RECHAZO DE LA DEMANDAD / ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN / PROCESO EJECUTIVO / PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN EJECUTIVA [P]or regla general, los actos administrativos susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son los definitivos, debido que a través de ellos la Administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas puestas a su conocimiento. […] [L]os actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por una autoridad administrativa o judicial.
Esto es así, porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en el acto administrativo o sentencia a la que se pretenda dar cumplimiento, se crea una situación jurídica nueva y particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. […] [S]i los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas, estos serán objeto de control de legalidad por vía judicial. [E]l recurrente sostiene que el acto administrativo acusado si es susceptible de ser controvertido en sede jurisdiccional, en la medida que, tal decisión no dio estricto cumplimiento a lo ordenado en el fallo judicial. […] [E]l gobernador de Boyacá ordenó, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar el valor indexado de los sueldos y demás prestaciones y emolumentos dejados de percibir por el demandante desde el día en que fue desvinculado y hasta la fecha de notificación de esa decisión, pues no era jurídicamente ni materialmente posible hacer tal reintegro. […] [E]l acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, ya que es un acto de mera ejecución, a través del cual se le dio cumplimiento a los fallos de instancia. […] [E]l Despacho estima que (i) el decreto demandado es un acto de contenido particular y concreto; y (ii) de la pretensión formulada por la parte demandante se persigue un restablecimiento automático del derecho (…) razón por la cual, el medio de control idóneo para atacar la legalidad de la decisión cuestionada sería el previsto en parágrafo único del artículo 137 de CPACA, en concordancia con el artículo 138 ibídem. […] [E]l Decreto 000645 de 19 de junio de 2012 fue notificado a la parte accionante el 13 de julio del mismo año, de modo que, a partir del día siguiente a la celebración de la diligencia de conciliación empezó a correr el término de caducidad del medio de control invocado.
Esto es, desde el 14 de julio de la misma anualidad y hasta el 14 de noviembre de 2012. En ese orden de ideas, como la parte actora presentó la demanda hasta el 28 de marzo de 2017, la Sala advierte que la misma fue presentada por fuera del término previsto en la norma. FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 137 / CPACA - ARTÍCULO 138 / CPACA - ARTÍCULO 164 / CPACA - ARTÍCULO 169 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., catorce (14) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2017-00263-01(1513-18) Actor: MARIO ELI GAMBOA GUTIÉRREZ Demandado: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.
APELACIÓN AUTO – RECHAZA DEMANDA - LEY 1437 DE 2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante contra el auto de 15 de noviembre de 2017[1], proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el accionante, al considerar que el acto administrativo acusado no es susceptible de control judicial y porque se configuró el fenómeno jurídico de caducidad del medio de control invocado.
I.
ANTECEDENTES El señor Mario Eli Gamboa Gutiérrez se vinculó a la Industria Licorera de Boyacá mediante contrato de trabajo, desde el 8 de febrero de 1994 y hasta el 15 de febrero de 2002. A través del Decreto 000645 de 19 de junio de 2012[2], el gobernador del Departamento de Boyacá declaró la imposibilidad de reintegro del actor a un cargo similar o de mayor jerarquía y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales dejadas de percibir desde el día que fue desvinculado y hasta que se notificara la referida decisión, dando cumplimiento a un fallo judicial.
Dicho acto administrativo fue notificado al accionante el 13 de julio de la misma anualidad[3]. El señor Mario Elí Gamboa Gutiérrez, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda de simple nulidad contra el Decreto 000645 de 19 de junio de 2012[4]. Asimismo, exigió “la cancelación de dicho decreto y los efectos que este produce en el demandado”. 1.1 La providencia recurrida Con auto de 15 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá rechazó la demanda presentada por la parte actora al considerar que el acto administrativo demandado es de ejecución; motivo por el cual, no es susceptible de ser controvertido en sede jurisdiccional, conforme a lo previsto en el numeral 3º del artículo 169 del CPACA.
Además, el a quo indicó que en el presente asunto el medio de control pertinente es el de nulidad y restablecimiento del derecho y no el de simple nulidad; de allí que, se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, porque la parte demandante no presentó la demanda dentro del plazo previsto en la norma. 1.2 Del recurso de apelación El apoderado del señor Mario Eli Gamboa Gutiérrez interpuso recurso de apelación contra la providencia de 15 de noviembre de 2017, argumentando que en el presente asunto lo que se pretende es que se analice la legalidad del Decreto 000645 de 19 de junio de 2012, sin tener consideración un restablecimiento del derecho.
Además, indicó que: “(…) nos encontramos frente a uno de los casos excepcionales señalados en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) en los que procede contra actos de carácter particular, porque lo que se persigue, no es la declaratoria de nulidad del acto un restablecimiento automático de un derecho, si no la nulidad del acto por vicios en el contenido (…)”.
(sic) II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto de 15 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el señor José de Jesús Meneses Ariza. 2.3 Caso concreto 2.3.1 De la naturaleza del acto administrativo demandado Esta Corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que, por regla general, los actos administrativos susceptibles de ser controvertidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo son los definitivos, debido que a través de ellos la Administración crea, modifica o extingue situaciones jurídicas puestas a su conocimiento.
Empero, excepcionalmente se ha dicho que, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos: “(…) cuando estos: i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada.
Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. (…)”[5]. De conformidad con lo anterior, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando estos se aparten, no cumplan, modifiquen o den un alcance diferente a lo decidido por una autoridad administrativa o judicial.
Esto es así, porque al pronunciarse sobre aspectos no contenidos en el acto administrativo o sentencia a la que se pretenda dar cumplimiento, se crea una situación jurídica nueva y particular, aspecto que lo convierte en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción[6]. Por consiguiente, si los actos administrativos que ejecutan decisiones judiciales o administrativas se encuentran inmersos en algunas de las excepciones desarrolladas, estos serán objeto de control de legalidad por vía judicial.
La Sala precisa que, sobre el particular, la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación, mediante providencia de 11 de abril de 2018[7], indicó: “(…).En principio los actos administrativos de ejecución no son demandables; sin embargo; si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión, agregando o suprimiendo algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica una nueva decisión de la administración que sería controvertible ante la jurisdicción.(…) la Sala observa que las Resoluciones RDP 17747 de 3 de diciembre de 2012 y RDP 24435 de 28 de mayo de 2013, se apartaron presuntamente de lo ordenado en esa sentencia de 7 de octubre de 2011, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección segunda, Sub Sección B, de manera que se constituyen en actos administrativos pasibles de demanda (…)”.
La Sala observa que, el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante proveído de 17 de noviembre de 2017, rechazó la demanda del epígrafe al considerar que el acto administrativo demandado es de ejecución; motivo por el cual, no es susceptible de ser controvertido en sede jurisdiccional, conforme a lo previsto en el numeral 3º del artículo 169 del CPACA.
Por su parte, el recurrente sostiene que el acto administrativo acusado si es susceptible de ser controvertido en sede jurisdiccional, en la medida que, tal decisión no dio estricto cumplimiento a lo ordenado en el fallo judicial. En ese orden, y en aras de establecer la naturaleza jurídica del acto administrativo demandado, la Sala precisa que: Mediante el Decreto 1688 de 30 de noviembre de 2001, el gobernador de Boyacá dispuso la supresión y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá. En efecto, el 15 de febrero de 2002, la referida entidad territorial ordenó la finalización del vínculo laboral del señor Mario Eli Gamboa Gutiérrez.
El accionante, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral contra el Departamento de Boyacá y la Industria Licorera de Boyacá, para que le reconocieran y pagaran las prestaciones sociales dejadas de percibir como consecuencia de la desvinculación efectuada el 15 de febrero de 2002. Mediante sentencia de 15 de octubre de 2004, el Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá negó las súplicas de la demanda.
Inconforme con lo anterior, el apoderado del accionante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja con providencia de 5 de marzo de 2009[8], que revocó la decisión de primera instancia y, en consecuencia, condenó a las entidades demandadas a: i) reintegrar al señor Mario Eli Gamboa al mismo cargo que venía desempeñando antes de su retiro; ii) pagar las prestaciones sociales dejadas de percibir desde la fecha del despido y hasta su efectivo reintegro; y iii) pagar la indemnización contemplada en el artículo 26 de la Ley 361 de 1997.
El 17 de noviembre de 2009, la parte demandante presentó demanda ejecutiva laboral contra las entidades demandadas, razón por la que el Juzgado Civil del Circuito de Moniquirá libró mandamiento ejecutivo mediante proveído de 9 de febrero de 2010 y a través de sentencia de 27 de julio de 2017 ordenó seguir adelante con la ejecución[9]. Por medio del Decreto 000645 de 19 de junio de 2012[10], el gobernador del Departamento de Boyacá declaró la imposibilidad de reintegro del actor a un cargo similar o de mayor jerarquía y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales dejadas de percibir desde el día que fue desvinculado y hasta que se notificara la referida decisión, dando cumplimiento a un fallo judicial, con fundamento en las siguientes razones: “ (…) Atendiendo los citados pronunciamientos judiciales los cuales estrecha relación con el presente caso y que nos reafirma la viabilidad de declarar la imposibilidad jurídica del reintegro, por cuanto no solamente la entidad donde laboraba MMARIO ELI GAMBOA GUTIERREZ, fue liquidada, sino que revisada la Planta global de la Gobernación de Boyacá, no existen trabajadores oficiales y entonces el nominador no puede incorporar en otro tipo de relación laboral diferente al que ostentaba el trabajador ya referido.
En virtud de todo lo anterior, la Administración Central considera pertinente declarar la imposibilidad del reintegro ordenado por la sentencia mencionada, toda vez que no existe en la actual planta de personal empleos de “igual o superior jerarquía categoría” (…) procede el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento que fue desvinculado hasta cuando se notifique este acto administrativo (…)”.
Ciertamente, la Sala precisa que la supresión y liquidación de la Industria Licorera de Boyacá ordenada en el año 2011, constituye una circunstancia que imposibilita el reintegro del señor Mario Gamboa a un cargo equivalente, a pesar de que existe una decisión judicial posterior que así lo ordena; por ello, se advierte que, en el Decreto 000645 de 19 de junio de 2012, el gobernador de Boyacá ordenó, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar el valor indexado de los sueldos y demás prestaciones y emolumentos dejados de percibir por el demandante desde el día en que fue desvinculado y hasta la fecha de notificación de esa decisión, pues no era jurídicamente ni materialmente posible hacer tal reintegro[11].
De modo que, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, ya que es un acto de mera ejecución, a través del cual se le dio cumplimiento a los fallos de instancia. 2.3.2 De la caducidad del medio de control En el sub examine, el Despacho encuentra que el acto demandado corresponde al Decreto 000645 de 19 de junio de 2012[12], proferido por el gobernador del Departamento de Boyacá, que declaró la imposibilidad de reintegro del actor a un cargo similar o de mayor jerarquía y, en consecuencia, ordenó el reconocimiento y pago de unas prestaciones sociales dejadas de percibir desde el día que fue desvinculado y hasta que se notificara la referida decisión, dando cumplimiento a un fallo judicial.
Ciertamente, el Despacho estima que (i) el decreto demandado es un acto de contenido particular y concreto; y (ii) de la pretensión formulada por la parte demandante se persigue un restablecimiento automático del derecho, teniendo en cuenta que al declararse la nulidad de tal acto se genera per se un reintegro del actor a un cargo similar al que venía desempeñando, razón por la cual, el medio de control idóneo para atacar la legalidad de la decisión cuestionada sería el previsto en parágrafo único del artículo 137 de CPACA, en concordancia con el artículo 138 ibídem.[13] Precisado lo anterior y en aras de contabilizar el término de caducidad, se tiene que, el Decreto 000645 de 19 de junio de 2012 fue notificado a la parte accionante el 13 de julio del mismo año, de modo que, a partir del día siguiente a la celebración de la diligencia de conciliación empezó a correr el término de caducidad del medio de control invocado.
Esto es, desde el 14 de julio de la misma anualidad y hasta el 14 de noviembre de 2012. En ese orden de ideas, como la parte actora presentó la demanda hasta el 28 de marzo de 2017, la Sala advierte que la misma fue presentada por fuera del término previsto en la norma, conforme a lo previsto en el literal d), numeral 2º del artículo 164 del CPACA, en concordancia con el numeral 1º del artículo 169 ibídem.[14] Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 15 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que rechazó por caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Mario Eli Gamboa Gutiérrez.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto de 15 de noviembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Folios 57-63 [2] Folios 7-10 [3] Folio 53 [4] Folios 2-6 [5]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A. Auto Interlocutorio de 6 de agosto de 2015.
Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez (E). [6]Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda - Subsección A. Auto Interlocutorio de 8 de marzo de 2018. Consejero Ponente William Hernández Gómez. [7] Auto de 11 de abril de 2018. MP. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ. 44001-23- 33-002-2015-00013-00(326515) [8] Folios 20-34 [9] Si bien en el proceso de la referencia no está el trámite impartido en el proceso ejecutivo, la Sala tomará como ciertas las afirmaciones efectuadas por las partes en las piezas procesales. [10] Folios 7-10 [11] Folio 10 [12] Folios 7-10 [13]“(…)
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.”
ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel. [14] “(…) Artículo 164.
Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
(…)”. “ARTÍCULO 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: 1. Cuando hubiere operado la caducidad (…)”.