RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / MEDIDAS CAUTELARES Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala plena de esta Colegiatura, que no comporta una tercera instancia, sino una «nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente, con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. […] Aunque la ley ha previsto algunos mecanismos extraordinarios para cuestionar, por expresas razones previamente establecidas, las sentencias judiciales en firme, la solicitud, decreto y práctica de medidas cautelares riñe con el propósito de dichos medios de impugnación en tanto, se insiste, estos versan sobre asuntos que ya fueron materia de decisión judicial definitiva.
Si bien se ha aceptado que los recursos extraordinarios constituyen un nuevo proceso, independiente del ya decidido y que no pueden considerarse como una tercera instancia respecto de lo ya resuelto, estos se tramitan bajo el halo de legitimidad que reviste las decisiones judiciales, por lo cual no resulta admisible que su intangibilidad y sus efectos puedan ser socavados mientras no prospere alguna de las expresas causales bajo la cuales la ley permite excepciones respecto del principio de cosa juzgada. […] Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional. […] Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. […] [E]n el caso de los recursos extraordinarios de revisión no resulta procedente la solicitud de medida cautelar, toda vez que no se trata de un asunto de carácter declarativo (…), pues lo pretendido no atañe al reconocimiento de un derecho, sino a la legalidad de una decisión judicial.
FUENTE FORMAL: CPACA - ARTÍCULO 229 / CPACA - ARTÍCULO 230 / CAPACA - ARTÍCULO 236 / CPACA - ARTÍCULO 242 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01208-00(4178-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: ALFONSO DEVIA CIFUENTES Referencia: RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN ORDINARIA DE JUBILACIÓN CONFORME A LAS LEYES 33 Y 62 DE 1985.
DECIDE RECURSO DE REPOSICIÓN I. ASUNTO PARA RESOLVER Decide el despacho el recurso de reposición interpuesto y sustentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el auto de 6 de noviembre de 2019 (ff. 185 a 187), que admitió el recurso extraordinario del epígrafe y declaró improcedente la solicitud de medida cautelar presentada por la accionante.
II.
ANTECEDENTES La UGPP, a través de apoderado, incoó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 26 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del expediente 73001-33-33-005-2014-00201- 02, que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Alfonso Devia Cifuentes con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios (ff. 154 a 170).
En escrito separado, la actora solicitó la suspensión de los efectos de la aludida sentencia de 26 de agosto de 2016 del Tribunal Administrativo del Tolima, al considerar que «[…] la aplicación incorrecta del régimen de transición en la que se liquida la pensión de todos los factores salariales devengados en último año de servicio, constituye un defecto sustantivo y violación directa de la constitución […]».
Posteriormente, con auto de 6 de noviembre de 2019 (ff. 185 a 187), se admitió el mentado recurso y se declaró improcedente la solicitud de medida cautelar presentada, al estimar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esta no se encuentra contemplada para el recurso extraordinario de revisión. Inconforme con la anterior decisión, el 18 de diciembre de 2019 la demandante interpuso dentro del término legal recurso de reposición (ff. 191 a 195).
III.
FUNDAMENTOS DEL RECURSO Contra la decisión de 6 de noviembre de 2019, la accionante interpuso recurso de reposición, puesto que el Consejo de Estado, en sentencia de tutela de 15 de junio de 2018[2], indicó que «[…] el artículo 229 ibidem, establece que las medidas cautelares se pueden decretar dentro de los procesos declarativos que se adelanten ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa antes de la notificación o en cualquier estado del proceso […] [y] […] esta Corporación ha distinguido que las medidas cautelares son procedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, por tratarse de un proceso declarativo, toda vez que es un nuevo proceso en el que se discute la existencia de un derecho […]» (ff 191 a 195).
IV. ACTUACIÓN PROCESAL La secretaría de esta Corporación, de acuerdo con los artículos 110 y 319 del Código General del Proceso (CGP), fijó en lista el proceso durante tres (3) días, oportunidad en la que el demandado guardó silencio (f. 196). V. CONSIDERACIONES Sobre la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, consideró la sala plena de esta Colegiatura[3] que no comporta una tercera instancia, sino una «nueva acción con un objeto de impugnación diferente, cual es una sentencia que ostenta la condición de inmutabilidad en virtud de la cosa juzgada y que por la vía del Recurso Extraordinario de Revisión busca ser invalidada», es decir, un proceso nuevo, autónomo, independiente, con trámite propio (etapas procesales) y fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada, como medio excepcional de impugnación. En lo que concierne a la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de esta clase de procesos, la sala plena de esta Corporación, en providencia de 14 de agosto de 2018[4], precisó: 4.2.
Objeto y finalidad de las medidas cautelares y su improcedencia en el trámite del recurso extraordinario de revisión El objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es el control de la actividad de la administración y, en tal virtud, los diferentes medios de control por medio de los cuales los ciudadanos pueden acudir al juez en procura de dicha intervención, están encaminados al examen de alguno de los ámbitos en los que se manifiesta el ejercicio de sus prerrogativas.
Así, le corresponde a la justicia administrativa pronunciarse frente a los actos, hechos, operaciones y omisiones estatales. […] En tal virtud, los poderes cautelares están dirigidos al ejercicio temprano del control sobre la actividad de la administración y se justifican en la necesidad de evitar que los efectos de la decisión de fondo que se adopte sean nugatorios o de prevenir la causación de un perjuicio irremediable.
Por ello, están concebidos para que la prolongación en el tiempo del trámite procesal no cercene las posibilidades reales de hacer efectivo el derecho sustancial en debate, esto es, para permitir su protección judicial en forma anticipada. Sin embargo, cuando se ha tramitado y culminado con decisión ejecutoriada un determinado medio de control, dicha finalidad se ve desvanecida, en tanto es patente que el escenario procesal ha sido el idóneo para la reivindicación judicial de las garantías de los extremos de la litis y, en tal virtud, las medidas cautelares pierden su razón de ser. […] Aunque la ley ha previsto algunos mecanismos extraordinarios para cuestionar, por expresas razones previamente establecidas, las sentencias judiciales en firme, la solicitud, decreto y práctica de medidas cautelares riñe con el propósito de dichos medios de impugnación en tanto, se insiste, estos versan sobre asuntos que ya fueron materia de decisión judicial definitiva.
Si bien se ha aceptado que los recursos extraordinarios constituyen un nuevo proceso, independiente del ya decidido y que no pueden considerarse como una tercera instancia respecto de lo ya resuelto, estos se tramitan bajo el halo de legitimidad que reviste las decisiones judiciales, por lo cual no resulta admisible que su intangibilidad y sus efectos puedan ser socavados mientras no prospere alguna de las expresas causales bajo la cuales la ley permite excepciones respecto del principio de cosa juzgada.
Una interpretación contraria conllevaría consecuencias inadmisibles desde el punto de vista procesal. Aceptar la procedencia de medidas cautelares en el trámite de un recurso extraordinario de revisión impondría permitir que mediante un auto –como lo es la providencia que resuelve la solicitud de medidas cautelares–, se impida la ejecución de las decisiones que de fondo han resuelto un conflicto, con serio compromiso de la seguridad jurídica; además, permitiría, como se vislumbra en el sub lite, que mediante una decisión de ponente se invaliden temporalmente los efectos de una decisión adoptada por las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, en detrimento del carácter vinculante e inmutable de las sentencias judiciales. […] (se destaca) En este mismo proveído, concluyó: […] Vistas las anteriores posturas, para esta Sala es necesario precisar: […] (iii) Aunque el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un procedimiento nuevo e independiente, este no tiende a la declaratoria de un derecho, en tanto tal cuestión correspondió al juez natural de la controversia mediante la decisión ejecutoriada que se cuestiona, de modo que el recurso extraordinario especial de revisión conlleva un juicio sobre la decisión judicial y no sobre el derecho sustancial, en tanto la decisión del recurso no es, en modo alguno, una instancia adicional.
Aunado a ello, (iv) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé un trámite especial para los recursos extraordinarios, dentro del que no está prevista etapa alguna para la decisión de medidas cautelares, contrario a lo que ocurre respecto de los procesos ordinarios, que sí corresponden a la categoría de “declarativos”.
(v) Las medidas cautelares implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas, en tanto (vi) estas últimas son por lo general inmutables y conllevan la resolución, por parte de su juez natural, del conflicto puesto a consideración de la jurisdicción. En tales condiciones, (vii) la sentencia cuestionada en el recurso de revisión ha constituido la garantía del acceso a la administración de justicia dentro del correspondiente proceso ordinario y se presume ajustada al ordenamiento jurídico mientras no haya sido infirmada en virtud del mecanismo extraordinario de impugnación, por lo que mal podría avalarse su desconocimiento en virtud de un análisis previo a la decisión de fondo del recurso. […] (resaltado fuera de texto).
De conformidad con lo expuesto, en el caso de los recursos extraordinarios de revisión no resulta procedente la solicitud de medida cautelar, toda vez que no se trata de un asunto de carácter declarativo (como lo dispone el artículo 229[5] del CPACA), pues lo pretendido no atañe al reconocimiento de un derecho, sino a la legalidad de una decisión judicial, criterio que fue reiterado por esta Corporación en proveído de 25 de julio de 2019[6].
En ese orden de ideas, si bien es cierto que la aludida sentencia de tutela de 15 de junio de 2018[7], traída a colación por la parte actora, aceptó la posibilidad de presentar medidas cautelares en los recursos extraordinarios de revisión, también lo es que dicha postura tuvo un cambio sustancial a partir de la precitada providencia de 14 de agosto de 2018, en la que se precisó que, a pesar de que el recurso extraordinario de revisión se tramita mediante un proceso nuevo e independiente, por su naturaleza no puede ser considerado como declarativo, habida cuenta de que con aquel no se pretende la declaratoria de un derecho, sino que conlleva un juicio sobre la decisión judicial.
Por lo anterior, no se repondrá el auto de 6 de noviembre de 2019, que admitió el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP contra la sentencia de 26 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, dentro del expediente 73001-33-33-005-2014-00201- 02, y declaró improcedente la solicitud de medida cautelar formulada.
Por último, dado que la apoderada de la demandante sustituyó el poder a ella otorgado (f. 190), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de dicha sustitución. En consecuencia, se DISPONE 1.º No reponer el auto de 6 de noviembre de 2019, en cuanto declaró improcedente la solicitud de medida cautelar formulada dentro del asunto de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva. 2.º Reconocer personería al abogado Germán Vicente Manrique Gualdrón, con cédula de ciudadanía 7.693.922 y tarjeta profesional 194.508 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la demandante en los términos de la sustitución de poder otorgada. 3.° Dar cumplimiento al numeral 2 del aludido auto de 6 de noviembre de 2019.
Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] « […] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo […]». [2]Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Oswaldo Giraldo López radicado. 11001031500020180105700. [3] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, auto de 12 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2013-02110-00. [4] Expediente 11001-03-15-000-2017-02078-01 consejero ponente Ramiro Pazos Guerrero. [5] «Procedencia de medidas cautelares.
En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo». [6] Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sala once especial de decisión, auto de 25 de julio de 2019, expediente: 11001- 03-15-000-2017-02457-00. [7] Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo, consejero ponente Oswaldo Giraldo López radicado, 11001031500020180105700.