IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DENTRO DE PROCESO JUDICIAL – Mecanismo idóneo y eficaz En el sub examine, la parte actora reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados con las providencias del 8 de noviembre de 2019 y del 7 de febrero de 2020, en las que se negó la medida cautelar solicitada, ambas proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
De entrada, la Sala advierte que la presente acción de tutela es improcedente porque el actor cuenta con otro medio de defensa judicial en curso en el que se está discutiendo, justamente, la incompetencia del Tribunal de Ética Médica para proferir la sanción de la que fue objeto, ante la autoridad judicial competente. Ahora bien, vale resaltar que el hecho de que la medida cautelar fuera negada no implica una decisión definitiva al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2019-00366-00, dado que el actor podrá solicitar nuevamente la adopción de medidas cautelares siempre y cuando considere que existen nuevos hechos que no han sido evaluados con anterioridad, lo anterior de conformidad con lo estipulado en el artículo 233 del CPACA.
(…) El actor pretende emplear la acción de tutela en reemplazo de los medios de defensa ordinarios establecidos en la ley, cuestión que resulta abiertamente improcedente pues, pese a que el actor alega un perjuicio irremediable, el mismo no fue demostrado y, en esa medida, no es procedente el estudio de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
En conclusión, la Sala evidencia que la solicitud de amparo es improcedente pues el [actor] pretende convertir la presente acción de tutela en un mecanismo paralelo al proceso ordinario en el cual se debate la legalidad de las decisiones en las que se sancionó con suspensión del ejercicio profesional por 5 años, medio de defensa que resulta eficaz para la defensa de los derechos invocados en la demanda.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03571-01(AC) Actor: JOSÉ ROBERTO ZULUAGA MARTÍNEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia del 7 de septiembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que negó la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor José Roberto Zuluaga Martínez, mediante apoderado, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.
AMPARAR los derechos fundamentales del doctor José Roberto Zuluaga Martínez al debido proceso (art. 29 C.P), al acceso efectivo a la administración de justicia (art. 228 C.P) y al trabajo (art. 53 C.P). 2. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO los del Auto del 8 de noviembre de 2019 y del 7 de febrero de 2020 proferidos por el Magistrado Juan Carlos Hincapié Mejía del Tribunal Administrativo de Risaralda.
En su lugar, DECRETAR la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, solicitada por el doctor José Roberto Zuluaga Martínez, de conformidad con las consideraciones del fallo de tutela. 3. ADOPTAR las demás medidas de protección constitucional que se consideren necesarias.” 2. Hechos: De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: La señora Lina Marcela Cruz Gutiérrez interpuso queja disciplinaria ante el Tribunal de Ética Médica de Risaralda y Quindío por una presunta mala praxis en contra del doctor Francisco Javier Ossa Mondragón. A la investigación por la queja también fue vinculado el señor José Roberto Zuluaga Martínez, en calidad de médico cirujano. El motivo de la queja se sustentó en que no le realizaron evaluación pre - operatoria ni le informaron los riesgos de la intervención a la cual fue sometida por estética.
Como resultado de la investigación, el Tribunal Nacional de Ética Médica sancionó al actor con suspensión en el ejercicio de la medicina por 5 años por adulterar los documentos que presentó para la convalidación de su título como cirujano plástico de la Universidad de Buenos Aires, Argentina. Dicha decisión fue objeto de recurso de apelación ante el Ministerio de Salud y Protección Social que, mediante Resolución 5036 de 16 de noviembre de 2018, la confirmó. Por lo anterior, el actor instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y los Tribunales Nacional de Ética Médica y Seccionales de Ética Médica de Caldas y Risaralda y Quindío, con la finalidad de que fueran anuladas las decisiones proferidas en el trámite disciplinario y que, como consecuencia, se levantara la sanción. En la demanda, el actor solicitó, como medida cautelar, la suspensión de las decisiones demandadas.
El conocimiento del proceso correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda bajo el radicado 2019-00366-00 que, en auto del 8 de noviembre de 2019, negó la medida cautelar solicitada, al considerar que no se acreditó la configuración de un perjuicio inminente que ameritara su decreto. La decisión fue objeto de recurso de reposición por parte del actor y, en providencia del 7 de febrero de 2020, el el tribunal decidió no reponer. 3.
Argumentos de la tutela El actor afirmó que las providencias objeto de reproche adolecen de defecto sustantivo porque le dieron un alcance incorrecto al artículo 49 de la Ley 23 de 1981, en relación con la competencia del Tribunal Nacional de Ética Médica y del Ministerio de Salud, para imponer sanciones por la utilización de documentos alterados.
Además, indicó que el propósito de la medida cautelar era evitar que los actos demandados continuaran causando graves perjuicios. Que, al negar dicha solicitud, se omite el contenido del artículo 230 del CPACA, omisión que, sin duda, vulnera los derechos fundamentales invocados. Afirmó que las providencias objeto de reproche también incurren en defecto fáctico, porque el Magistrado Sustanciador desconoció el Auto del Consejo de Estado que revocó la suspensión provisional de la Resolución 2623 de 2011 en el marco del proceso de simple nulidad 2014-00576-00, que cursa contra el acto administrativo que convalidó los estudios del actor.
Tampoco valoró las pruebas del perjuicio causado por la suspensión en el ejercicio de la profesión durante 5 años impuesta al doctor José Roberto Zuluaga Martínez. 4. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Risaralda se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que, en las providencias cuestionadas, se concluyó que el daño o riesgo inminente no se encuentra probado y, en esa medida, era innecesario decretar la medida cautelar solicitada.
Afirmó que las providencias que se pretenden dejar sin efecto no adolecen de vicio alguno que las haga susceptibles de ataque por vía de acción de tutela. 5. Intervenciones El Tribunal Nacional de Ética Médica solicitó que se niegue la acción de tutela, porque la decisión de suspender en el ejercicio de la profesión de médico al actor corresponde a su competencia, más aun, cuando la presentación de documentos alterados o el empleo de recursos irregulares para el registro del título o para la inscripción del médico, es una conducta disciplinable, actuación que, en todo caso, no fue la única en la que se basó para imponer la sanción. El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se declare falta de legitimación en la causa por pasiva, en atención a que no es la entidad competente para resolver las solicitudes del actor y considera que no ha vulnerado las garantías superiores que invoca.
El Tribunal Seccional de Ética Médica de Caldas indicó que la investigación disciplinaria adelantada contra el tutelante se surtió con base en los principios de lealtad, transparencia y compromiso. El Tribunal Seccional de Ética Médica de Risaralda y Quindío guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante fallo del 7 de septiembre de 2020, negó la acción de tutela, al considerar que la providencia de 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio de la cual se confirmó la decisión de negar la medida cautelar solicitada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2019-00366-00, no incurrió en las causales específicas denominadas defectos sustantivo y fáctico. 7.
Impugnación El demandante impugnó la anterior decisión, reiteró los argumentos del escrito inicial e indicó que el fallo de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado adolece de dos problemas: (i) a su juicio, el juez de primera instancia no analizó el defecto sustantivo propuesto en la acción de tutela, sino que se pronunció sobre una censura distinta; y (ii) desestimó el defecto fáctico con base en una premisa que no corresponde a la realidad.
Adujó que los Tribunales de Ética Médica lo sancionaron pese a que ningún juez ha anulado la Resolución 2623 de 2011 (mediante la que se convalidó su título como especialista de cirugía plástica), ni ha declarado la falsedad de su título de cirujano plástico. Es así, como dichas autoridades disciplinarias desconocieron la legalidad del mencionado acto administrativo.
Indicó que el a-quo debió verificar si el Tribunal Administrativo de Risaralda analizó o no dicha falta de competencia, para luego determinar si por esa vía desconoció el artículo 29 Superior (debido proceso). Sin embargo, a lo largo de su fallo no hizo mención alguna al respecto. Finalmente afirmó que en la acción de tutela no se planteó que el Tribunal Administrativo de Risaralda omitió valorar el Auto del 13 de junio de 2019, por el cual la Sección Primera del Consejo de Estado revocó la suspensión provisional de la Resolución 2623 de 2011.
A juicio del actor el Tribunal no analizó el acervo probatorio al momento de decidir sobre la medida cautelar requerida pues dejó de lado que los documentos presentados por el actor para convalidar su título de cirujano plástico son auténticos, más aún, cuando el acto administrativo que convalidó dicho título se encuentra en firme. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[1], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[2] y específicas[3] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de subsidiariedad.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[4]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…).
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela.
En el sub examine, la parte actora reclama la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados con las providencias del 8 de noviembre de 2019 y del 7 de febrero de 2020, en las que se negó la medida cautelar solicitada, ambas proferidas por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
De entrada la Sala advierte que la presente acción de tutela es improcedente porque el actor cuenta con otro medio de defensa judicial en curso en el que se está discutiendo, justamente, la incompetencia del Tribunal de Ética Médica para proferir la sanción de la que fue objeto, ante la autoridad judicial competente. Ahora bien, vale resaltar que el hecho de que la medida cautelar fuera negada no implica una decisión definitiva al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2019-00366-00, dado que el actor podrá solicitar nuevamente la adopción de medidas cautelares siempre y cuando considere que existen nuevos hechos que no han sido evaluados con anterioridad, lo anterior de conformidad con lo estipulado en el artículo 233 del CPACA, que dispone:.
“Artículo 233. Procedimiento para la adopción de las medidas cautelares La medida cautelar podrá ser solicitada desde la presentación de la demanda y en cualquier estado del proceso. El Juez o Magistrado Ponente al admitir la demanda, en auto separado, ordenará correr traslado de la solicitud de medida cautelar para que el demandado se pronuncie sobre ella en escrito separado dentro del término de cinco (5) días, plazo que correrá en forma independiente al de la contestación de la demanda.
Esta decisión, que se notificará simultáneamente con el auto admisorio de la demanda, no será objeto de recursos. De la solicitud presentada en el curso del proceso, se dará traslado a la otra parte al día siguiente de su recepción en la forma establecida en el artículo 108 del Código de Procedimiento Civil. El auto que decida las medidas cautelares deberá proferirse dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término de que dispone el demandado para pronunciarse sobre ella.
En este mismo auto el Juez o Magistrado Ponente deberá fijar la caución. La medida cautelar solo podrá hacerse efectiva a partir de la ejecutoria del auto que acepte la caución prestada. Con todo, si la medida cautelar se solicita en audiencia se correrá traslado durante la misma a la otra parte para que se pronuncie sobre ella y una vez evaluada por el Juez o Magistrado Ponente podrá ser decretada en la misma audiencia. Cuando la medida haya sido negada, podrá solicitarse nuevamente si se han presentado hechos sobrevinientes y en virtud de ellos se cumplen las condiciones requeridas para su decreto.
Contra el auto que resuelva esta solicitud no procederá ningún recurso.” (Negrita y subrayado fuera de texto) El actor pretende emplear la acción de tutela en reemplazo de los medios de defensa ordinarios establecidos en la ley, cuestión que resulta abiertamente improcedente pues, pese a que el actor alega un perjuicio irremediable, el mismo no fue demostrado y, en esa medida, no es procedente el estudio de la acción de tutela como mecanismo transitorio.
En conclusión, la Sala evidencia que la solicitud de amparo es improcedente pues el señor Zuluaga Martínez pretende convertir la presente acción de tutela en un mecanismo paralelo al proceso ordinario en el cual se debate la legalidad de las decisiones en las que se sancionó con suspensión del ejercicio profesional por 5 años, medio de defensa que resulta eficaz para la defensa de los derechos invocados en la demanda.
En consecuencia, la Sala revocará la providencia impugnada y, en su lugar, declarará improcedente la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1. Revocar la sentencia del 7 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, y en su lugar la Sala: 2.
Declara Improcedente la acción de tutela presentada por el señor José Roberto Zuluaga Martínez de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por telegrama o por cualquier otro medio expedito. 4. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MILTON CHAVES GARCÍA |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | ----------------------- [1] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [2] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [3] La configuración de una causal especial de procedibilidad supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [4] Sentencia C-543 de 1992. Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo.