11001-03-15-000-2020-04229-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD JUDICIAL / MORA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO En el caso concreto, la Sala revisó el sistema de gestión judicial y encontró que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, (…) el demandante presentó solicitud de nulidad de la sentencia del 22 de octubre de 2019.

Sin embargo, hasta la fecha, han transcurrido más de nueve meses sin que se dé el trámite correspondiente y decida dicha solicitud, lapso que, para la Sala, desborda el plazo razonable y termina por desconocer el derecho al debido proceso. (…) Para la Sala, en este caso, se configuró una mora judicial injustificada, pues no se advierten circunstancias objetivas que permitan justificar el retardo en dictar la providencia que tramite o decida sobre la solicitud de nulidad presentada por el [accionante].

Es más, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el tribunal demandado no se pronunció sobre el fondo del asunto y, por lo tanto, no es posible conocer si existe alguna razón que de algún modo justifique el retardo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04229-00(AC) Actor: CARLOS HOLMES VARELA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Holmes Varela contra la sentencia del 22 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, el señor Carlos Holmes Varela pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, que estimó vulnerados por la sentencia del 22 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones: (…) 2º Que consecuentemente, se deje sin valor y efectos el segundo fallo de segunda instancia 337 de fecha 22 de octubre de 2019 motivo de esta acción de tutela proferido por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, (…) magistrados que profirieron la segunda sentencia de segunda instancia producto de esta acción, o quien haga sus veces, razón que contraría los derechos constitucionales, legales y antecedentes jurisprudenciales. 3º Solicito muy respetuosamente ordenar a la secretaría de EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, dar cumplimiento al numeral tercero de la primera sentencia de segunda instancia donde se devuelva el expediente al juzgado de origen con el fin de generarse el obedézcase y cúmplase. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Carlos Holmes Varela solicitó al Departamento del Valle del Cauca la nivelación salarial del cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 05 –que ocupaba en la Institución Educativa Normal Superior Jorge Isaac del Municipio de Roldanillo–, con el cargo de auxiliar administrativo, pero que pertenecía a la planta central del Departamento.

El incremento salarial se solicitó por los años 2010 a 2013, 2.2. La anterior petición fue denegada por el coordinador de Talento Humano del Departamento del Valle del Cauca, mediante oficios Nos. TH-422-024-1948 y TH-422-024-1949, ambos del 18 de julio de 2014. 2.3. El señor Carlos Holmes Varela presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Valle del Cauca, para obtener la nulidad de los oficios Nos. TH-422-024-1948 y TH-422-024- 1949 de 2014, y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento de la nivelación salarial del cargo de auxiliar administrativo, código 401, grado 05, entre el personal administrativo de la planta central y de la planta global, respecto de los incrementos salariales de los años 2010 a 2013. 2.4.

La demanda correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cartago, que, por sentencia del 28 de marzo de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda. A juicio de la autoridad judicial, si bien el Departamento fijaba los emolumentos salariales de sus empleados, esa decisión debía tomarse en un ámbito equitativo y que respetara los postulados laborales.

Que, además, en los casos en los que se desempeñen iguales funciones, la remuneración debería ser igual. 2.5. Inconforme con la anterior decisión, el Departamento del Valle del Cauca interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[1], por sentencia del 24 de mayo de 2019, la confirmó. El tribunal estimó que la entidad demandada desconoció el derecho que le asistía al demandante, como funcionario administrativo docente incorporado a la planta de cargos del Departamento, a devengar el mismo salario cuando se cumplen funciones homologadas. 2.5.1.

La anterior decisión contó con dos salvamentos de voto, pasó a la Secretaría del tribunal el 25 de junio de 2019 y fue notificada personalmente el 11 de julio de 2019. 2.6. El 18 de octubre de 2019, el proceso pasó al Despacho Sustanciador con constancia secretarial: “la sentencia notificada tiene 2 salvamentos de voto”. No obstante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[2] decidió dictar nueva sentencia. 2.7.

En efecto, mediante sentencia del 22 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la sentencia de primera instancia, pues si bien el demandante pertenecía a la planta del Departamento del Valle del Cauca, su financiación, entendida como la planta de personal administrativo vinculados a los servicios de educación, era a través del Sistema General de Participaciones conforme con el artículo 21 de la Ley 715 de 2001 y, en ese sentido, la entidad demandada no podría ocuparse de pagar las supuestas diferencias por incrementos salariales correspondientes al Gobierno Nacional, en caso de tener derecho a los mismos. 2.7.1.

La anterior decisión contó con un salvamento de voto (del magistrado que fue ponente de la sentencia del 24 de mayo de 2019) y se notificó personalmente el 7 de febrero de 2020. 2.8. El 11 de febrero de 2020, el actor solicitó la nulidad de la sentencia del 22 de octubre de 2019. Para la fecha en que se presentó la acción de tutela de la referencia, aun no se había resuelto. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. El señor Carlos Holmes Varela alegó que la sentencia del 22 de octubre de 2019 vulneró los derechos al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, por las razones que la Sala resume a continuación: 3.2. A juicio del actor, la providencia acusada desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional[3] y del Consejo de Estado[4], referente al principio de cosa juzgada. 3.3.

Que también se incurrió en defecto fáctico, porque estima que existió una evidente “vulneración a las pruebas contenidas en el proceso” al emitirse la sentencia del 22 de octubre de 2019, desconociendo que ya se había proferido el fallo de segunda instancia el 24 de mayo de 2019, el cual se firmó por todos los magistrados de la Sala y que fue favorable a sus pretensiones. 3.4.

Adicionalmente, manifestó que la providencia cuestionada no garantizó los principios de carácter laboral, que se establecieron en favor de los trabajadores, tales como: principio protector, pro homine y de igualdad. 4. Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 9 de octubre de 2010, el Despacho Sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó la notificación, en calidad de demandados, de los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Adicionalmente, en calidad de tercero con interés, vinculó al gobernador del Departamento del Valle del Cauca. 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes, mediante correos electrónicos del 15 de octubre de 2020. 5. Intervenciones 5.1. La gobernadora del Departamento del Valle del Cauca rindió informe en el que manifestó que ese departamento no ha vulnerado los derechos al trabajo y a la igualdad de los servidores públicos que laboran en las diferentes instituciones educativas del ente territorial, como era el caso del actor, puesto que sus asignaciones salariales estaban acordes a las disposiciones legales. 5.1.2.

Además, resaltó que dos de los magistrados que suscribieron la sentencia del 25 de mayo de 2019 salvaron voto, motivo por el que cree que se dictó la nueva decisión, la cual debía tenerse como definitiva. 5.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través del secretario de la Corporación, se limitó a remitir copia del expediente electrónico.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[5], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[6], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[7]. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En el escrito de tutela, el señor Carlos Holmes Varela alega que la sentencia del 22 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en defecto fáctico. Adicionalmente, de los hechos de la demanda, la Sala entiende que el actor también cuestiona la mora del tribunal en tramitar el incidente de nulidad que presentó el 11 de febrero de 2020. 2.2.

Por lo tanto, si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela, la Sala debe resolver los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿la sentencia del 22 de octubre de 2019 incurrió en desconocimiento del precedente judicial y en defecto fáctico? y (ii) ¿el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en mora judicial injustificada, al no dar trámite a la solicitud de nulidad presentada por el actor? 2.3.

Respecto del primer problema jurídico planteado, la Sala anticipa que no hay lugar a efectuar el estudio de fondo, por cuanto la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad. Veamos. 2.3.1. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.3.1.1.

No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[8]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.

La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.

La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales […]. 2.3.1.2.

Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.3.2.

En este caso, la Sala advierte que el demandante presentó una solicitud de nulidad ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para que se dejara sin efectos la sentencia del 22 de octubre de 2019, petición que, actualmente, está pendiente de que se imparta el trámite correspondiente. 2.3.3. En sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».

Asimismo, en sentencia T-126 de 2019, la Corte indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». 2.3.4. En este caso, la Sala no advierte circunstancias especiales que justifiquen la intervención del juez de tutela, toda vez que se encuentra en marcha el mecanismo idóneo y eficaz para efecto de obtener la nulidad de la sentencia del 22 de octubre de 2019.

No se advierte la existencia un perjuicio irremediable o de circunstancias, que, eventualmente, ameritarían la intervención del juez de tutela. 2.3.5. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los argumentos expuestos por el actor contra la providencia objeto de tutela. En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela respecto de la sentencia del 22 de octubre de 2019. 2.4.

Ahora, procede la Sala a resolver el segundo problema jurídico consistente en determinar si el Tribunal Administrativo del Valle incurrió en mora judicial injustificada al no dar trámite a la solicitud de nulidad presentada por el señor Carlos Holmes Varela. 2.4.1. Lo primero que conviene decir es que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la demora en la decisión del caso no tenga justificación;

(ii) que el interesado no cuente con otro medio de defensa judicial y (iii) que se encuentre ante la inminencia de un perjuicio irremediable. 2.4.1.1. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales.

Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 2.4.1.2.

Sobre el particular, en la sentencia T-366 de 2005, la Corte Constitucional señaló que «la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados. No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega». 2.4.2.

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Como se ve, el 11 de febrero de 2010, el demandante presentó solicitud de nulidad de la sentencia del 22 de octubre de 2019. Sin embargo, hasta la fecha, han transcurrido más de nueve meses sin que se dé el trámite correspondiente y decida dicha solicitud, lapso que, para la Sala, desborda el plazo razonable y termina por desconocer el derecho al debido proceso. 2.4.2.2.

En este punto, conviene señalar que, respecto del principio de plazo razonable, la jurisprudencia de la Corte Constitucional[9], atendiendo pronunciamientos de la CIDH, ha establecido: “(…) para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora.

Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso” 2.4.2.3. Adicionalmente, en sentencia SU-394 de 2016, la Sala Plena de la Corte Constitucional destacó que el derecho al debido proceso incluye la resolución del asunto en un término razonable y que será objeto de amparo constitucional cuando (i) se incurra en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables. 2.4.3.

Para la Sala, en este caso, se configuró una mora judicial injustificada, pues no se advierten circunstancias objetivas que permitan justificar el retardo en dictar la providencia que tramite o decida sobre la solicitud de nulidad presentada por el señor Carlos Holmes Varela. Es más, como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el tribunal demandado no se pronunció sobre el fondo del asunto y, por lo tanto, no es posible conocer si existe alguna razón que de algún modo justifique el retardo. 2.5.

Por lo expuesto, la Sala declarará improcedente la tutela frente a la sentencia del 22 de octubre de 2019. Por otro lado, teniendo en cuenta la mora judicial injustificada en que incurrió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, amparará el derecho al debido proceso del señor Carlos Holmes Varela y ordenará a dicho tribunal que, en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, se pronuncie sobre la solicitud de nulidad que presentó el actor.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Carlos Holmes Varela respecto de la sentencia del 22 de octubre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en esta providencia. 2.

Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Carlos Holmes Varela, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia: 3. Ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en el término de 5 días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, se pronuncie sobre la solicitud de nulidad interpuesta por el actor el 11 de febrero de 2020, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76147333300220150009301. 4.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 6. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente]  STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO  Presidenta de la Sección  [Firmado electrónicamente]  MILTON CHAVES GARCÍA  Magistrado       [Firmado electrónicamente]  JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ  Magistrado  ----------------------- [1] En Sala conformada por los magistrados: Oscar Silvio Narváez Daza, Omar Edgar Borja Soto y Eduardo Antonio Lubo Barros. [2] Conformada por la misma Sala de Decisión que dictó la sentencia del 24 de mayo de 2019. [3] Sentencias C-400搠⁥〲㌱‬ⵃ㜷‴敤㈠〰‱⁹ⵔ㔲‹敤㈠㄰⸵ȍ匠湥整据慩 de 2013, C- 774 de 2001 y T-259 de 2015. [4] Sentencia del 5 de marzo de 2009, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Proceso No. 11001-03-24-000-2004-00262-01. M.P. Rafael Ostau de Lafont Pianeta. Sentencia del 24 de marzo de 2011, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Expediente No. 34396. M.P. Olga Mélida Valle de De La Hoz. Sentencia del 24 de mayo de 2012, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Expediente No. 23221.

M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. [5] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [6] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [7] SU-573 de 2017. [8] Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [9] Sentencia T-186 de 2017. Reiterando las sentencias T-803 de 2012 y T- 945A de 2008.