11001-03-25-000-2015-00804-00 — Consejo de Estado

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / «CUANDO EL RECONOCIMIENTO SE HAYA OBTENIDO CON VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO» / «CUANDO LA CUANTÍA DEL DERECHO RECONOCIDO EXCEDIERE LO DEBIDO DE ACUERDO CON LA LEY, PACTO O CONVENCIÓN COLECTIVA QUE LE ERAN LEGALMENTE APLICABLES» / LEGITMACIÓN EN LA CAUSA / PENSIÓN GRACIA / DESCUENTOS POR CONCEPTO DE SALUD Sobre la falta de legitimación en la causa, la corporación ha sostenido que se trata de una figura que puede ser abordada desde dos perspectivas, una de hecho y otra material.

La primera de ellas se establece en virtud de la relación procesal que se teje entre demandante y demandado con ocasión de la mera atribución que el primero de ellos formula en contra del segundo a través de la pretensión procesal y de su vinculación al proceso cuando se traba la litis. Por su parte, la legitimación material en la causa se refiere a quienes tienen, de un lado, la titularidad del derecho y, de otro, la titularidad de la obligación, es decir, a quienes verdaderamente corresponde asumir la condición de partes dentro del proceso por ser los que, en realidad, ostentan la calidad para exigir lo que reclaman y para negarlo. […] [P]or el hecho de que el dinero correspondiente a los aportes de salud debiera ser trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía (…) no resulta razonable que la recurrente en revisión hubiere alegado falta de legitimación en la causa por pasiva para cumplir la orden de devolución de los valores que dedujo de la pensión gracia del señor (…) pues fue ella la que en primer lugar dispuso realizar los descuentos que posteriormente, en sede judicial, serían calificados de ilegales. […] [S]ería una afrenta a la proporcionalidad imponerle al pensionado la carga de reclamar ante el FOSYGA el reintegro del dinero que a juicio del ad quem le fue descontado de sus mesadas sin justificación jurídica por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, a quien, en virtud de la sentencia objeto del actual recurso, le correspondía proceder con la devolución ordenada para, en un segundo momento, iniciar un trámite administrativo ante el FOSYGA tendiente a la devolución de tales recursos. […] Al no encontrarse exceptuados los docentes de la aplicación de la Ley 100 de 1993 en lo que hace a la pensión gracia, les es aplicable (…) la afiliación obligatoria de los pensionados al Sistema General de Seguridad Social. […] [S]e configuró la causal de revisión (…) ya que, al disponerse que no se debían realizar las deducciones legales con destino a salud sobre la pensión gracia de que es titular (…) la cuantía del derecho que le fue reconocido excedió lo debido de acuerdo con la Ley 100 de 1993.

El artículo 279 de la Ley 100 de 1993 no exceptúa de la aplicación del Sistema General de Seguridad Social a los docentes beneficiarios de la pensión gracia. El reconocimiento de aquella corresponde a la Caja Nacional de Previsión Social, hoy Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y no al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, último respecto del cual aplica el régimen exceptuado de conformidad con el inciso 2 de la norma ejusdem.

De otro lado (…) los pensionados deben afiliarse al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y (…) en los eventos en que una persona reciba pensión de más de una administradora de pensiones, debe cotizar sobre todos los ingresos que percibe. Así las cosas, al encontrarse cobijados por la Ley 100 de 1993, las mesadas de pensiones gracia de que sean beneficiarios los docentes deben ser objeto de la tasa de cotización general y unificada del 12% que estableció dicha norma, sin que sean de recibo las teorías que pretenden negar esta obligación o disminuirla al 5%.

En conclusión, sobre la pensión gracia reconocida a favor del señor (…) deben realizarse los descuentos por concepto de salud, conforme a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la modifican o complementan, lo que impone infirmar la sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare. […] [S]obre la pensión gracia sí debe hacerse la deducción para aportes a salud.

Sin embargo, en el evento en que la entidad sí hubiese procedido a la devolución de ese dinero, no habría lugar a ordenar que sea reintegrado porque es preciso entender que fue recibido de buena fe […] Esa buena fe se estructura teniendo en cuenta que fue una decisión judicial proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la que ordenó la devolución de las sumas retenidas de la pensión gracia por concepto de aportes a salud.

CONDENA EN COSTAS [E]n el presente caso no se condenará en costas a la parte demandada, en la medida en que las mismas no se causaron dentro del sub judice. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 53 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 812 DE 2003 - ARTÍCULO 81 / LEY 91 DE 1989 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veintidós (22) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00804-00(2817-15) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: HÉCTOR JULIO NIÑO JIMÉNEZ Referencia: CAUSAL DE REVISIÓN ARTÍCULO 20 LITERALES A) Y B) DE LA LEY 797 DE 2003.

DESCUENTOS DE SALUD - PENSIÓN GRACIA. SENTENCIA DE REVISIÓN ASUNTO La Sala conoce del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Héctor Julio Niño Jiménez contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL.

ANTECEDENTES DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El señor Héctor Julio Niño Jiménez, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del CCA, demandó[1] la nulidad parcial de las Resoluciones 59779 del 20 de noviembre de 2006 y PAP 034817 del 27 de enero de 2011, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación reconoció y reliquidó, respectivamente, la pensión gracia, descontándole el 12% de cada una de sus mesadas para el Sistema de Seguridad Social en Salud.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada a: i) suprimir el descuento que para salud se efectúa sobre las mesadas de la pensión gracia; ii) reintegrar los valores que ya le habían sido retenidos por tal concepto, sumas que deberán ser debidamente indexadas y iii) cumplir la sentencia en los términos previstos en el artículo 176 del CCA.

Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocían los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 13, 25, 29, 53, 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 6ª de 1945, 4ª de 1966, 33 de 1985, 91 de 1989, 60 de 1993, 115 de 1994, 715 de 2001 y 812 de 2003; así como los artículos 279 y 280 del Decreto Ley 2277 de 1979 y los Actos Legislativos 01 de 2001 y 01 de 2005.

A continuación, explicó que los actos objeto de demanda adolecen de nulidad «por violación manifiesta a la ley» y «falsa motivación», por cuanto ordenan un descuento que no está autorizado en las normas que regulan la pensión gracia ni en el régimen especial aplicable al personal docente, esto es, la Ley 91 de 1989. Seguidamente, señaló que el descuento por concepto de salud no se destina al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, así como tampoco a la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[2] El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, el 28 de febrero de 2013 dictó sentencia en la que declaró la nulidad parcial de los actos demandados; condenó a la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL EICE en Liquidación a reintegrar el dinero solicitado, aclarando que prescribieron los derechos que se causaron con anterioridad al 29 de junio de 2009; y, ordenó suprimir el descuento para salud que venía realizando la entidad demandada sobre la pensión gracia de que es titular el demandante.

Dicha decisión la adoptó con apoyo en las siguientes consideraciones: Sobre las excepciones propuestas: Advirtió que las excepciones denominadas «inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido» y «prescripción» están estrechamente ligadas al objeto del litigio y por ende deberán resolverse una vez se analicen las normas y jurisprudencia aplicables al sub lite de cara con las probanzas obrantes en el dossier.

Del fondo del asunto: Expuso brevemente la normativa aplicable en materia pensional al personal docente, dentro de las cuales citó las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, así como también los artículos 48 y 43 de la Constitución Política y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Luego, señaló que de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Decreto 081 de 1976 la Caja Nacional de Previsión Social fue quien asumió las funciones de la sección de pensiones de la dirección general de presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

A continuación, señaló que del análisis normativo referido en armonía con la jurisprudencia desarrollada por el Tribunal Administrativo del Casanare, se puede concluir que: i) la pensión gracia es una prestación que no está sujeta a aportes; ii) las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 no se refieren a esta pensión; iii) la Ley 812 de 2003 no mencionó ni modificó la forma en que debe reconocerse la pensión gracia y iv) las citadas leyes no establecieron suma alguna para aportes con cargo a esa pensión. Por consiguiente, estimó que le asiste razón al demandante en cuanto a la improcedencia de los descuentos a su pensión y en razón a ello ordenó la nulidad parcial de los actos demandados y el reintegro de las sumas descontadas a partir del 29 de junio de 2009.

RECURSO DE APELACIÓN[3] Inconforme con la decisión, la parte demandada interpuso recurso de alzada en el que explicó que la Ley 100 de 1993 y demás normas reglamentarias no excluyen a los pensionados de gracia de la obligación de pagar sus aportes a salud al Sistema de Seguridad Social. En ese sentido, aclaró que no se pueden confundir los regímenes, pensional y de salud, pues el que los docentes tengan una normativa en pensiones de carácter especial no les exime de hacer aportes en salud.

A continuación, citó la sentencia T-359 de 2009 dentro de la cual la Corte Constitucional sostuvo que: «[…] en efecto, los actores reclaman por esta vía, el reembolso de unos descuentos que por concepto de salud les hacen de su pensión, aspecto sobre el cual es importante recordar que sobre este tipo de descuentos ordenados por ley a las mesadas pensionales, el parágrafo del artículo 2º de la ley 4ª de 1966 […] señaló que los pensionados cotizaran mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional, norma que posteriormente fue derogada y modificada por la ley 100 de 1993 […] entonces, con anterioridad a la ley 100 de 1993, los pensionados contribuían con el 5% de su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud.

Sin embargo, esta ley estableció de manera general que la tasa de cotización para financiar el sistema general de seguridad social en salud sería hasta del 12%, sin importar el tipo de pensión de que se trate. Es decir, sin excepción alguna, resulta obligatoria la cotización a salud sobre la mesada pensional, aporte que con posterioridad se destina a financiar el servicio médico asistencial del afiliado o pensionado.

Por tal razón, con el fin de mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales, en el artículo 143 transcrito de la ley 100 de 1993, se dispuso un incremento en su monto equivalente a la suma necesaria para cubrir la diferencia entre el 5% (porcentaje anterior) y el 12% ahora establecido. Lo que significa que con el objeto de poner en igualdad de condiciones a los pensionados, la denominada pensión gracia también se incrementó, pues se les otorgó a las personas a quienes se les reconoció la pensión antes del 1º de enero de 1994, el beneficio del aumento mensual en el monto de la pensión equivalente a la cotización para salud a la que se veían sometidos por aplicación de las disposiciones que en dicha materia trae la ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios» Por último, sostuvo que dentro del sub judice no se agotó la vía gubernativa.

Expuso que el pensionado no provocó de la administración un pronunciamiento de fondo sobre lo que fue objeto de decisión por parte del juez de lo contencioso administrativo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE REVISIÓN[4] El 22 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió decisión de segunda instancia, mediante la cual confirmó la sentencia emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal el 28 de febrero de 2013.

Lo anterior, de conformidad con las consideraciones que siguen. Explicó que el Tribunal en diversas providencias ha reiterado que no existe norma expresa que determine que la pensión gracia devengada por el personal docente puede ser afectada por descuentos destinados al Sistema General de Seguridad Social en Salud. En ese mismo sentido, aseveró que, si bien la Ley 812 de 2003 niveló el monto de los aportes que deben hacerse por los destinatarios del régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989 con los que efectúan todos los individuos pertenecientes a la Ley 100 de 1993, lo cierto es que, aquella no determinó ningún descuento a la pensión gracia. Por consiguiente, consideró acertada la argumentación expuesta por el a quo para declarar la nulidad parcial de los actos acusados, condenar a la demandada a reintegrar los descuentos efectuados y ponerle fin a los mismos.

Finalmente, advirtió que la condena impuesta en sede de primera y segunda instancia debe ser cumplida por la UGPP en calidad de sucesor procesal, comoquiera que a partir de junio de 2013 asumió las obligaciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, EICE. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[5] La UGPP presentó recurso extraordinario de revisión con fundamento en el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones del recurso de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 22 de agosto de 2013, mediante la cual se confirmó la decisión dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal el 28 de febrero de 2013, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado «2012-0087». 2.

Se declare que CAJANAL EICE en Liquidación carecía de legitimación en la causa por pasiva. 3. Se declare que sobre la pensión gracia reconocida en favor del señor Héctor Julio Niño Jiménez deben realizarse los descuentos por concepto de salud, según la Ley 100 de 1993. Seguidamente, indicó que con la decisión objeto de revisión, se transgreden las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989; así como los artículos 4 de la Ley 4ª de 1966: 143, 157, 160, 202, 203, 204, 279 de la Ley 100 de 1993 y 81 de la Ley 812 de 2003.

Para fundamentar el recurso, dividió su exposición en dos acápites según las causales anunciadas, así: i) El reconocimiento pensional se obtuvo con violación al debido proceso. Al respecto, adujo que el desconocimiento de tal derecho derivaba de la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en liquidación (hoy UGPP), ya que esta entidad no era la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud.

De otro lado, aludió al artículo 14 del Decreto 1703 de 2002 para destacar que, si bien los descuentos por concepto de Seguridad Social en Salud los efectúa la entidad, los recursos de las pensiones son girados al Fondo de Solidaridad y Garantía, que de acuerdo con el Decreto 1283 de 1996, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud. ii) La cuantía de la reliquidación pensional excede lo debido de acuerdo con la ley.

En relación con esta causal, precisó que se configuraba al haber accedido a la suspensión y al reintegro de las sumas que por concepto de aportes a salud sobre la pensión gracia le habían sido retenidas al hoy demandado. Para el efecto, explicó que los descuentos con destino al Sistema General de Seguridad Social en Salud tenían fundamento en los artículos 157, 202 y 203 de la Ley 100 de 1993, según los cuales los pensionados deben encontrarse afiliados y, por ende, realizar las cotizaciones al tenor del artículo 160 ibidem, numeral 3.

De acuerdo con lo que manifestó, el aporte al régimen contributivo, actualmente fijado en un 12,5% por el artículo 204 de la citada ley, debe efectuarse a los docentes beneficiarios de la pensión gracia porque estos no hacen parte de la excepción que prevé el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, aunque en principio pueda generarse la apariencia de que sí lo son.

Si bien es cierto que el inciso 2 de la disposición en comento exceptúa del Sistema General de Seguridad Social a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo hace en cuanto a las prestaciones que asume dicho fondo, pero por disposición del parágrafo 2 de la misma norma, la pensión gracia no está a cargo de aquel sino de la Caja Nacional de Previsión Social.

Por el mismo motivo, agregó, tampoco resulta aplicable el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 a la pensión gracia. Finalmente, hizo referencia a las sentencias T-359 de 2009 y T-546 de 2014 proferidas por la Corte Constitucional. Con base en ellas, sostuvo que la orden judicial objeto de reproche desconoce (i) que incluso antes de la Ley 100 de 1993 los pensionados de CAJANAL contribuían con el 5% de su mesada pensional para financiar los servicios de salud por mandato del artículo 2 de la Ley 4 de 1966;

(ii) que al entrar en vigencia aquella norma se estableció de manera general una tasa inicial de cotización del 12% y (iii) que para evitar la pérdida de poder adquisitivo que sufrirían las pensiones reconocidas con anterioridad al 1 de enero de 1994 en virtud de ese incremento en la tasa de cotización, el artículo 143 de la citada Ley 100 ordenó el reajuste mensual de las mesadas en la misma proporción. CONTESTACIÓN DEL RECURSO El señor Héctor Julio Niño Jiménez no contestó la demanda de revisión tal como se advierte en la constancia secretarial de 4 de noviembre de 2016[6].

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, según la materia[7]. Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[8]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por lo anterior, esta Subsección es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión formulado por la UGPP contra la sentencia proferida el 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, el 28 de febrero de 2013.

Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[9] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[10] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[11]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[12]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[13]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes a la liquidación de aquellas, cuando se reconocieron en un valor mayor al que corresponde, con vulneración del debido proceso o de la ley. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[14].

Legitimación Conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[15], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad El recurso extraordinario de revisión fue presentado dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA en razón a que la sentencia recurrida del 22 de agosto de 2013 quedó ejecutoriada el 26 de septiembre de la misma anualidad[16] y la demanda de revisión se interpuso el 21 de julio de 2015[17].

Problema jurídico El interrogante que se debe resolver se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por haberse condenado a la UGPP a la devolución de los dineros que descontó de la pensión gracia del señor Héctor Julio Niño Jiménez por concepto de aportes a salud? 2.

¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al considerarse que sobre la pensión gracia no proceden los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud? Primer problema jurídico ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 por haberse condenado a la UGPP a la devolución de los dineros que descontó de la pensión gracia del señor Héctor Julio Niño Jiménez por concepto de aportes a salud? La causal de revisión prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La parte demandante consideró que se presentaba esta causal en la medida en que, al no ser la destinataria ni depositaria de los recursos que se recaudaban para el Sistema de Seguridad Social en Salud, carecía de legitimación en la causa por pasiva en lo relativo a la orden de devolución del dinero que ya se había deducido de la pensión gracia. A su juicio, ello comporta el desconocimiento del derecho al debido proceso.

Así las cosas, la Sala se ocupará, en primer lugar, de establecer si, en efecto, la UGPP (antes CAJANAL EICE) carecía de legitimación en la causa por pasiva. Solo entonces, de resultar procedente, analizará si dicha circunstancia puede ser violatoria del derecho en cuestión. Sobre la falta de legitimación en la causa, la corporación ha sostenido que se trata de una figura que puede ser abordada desde dos perspectivas, una de hecho y otra material.

A efectos de emitir un pronunciamiento sobre el particular, lo primero que ha de tenerse en cuenta es que lo pretendido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue la supresión del descuento que para salud dispuso efectuar la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación sobre las mesadas de la pensión gracia y la devolución de valores que ya le habían sido retenidos por tal concepto.

Por ahora, basta mencionar brevemente que dicha entidad realizó los referidos descuentos con apoyo en los artículos 157, 202, 203, 204 y 279 de la Ley 100 de 1993, normas que, con independencia de la legalidad o no de la práctica de esta deducción en el caso concreto, cuestión que será abordada en el siguiente problema jurídico, les asignaban a las administradoras de pensiones, como pagadoras de tal prestación, la competencia para realizarlo.

En el caso particular del demandante, el artículo 2, numeral 5, del Decreto 65 de 2004 le atribuyó la función de «[…] Efectuar el recaudo de las cotizaciones obligatorias de sus afiliados, en los términos establecidos por la ley […]». Es cierto que, aunque la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación efectuaba las deducciones en comento, no era la receptora final de dichos recursos económicos ya que los mismos, al hacer parte del Sistema de Seguridad Social en Salud, debían ser girados al Fondo de Solidaridad y Garantía, FOSYGA, donde se le imprimiría la destinación adecuada.

Así lo dispone el artículo 14, inciso 2, del Decreto 1703 de 2002, en los siguientes términos: «[…] Artículo 14. Régimen de excepción. Modificado por el art. 1, Decreto Nacional 057 de 2015. Para efecto de evitar el pago doble de cobertura y la desviación de recursos, las personas que se encuentren excepcionadas por ley para pertenecer al Sistema General de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no podrán utilizar simultáneamente los servicios del Régimen de Excepción y del Sistema General de Seguridad Social en Salud como cotizantes o beneficiarios.

Cuando la persona afiliada como cotizante a un régimen de excepción tenga una relación laboral o ingresos adicionales sobre los cuales esté obligado a cotizar al Sistema General de Seguridad Social en Salud, su empleador o administrador de pensiones deberá efectuar la respectiva cotización al Fosyga en los formularios que para tal efecto defina el Ministerio de Salud.

Los servicios asistenciales serán prestados, exclusivamente a través del régimen de excepción; las prestaciones económicas a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, serán cubiertas por el Fosyga en proporción al Ingreso Base de cotización sobre el cual se realizaron los respectivos aportes. Para tal efecto el empleador hará los trámites respectivos […]» (Negrillas de la Sala) Establecido lo anterior, la Sala concluye que no es de recibo el argumento de la hoy demandante en revisión, quien en el proceso primigenio se encontraba legitimada en la causa por pasiva no solo de hecho, al haberse dirigido en su contra la demanda ordinaria, sino también materialmente.

Esta última legitimación no logra desvirtuarse por el hecho de que el dinero correspondiente a los aportes de salud debiera ser trasladado al Fondo de Solidaridad y Garantía, pues, en cualquier caso, quien tomó la decisión de efectuar los descuentos que el Tribunal Administrativo de Casanare consideró no ajustados a derecho, en la sentencia objeto de revisión, fue la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación (hoy UGPP).

En ese orden de ideas, no resulta razonable que la recurrente en revisión hubiere alegado falta de legitimación en la causa por pasiva para cumplir la orden de devolución de los valores que dedujo de la pensión gracia del señor Héctor Julio Niño Jiménez, pues fue ella la que en primer lugar dispuso realizar los descuentos que posteriormente, en sede judicial, serían calificados de ilegales.

Luego, sería una afrenta a la proporcionalidad imponerle al pensionado la carga de reclamar ante el FOSYGA el reintegro del dinero que a juicio del ad quem le fue descontado de sus mesadas sin justificación jurídica por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, a quien, en virtud de la sentencia objeto del actual recurso, le correspondía proceder con la devolución ordenada para, en un segundo momento, iniciar un trámite administrativo ante el FOSYGA tendiente a la devolución de tales recursos.

Conclusión: La sentencia impugnada en vía extraordinaria no configura la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, toda vez que la falta de legitimación en la causa por pasiva que la hoy demandante acusó como violatoria del derecho al debido proceso no se presentó. Segundo problema jurídico ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al considerarse que sobre la pensión gracia no proceden los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Salud? La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

La norma en comento consagra la procedencia del recurso extraordinario de revisión, así «[…] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]» En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que la misma obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[18].

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma y en particular del artículo 20 ibidem estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca dentro de tales parámetros ya que lo que se ha de dilucidar es si sobre la pensión gracia a que tiene derecho el señor Héctor Julio Niño Jiménez debe practicarse el descuento para salud propio del Sistema General de Seguridad Social que consagra la Ley 100 de 1993 y, en esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción de dicho aporte a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera de aquel.

La pensión gracia como prestación sujeta a descuentos en salud El propósito que pretendió satisfacer el legislador con la consagración de la pensión gracia fue el de compensar el poder adquisitivo de los maestros de primaria del sector oficial vinculados a entidades territoriales, cuya remuneración era baja con relación a la de los educadores del nivel nacional debido a la escasez de recursos de los departamentos y municipios para cumplir con las obligaciones laborales a su cargo.

Ello permitió que, de manera simultánea, se pudiera ser acreedor de la pensión de jubilación territorial (pensión ordinaria) y de la nacional (pensión gracia), sin que en ningún escenario ambas prestaciones pudieran provenir de recursos nacionales. Originariamente el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 estableció esta prestación económica para los maestros de las escuelas de primaria oficiales, pero luego se ampliaría dicho beneficio a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública atendiendo a las condiciones definidas en la Ley 116 de 1928.

Tiempo después, de conformidad con la Ley 37 de 1993, los maestros de escuela que completaran el tiempo de servicio legalmente exigido en establecimientos de enseñanza secundaria también podrían hacerse beneficiarios de dicha prestación. Con posterioridad, el servicio de educación oficial de primaria y secundaria que estaba siendo prestado y financiado por los departamentos y municipios pasó a redefinirse como un servicio público a cargo de la Nación en virtud de lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, que introdujo un proceso gradual de nacionalización que culminó el 31 de diciembre de 1980 y que tenía como propósito la igualación de las condiciones salariales y prestacionales entre los educadores del nivel territorial y los del nivel nacional.

El artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989, además de restringir el reconocimiento del derecho a la pensión gracia a aquellos docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, consagró expresamente la compatibilidad de esta prestación con la pensión ordinaria de jubilación, así: «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación […]» Como puede advertirse, la norma en cuestión exceptuó la regla que impedía que la pensión gracia y la ordinaria de jubilación fueran ambas de carácter nacional, lo que se permitió única y exclusivamente respecto de los docentes departamentales y municipales que, a 31 de diciembre de 1980, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización que implantó la Ley 43 de 1975[19].

En similar sentido, el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional y aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualquier otra clase de remuneraciones.

El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial […]» De otro lado, es preciso señalar que el reconocimiento de esta prestación económica estaba a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 81 de 1976; en el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989[20] y; en el 279 de la Ley 100 de 1993, parágrafo 2[21].

Como quedó explicado, en la actualidad la pensión gracia es asumida por la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Con la expedición de la Ley 4 de 1966 los aportes para financiar los servicios de salud se hicieron obligatorios, sin excepción alguna, para todos los pensionados por dicha caja.

Así lo previó el parágrafo del artículo 2 ibidem al señalar: «[…] Artículo 2º.- Los afiliados forzosos o facultativos de la Caja Nacional de Previsión Social, cotizarán con destino a la misma así: a) Con la tercera parte del primer sueldo y de todo aumento, como cuota de afiliación, y b) Con el cinco por ciento (5%) del salario correspondiente a cada mes.

Decreto Nacional 1743 de 1994 Parágrafo.- Los pensionados cotizarán mensualmente con el cinco por ciento (5%) de su mesada pensional […]» (Subrayas de la Sala) Ahora bien, la Ley 100 de 1993 estableció una tasa de cotización del 12% para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, consagrando en su artículo 280 lo siguiente: «[…] Artículo 280.

Aportes a los fondos de solidaridad. Los aportes para los fondos de solidaridad en los regímenes de salud y pensiones consagrados en los artículos 27 y 204 de esta Ley serán obligatorios en todos los casos y sin excepciones. Su obligatoriedad rige a partir del 1 de abril de 1994 en las instituciones, regímenes y con respecto también a las personas que por cualquier circunstancia gocen de excepciones totales o parciales previstas en esta Ley.

En consecuencia, a partir del 1 de abril de 1994, el aporte en salud pasará del 7 al 8%* y cuando se preste la cobertura familiar, el punto de cotización para solidaridad estará incluido, en todo caso, en la cotización máxima del 12% […]» (Subrayas de la Sala) El debate que subyace a la presente controversia radica en establecer si dicha tasa resulta aplicable a la pensión gracia por haber sido impuesta sin distinción alguna a todos los afiliados al Sistema de Seguridad Social en Salud o si, el régimen de excepción que consagra el artículo 279 excluye de su aplicación a las pensiones gracia. La Sala es de la primera de tales tesis pues considera que el precepto en cuestión fijó en forma general una tasa de cotización en aras de financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud, teoría que va en consonancia con los principios de solidaridad y sostenibilidad financiera que rigen la materia.

Lo anterior teniendo en consideración que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio creado por la Ley 91 de 1989 de la aplicación del Sistema Integral de Seguridad Social previsto en aquella, excepción que por ser tal debe interpretarse en modo restringido, lo que impone entender que solo aplica en lo que se refiere a las prestaciones que asume aquel fondo, entre las cuales no se encuentra la pensión gracia que, como se dijo, correspondía inicialmente a la Caja Nacional de Previsión Social y, ahora, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Al no encontrarse exceptuados los docentes de la aplicación de la Ley 100 de 1993 en lo que hace a la pensión gracia, les es aplicable el artículo 157 ibidem, literal a), numeral 1, en cuanto prevé la afiliación obligatoria de los pensionados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, así: «[…] Artículo 157. Tipos de participantes en el sistema general de seguridad social en salud.

A partir de la sanción de la presente Ley, todo colombiano participará en el servicio esencial de salud que permite el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Unos lo harán en su condición de afiliados al régimen contributivo o subsidiado y otros lo harán en forma temporal como participantes vinculados. A. Afiliados al Sistema de Seguridad Social.

Existirán dos tipos de afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud: 1. Los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados y los trabajadores independientes con capacidad de pago. Estas personas deberán afiliarse al Sistema mediante las normas del régimen contributivo de que trata el capítulo I del título III de la presente Ley […]» (Subraya la Sala) Asimismo, sirve de fundamento a esta posición el artículo 52 del Decreto 806 de 1998[22], «por el cual se reglamenta la afiliación al Régimen de Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público esencial de Seguridad Social en Salud y como servicio de interés general, en todo el territorio nacional», que en su artículo 52 dispone: «[…] Artículo 52.

Concurrencia de empleadores o de administradoras de pensiones. Cuando una persona sea dependiente de más de un empleador o reciba pensión de más de una administradora de pensiones, cotizará sobre la totalidad de los ingresos con un tope máximo de veinte salarios mínimos mensuales legales vigentes[23], en una misma Entidad Promotora de Salud, informando tal situación a los empleadores o administradoras de pensiones correspondientes.

En caso de incumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, la persona responderá por el pago de las sumas que en exceso deba cancelar el Fondo de Solidaridad y Garantía a diferentes EPS por concepto de UPC. Cuando las EPS hayan reportado oportunamente la información de sus afiliados en los términos establecidos en el presente decreto, no estarán obligadas a efectuar reembolso alguno. Parágrafo.

En el formulario de afiliación deberá quedar constancia de la concurrencia de empleadores y administradoras de pensiones […]» En efecto, esta interpretación resulta acorde con el artículo 143 de la Ley 100 de 1993 que, en virtud del incremento en la tasa de cotización a salud que implicó su entrada en vigencia, ordenó el reajuste de las pensiones en la misma proporción, según el siguiente texto: «[…] Artículo 143.

Reajuste pensional para los actuales pensionados. A quienes con anterioridad al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente Ley […]» Sobre el asunto objeto de controversia, esta corporación precisó en sentencia del 26 de enero de 2017: «[…] esta Sala considera que los pensionados en gracia, tienen la obligación de efectuar los aportes a salud en cuantía del 12%, pues el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, unificó el aporte de las mesadas pensionales al servicio de salud, sin tener en cuenta la clase de pensión de que sean beneficiarios; por lo tanto, la pensión gracia no está exceptuada de cotizar a dicho sistema […]»[24] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ya había fijado el mismo criterio, al sostener que los beneficiarios de la pensión gracia están obligados por aquella ley a aportar a salud el 12% sobre el valor de su mesada, posición que definió en la sentencia T-359 de 2009, y que posteriormente se ratificó en las providencias T-546, T-835 de 2014 y T-581 de 2015.

Textualmente, el máximo tribunal constitucional, en la sentencia T- 359 de 2009, indicó: «[…] Entonces, con anterioridad a la Ley 100 de 1993, los pensionados contribuían con el 5% de su mesada pensional para la financiación de los servicios de salud. Sin embargo, esta Ley estableció de manera general que la tasa de cotización para financiar el Sistema General de Seguridad Social en Salud sería hasta del 12%, sin importar el tipo de pensión de que se trate.

Es decir, sin excepción alguna, resulta obligatoria la cotización a salud sobre la mesada pensional, aporte que con posterioridad se destina a financiar el servicio médico asistencial del afiliado o pensionado. Por tal razón, con el fin de mantener la capacidad adquisitiva de las mesadas pensionales, en el artículo 143 transcrito de la Ley 100 de 1993, se dispuso un incremento en su monto equivalente a la suma necesaria para cubrir la diferencia entre el 5% (porcentaje anterior) y el 12% ahora establecido.

Lo que significa que con el objeto de poner en igualdad de condiciones a los pensionados, la denominada pensión gracia también se incrementó, pues se les otorgó a las personas a quienes se les reconoció la pensión antes del 1° de enero de 1994, el beneficio del aumento mensual en el monto de la pensión equivalente a la cotización para salud a la que se veían sometidos por aplicación de las disposiciones que en dicha materia trae la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios. […]» (Subrayas de la Sala) Es de resaltar que aun cuando la Corte Constitucional expuso que los docentes beneficiarios de la pensión gracia no están exentos de cotizar a salud, el Tribunal Administrativo de Casanare, en la sentencia objeto de revisión, no se pronunció sobre las referidas consideraciones, sino que se limitó a citar una providencia proferida por el mismo Tribunal en la que se señaló de forma somera que «ni el sistema de fuentes ni la sentencia T-359 de 2009 ofrecen una respuesta persuasiva» que permita aseverar que los maestros sí tienen la obligación de cotizar al Sistema de Seguridad Social en Salud, sumado al hecho de que, en su criterio, no existe sustento legal que imponga esa carga.

En conclusión, se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 ya que, al disponerse que no se debían realizar las deducciones legales con destino a salud sobre la pensión gracia de que es titular el señor Héctor Julio Niño Jiménez, la cuantía del derecho que le fue reconocido excedió lo debido de acuerdo con la Ley 100 de 1993.

Por tanto, la Sala declarará fundado el recurso interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. En consecuencia, infirmará el fallo proferido el 22 de agosto de 2013 por el Tribunal Administrativo de Casanare y, en su lugar, indicará a continuación la sentencia de reemplazo.

SENTENCIA DE REEMPLAZO • Competencia Esta Sala es competente para proferir la sentencia de reemplazo dentro de este asunto, en virtud de lo preceptuado en el artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. • Demanda El señor Héctor Julio Niño Jiménez demandó la nulidad parcial de las Resoluciones 59779 del 20 de noviembre de 2006 y PAP 034817 del 27 de enero de 2011, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación reconoció y reliquidó, respectivamente, la pensión gracia, descontándole el 12% de cada una de sus mesadas para el Sistema de Seguridad Social en Salud.

Como sustento fáctico de sus pretensiones, el demandante afirmó que la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció la pensión gracia a través de la Resolución 59779 del 20 de noviembre de 2006 y dispuso deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente para los servicios médico- asistenciales conforme lo prevé la Ley 100 de 1993.

Posteriormente, dicha prestación fue reliquidada mediante Resolución PAP 034817 del 27 de enero de 2011. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, a través de sentencia del 28 de febrero de 2013, declaró la nulidad parcial de los actos demandados; condenó a la UGPP a reintegrar el dinero solicitado, aclarando que prescribieron los derechos que se causaron con anterioridad al 29 de junio de 2009; y, ordenó suprimir el descuento para salud que venía realizando la entidad demandada sobre la pensión gracia de que era titular el demandante.

Inconforme con la decisión, la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, interpuso recurso de apelación. Consideraciones de la Sala En virtud de lo anteriormente expuesto, el problema jurídico a resolver es el siguiente: ¿El señor Héctor Julio Niño Jiménez, en condición de beneficiario de la pensión gracia, se encuentra obligado a cotizar el 12% sobre su mesada como aporte al Sistema de Seguridad Social en Salud con fundamento en la Ley 100 de 1993? Según lo explicado en el acápite anterior, la solución al problema jurídico planteado debe ser positiva por las razones que brevemente se exponen en los renglones que siguen.

De otro lado, el artículo 157, literal a), numeral 1, prevé que los pensionados deben afiliarse al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social en Salud y el 52 del Decreto 806 de 1998 dispone que, en los eventos en que una persona reciba pensión de más de una administradora de pensiones, debe cotizar sobre todos los ingresos que percibe.

Así las cosas, al encontrarse cobijados por la Ley 100 de 1993, las mesadas de pensiones gracia de que sean beneficiarios los docentes deben ser objeto de la tasa de cotización general y unificada del 12% que estableció dicha norma, sin que sean de recibo las teorías que pretenden negar esta obligación o disminuirla al 5%. En conclusión, sobre la pensión gracia reconocida a favor del señor Héctor Julio Niño Jiménez deben realizarse los descuentos por concepto de salud, conforme a lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y las normas que la modifican o complementan, lo que impone infirmar la sentencia del 22 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

En consecuencia, se revocará la sentencia del día 28 de febrero de 2013 que dictó el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Héctor Julio Niño Jiménez en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación. En su lugar, se denegarán las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. En caso de que la entidad no haya realizado el pago en comento, no será procedente que el señor Héctor Julio Niño Jiménez lo exija, pues, como quedó establecido en esta providencia, sobre la pensión gracia sí debe hacerse la deducción para aportes a salud.

Sin embargo, en el evento en que la entidad sí hubiese procedido a la devolución de ese dinero, no habría lugar a ordenar que sea reintegrado porque es preciso entender que fue recibido de buena fe, resultando aplicable lo establecido en el numeral 1, literal c), del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Según la norma prevé: «[…] La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe […]» Esa buena fe se estructura teniendo en cuenta que fue una decisión judicial proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la que ordenó la devolución de las sumas retenidas de la pensión gracia por concepto de aportes a salud.

Decisión Con fundamento en lo expuesto, se revocará la sentencia proferida el día 28 de febrero de 2013, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Héctor Julio Niño Jiménez en contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

En su lugar, se denegarán las pretensiones del libelo introductor. Se denegará la pretensión de reintegro de las sumas devengadas por disposición de la sentencia que se infirma, por las razones señaladas. De la condena en costas Esta Subsección[25] sentó posición sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, en aquella oportunidad determinó el criterio objetivo-valorativo para la imposición de condena en costas por lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» -CCA- a uno «objetivo valorativo» -CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[26], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Por tanto, y en ese hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la parte demandada, en la medida en que las mismas no se causaron dentro del sub judice.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declárese fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (antes CAJANAL EICE), contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare el día 22 de agosto de 2013 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 850013331701201200087 01.

Segundo: Infirmese la sentencia referida. En consecuencia, quedará así: Revóquese la sentencia proferida el día 28 de febrero de 2013, por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Héctor Julio Niño Jiménez en contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación. En su lugar, deniéguense las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Tercero: Deniéguense las demás pretensiones del recurso extraordinario de revisión. Cuarto: Sin condena en costas.

Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático respectivo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folio 2 del expediente ordinario 850013331002201200087 00 contenido en el cuaderno 3. [2] Folios 308 a 316 del proceso ordinario 850013331002201200087 00 contenido en el cuaderno 3. [3] Folios 318 a 320 proceso ordinario contenido en el cuaderno 3. [4] Folios 40 a 44 cuaderno 5 ejusdem. [5] Folios 206 a 231 cuad. ppal. [6] Folio 271 cuad. ppal. [7] En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C- 520 de 4 de agosto de 2009. [8] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [9] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [10] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [11] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [12] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [14] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [15] Ibidem. [16] Tal como se observa en la constancia emitida por la secretaría del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Yopal que obra en el folio 127 del cuaderno principal. [17] Folio 231 vuelto, cuad. ppal. [18] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 [19] Sobre el alcance del numeral 2.º, literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, puede verse la sentencia proferida el 26 de agosto de 1997 por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado. [20] Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación […]. [21] Artículo 279. Excepciones. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas […]

PARÁGRAFO 2 o. La pensión gracia para los educadores de que trata las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, continuará a cargo de la Caja Nacional de Previsión y del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, cuando éste sustituya a la Caja en el pago de sus obligaciones pensionales […]. [22] Con excepción de sus artículos 17 al 24, 52, 65, 70, 71, 72 y 79, el Decreto 806 de 1998 fue derogado por el artículo 89 del Decreto 2353 de 2015. [23] Hoy en día el tope alcanza los veinticinco salarios mínimos legales mensuales vigentes por disposición expresa del artículo 1, parágrafo 1, del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política. [24] Sentencia del 26 de enero de 2017;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado 63001- 23-33-000-2014-00239 01; expediente 1932-15. [25] Al respecto ver sentencias de 7 de abril de 2016, Expedientes: 4492- 2013, Actor: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, Actor: José Francisco Guerrero Bardi. [26] «ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: