarse y, en consecuencia, desconocerse el acceso a la administración de justicia de la interesada.
Bajo los anteriores postulados, debe precisarse, además, que de acuerdo con lo regulado en la parte final del artículo 83 del CPACA, la eventual pérdida de competencia de la entidad para emitir un acto administrativo expreso frente a la petición, se da sólo hasta que se haya notificado el auto admisorio de la demanda, es decir, en caso de que la UGPP decidiera expedir alguna decisión al respecto, corresponderá a la parte demandante promover la actuación procesal pertinente dentro del trámite judicial, de conformidad con el artículo 173 del CPACA, a fin de obtener una decisión de fondo.
Es imperativo subrayar que para el momento en que la parte demandante allegó el escrito de subsanación el 4 de octubre de 2018, ya se encontraba superado el término para que se configurara el silencio administrativo negativo implorado, por cuanto la petición se radicó el 15 de marzo del mismo año. Situación que precisamente ratificó al acatar la orden de inadmisión, a través de la solicitud de nulidad del acto ficto presunto (Ver folios 89 a 107).
Finalmente, si bien en principio se desconocería el derecho de defensa que tienen las autoridades en sede administrativa con la radicación anticipada en sede judicial, debe destacarse que con las subsiguientes etapas procesales se garantiza no sólo su vinculación al trámite judicial, sino que se materializa su derecho de contradicción, en atención a que podrán presentar los argumentos que consideren pertinentes, además, aportarán aquellos elementos probatorios que requieran sean analizados.
En conclusión: El Tribunal Administrativo del Atlántico no debió rechazar el medio de control de la referencia, toda vez que como el silencio administrativo negativo se configuró el 15 de junio de 2018, esto es, durante el trámite de la demanda, bien pudo continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para determinar si procedía la admisión. Decisión en segunda instancia En atención a las consideraciones, se revocará el auto del 26 de noviembre de 2018 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico que rechazó la demanda.
En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder a admitir o no, el medio de control interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Revocar la providencia proferida el 26 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que rechazó la demanda.
En su lugar, el a quo deberá continuar con el estudio de los demás presupuestos procesales para proceder a admitir o no, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora María Isabel Gallardo Ortiz. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al tribunal de origen.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la subsección en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con en el artículo 186 del CPACA.
Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] En adelante UGPP [2] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A auto del 1.º de agosto de 2016, radicado: 08-001-23-33-000-2013-00635-01 (3403-2014). [3] BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Según la ley, la jurisprudencia y la doctrina. Librería Ediciones del Profesional Ltda. Séptima edición 2016.
Página 193. f [4] Ibídem.