IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala advierte que la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional. (…) En el caso concreto, la Sala advierte que el [accionante] propone la misma discusión jurídica que, desde la demanda, planteó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Cremil, esto es, que tiene derecho a la asignación de retiro teniendo en cuenta que es beneficiario del régimen de transición de la Ley 923 de 2004 y que, además, esa norma prevé un requisito mínimo de tiempo de servicio para acceder a la prestación, correspondiente a 15 años.
(…) Si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre el reconocimiento y pago de la asignación de retiro. Específicamente, sobre el tema referente a la aplicación de la Ley 923 de 2004, por prever los requisitos mínimos para acceder a la prestación reclamada.
(…) Siendo así, aunque el actor invoca la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Cremil.
(…) Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, declarará improcedente la tutela interpuesta por el [actor]. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00639-01(AC) Actor: MARTÍN ULIDER RODRÍGUEZ YANES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Martín Ulider Rodríguez Yanes contra la sentencia del 29 de mayo de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que denegó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, el señor Martín Ulider Rodríguez Yanes pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, que estimó vulnerados por las sentencias del 6 de marzo de 2019 y del 23 de enero de 2020, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (…) 2. Como consecuencia de la anterior petición, ordenar al Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro del proceso 54001-33-33-003- 2017-00319-01, que dicte la sentencia que en derecho corresponda, respetando los derechos fundamentales del actor y la Ley Marco 923 de 2004. 3.
Ordenar a CREMIL pagar y reconocer la asignación de retiro a que tiene derecho el actor como beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 923 de 2004. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Martín Ulider Rodríguez Yanes prestó servicios en las Fuerzas Militares por el periodo de 19 años y 1 mes. 2.2.
El señor Rodríguez Yanes solicitó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (Cremil) el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, petición que fue denegada por Resolución Nº 5853 del 19 de agosto de 2016. 2.3. El señor Martín Ulider Rodríguez Yanes presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cremil, en la que pidió que: (i) se inaplicara por vía de excepción de inconstitucionalidad el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 y (ii) se declarara la nulidad de la Resolución Nº. 5853 de 2016.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, de conformidad con el Decreto 1211 de 1990. 2.4. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta, que, por sentencia del 6 de marzo de 2019, denegó las pretensiones de la demanda. 2.5. Inconforme con la anterior decisión, el actor interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por sentencia del 23 de enero de 2020, la confirmó. El tribunal estimó que no resultaba procedente la inaplicación por excepción de inconstitucionalidad del artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, toda vez que esa norma ya había sido objeto de control por parte del Consejo de Estado, por sentencia del 23 de octubre de 2014, en la que se encontró ajustada a la ley. 2.5.1.
Por otro lado, estimó que debido a que el demandante era miembro activo del Ejército Nacional para el momento en que entró en vigencia la Ley 923 de 2004, era beneficiario del régimen de transición de esa normativa. No obstante, para ese momento no existía una norma vigente que reconociera a los soldados profesionales una asignación de retiro, derecho que les fue otorgado con la expedición del Decreto 4433 de 2004, el cual exige 20 años de servicio para adquirir la prestación, requisito que no cumplía el actor. 3.
Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte demandante, preliminarmente, explicó que la tutela debe estudiarse de fondo, toda vez que cumple los requisitos generales de procedibilidad. En cuanto al fondo del asunto, la parte actora alegó que las providencias acusadas incurrieron en los siguientes defectos: 3.1.1. Desconocimiento del precedente judicial de la Sección Segunda del Consejo de Estado[1], que, según el actor, se refiere a la aplicación del régimen de transición de la Ley 923 de 2004 que permitía a los miembros de la Fuerza Pública la aplicación de las Leyes 1212 y 1213, ambas de 1990, en cuanto a los requisitos para adquirir la asignación de retiro, esto es, 20 años de servicio cuando el retiro ocurre por solicitud propia y 15 por las demás causales. 3.1.2.
Defecto sustantivo, pues, a juicio del demandante, aunque las autoridades judiciales demandadas reconocieron que era beneficiario del régimen de transición de la Ley 923 de 2004, estimaron que no existía norma preexistente para los soldados profesionales en cuanto al reconocimiento de la asignación de retiro y optaron por aplicar el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004, cuando pudieron aplicar, por favorabilidad, las Leyes 1212 y 1213 de 1990, que prevén la prestación para oficiales y suboficiales. 3.1.2.1.
Que, incluso, si las autoridades judiciales demandadas encontraron que antes el año 2004 no existió regulación normativa de asignación de retiro a su favor, podía aplicar directamente la Ley 923 de 2004, por cuanto estableció como tiempo mínimo para acceder a la asignación de retiro, 15 años de servicio sin importar la causa que origine el retiro. 4.
Intervenciones 4.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, ponente de la sentencia acusada, solicitó que se denegaran las pretensiones de la tutela y, para el efecto, manifestó que se remitía a las consideraciones de la decisión objeto de tutela. 4.2. La apoderada de Cremil solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, con fundamento en que no existió vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor y a que esa entidad actuó en el marco de la legalidad.
Que, por el contrario, el demandante tuvo a su disposición todos los medios de defensa y participó en las etapas procesales. 4.2.1. Manifestó que lo pretendido por el demandante era, por vía de tutela, obtener el reconocimiento de los derechos reclamados en el proceso ordinario, en el que se dictó una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada. 4.3.
El juez tercero administrativo de Cúcuta se limitó a remitir copia del expediente ordinario, pero nada dijo sobre el fondo del asunto. 5. Sentencia impugnada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 29 de mayo de 2020, denegó el amparo solicitado. En concreto, el a quo estimó que las providencias objeto de tutela se fundaron en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2019, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, que concluyó que, al momento de entrada en vigor de la Ley 923 de 2004, no había ninguna norma que dispusiera lo referente a la asignación de retiro de los soldados profesionales y, por lo tanto, se debía aplicar lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004. 5.2.
Por otro lado, el a quo consideró que el actor no era beneficiario del artículo 163 del Decreto 1211 de 1990. 6. Impugnación 6.1. El señor Martín Ulider Rodríguez Yanes impugnó la sentencia de primera instancia. Para el efecto, manifestó que si bien antes de la expedición de la Ley 923 de 2004 los soldados profesionales no tenían un régimen creado que regulara la asignación de retiro, eso no significaba que ante la ausencia de normativa no debiera buscar y aplicar el régimen favorable que permitiera acceder a dicha prestación. 6.2.
Que, por lo tanto, debió aplicarse la Ley 923 de 2003, de cuyo régimen de transición era beneficiario y que otorgó el beneficio de la asignación de retiro bajo el entendido de que el decreto que lo regulara no podía estar por fuera del siguiente marco general: (i) el régimen de transición incluyó a todos los miembros de la fuerza pública que estuvieran activos al 31 de diciembre de 2004 (fecha de entrada en vigencia de esa norma) y (ii) fijó un requisito de límite temporal de mínimo 15 años para quienes hubieren sido retirados por cualquier causal, excepto la de solicitud propia. 6.3.
Señaló que debido a que el Decreto 4433 de 2003 fijó como límite temporal para acceder a la asignación de retiro 20 años de servicio, resultaba claro que fue en contravía de lo dispuesto por la ley marco. 6.4. Finalmente, el actor manifestó que el artículo 3.3.1. de la Ley 923 de 2004 dispuso que los miembros de la fuerza pública podían acceder a la asignación de retiro con mínimo 18 años de servicio y que, en ningún caso, se podría exigir un tiempo superior a 25 años.
Que lo anterior significaba que, debido a que para el momento del retiro contaba con 19 años y un mes de servicio activo en el Ejército Nacional, fuere con el régimen de transición o con la aplicación del citado artículo de la Ley 923 de 2004, tenía derecho a la asignación de retiro reclamada. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1.
A partir del año 2012[2], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[3], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.
Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.
Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.
Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[4]. 2.
Planteamiento y solución al problema jurídico 2.1. Sería del caso resolver la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. No obstante, la Sala advierte que la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional como pasa a explicarse. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos[5]: (i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».
(ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3.
En el caso concreto, la Sala advierte que el señor Martín Ulider Rodríguez Yanes propone la misma discusión jurídica que, desde la demanda, planteó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Cremil, esto es, que tiene derecho a la asignación de retiro teniendo en cuenta que es beneficiario del régimen de transición de la Ley 923 de 2004 y que, además, esa norma prevé un requisito mínimo de tiempo de servicio para acceder a la prestación, correspondiente a 15 años. 2.4.
De hecho, el actor reitera los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 6 de marzo de 2019, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Cúcuta, que denegó las pretensiones de la demanda. 2.5. Si bien el demandante alega que la providencia objeto de tutela incurrió en defecto sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate sobre el reconocimiento y pago de la asignación de retiro.
Específicamente, sobre el tema referente a la aplicación de la Ley 923 de 2004, por prever los requisitos mínimos para acceder a la prestación reclamada 2.5.1. Según se advierte de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, el actor alegó: Ahora bien, no existe norma preexistente que regule en condiciones de equidad y de igualdad a los SOLDADOS E INFANTES ni mucho menos se ha hecho una valoración respecto a la discriminación que han venido sufriendo, amén que no se respeta el régimen de transición ni los requisitos sine qua non que los favorece por aplicación directa de la Ley 923 de 2004.
(…) En efecto, se podría seguir buscando desigualdades y seguramente aparecerán mucho más, pero con lo anterior, podemos decir que no resiste el menor análisis de lo que pasa en particular con los SOLDADOS PROFESIONALES, es decir, que a supuestos fácticos iguales consecuencias jurídicas iguales, luego, todos los demás miembros de la fuerza pública tienen derecho a obtener el amparo de la seguridad social con un mínimo de 15 años sin importar la causal que origine el retiro, pues así lo establece puntualmente el régimen de transición previsto en la Ley 923 de 2004, los soldados en igualdad de condiciones a los suboficiales y oficiales de la fuerza militar se les debe reconocer el mismo derecho. 2.4.2.
En el recurso de apelación del proceso ordinario, el actor reiteró que, en virtud del principio de favorabilidad, se debía aplicar la Ley 71 de 1988, así se referenció en la sentencia cuestionada: Esta premisa (se refiere al inciso segundo del numeral 3.1 del artículo 3º de la Ley 923 de 2001), aplica a todo miembro en actividad de la fuerza pública con fecha 31 de diciembre de 2004, para acceder a la asignación de retiro con un mínimo de 15 años de servicio sin importar la causal de retiro y un máximo de 20 años cuando el retiro o causa sea por voluntad propia, pues así lo disponen las únicas normas vigentes.
Esta norma también es aplicable al señor RODRÍGUEZ pues cuando entró en vigencia la Ley 923 de 2004, él hacía parte del Ejército Nacional y estaba en servicio activo y por tanto la entidad debe sujetarse a esta norma superior y no a un decreto reglamentario que la contradice. 2.4.3. Por su parte, en el escrito de tutela, el demandante adujo que la sentencia acusada incurrió en defecto sustantivo, por cuanto: (…) el Tribunal arribó a la conclusión que la norma aplicable en cuanto al régimen de transición del actor era el artículo 3 de la Ley 923 de 2004, no obstante, se centró o se aisló de aplicarla para dar paso a una norma de menor jerarquía que contraviene la protección del régimen de transición para dar una correcta solución, es decir, lo que se conoce como una “interpretación sistemática” y, que al obviarlas, conlleva insisto la vulneración de los derechos del ciudadano que reclama oportunidades de respeto.
(…) Entonces, si los accionados encontraron que el actor antes del año 2004 no tenía regulación normativa, que la Ley Marco 923 de 2004 estableció en su favor un régimen de transición, que podía aplicar directamente la misma ley que establece los tiempos mínimos e igualmente los montos a reconocerse, en un contrasentido se aparta de la Constitución, de la Ley y de los múltiples fallos del Consejo de Estado citados debidamente al interior del proceso y, termina aplicando un Decreto que trasgrede cualquier principio. 2.5.
Como se ve, el demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expuso en la demanda y en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica respecto al reconocimiento de la asignación de retiro, asunto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en providencia del 23 de enero de 2020, que, en lo que interesa, consideró: Así las cosas, teniendo en cuenta la normatividad analizada en precedencia, la decisión adoptada por el Juez de primera instancia de negar las súplicas de la demanda resulta acertada, toda vez que, en primer lugar, el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004 ya fue objeto de control por parte del Consejo de Estado, encontrándose el mismo ajustado a la legalidad en el entendido de que el Gobierno Nacional no quebrantó norma preexistente al regular la asignación de retiro de los Soldados Profesionales, puesto que a la fecha no existía norma en sí que le regulara tal situación y por otra parte ya definido que es la norma aplicable al demandante por ser cuyo precepto le reconoce a los Soldados Profesionales una asignación de retiro, en virtud del mismo, el demandante debía cumplir con un tiempo de 20 años de servicio; sin embargo de la hoja de servicios del actor que reposa en el expediente, se logra demostrar que al momento del retiro, este no contaba con el precitado tiempo de actividad, por lo cual no resulta procedente el reconocimiento pretendido. 2.5.1.
Siendo así, aunque el actor invoca la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un pronunciamiento que acceda a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra Cremil. 2.6.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. 2.7.
No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Por ejemplo, los cargos de violación que se alegan en el proceso contencioso administrativo se dirigen a cuestionar los actos administrativos, los contratos, los hechos, las acciones o las omisiones de la administración. Por ende, no pueden servir para luego cuestionar las providencias judiciales que justamente resolvieron tales cargos, como lo pretendió el demandante. 2.8.
Por eso, vale la pena insistir en que la acción de tutela es un mecanismo de protección que no sustituye ni reemplaza los demás medios ordinarios. Con la tutela no puede pretenderse la misma finalidad que con los otros medios legales puede lograrse eficazmente. El uso desbordado e irrazonable de la tutela, en vez de fortalecerla, la debilita. 2.9.
Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia impugnada y, en su lugar, declarará improcedente la tutela interpuesta por el señor Martín Ulider Rodríguez Yanes. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar: 2. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Martín Ulider Rodríguez Yanes, de conformidad con lo expuesto en esta providencia. 3. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. [Firmado electrónicamente] STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección [Firmado electrónicamente] MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado [Firmado electrónicamente] JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Magistrado ----------------------- [1] Sentencia de tutela del 23 dࠀ࠘ࠞࡅࡽࡾࡿࢀࢃࣘࣚࣛࣜࣞࣵऄईऋखगघैोইੈੋઇ઼ઽાિુୈୋஅஎணఽీృైో౦ಌಓ웖훖떵麵覉覉覉覉覉覉覉覉떉떵떵떵璵 瑴땴µᔩ奨ᘀ녢䈀Ī䩏[2]䩑[3]䩞[4]䡮␊桰䡴␊ᔩ奨ᘀ녢䈀Ī䩏[5]䩑[6]䩞[7]䡭ఊ桰䡳ఊᔭ奨 ᘀ녢䈀Ī䩏[8]䩐䩑[9]䩞[10]䡭ఊ桰䡳ఊᔡ奨ᘀ녢䈀Ī䩏[11]䩑[12]䩞[13]桰ᘟ笩 䕊䈀Ī 䩏[14]䩑[15]䩞[16]桰ᔥ奨ᘀ녢 䕊䈀Ī䩏[17]e mayo de 2018, proceso Nº 11001- 03-15-000-2018-00744-00.
M.P. César Palomino Cortés. [18] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [19] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [20] SU-573 de 2017. [21] Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez.