11001-03-15-000-2020-03746-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES La Sala no encuentra que con las decisiones adoptadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se haya vulnerado el derecho al debido proceso o los postulados constitucionales al actor ni se desconoció el principio de la carga de la prueba y de ahí consecuentemente tampoco el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, respecto del término de caducidad.

(…) Por todo lo expuesto, se negará la solicitud de amparo al no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados, por cuanto el análisis de las providencias acusadas no puede convertirse en una instancia adicional del proceso, en la medida que la labor del juez de lo contencioso administrativo debe limitarse a la verificación de la existencia de motivación jurídica y probatoria que justifique adecuadamente la decisión, sin que haya lugar a pronunciamientos acerca de si comparte o no las motivaciones realizadas por el funcionario judicial o a confirmar, modificar o revocar la providencia judicial, so pena de transgredir el principio de la cosa juzgada NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto de los consejeros Rocío Araújo Oñate y Luis Alberto Álvarez Parra.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03746-00(AC) Actor: CARLOS ANDRÉS CASTRO OLIVEROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO La Sala resuelve la acción de tutela formulada por el señor Hugo Antonio Sánchez Montenegro contra Carlos Andrés Castro Oliveros contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1. La tutela El señor Carlos Andrés Castro Oliveros, en nombre propio, presentó acción de tutela el 18 de agosto de 2020, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B y el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. El accionante consideró vulneradas las mencionadas garantías constitucionales, con ocasión de los autos de 31 de julio de 2019, por medio del cual el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá declaró de oficio la caducidad del medio de control y, de 16 de julio de 2020[1], a través del cual la Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la anterior providencia al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicado 11001-33- 34-005-2018-00314-00, promovido por el tutelante contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá. 1.1.

Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1.1.1. El 18 de octubre de 2015 al señor Carlos Andrés Castro Oliveros, le fue impuesta orden de comparendo No. 11001000000010129405 como conductor del vehículo de placas URQ 849, y por negarse a la práctica de prueba de alcoholemia solicitada por la autoridad de tránsito de Bogotá 1.1.2.

El tutelante presentó impugnación contra la orden de comparendo, por lo que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá en decisión de primera instancia de 15 de diciembre de 2016, declaró infractor al señor Castro Oliveros y, como consecuencia de ello canceló la licencia de conducción de por vida y le impuso multa de treinta millones novecientos veintiocho mil ochocientos pesos ($ 30.928.800). 1.1.3.

Inconforme con lo resuelto, el actor presentó recurso de apelación, en virtud del cual la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá a través de la Resolución No. 1015-02 del 30 de noviembre de 2017, confirmó la decisión del 15 de diciembre de 2016, al estimar que se identificó como conductor del vehículo al señor Carlos Andrés Castro Oliveros y que el mismo se negó a realizar la prueba de alcoholimetría, por lo que se cumplían los dos presupuestos para imponer la sanción. 1.1.4.

Precisó que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá lo notificó personalmente de la referida resolución, el 9 de enero de 2018, sin embargo, resaltó que no le fue entregada copia del citado acto administrativo, “bajo la promesa/excusa que sería enviada al correo electrónico registrado en horas de la tarde ese mismo día –situación que jamás ocurrió- ante “demoras” que presentaba en ese momento la entidad, por lo que podemos concluir, que NO HUBO NOTIFICACIÓN de la citada decisión, al no conocerse hasta ese momento el contenido exacto y completo de tal sanción”. 1.1.5.

Consideró que ante la negativa de la entidad de suministrarle copia del acto administrativo y su constancia de notificación, presentó derecho de petición el 16 de enero de 2018, ante la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá para el efecto, sin embargo, su solicitud no fue resuelta por lo que radicó acción de tutela para la protección de su derecho fundamental[2]. 1.1.6.

Manifestó que en desarrollo del proceso constitucional la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá el 16 de marzo de 2018[3] le notificó por aviso la Resolución No. 1015-02 del 30 de noviembre de 2017, por lo que advirtió que es a partir de dicha notificación que tuvo conocimiento del contenido del acto administrativo que lo declaró infractor de las normas de tránsito y, que desde dicha fecha se debe contar el término de caducidad y no desde la fecha de la notificación personal del 9 de enero de 2018. 1.1.7.

El 5 de septiembre de 2018, radicó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución No. 1015-02 del 30 de noviembre de 2017, que correspondió por reparto al Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá bajo el radicado No. 11001333400520180031400. 1.1.8. El 31 de julio de 2019, el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, declaró probada la excepción previa de caducidad del medio de control al encontrar que al actor se le había notificado personalmente el 9 de enero de 2018 del acto administrativo que confirmaba la sanción como infractor en las instalaciones de la secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, por lo que precisó “Se advierte entonces que, la Resolución No. 101502 de 30 de noviembre de 2017 (fl.34), por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación dentro del expediente No. 3604 de 2015 y que dio fin a la actuación administrativa, se notificó personalmente al demandante el 9 de enero de 2018 (fl.334, cd antec. obrante a folio 122 y folio 150), razón por la que, el término para ejercer el medio de control corría desde el 10 de enero de 2018 hasta el 10 de mayo del mismo año. Así mismo, se observa que en el presente asunto la solicitud de conciliación fue radicada ante la Procuraduría Judicial el 29 de junio de 2018 (fl.18) y que la demanda fue interpuesta el 5 de septiembre de 2018 (fl.51). 1.1.9.

Inconforme con la anterior decisión el señor Carlos Andrés Castro Oliveros, presentó recurso de apelación, con fundamento en que el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá no tuvo en cuenta la realidad de la actuación administrativa e ignoró la realidad procesal, en razón a que la notificación del acto administrativo se efectuó el 16 de marzo de 2018 y, que si bien el demandante suscribió un acta el 9 de enero de 2018, existieron irregularidades en dicha actuación que el juez de primera instancia no analizó. 1.1.10.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante providencia de 16 de julio de 2020, confirmó la decisión del 31 de julio de 2019 dictada Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, bajo las siguientes consideraciones: “Ahora bien, se observa que la notificación de la resolución No. 1015/02 del 30 de noviembre de 2017, que puso fin a la actuación administrativa se efectuó personalmente, como consta a folio 150 del cuaderno principal y a folio 377 de la carpeta PDF-Antecedentes administrativos, esto es el 9 de enero de 2018, quedando ejecutoriada el 10 de enero de 2018, En ese orden, se tiene que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corría desde el 10 de enero de 2018 y hasta el 10 de mayo de la misma anualidad”. 1.2.

Fundamentos de la tutela Para el tutelante, en las providencias judiciales que se cuestionan de 31 de julio de 2019 y de 16 de julio de 2020, mediante las cuales se declaró la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se incurrió en los defectos: i) procedimental absoluto, ii) fáctico, iii) error inducido, iv) falta de motivación, v) desconocimiento del precedente y vi) violación directa de la Constitución, con fundamento en que: 1.2.1.

Defecto procedimental absoluto: Señaló que se originó cuando el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá suspendió la audiencia inicial celebrada el día 23 de julio de 2019 con el fin de tramitar una prueba ordenada de oficio, pero que allí, inaplicó el principio de la carga dinámica de la prueba previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso, trasladándole a la parte demandante el deber de demostrar la veracidad de la notificación por aviso del día 16 de marzo de 2018 por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá a la Resolución No. 1015-02 del 30 de noviembre de 2017.

Argumentó que “esa omisión o defectuosa actividad probatoria” de la autoridad judicial, impidió que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá probara tal circunstancia, pues era quien se encontraba en mejores condiciones de probar el hecho al ser la entidad quien elaboró dicho documento. Sostuvo que el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, decidió de manera unilateral la excepción de caducidad el día 31 de julio de 2019, sin permitir que la parte demandante tuviese conocimiento previo de estos medios de convicción allegados al proceso y de tal manera poder ejercer su derecho de contradicción y defensa como lo impone el ordenamiento jurídico.

Indicó que existió una aplicación de las formas sobre el derecho sustancial que regulan el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho según el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, al declarar la terminación anticipada del medio de la demanda incoada “a partir de la admisión de una sola -de dos- notificaciones del acto administrativo de segunda instancia adoptado dentro del trámite de impugnación de comparendo -y que no le dio a conocer su contenido al administrado- que sacrificaba el derecho en cita de fecha 09 de enero de 2018, y no de la otra existente de fecha (sic)20 de marzo de 2018, haciendo estos el computo formalista y restrictivo del término de los 4 meses para demandar en solitario a partir de este primer documento (dando como fecha oportuna para la radicación de la demanda el día 10 de mayo de 2018, y no el 21 de julio de ese mismo año”. 1.2.2.

Defecto fáctico: Manifestó que el Juez Quinto Administrativo de Bogotá en la audiencia inicial del 23 de julio de 2019 al decretar una prueba de oficio a efectos de establecer si había lugar a declarar la excepción previa de caducidad, omitió requerir a la entidad demandada Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, para que rindiera las explicaciones por las cuales se notificó por aviso el día 16 de marzo de 2018 la Resolución No. 1015-02, supuestamente ya notificada personalmente al sancionado el 9 de enero del mismo año, lo que conllevó que tanto los errores y la carga misma de esta situación hubiera sido trasladada al demandante.

Precisó que la entidad es plenamente consciente que la misma notificación no fue ajustada a derecho si se tiene presente que en esa oportunidad no fue suministrado el acto administrativo de segunda instancia con la mencionada acta, por lo que fue necesario tiempo después y luego de un derecho de petición y una acción de tutela por vulneración a esta garantía constitucional en la que reclamó copia de esta decisión para iniciar el medio de control, realizar una nueva notificación, esta vez por aviso el día 16 de marzo de 2018, la cual fue expedida por autoridad competente, tiene un radicado, un consecutivo, y los demás requisitos formales verificables con la simple lectura de este documento.

Conducta anómala aprobada y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 16 de julio de 2020. 1.2.3. Error inducido: solicitó que se realice un análisis sobre la posibilidad de configuración de un error inducido provocado por la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá a los falladores dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 11001333400520180031400, bajo el entendido que esa autoridad el día 30 de julio de 2019 al dar respuesta al oficio de pruebas decretado el día 23 de julio del mismo año en la audiencia inicial ante el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, manifestó bajo gravedad de juramento que la Resolución No. 1015-02 fue notificada de manera personal el día 09 de enero de 2018, sin mencionarse nada respecto de la existencia de una notificación posterior realizada por esta entidad sobre este mismo acto administrativo, esto es, por aviso de fecha 16 de marzo de 2018.

Error que se fundó a juicio del actor al emanar dos actos de notificación, y que bajo la teoría que la Resolución No. 1015-02 había sido notificada personalmente el día 9 de enero de 2018 al infractor, y de paso dejando cualquier otra notificación de ese mismo acto en el plano de lo irreal o de lo desconocido. 1.2.4. Decisión sin motivación: Indicó que ninguna de las dos autoridades judiciales accionadas ofreció en términos argumentativos respuesta y satisfacción a todos y cada uno de los planteamientos del problema jurídico.

Argumentó que no se pronunciaron respecto de que hubo dos notificaciones de la Resolución No. 1015-02, una personal del 9 de enero de 2018 y otra, por aviso de fecha 18 de marzo de 2018, recibida por el destinatario el 16 de marzo del mismo año. Aclaró que nada se dijo sobre la existencia, autenticidad y los efectos de la notificación por aviso del 16 de marzo de 2018, pues no fue objeto de inquietud o si quiera de atención este documento, bajo el entendido que no es legal que un acto que ya fue “notificado” personalmente, sea tiempo después nuevamente notificado mediante aviso por la misma entidad, sin establecer el juzgador las circunstancias especiales de esta situación administrativa particular, la cual generó una confianza legítima al administrado para ejercer las acciones a que haya lugar frente a esta decisión desde esta última notificación. Manifestó que no se ahondó en nada sobre la carga de la prueba frente a la notificación (personal y por aviso) que debió ser asignada a la entidad que las profirió y no al demandante.

Que se ignoraron por completo las circunstancias que rodearon la notificación por aviso del 16 de marzo de 2018 por cuenta de las irregularidades imputables de forma exclusiva a la demandada, puesto que para ello se presentó derecho de petición, tutela, sin que ninguna de estas decisiones, y, sobre todo, la de segunda instancia, les diera credibilidad o las desechara de acuerdo con la sana crítica. 1.2.5.

Desconocimiento del precedente: al haber inaplicado el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B lo dispuesto en la sentencia SU-659 de 2015 que se refiere a la aplicación del principio pro-damnato en caso de duda de la configuración de la caducidad de un medio de control donde se reclama un daño antijurídico, bajo el débil argumento que por tratarse en esa ocasión de una demanda de reparación directa, en vez de nulidad y restablecimiento del derecho es un motivo suficiente para descartar los efectos del pronunciamiento, ignorándose la regla jurídica contenida en esa providencia de unificación a la luz del acceso a la administración de justicia. Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas dejaron de aplicar sin ofrecer las cargas argumentativas respectivas, los precedentes del Consejo de Estado que consagran el deber del juez administrativo de conocimiento que, siempre que haya duda razonable sobre la fecha de configuración del fenómeno de la caducidad a partir del acto de notificación, debe proseguirse con el trámite del medio de control y este será un asunto que debe ser decidido a través de la sentencia que ponga fin al proceso.

Para el efecto, trajo a colación la sentencia de la Sección Primera del 19 de febrero de 2015, radicado Nº 25000-23-41-000-2013-01801-01 y la sentencia de la Sección Tercera del 30 de agosto de 2018, Radicación número: 41001-23-33-000-2015-00926-01(58225) del Consejo de Estado. 1.2.6. Violación directa de la Constitución: Indicó que se transgredió el debido proceso comoquiera que los despachos accionados se apartaron del procedimiento establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso en lo relativo al principio de la carga de la prueba y del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, según las particulares fácticas que se presentaron.

La confianza legítima bajo el entendido que los accionados con sus decisiones judiciales obviaron por completo la expectativa lícita que había generado la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá al accionante, una vez le fue notificada por aviso la Resolución No. 1015-02 el 16 de marzo de 2018, fecha en la que a su juicio conoció efectivamente el contenido del acto administrativo, pues lo anterior era el parámetro temporal cierto para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho según el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 hasta el día 21 de julio de 2018, por el contrario, se dio aplicación a otro término de caducidad totalmente restrictivo de los derechos fundamentales[4].

La buena fe, si se tiene presente que el Juez Quinto Administrativo de Bogotá en audiencia del 23 de julio de 2019, invirtió aquella presunción constitucional que indica: “Las actuaciones de los particulares y de las autoridades deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas” Prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, reiteró, que ambos despachos accionados, no hicieron nada diferente que atender una regla formalista, mecánica y exegética del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que se refiere al cómputo del término de 4 meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, partiendo del equívoco momento de notificación del acto administrativo sancionatorio, es decir desde el 9 de enero de 2018.

Refirió que se impidió el acceso a la administración de justicia al declararse la excepción de caducidad en la audiencia inicial y no en una sentencia que pusiera fin a esta controversia. 1.3. Pretensión constitucional En la presente acción, la tutelante solicitó: “1. Tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso, la confianza legítima, la buena fe, la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, el acceso a la administración de justicia, y los principios pro-homine, pro-domato y pro-actione. 2.

Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos los autos de fecha 31 de julio de 2019 (primera instancia) y 24 de julio de 2020 (segunda instancia), proferidos por LA SUB SECCIÓN B, SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y el JUZGADO 05 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, que declararon la existencia de la excepción previa de caducidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se adelantó bajo el radicado No. 11001333400520180031400, en contra de la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ. 3.

Disponer y ordenar bien sea a LA SUB SECCIÓN B, SECCIÓN PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA y el JUZGADO 05 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para que, en el término que estime conveniente el despacho, se dicte una nueva providencia que resuelva la excepción de caducidad que no incurra en los defectos aquí demostrados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento, que se adelantó bajo el radicado No. 11001333400520180031400, en contra de la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ”. 2.

Trámite de la acción La Magistrada ponente, mediante auto de 26 de agosto de 2020, admitió la tutela y ordenó notificar como demandados al Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. Como tercero con interés, se dispuso la comunicación del proceso, a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, por integrar la parte pasiva dentro del proceso ordinario con número de radicación 11001-33-34-005-2018-00314-00.

El 6 de octubre de 2020 el Despacho dicto auto para mejor proveer, con el fin que se allegara de forma escaneada las piezas solicitadas en el auto admisorio de esta tutela, correspondiente a los literales a) al d), que aún no habían sido allegadas, esto es, a) copia del acto administrativo objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 1015-02 de 30 de noviembre de 2017, con las respectivas constancias de notificación realizadas los días 9 de enero de y 16 de marzo de 2018, b) copia de la constancia expedida por la Procuraduría General de la Nación, con la cual se dio por agotado el requisito de conciliación extrajudicial en derecho, c) copia del acta de reparto de la demanda presentada por el acá accionante contra la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, d) copia del auto de fecha 31 de julio de 2019, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Bogotá. 3.

Intervenciones Remitidos los oficios del caso, solo se presentaron las siguientes: 3.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B A través de su titular advirtió que la notificación de la Resolución No. 1015/02 del 30 de noviembre de 2017, se efectuó personalmente al demandante, como se probó en el proceso, esto es el 9 de enero de 2018, quedando ejecutoriada el 10 de enero de 2018, por lo que, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corría desde el 10 de enero de 2018 y hasta el 10 de mayo de la misma anualidad.

Argumentó que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 29 de julio de 2018 ante la Procuraduría 10 Judicial para asuntos administrativos, por lo que el término de caducidad del medio de control no se suspendió, y la demanda fue presentada el 5 de septiembre de 2018, es decir, cuando se había configurado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, razones que llevaron a confirmar la decisión del Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá. 3.2.

Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá Expresó que las actuaciones realizadas en el proceso puesto a su conocimiento se ajustaron a las normas procesales del juicio; resaltó que en relación a la decisión de declarar probada de oficio la excepción de caducidad de la acción y de terminar el proceso ordinario, que en la misma se analizaron las pruebas aportadas y los argumentos deprecados por las partes, encontrándose dicha situación acorde al ordenamiento jurídico vigente, y por ello el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó, en sede de apelación, la providencia dictada por su despacho.

Precisó que la excepción de caducidad se puede decretar de oficio en cualquier estado del proceso, desde su admisión hasta la sentencia de segunda instancia, conforme a los numerales 5º y 6º del artículo 180 del CPACA, sin que la admisión de la demanda o el silencio de la parte demandada en su contestación de la demanda impida al juez pronunciarse oficiosamente de forma posterior sobre dicha excepción. 3.3.

Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá Indicó que entre las funciones de la autoridad de tránsito se encuentra la necesidad de garantizar la seguridad, la vida, la integridad y los bienes de los ciudadanos, de este modo resaltó que es evidente que las actuaciones que se adelantaron en la investigación administrativa en contra del tutelante están legítimamente instituidas, respetando los principios constitucionales.

Sostuvo que en el trámite administrativo por contravención a las normas de tránsito no se violentó derecho alguno del accionante por cuanto la decisión sancionatoria fue debidamente notificada en cumplimiento de la normativa descrita en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y del Código Nacional de Tránsito.

Concluyó que no es posible por parte de la entidad suspender los efectos de las decisiones sancionatorias de primera y segunda instancia dentro del trámite administrativo, lo anterior, teniendo en cuenta que el acto administrativo y las sanciones derivadas del mismo ya se encuentran debidamente notificadas, ejecutoriadas y en firme, y que fueron proferidas siguiendo los parámetros constitucionales y legales en garantía y respeto de los derechos al debido proceso, de contradicción y de defensa.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Carlos Andrés Castro Oliveros, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto No. 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015 y el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo No. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Asunto bajo análisis De acuerdo con los antecedentes de la acción de tutela, las intervenciones, corresponde a la Sala determinar: i. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. ii. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva de cara al caso concreto. iii. En caso de que se supere lo anterior, se estudiará si las decisiones adoptadas por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B vulneraron los derechos fundamentales invocados por el señor Carlos Andrés Castro Oliveros. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[5] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[6].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente»[8].

Énfasis propio. A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[9], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[10] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona las decisiones adoptadas por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, al resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.

Inmediatez Este juez constitucional evidencia que la presente tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la decisión que dio por finalizado el proceso ordinario quedó ejecutoriada, de conformidad con el artículo 302 del Código General del Proceso, el 27 de julio de 2020, y la acción constitucional se radicó el 18 de agosto de 2020 por lo que, se advierte que la tutela fue ejercida dentro del término que la Sala considera como razonable, esto es, en menos de 6 meses. 4.3.

Subsidiariedad Frente a este requisito, considera la Sala que los argumentos expuestos por el accionante en los cargos de decisión sin motivación, procedimental absoluto y fáctico resultan improcedentes. En relación con el primero, por cuanto corresponde a una de las causales de revisión consagradas en el ordenamiento jurídico. En efecto, indicó que ninguna de las dos autoridades judiciales accionadas ofreció en términos argumentativos respuesta y satisfacción a todos y cada uno de los planteamientos del problema jurídico.

Argumentó que no se pronunciaron respecto de que hubo dos notificaciones de la Resolución No. 1015-02, una personal del 9 de enero de 2018 y otra, por aviso de fecha 16 de marzo de 2018, recibida por el destinatario el 20 de marzo del mismo año, asimismo que nada se dijo sobre la existencia, autenticidad y los efectos de la notificación. Que se ignoraron por completo las circunstancias que rodearon la notificación por aviso del 16 de marzo de 2018 por cuenta de las irregularidades imputables de forma exclusiva a la demandada, puesto que para ello se presentó derecho de petición, tutela, sin que ninguna de estas decisiones, y, sobre todo, la de segunda instancia, les diera credibilidad o las desechara de acuerdo con la sana crítica.

Al respecto, este juez constitucional reitera el criterio expuesto en otras oportunidades[11], pues de conformidad con los anteriores argumentos, y teniendo en cuenta la posición de la Sala Veintidós Especial de Revisión de esta Corporación[12], la violación al principio de congruencia, es una de las causales de nulidad originada en la sentencia, por lo que, contra ella procede el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, específicamente por la causal contenida en el numeral 5° del artículo 250 ejusdem[13], pronunciamiento que señaló: “2.6.

Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. (…) El CPACA no trae una disposición similar, sin que ello signifique que este principio no se exija, pues de hecho el mismo se encuentra regulado en el artículo 305 del C. de P. C y 281 del nuevo Código General del Proceso, en los siguientes términos: “Artículo 281.

Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…) En términos generales, la congruencia se entiende como el deber legal que tienen los funcionarios judiciales al emitir sus decisiones de no incurrir en fallos ultrapetita, extrapetita o minuspetita, definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado, en los siguientes términos: “Este principio de la congruencia de la sentencia [C.C.A. Art. 170], exige de una parte que exista armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva de la misma, lo que se denomina congruencia interna, y de otra, que la decisión que ella contenga, sea concordante con lo pedido por las partes tanto en la demanda, como en el escrito de oposición, denominada congruencia externa, es decir, se tome la decisión conforme se ha marcado la controversia en el proceso.

“Cuando en una providencia judicial, no se respeta el principio de la congruencia, se incurre en lo que la doctrina ha llamado fallo “ultrapetita” que consiste en reconocer un mayor derecho que el invocado por el demandante, “extrapetita”: cuando se reconoce un derecho que no ha sido reclamado o cuando se reconoce un derecho reclamado o se acoge la pretensión pero por una causa diferente o deducida de hechos no alegados, y “minuspetita”: cuando se omite el pronunciamiento sobre una de las pretensiones.” (…) En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

(…)” Debe destacarse que, si bien la parte actora no controvierte una sentencia, las providencias tuteladas pusieron fin al proceso ordinario iniciado por el demandante. Al respecto, esta Sección ha sostenido lo siguiente[14]: “(…) Sobre esta postura, pone de relevancia la Sala que tanto la doctrina como esta Corporación han aceptado de manera excepcional que algunos autos interlocutorios hacen tránsito a cosa juzgada, cuando tienen fuerza de sentencia, en la medida en que ponen fin al proceso.

La Corte Constitucional sobre el particular señaló: “(…) Hay autos interlocutorios que tienen fuerza de sentencia cuando terminan el proceso, como el que admite el desistimiento o la transacción, o el que decreta la perención o le pone fin al proceso ejecutivo por pago, o el que declara la nulidad de todo lo actuado; proferirlos es como dictar sentencia, y por ello su ilegalidad posterior es impensable a la luz de las normas procesales civiles, de cara al orden y a la marcha segura de un proceso.

Además de lo anterior, se recuerda que un auto ejecutoriado no puede ser revocado por el juez, ya que la ley procesal no establece la revocación ni de oficio ni a petición de parte después de que se produzca la ejecutoria. Tampoco puede declararse la nulidad de un acto después de ejecutoriado, ya que la parte lo consintió si no interpuso recurso o éste se resolvió, quedando ejecutoriado el proveído, y a menos que se dé una causal de nulidad que no haya sido saneada.” De esta equivalencia surge la posibilidad de procedencia del recurso extraordinario de revisión contra autos que pone fin a un proceso.

(…)”. Así pues, puede concluirse que la parte actora en relación con la falta de motivación y la incongruencia que alegó, cuenta con el recurso extraordinario de revisión, máxime si se tiene en cuenta que la providencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicado 11001-33-34-005-2018-00314-00, fue proferida el 16 de julio de 2020, luego, atendiendo la regla legal fijada en el artículo 251 CPACA, la parte interesada cuenta con un (1) año luego de ejecutoriada la providencia de la cual alega el desconocimiento de sus garantías para interponer recurso, el cual a la fecha, se encuentra vigente.

Respecto del defecto procedimental absoluto, el actor señaló que se originó cuando el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá suspendió la audiencia inicial celebrada el día 23 de julio de 2019 con el fin de tramitar una prueba ordenada de oficio, pero que allí, inaplicó el principio de la carga dinámica de la prueba previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso, trasladándole a la parte demandante el deber de demostrar la veracidad de la notificación por aviso del día 16 de marzo de 2018 por parte de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá a la Resolución No. 1015-02 del 30 de noviembre de 2017.

Ahora, en relación con el defecto fáctico, manifestó que el Juez Quinto Administrativo de Bogotá en la audiencia inicial del 23 de julio de 2019 al decretar una prueba de oficio a efectos de establecer si había lugar a declarar la excepción previa de caducidad, omitió requerir a la entidad demandada Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, para que rindiera las explicaciones por las cuales se notificó por aviso el día 16 de marzo de 2018 la Resolución No. 1015-02, supuestamente ya notificada personalmente al sancionado el 9 de enero del mismo año, lo que conllevó que tanto los errores y la carga misma de esta situación hubiera sido trasladada al demandante.

La Sala observa, que los reparos del actor están dirigidos frente al actuar del Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, situaciones que debían ser expuestas en conocimiento del fallador de segunda instancia. En ese orden, los argumentos referidos por el actor no fueron señalados en el recurso de apelación presentado ante el tribunal Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, razón por la cual no es posible hacer pronunciamiento alguno en sede de tutela, puesto que su inconformidad debió ser puesta en conocimiento ante el juez administrativo y no ante el juez constitucional, por lo que resultan improcedentes los cargos bajo esas consideraciones.

Ahora, la Sala encuentra que respecto de los demás cargos de la demanda se supera este requisito, pues la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para cuestionar las decisiones dictadas por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B. En cuanto a los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 5.

Fondo del asunto Cumplidos los requisitos de procedibilidad, corresponde a la Sala determinar si en el presente caso, las decisiones judiciales proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, se incurrió en los yerros señalados por la parte accionante en el escrito de tutela, estos son, i), error inducido, ii) desconocimiento del precedente y iii) violación directa de la Constitución. Para la Sala, una vez analizados los argumentos de la acción y la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que puso fin al proceso ordinario, negará el amparo deprecado, al no configurarse los defectos alegados, como pasa a explicarse.

A juicio del actor, las autoridades judiciales accionadas al momento de declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se omitió tener en cuenta que el acto administrativo que declaró infractor al señor Castro Oliveros Resolución No. 1015-02 del 30 de noviembre de 2017, originó dos notificaciones, a saber, una de manera personal de 9 de enero de 2018 y la otra por “aviso” del 16 de marzo de 2018 y que, esta última no fue tenida en cuenta por las demandadas al momento de computar el fenómeno de la caducidad.

En ese sentido, le corresponde a la Sala establecer si existió la presunta omisión referida que comporte la violación a los derechos invocados por el actor, 5.1. Error inducido A juicio del actor se presentó al emanar dos actos de notificación, y que bajo la teoría que la Resolución No. 1015-02 había sido notificada personalmente el día 9 de enero de 2018 al infractor, y de paso dejando cualquier otra notificación de ese mismo acto en el plano de lo irreal o de lo desconocido.

El tutelante aterrizó los argumentos de la tutela concretamente en que el acto administrativo Resolución No. 1015-02 del 30 de noviembre de 2017 le fue notificado personalmente en las instalaciones de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, sin embargo, a su juicio, no conoció el contenido de dicho acto pues en ese momento no le fue entregado copia de este.

Precisó que al no conocer el contenido exacto de la sanción y que al no recibir copia del acto, presentó derecho de petición el 16 de enero de 2018, para que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, le entregara la copia de esta, así como las constancias de notificación, sin embargo al no recibir respuesta por parte de la entidad, formuló tutela por violación al derecho de petición siendo amparado por el Juzgado 18 Penal del Circuito de Bogotá el 5 de junio de 2018, donde se ordenó a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá dar contestación a la mencionada petición. Descendiendo al caso en concreto se tiene que, una vez revisadas las providencias atacadas y el material probatorio allegado al presente trámite tutelar, se evidenció que el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá suspendió la audiencia inicial adelantada el 23 de julio de 2019[15] con el fin de prácticar una prueba de oficio, a efectos de que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, allegara la certificación de notificación de la Resolución No. 1015-02 de 30 de noviembre de 2017, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación y para que el demandante suministrara las pruebas que considerara pertinentes para aclarar lo relativo a la notificación del acto.

Así las cosas, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá allegó la certificación suscrita por el subdirector de contravenciones en la que indicó que la Resolución No. 1015/02 del 30 de noviembre de 2017, fue notificada personalmente al demandante el 9 de enero de 2018. El demandante en esa oportunidad allegó el fallo de tutela mediante el cual se le amparó el derecho fundamental de petición y, aclaró que suscribió la notificación el 9 de enero de 2018, sin embargo, en esa oportunidad no se le entregó copia de la Resolución y, por lo tanto, a su juicio, no hubo notificación de la decisión. En ese contexto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B advirtió que la notificación de la resolución No. 1015/02 del 30 de noviembre de 2017, que puso fin a la actuación administrativa se efectuó personalmente el 9 de enero de 2018, quedando ejecutoriada el 10 de enero de la misma anualidad.

En ese orden, precisó que el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho partía desde el 10 de enero de 2018 y hasta el 10 de mayo de la misma anualidad En este punto la Sala encuentra que las circunstancias que rodearon la acción de tutela estaban encaminadas a generar una respuesta por parte de la Secretaria Distrital de Movilidad de Bogotá, relacionada con la solicitud de copia del acto administrativo y su respectiva constancia de notificación, mas no sobre que se generara la notificación de la resolución para efectos de hacer el control de legalidad ante la jurisdicción contenciosa como lo supone la parte actora.

En ese orden, se observa que, tal como lo señalaron las autoridades accionadas, las pruebas obrantes en el expediente acreditan que la Resolución No. 1015/02 del 30 de noviembre de 2017, por medio del cual se resolvió el recurso de apelación, fue notificada personalmente al demandante el 9 de enero de 2018, tal y como obra en el acta de notificación en la que se evidencia claramente que se dejó constancia que se entregaba al demandante una copia del acto señalado sin reparo alguno. [pic] Así mismo, se encuentra probado que la notificación se hizo personalmente, pues en la constancia de ejecutoria, se lee: [pic] Por otro lado, se precisó que en el expediente no se evidenció que el aviso del 16 de marzo de 2018 al que hace referencia el actor, hubiera sido enviado efectivamente al accionante[16].

En ese orden, concluyó que respecto a la configuración de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho: “…se tiene que el literal d) del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, estableció la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, debe “presentarse dentro del término legal de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales”, so pena de que opere la caducidad.

Se advierte entonces que, la Resolución No. 101502 de 30 de noviembre de 2017 (fl.34), por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación dentro del expediente No. 3604 de 2015 y que dio fin a la actuación administrativa, se notificó personalmente al demandante el 9 de enero de 2018 (fl.334, cd antec. obrante a folio 122 y folio 150), razón por la que, el término para ejercer el medio de control corría desde el 10 de enero de 2018 hasta el 10 de mayo del mismo año. Así mismo, se observa que en el presente asunto la solicitud de conciliación fue radicada ante la Procuraduría Judicial el 29 de junio de 2018 (fl.18) y que la demanda fue interpuesta el 5 de septiembre de 2018 (fl.51).

En consecuencia, como quiera que la demanda fue presentada con posterioridad al 10 de mayo de 2018, esto es, el 5 de septiembre de 2018, la misma fue radicada de forma extemporánea”. Así las cosas, la excepción de caducidad se puede decretar de oficio en cualquier estado del proceso, conforme a los numerales 5º y 6º del artículo 180 del CPACA, se trata entonces de una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia, sin que la admisión de la demanda o el silencio de la parte demandada en su contestación impida al juez de conocimiento pronunciarse oficiosamente de forma posterior sobre dicha excepción al encontrar acreditados los presupuestos procesales para tal fin.

El Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, argumentó que frente al dicho del actor respecto de que no se le permitió conocer los documentos tomados como prueba para la decisión adoptada el 31 de julio de 2019, mostró que del registro público de actuaciones del proceso que los mismos fueron allegados el 24 y 30 de julio de dicho año por las partes, por lo que el accionante pudo consultarlos de manera previa a la diligencia que había sido programada para el 31 de dicho mes y año, en ejercicio de su derecho como parte del proceso.

Las autoridades judiciales accionadas aclararon que uno de los documentos que fueron tenidos en cuenta como prueba para declarar la caducidad del medio de control, es el que reposaba en el cuaderno de antecedentes allegado por la parte demandada junto con la contestación el 13 de marzo de 2019, por lo cual la prueba con la que se declaró la caducidad de la acción fue de conocimiento de las partes.

Asimismo, precisaron que en la audiencia inicial se le dio a la parte actora la oportunidad de probar la supuesta indebida notificación del acto administrativo demandado y ello no ocurrió, pues no desvirtuó la notificación personal del 9 de enero de 2018 de la Resolución No.101502 de 30 de noviembre de 2017, allegada al proceso ordinario, por lo que solo se limitó en indicar que al momento de surtirse la misma, no se le entregó dicho acto administrativo, sobre lo cual no existió prueba que lo demuestre, puesto que la situación jurídica se consolidó y determinó con la notificación personal señalada, la cual se analizó conforme a la ley, pues la parte notificada no dejó constancia de la supuesta anomalía al momento de suscribir el acta, ni se probó en el curso del proceso ordinario.

De lo expuesto, para la Sala es claro que el actuar de las demandadas no fue constitutivo de los defectos indilgados por la parte actora, pues como se probó al tutelante se le notificó personalmente el 9 de enero de 2018 de la Resolución No.101502 de 30 de noviembre de 2017. En este sentido no es de recibo como lo afirmó el actor, que las autoridades enjuiciadas, omitieron darle valor probatorio a la “notificación por aviso”, pues lo cierto es que tal situación no se probó. En ese orden, como lo advirtieron las autoridades judiciales accionadas, la notificación personal es la que ofrece mayor garantía a efectos de que el demandado conozca en forma cierta la existencia de las decisiones que se adoptan en los procesos administrativos o judiciales, máxime cuando, como se advirtió, no dejo constancia de que en la notificación personal no le hubiera sido entregado el acto administrativo en físico, luego entonces, no sería del caso calcular la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a partir de la notificación por aviso.

Por lo anterior expuesto los cargos indilgados sobre este punto no tienen vocación de prosperidad. 5.2. Desconocimiento de precedente Indicó que, al haber inaplicado el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B la sentencia SU-659 de 2015 de la Corte Constitucional que se refiere a la aplicación del principio pro-domnato en caso de duda de la configuración de la caducidad de un medio de control, se ignoró la regla jurídica contenida en esa providencia de unificación a la luz del acceso a la administración de justicia. Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas dejaron de aplicar los precedentes del Consejo de Estado que consagran el deber del juez administrativo de conocimiento que, siempre que haya duda razonable sobre la fecha de configuración del fenómeno de la caducidad a partir del acto de notificación, debe proseguirse con el trámite del medio de control y este será un asunto que debe ser decidido a través de la sentencia que ponga fin al proceso.

Para el efecto, trajo a colación la sentencia de la Sección Primera del 19 de febrero de 2015, radicado Nº 25000-23-41-000-2013-01801-01 y la sentencia de la Sección Tercera del 30 de agosto de 2018, Radicación número: 41001-23-33-000-2015-00926-01(58225) del Consejo de Estado. En primer lugar, revisada la sentencia que refirió el actor, esto es la SU- 659 de 2015 de la Corte Constitucional, se evidenció que la misma hace relación al término de caducidad del medio de control de reparación directa y la regla allí contenida se analizó en relación a las particularidades del medio de control señalado, y no frente las situaciones que se pueden presentar frente a la nulidad y restablecimiento del derecho, lo que denota una regla de derecho que de entrada no resulta aplicable a la planteada en la presente acción constitucional.

Cabe mencionar, que dicha sentencia de unificación alegada en sede de tutela, también fue puesta de presente en la apelación, frente a lo cual el tribunal accionado advirtió que el caso que se estudio en la sentencia de unificación recaía sobre un asunto en el cual existió duda respecto de cuando se consolidó el daño, lo cual no era aplicable al caso puesto a su conocimiento por cuanto de las pruebas allegadas al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se probó que la entidad demandada efectuó de manera personal la notificación de la resolución que puso fin a la actuación administrativa.

En segundo lugar, respecto de las demás sentencias que citó del Consejo de Estado como desconocidas, la Sala encuentra que la parte actora no cumple con la carga argumentativa para proceder con su estudio, toda vez que se limitó a efectuar una transcripción de sus apartes, sin señalar las razones de su desconocimiento de cara a las decisiones controvertidas en sede de tutela, ni su incidencia en la decisión adoptada en el proceso ordinario.

El actor en el cargo bajo estudio transcribió apartes de las sentencias que a su entender se adecuaban al presente caso, sin embargo, no todo aspecto de la sentencia se considera vinculante, puesto que una decisión se construye por medio de la narrativa de los hechos y los motivos o premisas que se utilizan para resolver un caso. Una sentencia se compone de tres elementos, como son: i) la decisión del caso o decisum; ii) las razones que se encuentran vinculadas de forma directa y necesaria con el fallo o ratio decidendi; y iii) los argumentos accesorios utilizados para ayudar a construir la narrativa judicial, conocidos como obiter dicta.

De esos aspectos, sólo la ratio decidendi constituye precedente[17]. Luego, dicha falencia en la presentación del cargo no permiten examinarlo de fondo de manera oficiosa por esta Sala constitucional, razón por la cual el defecto relacionado con el presunto desconocimiento del precedente no está llamado a prosperar. 5.3. Violación directa de la constitución El Consejo de Estado en distintas oportunidades[18] ha considerado que esta causal y requisito de procedibilidad en el amparo de tutela contra sentencias judiciales adquiere fundamento bajo el principio de supremacía constitucional reglado en el artículo 4° de la Carta Política, en virtud del cual los preceptos y mandatos allí contenidos son disposiciones jurídicas de aplicación inmediata, de carácter vinculante y eficacia directa, cuya fuerza normativa impone a todos los administradores de justicia el deber de velar por su cumplimiento y prevalencia. Respecto de lo anterior, la jurisprudencia en materia constitucional ha instado en que el actual ordenamiento constitucional reconoce valor normativo a los preceptos superiores, al punto que de ellos se derivan mandatos y previsiones cuya aplicación corresponde a las distintas autoridades y, en determinados eventos, a los particulares.

En esas circunstancias, resulta plenamente probable que una decisión de carácter judicial pueda ser cuestionada a través de la acción de tutela cuando desconoce o aplica indebida e irrazonablemente tales postulados normativos[19]. En esta medida, la causal por violación directa de la Constitución se asienta en el modelo de Estado Social de Derecho adoptado en 1991 y parte de la obligación “(…) que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas”.

En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”[20]. Ahora bien, en criterio de la Corte Constitucional, esta causal tiene lugar cuando el juez ordinario adopta una decisión que representa la inaplicación de una norma constitucional para el caso concreto, o cuando aplica una norma de rango inferior al constitucional, al margen de lo dictado por la Carta Superior[21].

Sin embargo, ante la evidencia de que muchas de las situaciones caracterizadas coinciden con las causales de configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente, la jurisprudencia constitucional[22] ha reconocido que entre las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial “no existe un límite indivisible” y que una misma circunstancia bajo análisis puede encuadrarse dentro de varios de ellos.

En sentencia SU – 024 de 2018, el máximo órgano Constitucional definió que: “Todas las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales conllevan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental; sin embargo, esta Corte estableció una causal denominada violación directa de la Constitución, originada en la obligación que le asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política […] En un principio, esta causal se concibió como un defecto sustantivo.

Posteriormente, en la Sentencia T-949 de 2003 se determinó como una causal específica de procedibilidad de la acción de tutela de carácter independiente y autónomo, interpretación que se consolidó en la Sentencia C-590 de 2005 ya citada, en la que este Tribunal incluyó la violación directa de la Constitución como un defecto autónomo que justifica la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, dado que “(…) la violación directa de la Constitución opera en dos circunstancias: uno (i), cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto, dos (ii), al aplicar la ley al margen de los dictados de la Constitución”.

La Corte Constitucional ha reconocido que la causal por violación directa de la Constitución, debe ser entendida como una causal específica autónoma de procedencia del amparo constitucional contra una decisión judicial, ante la exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo que realizan los jueces o autoridades administrativas, el cual siempre estará sujeto, entre otros aspectos, a la concordancia con la Carta Política.

En ese contexto, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la acción de tutela contra providencias judiciales procede por violación directa de la Constitución, cuando: “(a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo caso, el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que con base en el artículo 4 de la C.P, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad”.

Así las cosas, y en virtud del actual modelo de ordenamiento constitucional se “reconoce valor normativo superior a los preceptos constitucionales, y ellos contienen mandatos y previsiones de aplicación directa por las distintas autoridades y, en determinados eventos, por los particulares”, la decisión judicial que desconozca o aplique indebida e irrazonablemente tales postulados, puede ser cuestionada en sede de tutela, en la medida que los jueces, en ejercicio de sus funciones, están sujetos a las disposiciones consagradas en la Constitución. En estos casos, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular[23].

La anterior tesis ha sido acogida por esta Colegiatura en múltiples ocasiones permitiéndose hacer un análisis en sede de tutela de la causal referida, es así como en sentencia emitida por la Sección Primera[24] se concluyó: “[…] por lo que la decisión enjuiciada trasgrede las garantías iusfundamentales como la igualdad, el debido proceso y los principios de favorabilidad laboral y seguridad jurídica[…]”.

De igual manera, en providencia del 21 de mayo 2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el Magistrado Gabriel Valbuena Hernández luego del estudio minucioso del caso llegó a la conclusión: “Frente a la violación directa de la Constitución en lo expresado en sus artículos 29, 48 y 53, se concluye que la decisión acusada tampoco incurre en este defecto, pues no se advierte que haya una lesión a ningún derecho fundamental sino por el contrario que hubo una sujeción a la normatividad legal y jurisprudencial aplicable para el caso en estudio.

Lo anterior se deriva del análisis del expediente, en el cual, contrario a lo que sostiene el accionante, se observa un cumplimiento de las normas procesales aplicables, en seguimiento al debido proceso […]”. Descendiendo al caso concreto, indicó el actor que se transgredió el debido proceso como quiera que los despachos accionados, se apartaron del procedimiento establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso en lo relativo al principio de la carga de la prueba y del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.

La buena fe y prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, reiteró, que ambos despachos accionados, no hicieron nada diferente que atender una regla formalista, mecánica y exegética del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 que se refiere al cómputo del término de 4 meses para demandar en nulidad y restablecimiento del derecho, partiendo del equívoco del momento de notificación del último acto administrativo sancionatorio, es decir desde el 9 de enero de 2018.

El acceso a la administración de justicia al declararse la excepción de caducidad en la audiencia inicial y no en una sentencia que pusiera fin a esta controversia. La Sala no encuentra que con las decisiones adoptadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se haya vulnerado el derecho al debido proceso o los postulados constitucionales al actor ni se desconoció el principio de la carga de la prueba y de ahí consecuentemente tampoco el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, respecto del término de caducidad.

Lo anterior, por cuanto, tal como se refirió en líneas precedentes, el Juzgado Quinto Administrativo de Bogotá, solicitó prueba de oficio para que la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, allegara los medios probatorios mediante los cuales se efectuó la notificación de la Resolución No. 1015-02 de 30 de noviembre de 2017 y, como se evidenció se aportó el acta de notificación personal, donde con claridad se observa que el acto administrativo fue notificado personalmente al demandante el 9 de enero de 2018, sobre ese entendido, no concurre que a la parte actora se le desconozca el principio de la carga de la prueba, pues fue en cabeza de la administración donde radicó lo solicitado por el juzgado y no en el actor.

Los argumentos expuestos por el actor giran en torno a que la administración debía probar que el acto administrativo tantas veces referido se notificó mediante aviso del 16 de marzo de 2018, generando, de esa manera, una confianza legitima, sin embargo, tal como lo advirtieron las autoridades accionadas, ello no fue probado. Por esa razón, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como bien se computó por parte de las accionadas, corría desde el 10 de enero de 2018 hasta 10 de mayo del mismo año. Ahora, respecto de que se impidió el acceso a la administración de justicia al declararse la excepción de caducidad en la audiencia inicial y no en una sentencia que pusiera fin a esta controversia, dicho argumento no resulta de recibo para esta Sala, por cuanto ella puede ser decretada de oficio por parte del juez en cualquier estado del proceso, cuando se compruebe su configuración. En este orden de ideas, esta Colegiatura resalta que el tutelante no puede pretender por vía constitucional el estudio de un asunto que ya fue ampliamente desarrollado procurando así revivir una controversia previamente zanjada, aduciendo fundamentos que, de igual manera, fueron resueltos en el proceso sancionatorio que dio origen a esta acción constitucional, sobre todo cuando en el caso concreto no se evidencia una grave afectación de sus derechos fundamentales.

Por todo lo expuesto, se negará la solicitud de amparo al no existir vulneración de los derechos fundamentales invocados, por cuanto el análisis de las providencias acusadas no puede convertirse en una instancia adicional del proceso, en la medida que la labor del juez de lo contencioso administrativo debe limitarse a la verificación de la existencia de motivación jurídica y probatoria que justifique adecuadamente la decisión, sin que haya lugar a pronunciamientos acerca de si comparte o no las motivaciones realizadas por el funcionario judicial o a confirmar, modificar o revocar la providencia judicial, so pena de transgredir el principio de la cosa juzgada Por los anteriores argumentos, esta Sala de Decisión negará el amparo deprecado, al no configurarse los defectos alegados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción respecto de los cargos de decisión sin motivación, defecto procedimental y defecto fáctico, de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NEGAR el amparo deprecado por el señor Carlos Andrés Castro Oliveros en relación con los demás cargos, de conformidad con la parte motiva de la presente decisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: De no ser impugnada la presente sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Aclara voto ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Aclara voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”. ----------------------- [1] Autos referidos a folio 8 y 9 del escrito de tutela. [2] El Juzgado 18 Penal del Circuito de Bogotá, el 5 de junio de 2018, amparó el derecho fundamental de petición del actor y ordenó a la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá dar contestación a la petición mencionada. [3] Visible a folio 50 del expediente electrónico PDF registrado en el aplicativo SAMAI. [4] El tutelante señaló que tuvo conocimiento de la notificación por aviso el 20 de marzo de 2018, fecha en la cual fue allegada a su lugar de domicilio. [5] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [7] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [8] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [11] Consejo de Estado, Sentencia del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2015-03373-01; Sentencia del 14 de mayo de 2015.

C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2014-02791-00 [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016). Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro [13] 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. [14] Providencia de 25 de mayo de 2017, radicación número: 11001-03-28-000- 2017-00013-00, magistrada ponente Rocío Araújo Oñate, recurso extraordinario de revisión. [15] Ver folio 135 del expediente administrativo. [16] Expediente electrónico PDF folio 150 SAMAI. [17] Corte Constitucional Sentencia SU 068 de veintiuno 21 de junio de dos mil dieciocho 2018.

Magistrado Ponente. Alberto Rojas Ríos. [18] Consejo de Estado - Sección Primera, sentencia de 12 de marzo 2020. Exp. 11001-03-15-000-2020-00378-00 CP: Roberto Augusto Serrato Valdéz [19] Corte Constitucional, Sentencia SU-1073 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [20] Corte Constitucional, Sentencia SU- 918. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [21] Corte Constitucional, Sentencia T-704 de 2012, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.

En este mismo sentido pueden verse las sentencias T-967 de 2014, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; T-310 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo y T-555 de 2009 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1º de agosto de 2019, Exp. No.11001-03-15-000-2019- 02930-00 C.P. Oswaldo Giraldo López. [23] Corte Constitucional, Sentencia SU-024 de 2018, M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. [24] Consejo de Estado Sección Primera, Exp. 11001-03-15-000-2020-00394-01, en Sentencia del 14 de mayo de 2020, CP.

Roberto Augusto Serrato Valdés