ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIA – Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO QUE NIEGA EXCEPCIONES DENTRO DE PROCESO EJECUTIVO – Para el cobro de impuesto a la renta / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO El defecto sustantivo alegado por la accionante esta dirgido a que por la indebida interpretación de las normas, no se aplicó, dentro del proceso de jurisdicción coactiva, las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoriedad del título, toda vez que el título que sirvió como fundamento para el cobro era inexistente, en la medida en que al no haber sido notificada en debida forma de la Resolución No. 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, que negó el recurso de reconsideración propuesto contra la liquidación de revisión, se configuró el silencio administrativo positivo, lo cual implicaba que la decisión administrativa era a su favor y, en tal sentido no era procedente cobro alguno. Para la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en el referido defecto, por el contrario, el analísis realizado fue adecuado pues no había lugar a determinar si se configuró o no el silencio administrativo positivo.

Asímismo las excepciones propuestas no tenían el alcance que pretendia darle la accionante. En ese sentido, encuentra esta Sala que la interpretación de la accionada según la cual se determinó que si lo que se pretendía era atacar la indebida notificación del acto administrativo que dejó en firme la liquidación de la revisión del año gravable, la accionante debió haber demandado la legalidad de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016 comoquiera que dicho análisis no se podía realizar bajo las excepciones propuestas dentro del trámite de cobro coactivo del tributo, demanera que el análisis fue adecuado, pertinente y acorde con lo dispuesto en los artículos 829-1, 831 y 835 del E.T que limitan las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos expedidos dentro del trámite de cobro coactivo y, específicamente, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Ahora bien, en cuanto al cargo, según el cual la accionada no analizó si se configuró o no el silencio administrativo positivo y las consecuencias del mismo como lo era la falta de ejecutoria del título, la Sala encuentra que la accionada sí analizó la excepción y concluyó que la excepción de falta de título ejecutivo no prosperaba, en razón a que la liquidación oficial, objeto de cobro, estaba debidamente ejecutoriada.

Finalmente, frente a la solicitud de aplicación de la excepción de ilegalidad por la indebida notificación de un acto administrativo, la cual según la accionante, no fue resuelta, encuentra la Sala que, la Sección Cuarta de esta Corporación en la sentencia objeto de tutela, sí resolvió el asunto al señalar que no resultaba procedente aplicar al caso dicha excepción “porque se desconocería el carácter excepcional de la figura, el hecho de que esta no desplaza a los controles convencionales de legalidad y porque se trata de una cuestión fáctica relacionada con la ejecución del acto, no con su legalidad”.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto del doctor Ramiro Pazos Guerrero. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02844-01(AC) Actor: MARÍA MERCEDES TORO JARAMILLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN CUARTA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de tutela del 27 de agosto de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó la solicitud de amparo constitucional.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, y en el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 26 de junio de 2020 la señora María Mercedes Toro Jaramillo, a través de apoderado judicial, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con la sentencia del 29 de abril de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que confirmó la sentencia de 18 de mayo de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado No. 63001-23-33- 000-2016-00293-01, que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (en adelante la DIAN).

Proceso con el que pretendió se declarara la existencia de un silencio administrativo positivo y, como consecuencia de ello, la nulidad de un mandamiento de pago y los actos administrativos que lo soportaban. 2.- Como amparo constitucional, los accionantes elevaron las siguientes peticiones: << Como se puede apreciar, en la presente acción de tutela no se está pidiendo al juez constitucional que reconozca que en el presente caso ocurrió el silencio administrativo positivo, ni tampoco se está pidiendo que reconozca que ocurrieron las excepciones al mandamiento de pago propuestas ni tampoco se está pidiendo que reconozca la ilegalidad de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016.

Lo que sí se está pidiendo en esta acción de tutela es que reconozca que la Sección Cuarta del Consejo de Estado no podía abstenerse de hacer un análisis de fondo respecto de la ocurrencia del Silencio Administrativo Positivo con ocasión de la excepción del mandamiento de pago de “falta de título ejecutivo” y “falta de ejecutoria del título”.

Así mismo se está pidiendo que se reconozca que la Sección Cuarta incurrió en una vía de hecho al abstenerse de analizar de fondo el control de legalidad por vía de excepción de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016. En tal sentido se solicita que habiéndose comprobado la materialización de un defecto material o sustantivo, ordene a la Sección Cuarta que proceda al análisis de fondo de la ocurrencia del silencio administrativo positivo y de la excepción de ilegalidad propuesta respecto de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016.

Por último se solicita en esta instancia que, en caso de considerar que no era procedente el análisis de la ocurrencia del silencio administrativo positivo en la etapa de cobro, pero sí se considera que era procedente el análisis del control por vía de excepción de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016 (o viceversa), se falle parcialmente las pretensiones de esta acción de tutela, es decir, que se analice de forma individual la materialización de los dos defectos materiales o sustantivos que se están proponiendo en esta acción, a efectos de trazar un precedente jurisprudencial que sea lo más detallado y ajustado a la constitución posible (esto en la medida que la Sección Cuarta consideró que, aunque procediera el control por vía de excepción, igual tampoco procederían las pretensiones de la demanda).>> (negrilla fuera del texto).

B. Hechos La accionante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.- Mediante liquidación oficial No. 012412013000060 del 3 de septiembre de 2013 la DIAN determinó un mayor valor a cargo de la accionante por concepto del impuesto sobre la renta del año gravable 2009. 4.- La señora Toro Jaramillo presentó recurso de reconsideración en contra de dicha decisión. Ese recurso fue resuelto por la misma entidad a través de la Resolución No. 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, notificada el 14 de octubre del mismo año, en el sentido de negar la alzada propuesta por la accionante. 5.- La señora María Mercedes Toro Jaramillo solicitó a la DIAN que declarara la configuración del silencio administrativo positivo en razón a que no fue debidamente notificada de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. La petición fue negada por dicha entidad, mediante la Resolución No. 001066 del 17 de febrero de 2016. 6.- La DIAN, ante la firmeza de la liquidación oficial, inició procedimiento de cobro coactivo en contra de la aquí accionante, por lo que libró el mandamiento de pago No. 20160302000085 del 7 de abril de 2016, por el valor de $2.177’509.000, por las sumas no pagadas correspondientes al impuesto sobre la renta del año gravable 2009 y el IVA, correspondiente al primer bimestre del año 2015. 7.- La señora Toro Jaramillo formuló la excepción de falta de título ejecutivo por la indebida notificación de la Resolución 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, que negó el recurso de reconsideración. 8.- La DIAN negó la excepción propuesta, mediante la Resolución No. 101242448000413 del 23 de mayo de 2016, porque i) en el procedimiento coactivo está prohibido controvertir la legalidad de los actos de determinación del tributo y ii) el acto fue debidamente notificado.

Decisión que recurrió en reposición, la cual se resolvió través de la Resolución No. 101242448000567 del 5 de julio de 2016, de manera negativa. 9.- El 17 de agosto de 2016, la señora Toro Jaramillo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones No. 101242448000413 del 23 de mayo de 2016 y 101242448000567 del 5 de julio de 2016; se declararase el silencio administrativo positivo que operó frente al recurso de reconsideración de radicado No. 00007615 y; se ordenara la terminación del procedimiento de cobro coactivo en su contra. 10.- Lo anterior por cuanto, en su concepto operó el silencio administrativo positivo, conforme al artículo 734 del Estatuto Tributario, en razón a que la resolución que resolvió el recurso de reconsideración no fue debidamente notificada dentro del término de un año previsto en el artículo 732.

En ese sentido, al no existir título ejecutivo la DIAN no podía adelantar el proceso de cobro coactivo. Además, los artículos 828 y 831 del Estatuto Tributario establecen que se puede proponer como excepción la falta de ejecutoria del título ejecutivo, cuando la liquidación oficial no está en firme por algún motivo. En este caso, el título no estaba en firme por falta de notificación. 11.- El Tribunal Administrativo del Quindío negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue recurrida y confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 29 de abril de 2020.

Sobre el punto anterior esta corporación señaló que el artículo 829-1 del Estatuto Tributario prohíbe que se discutan asuntos del procedimiento de determinación del tributo durante el cobro coactivo. C. Fundamentos de vulneración 12.- Como sustento de la solicitud de amparo, la accionante manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por indebida interpretación de los artículos 734 y aplicación del 829-1 del Estatuto Tributario y 148 del CPACA, por lo siguiente: 12.1.- No estudió de fondo la ocurrencia del silencio administrativo positivo de conformidad con el artículo 734 del Estatuto Tributario, el cual establece que una vez configurado se revoca la liquidación oficial, por lo tanto, era procedente las excepciones al mandamiento de pago de «falta de título ejecutivo» y «falta de ejecutoria del título». 12.2.- Aplicó el artículo 829-1 del Estatuto Tributario: <<i) la cual no era pertinente para resolver el caso; ii) reconoció efectos distintos a los señalados por el legislador; iii) no se interpretó dentro de un margen razonable; iv) hizo una aplicación errada de la disposición y; v) aplicó de manera injustificada por fuera de la hermenéutica jurídica aceptable.>> Si bien el artículo 829-1 del ET prevé que, en el procedimiento de cobro no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa, lo cierto es que resultaba irrazonable aplicar dicha disposición a la ocurrencia del silencio administrativo positivo. 12.3.- Dejó de aplicar el artículo 148 del CPACA, que fijó el control por vía de excepción. La accionante afirma que solicitó a la jurisdicción que con fundamento en el artículo 148 del CPACA, se inaplicara dentro del proceso de cobro coactivo la Resolución No. 001066 del 17 de febrero de 2016, por medio de la cual la DIAN negó el reconocimiento del silencio administrativo positivo, porque dicho acto administrativo vulneraba el artículo 565 del ET.

De modo que al no aplicarse el control por vía de excepción la accionanda incurrió en un defecto sustantivo. D. Providencia impugnada 13.- Mediante sentencia del 27 de agosto de 2020 la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo porque la liquidación oficial objeto de cobro estaba debidamente ejecutoriada, de ahí que no se configuraba el defecto sustantivo por aplicación indebida de la norma. 13.1.- Además, la accionante no ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la invalidez de las resoluciones de la DIAN, a través de la cuales se negó el recurso de reconsideración y se despachó de forma desfavorable la petición de declaratoria del silencio administrativo positivo, sino que lo que buscó fue realizar un juicio de legalidad de la determinación del tributo. 13.2- Precisó que la Sección Cuarta de esta Corporación no podía estudiar la existencia o no del silencio administrativo positivo de acuerdo al artículo 734 del Estatuto Tributario, ni aplicar el control por excepción del artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, porque de conoformidad con los artículos 828, 829-1, 831 y 835 del ET y la jurisprudencia de esta corporación, ese estudio no es procedente en el trámite de cobro coactivo, dado que ello conllevaría a realizar un juicio de legalidad de la determinación del tributo.

De igual forma estableció que la existencia del control por excepción no desplazaba la utilización del medio de control que pudo ejercer la accionante, contra los actos que definieron el gravamen a pagar y que, fueron el soporte con los que la DIAN inició el procedimiento de cobro coactivo. E.- Impugnación 14.- La accionante impugnó la decisión y solicitó que fuera revocada para que en su lugar se accediera al amparo solicitado.

Para tal fin, señaló que el a quo desconoció dos figuras que se presentaron en este caso: i) la excepción de ilegalidad y, (ii) el silencio administrativo positivo. 14.1.- Sostuvo que la vulneración alegada tiene su fundamento en que la accionanda no tuvo en cuenta que en el procedimiento administrativo se configuró el silencio administrativo positivo, de ahí la inexistencia del título para que la DIAN pudiese adelantar el cobro coactivo, por tanto, debió analizarse esa situación bajo las excepciones de “falta de título ejecutivo” y “falta de ejecutoria del título” 14.2- Señaló que el a quo al considerar que el acto ficto, en este caso particular, no producía ningún efecto jurídico desconoció los efectos del silencio administrativo positivo, lo cual implica reconocer que la liquidación oficial no produjo ningún efecto jurídico por lo tanto el título no resultaba exigible. 14.3.- No analizó lo realmente solicitado en la acción de tutela, esto es si ocurrió o no el silencio administrativo positivo, pues de haberlo hecho, habría concluido que en efecto dicho silencio se configuró y, por tanto, hubiera declarado las excepciones propuestas en el proceso ordinario. 14.4- Finalmente, frente a la afirmación del a quo sobre que debió haber demandado la legalidad de la Resolución No. 001066 de 2016 aseguró que no lo hizo porque la decisión se profirió para la misma época en que se libró el mandamiento de pago, por tal motivo “necesariamente teníamos que alegar la ocurrencia del Silencio Administrativo Positivo en la etapa de cobro, de lo contrario hubieran seguido adelante con éste y hubieran rematado los bienes embargados.” II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 15.- Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala analizó el cumplimiento de los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial conforme a los lineamientos establecidos por la Corte Constitucional[1] y el Consejo de Estado[2], y los encontró debidamente cumplidos, así: i) la accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la violación al derecho fundamental al debido proceso y, adicionalmente, se alegó que en la providencia acusada se incurrió en defecto sustantivo por indebida aplicación de una norma jurídica; iii) la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iv) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que esta Corporación notificó la decisión que resolvió el recurso de apelación el 19 de mayo de 2020 y la acción de tutela se instauró el 1º de julio de 2020, esto es, dentro del término de los 6 meses que han precisado tanto esta Corporación[3] como la Corte Constitucional[4] y, v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 16.- Verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos frente a la procedencia de la tutela contra providencia judicial, la Sala estudiará de fondo la impugnación presentada por la señora Toro Jaramillo y confirmará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado, por lo siguiente: 16.1.- El defecto sustantivo alegado por la accionante esta dirgido a que por la indebida interpretación de las normas, no se aplicó, dentro del proceso de jurisdicción coactiva, las excepciones de falta de título ejecutivo y falta de ejecutoriedad del título, toda vez que el título que sirvió como fundamento para el cobro era inexistente, en la medida en que al no haber sido notificada en debida forma de la Resolución No. 012012014900003 del 29 de septiembre de 2014, que negó el recurso de reconsideración propuesto contra la liquidación de revisión, se configuró el silencio administrativo positivo, lo cual implicaba que la decisión administrativa era a su favor y, en tal sentido no era procedente cobro alguno. 17.- Para la Sala, la autoridad judicial accionada no incurrió en el referido defecto, por el contrario, el analísis realizado fue adecuado pues no había lugar a determinar si se configuró o no el silencio administrativo positivo.

Asímismo las excepciones propuestas no tenían el alcance que pretendia darle la accionante. En ese sentido, encuentra esta Sala que la interpretación de la accionada según la cual se determinó que si lo que se pretendía era atacar la indebida notificación del acto administrativo que dejó en firme la liquidación de la revisión del año gravable, la accionante debió haber demandado la legalidad de la Resolución 001066 del 17 de febrero de 2016 comoquiera que dicho análisis no se podía realizar bajo las excepciones propuestas dentro del trámite de cobro coactivo del tributo, demanera que el análisis fue adecuado, pertinente y acorde con lo dispuesto en los artículos 829-1[5], 831[6] y 835[7] del E.T que limitan las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos expedidos dentro del trámite de cobro coactivo y, específicamente, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 18.- Ahora bien, en cuanto al cargo, según el cual la accionada no analizó si se configuró o no el silencio administrativo positivo y las consecuencias del mismo como lo era la falta de ejecutoria del título, la Sala encuentra que la accionada sí analizó la excepción y concluyó que la excepción de falta de título ejecutivo no prosperaba, en razón a que la liquidación oficial, objeto de cobro, estaba debidamente ejecutoriada. 19.

Finalmente, frente a la solicitud de aplicación de la excepción de ilegalidad por la indebida notificación de un acto administrativo, la cual según la accionante, no fue resuelta, encuentra la Sala que, la Sección Cuarta de esta Corporación en la sentencia objeto de tutela, sí resolvió el asunto al señalar que no resultaba procedente aplicar al caso dicha excepción «porque se desconocería el carácter excepcional de la figura, el hecho de que esta no desplaza a los controles convencionales de legalidad y porque se trata de una cuestión fáctica relacionada con la ejecución del acto, no con su legalidad».

En esa medida, no corresponde al juez de tutela entrar a realizar dicho análisis ni asumir la competencia del juez ordinario sobre la excepción planteada, máxime si de la aplicación de la norma, que realizó la accionada, no se advierte una omisión o interpretación errada. 20. – Por lo tanto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado, en la medida que como lo sostuvo el a quo, la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto alegado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMESE la sentencia de tutela del 27 de agosto de 2020 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó a la solicitud de amparo constitucional.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO Salva el voto ----------------------- [1] Corte constitucional, sentencia C-590 de 2005. [2] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. El Consejo de Estado en dicha sentencia concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional. [3] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01;

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [4] Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [5] «En el procedimiento administrativo de cobro, no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa. // La interposición de la revocatoria directa o la petición de que trata el artículo 567, no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo». [6] «Contra el mandamiento de pago procederán las siguientes excepciones: 1.

El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.

La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió». [7] «Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción».