RECHAZO DE LA DEMANDAD / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCESO EJECUTIVO / PRESCRPCIÓN DE LA ACCIÓN EJECUTIVA [L]os actos de ejecución son aquellos actos administrativos que cumplen lo ordenado en una sentencia judicial u otro acto administrativo (…) Por regla general y salvo norma expresa en contrario, frente a este tipo de actuaciones no procede recurso alguno en vía administrativa porque no constituyen una decisión diferente a la ejecución de una orden. [L]as controversias sobre el cumplimento a una providencia judicial de condena, no pueden generar actos administrativos demandables a través de un medio de control ordinario declarativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, significaría dilatar ad infinitum las controversias jurídicas entre las partes, pues ello haría nugatorio el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada material.
Así las cosas, el mecanismo procesal idóneo para controlar la respuesta dada por la administración, es el trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial […] En el proceso ejecutivo, el término de caducidad tratándose de la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, será de cinco (5) años a partir del momento en que se haga exigible la obligación contenida en estos […] [S]i la providencia que presta mérito ejecutivo fue expedida en vigencia del Decreto 01 de 1984, el pago o devolución de dinero por parte de una entidad pública será exigible una vez hayan transcurrido dieciocho (18) meses a partir de la ejecutoria de la decisión judicial.
Por el contrario, si el fallo fue dictado en vigor de la Ley 1437 de 2011, su cumplimiento podrá reclamarse en tiempos disimiles según la condena impuesta, esto es, cuando consista en pagar o devolver una suma de dinero, será después de transcurridos 10 meses subsiguientes a la ejecutoria de la sentencia; en cambio, cualquier otro tipo de prestación logrará exigirse al término de 30 días siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión. Por tanto, en materia de exigibilidad de las obligaciones derivadas de sentencias judiciales, los términos descritos se imponen como verdaderos plazos suspensivos.
FUENTE FORMAL: CCA - ARTÍCULO 177 / CPACA - ARTÍCULO 192 / CPACA - ARTÍCULO 298 / CPACA - ARTÍCULO 299 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2016-00956-01(1713-18) Actor: BALBINA CHAPARRO DE PEÑA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO LEY 1437 DE 2011.
APELACIÓN AUTO - RECHAZA DEMANDA. Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en audiencia inicial celebrada el 26 de febrero de 2018, por medio del cual rechazó la demanda y dio por terminado el proceso. I.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Balbina Chaparro de Peña pretende la nulidad de las Resoluciones RDP 18048 de 8 de mayo de 2015 y RDP 031581 de 30 de julio de 2015, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó la petición tendiente al cumplimiento del fallo de 15 de mayo de 1998, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, confirmado por el Consejo de Estado el 2 de noviembre de 2000, en el cual se ordenó la reliquidación de la mesada pensional teniendo en cuenta el 75% de los valores totales certificados por concepto de factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio en la Contraloría General de la República.
A título de restablecimiento del derecho, reclama el cumplimiento de la sentencia y el pago de los valores adeudados por concepto de diferencia de mesadas e intereses y que al 21 de septiembre de 2009, cuando se presentó reclamación ante la extinta CAJANAL, hoy UGPP, ascendía a la suma de $151.646.786.43, más los intereses moratorios que se generen hasta el pago efectivo de los valores adeudados por parte de esa entidad. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Santander, en audiencia inicial celebrada el 26 de febrero de 2018[1], dispuso rechazar la demanda y dar por terminado el proceso, en los siguientes términos: “(…) De acuerdo con los hechos y pretensiones del libelo introductorio, el trámite que debió impartirse a la demanda es el de un proceso ejecutivo por el incumplimiento de las sentencias proferidas en primera instancia por el H. Tribunal Administrativo de Santander el 15 de mayo de 1998 y en segunda instancia por el H. Consejo de Estado el 01 de noviembre de 2000, en las que se dispuso la reliquidación de la hoy demandante, teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios en la Contraloría. Y no el de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declaré la nulidad de las resoluciones No RDP 18048 del 8 de mayo de 2015 y RDP 031581 del 30 de julio de 2015 mediante las cuales la UGPP negó la petición elevada por la demandante, de cumplimiento del fallo por parte del Tribunal y confirmada por el Consejo de Estado, en el sentido de reliquidar la mesada pensional de la accionada en los términos dispuestos en las sentencias.
No obstante lo anterior, sería del caso impartir el trámite correspondiente al proceso ejecutivo haciendo la adecuación necesaria, de no ser porque, atendiendo a las fechas de emisión de las providencias del Tribunal y del Consejo de Estado, esto es, 15 de mayo de 1998 y 02 de noviembre de 2000, respectivamente, a la fecha de presentación de la demanda – 10 de marzo de 2016-, el medio de control ya se encuentra caducado, razón por la cual debe rechazarse la demanda, lo que además implica dar por terminado el proceso”. 2.
Del recurso de apelación La apoderada judicial de la demandante interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, precisando que: “(…) la acción impetrada fue una de nulidad y restablecimiento del derecho contra unos actos administrativos expedidos por la UGPP, con los cuales se decidió una nueva petición de reliquidación de la pensión, que por supuesto se referían a un proceso contencioso administrativo anterior, concluido ya, que había ordenado de forma clara y expresa que la mesada de mi poderdante debía ascender aproximadamente a la suma de $158.000.
Como quiera que la Caja Nacional de Previsión que había sido la entidad demandada en esa oportunidad, reliquidó su mesada pensional, no en la suma ordenada en la sentencia, sino a una suma inferior que ascendió a $119.000, es por ello que presentamos ante la UGPP entidad que reemplazó a la Caja Nacional de Previsión una solicitud de reliquidación de su mesada de acuerdo a lo que en ese momento había ordenado el Consejo de Estado.
Se produjeron entonces unos nuevos actos administrativos que denegaron la petición y son los actos demandados en esta oportunidad. Por lo anterior, considero que no se estaba interponiendo una acción ejecutiva, sino la de demandar esos nuevos actos que negaron la nueva solicitud de reliquidación”. 1. CONSIDERACIONES 1. Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1°) y 244 (numeral 2°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la demandante. 2.
Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 26 de febrero de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual rechazó la demanda y se dio por terminado el proceso. 3. Caso concreto Las pretensiones de la demanda están encaminadas a obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 018048 del 8 de mayo de 2015 y RDP 031581 del 30 de julio de 2015, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó el cumplimiento de las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de mayo de 1998 y confirmada por el Consejo de Estado el 2 de noviembre de 2000, a través de las cuales se dispuso el reconocimiento y pago de la pensión vitalicia de jubilación a partir del 01 de octubre de 1991, liquidada sobre el promedio mensual de los factores salariales devengados por la demandante durante el último semestre de servicios en la Contraloría General de la República.
A título de restablecimiento del derecho, reclama el cumplimiento de las sentencias proferidas por esta jurisdicción y el pago de los valores adeudados por la UGPP por concepto de las diferencias por las mesadas pagadas y las que se debían cancelar, más sus intereses, suma que para el 21 de septiembre de 20009, fecha en que se efectuó la reclamación ante CAJANAL, ascendía a $151.646.786,43.
Además, de ordenar la reliquidación de la pensión en la suma de $158.602,17 a partir del 1° de octubre de 1991. Para resolver, esta Sala efectuará las siguientes precisiones, conforme la documental aportada al expediente, así: 1. Con derecho de petición radicado el 12 de marzo de 2015[3], la demandante solicitó el cumplimiento de las sentencias proferidas por esta jurisdicción y el pago de los valores adeudados, que para el 21 de septiembre de 2009, ascendían a $151.646.786,43, más los intereses moratorios.
En atención a que mediante Resolución 714 de 31 de enero de 2002 CAJANAL dio cumplimiento usando unos parámetros contrarios al fallo, pues reliquidó la pensión en cuantía de $119.113,97 y no en $158.602,17, generándose una diferencia de $39.488,2 mensuales desde 1991. 2. En respuesta, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, expidió la Resolución RDP 018048 de 8 de mayo de 2015[4], indicando que la liquidación efectuada en la Resolución 714 de 31 de enero de 2002 dio cumplimiento a los fallos y se encuentra ajustada a derecho y no existen elementos de juicio que permitan variar la decisión tomada. 3.
Inconforme con la decisión, la actora interpuso recurso de apelación[5] argumentando que los fallos no ordenaron tomar proporcionalmente los factores salariales devengados en el último semestre, sino su totalidad; de ahí surge la diferencia reclamada. 4. Con Resolución RDP 031581 de 30 de julio de 2015[6], la UGPP resolvió la alzada confirmando en todas sus partes el acto administrativo.
Conforme a lo anterior, se precisa que el presente medio de control deviene de la inconformidad de la señora Balbina Chaparro con la forma en que la entonces CAJANAL dio cumplimiento al fallo judicial proferido por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de mayo de 1998, confirmada por el Consejo de Estado el 2 de noviembre de 2000, pues en su sentir, la mesada debió ser liquidada teniendo en cuenta el 75% de los valores totales certificados por concepto de factores salariales percibidos durante el último semestre de servicios, y no, proporcionalmente como lo hizo la entidad.
En otras palabras, su interés a través de la solicitud presentada el 12 de marzo de 2015, es el cumplimiento de la condena judicial que considera incumplida parcialmente. No pretende iniciar una actuación administrativa frente a un nuevo tema jurídico. Lo cual revela que los actos cuestionados son de ejecución y por tanto no son pasibles de ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En efecto, los actos de ejecución son aquellos actos administrativos que cumplen lo ordenado en una sentencia judicial u otro acto administrativo, en el caso sub examine, la Resolución 714 de 1 de enero de 2002, a través de la cual la Caja Nacional de Previsión Social dice haber cumplido la sentencia judicial de condena proferida a favor de la hoy accionante.
Por regla general y salvo norma expresa en contrario, frente a este tipo de actuaciones no procede recurso alguno en vía administrativa porque no constituyen una decisión diferente a la ejecución de una orden[7]. Así las cosas, las controversias sobre el cumplimento a una providencia judicial de condena, no pueden generar actos administrativos demandables a través de un medio de control ordinario declarativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, significaría dilatar ad infinitum las controversias jurídicas entre las partes, pues ello haría nugatorio el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada material[8].
Así las cosas, el mecanismo procesal idóneo para controlar la respuesta dada por la administración, es el trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial, de conformidad con los artículos 298 y 299 del CPACA. Ello, porque la finalidad de la señora Chaparro es lograr el cumplimiento total de una sentencia judicial, y demostrar que éste solo se dio en forma parcial, imperfecta, y tardía, como acertadamente lo determinó el a quo.
Ahora, el Tribunal Administrativo de Santander en el auto objeto de apelación, precisó que el proceso ejecutivo se encontraba caducado, toda vez que, las providencias judiciales fueron emitidas el 15 de mayo de 1998 y 2 de noviembre de 2000 y, la fecha de presentación de la demanda fue el 10 de marzo de 2016, esto es, 16 años después de su ejecutoria.
En el proceso ejecutivo, el término de caducidad tratándose de la ejecución de títulos derivados de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, será de cinco (5) años a partir del momento en que se haga exigible la obligación contenida en estos, conforme a lo previsto en el numeral 11 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo[9], y en el literal K del numeral 2º del artículo 164 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[10].
En efecto, si la providencia que presta mérito ejecutivo fue expedida en vigencia del Decreto 01 de 1984, el pago o devolución de dinero por parte de una entidad pública será exigible una vez hayan transcurrido dieciocho (18) meses a partir de la ejecutoria de la decisión judicial[11]. Por el contrario, si el fallo fue dictado en vigor de la Ley 1437 de 2011, su cumplimiento podrá reclamarse en tiempos disimiles según la condena impuesta, esto es, cuando consista en pagar o devolver una suma de dinero, será después de transcurridos 10 meses subsiguientes a la ejecutoria de la sentencia; en cambio, cualquier otro tipo de prestación logrará exigirse al término de 30 días siguientes a la ejecutoria de la respectiva decisión[12].
Por tanto, en materia de exigibilidad de las obligaciones derivadas de sentencias judiciales, los términos descritos se imponen como verdaderos plazos suspensivos. Ahora, en el expediente no reposa copia de los fallos judiciales con su constancia de ejecutoria, lo que en principio impediría contar los términos de caducidad; sin embargo, la parte demandante en el hecho 4 de la demanda, precisa que ello ocurrió el 21 de marzo de 2001; por lo tanto, la señora Balbina Chaparro de Peña tenía hasta el 22 de septiembre de 2007 para acudir a la jurisdicción y hacer efectivo el pago de la condena judicial impuesta por el Tribunal Administrativo de Santander el 15 de mayo de 1998 y el Consejo de Estado el 2 de noviembre de 2000; sin embargo, ello sólo ocurrió hasta el 10 de marzo de 2016, según se evidencia en el acta de reparto visible a folio 102 del expediente, esto es, cuando habían transcurrido 8 años, 5 meses y 17 días, desde la fecha límite.
Bajo las anteriores consideraciones, se confirmará el auto apelado por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda y dio por terminado el proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE:
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 26 de febrero de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda y dio por terminado el proceso, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 197 a 199 [2] CD Folio 196, minuto 16:18 [3] Folios 51-58 [4] Folios 59-62 [5] Folios 63-69 [6] Folios 70-73 [7] Artículo 75 del CPACA: “No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. [8] Radicado 25000-23-42-000-2013-04019-01(3927-15) de veintitrés (23) de enero de dos mil veinte (2020).Sección Segunda, Subsección "A".
C.P. William Hernández Gómez. Actor: Luís Eduardo Torres Duarte. [9] Artículo 136. Caducidad de las acciones. (…) 11. La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años, contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial. [10] Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: k) Cuando se pretenda la ejecución con títulos derivados del contrato, de decisiones judiciales proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en cualquier materia y de laudos arbitrales contractuales estatales, el término para solicitar su ejecución será de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad de la obligación en ellos contenida; [11] Código Contencioso Administrativo - Artículo 177.
Efectividad de condenas contra entidades públicas. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descentralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada. (…) Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto.
Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria». [12] Ley 1437 de 2011. • Artículo 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada (…). • Artículo 299.
De la ejecución en materia de contratos y de condenas a entidades públicas. Salvo lo establecido en este Código para el cobro coactivo a favor de las entidades públicas, en la ejecución de los títulos derivados de las actuaciones relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, se observarán las reglas establecidas en el Código de Procedimiento Civil para el proceso ejecutivo de mayor cuantía. Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en este Código, si dentro de los diez (10) meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia la entidad obligada no le ha dado cumplimiento