ACTOS INTERNOS DE LA ADMINISTRACIÓN – Son susceptibles de control judicial aunque no decidan una situación jurídica particular y concreta En relación con los actos objeto de impugnación ante esta jurisdicción, se ha dejado claro que no se puede seguir con la noción en sentido estricto de que solo lo serán aquellos mediante los cuales se creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular; puesto que se ha venido ampliando la concepción de lo que es controlable ante la justicia administrativa, en búsqueda de una definición más acorde al objeto de ordenamiento jurídico, conforme a lo establecido en los artículos 103 y 104 del CPACA.

Siendo esto así, actualmente hay una definición más flexible de “acto”, que también incluya los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, por cuanto son una manifestación de la función administrativa; en razón de lo anterior, la procedibilidad de la revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo, pueden ser inspeccionados judicialmente.

Además, como se precisó en la jurisprudencia citada, el hecho de que los actos carezcan de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, pues aquellos son unas de las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso y especialmente de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter enjuiciable de los actos internos de la administración, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 20 de mayo de 2020, radicación: 2020-01958-00.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 103 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 ACTO QUE NIEGA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICACIÓN NECESARIA PARA EL RECONOCIMIENTO PENSIONAL – Acto definitivo / ACTO DEFINITIVO – Enjuiciable Si bien es cierto que mediante los Oficios demandados, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la expedición de las certificaciones necesarias para el reconocimiento de la pensión jubilación de la parte demandante, también lo es que sin estos documentos el actor no podrá realizar el trámite de solicitud de su pensión; bajo ese entendido, la entidad demandada modificó la situación jurídica del demandante, en la medida que se abstuvo de entregar lo solicitado e impidió realizar el proceso de reconocimiento pensional ante Colpensiones.

Ahora bien, en los actos demandados, si hay una expresión de la administración, consistente en la negativa de expedir las certificaciones pedidas por el actor, lo que implica que, a pesar de que en principio podría entenderse como actos no demandables, los oficios contienen una decisión que lleva a que se conviertan en definitivos, pues afectan el reconocimiento de la pensión de vejez al señor José Ramiro Velásquez Quevedo, y por ende, serían susceptibles de control.

Así las cosas, en el sub examine, la Sala encuentra que no le asiste razón al despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, ya que los Oficios 2-2014-028541 del 4 de agosto de 2014 y 2- 2014-100609 del 21 de octubre de 2014, proferidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y demandados por el señor José Ramiro Velásquez Quevedo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si son enjuiciables ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; en razón a lo anterior, la Sala revocará la decisión recurrida.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020). Radicación número: 11001-03-25-000-2015-00828-00(3027-15) Actor: JOSÉ RAMIRO VELÁSQUEZ QUEVEDO Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Resuelve recurso de súplica La Sala procede a resolver el recurso de súplica interpuesto por el apoderado del señor José Ramiro Velásquez Quevedo contra el auto de 7 de marzo de 2016, mediante el cual el despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez rechazó la demanda, al estimar que los Oficios demandados no son actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción; conforme a lo dispuesto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

I.

ANTECEDENTES El 13 de mayo de 2015, el señor José Ramiro Velásquez Quevedo, a través de apoderado judicial, incoó el medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011[1], a través del cual pretende la nulidad de los Oficios 2-2014-028541 del 4 de agosto de 2014 y 2-2014-100609 del 21 de octubre de 2014, proferidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante los cuales se negó la expedición de los certificados laborales en formatos 2 y 3 del tiempo laborado por el actor en el Banco Cafetero.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público expedir las certificaciones laborales formatos 2 y 3, incluyendo todos los factores de remuneración que percibió durante el tiempo que laboró con el Banco Cafetero entre el 25 de octubre de 1976 y el 18 de septiembre de 1997. El despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, mediante providencia de 7 de marzo de 2016, rechazó la demanda al estimar que los Oficios demandados no son actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción. Inconforme con la decisión, el 15 de marzo de 2010, el apoderado judicial del actor interpuso recurso de súplica. 1.

Providencia recurrida Mediante providencia de 7 de marzo de 2016, el despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez rechazó la demanda, al estimar que las respuestas emitidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, señalaron que los empleados públicos que cotizaron al Instituto del Seguro Social, no se les debe certificar el salario de cotización pues dicha información se encuentra en el archivo de la referida entidad; como el demandante laboró en el Banco Cafetero en liquidación, y éste le hizo sus aportes por concepto de pensión al ISS, no se hace necesario la expedición de lo solicitado.

Bajo ese entendido, los oficios demandados son respuestas dadas a un derecho de petición de solicitud de información – certificado, los cuales no contienen una decisión que tenga connotación de ser un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación jurídica particular al demandante; en consecuencia, no son enjuiciables ante esta jurisdicción. La citada providencia fue notificada el 11 de marzo de 2016[2], y su término de ejecutoria venció el 16 del mismo mes y año; el recurso de súplica se interpuso el 15 de marzo de 2016, es decir, fue presentado en tiempo[3].

La Secretaría de la Sección Segunda corrió traslado a la parte demandada por el término de dos (2) días[4], en virtud de lo dispuesto en el artículo 246[5] del CPACA. 1.2 Del recurso de súplica Con escrito de 15 de marzo de 2016[6], el apoderado del señor José Ramiro Velásquez Quevedo interpuso recurso de súplica contra el auto de 7 de marzo de 2016 y manifestó que la visión de los actos administrativos sujetos a control no puede ser exegética, pues la misma se ha flexibilizado.

Antes se ligaba necesariamente a la concepción de que crea, modifica o extingue una situación jurídica, pero la doctrina y la jurisprudencia han superado esa definición para dar un alcance más global. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Esta Sala es competente para conocer del recurso de súplica interpuesto por el apoderado de la parte demandante, en virtud de lo previsto en el artículo 246 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.2 Problema jurídico.

La Sala se contraerá a establecer si debe revocar el auto de 7 de marzo de 2016, proferido por despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, mediante el cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, al estimar que los Oficios demandados no son actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción. 2.3 Caso concreto El señor José Ramiro Velásquez Quevedo interpuso ante esta Corporación, el medio de nulidad y restablecimiento del derecho, para solicitar la anulación de los Oficios 2-2014-028541 del 4 de agosto de 2014 y 2-2014- 100609 del 21 de octubre de 2014, expedidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de los cuales se negó la expedición de los certificados laborales en formatos 2 y 3 del tiempo laborado por el actor en el Banco Cafetero.

El despacho de la mencionada magistrada, mediante providencia de 7 de marzo de 2016, rechazó la demanda al estimar que los Oficios demandados no son actos administrativos enjuiciables ante esta jurisdicción. En ese sentido, es pertinente hacer mención sobre la flexibilización que ha tenido el concepto de acto administrativo en esta Corporación, mediante sentencia de 27 de noviembre de 2014, se precisó lo siguiente sobre el tema: “(…) al definir el ámbito de la jurisdicción el artículo 104 del CPACA lo hace en términos más amplios que lo previsto al respecto por el artículo 83 CCA, pues mientras que éste último precepto alude al control contencioso sobre “los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan  funciones administrativas”, aquél hace referencia a “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

De modo que al prescindir de la alusión concreta a los actos administrativos para hacer mención al género “actos (…) sujetos al derecho administrativo”, más amplio y omnicomprensivo que la categoría empleada por el legislador anterior, es manifiesta la voluntad del legislador de alargar el radio de cobertura del control a cargo de la justicia administrativa más allá de las simples manifestaciones unilaterales de la Administración capaces de producir efectos jurídicos directos.

“(…)En criterio de la Sala esta postura responde a los requerimientos que el principio de Estado de Derecho eleva a la jurisdicción contenciosa en la realidad administrativa actual y consulta mejor que la línea jurisprudencial anterior los propósitos de la reforma legal de 2011, en tanto viabiliza un verdadero ensanchamiento del ámbito del control judicial de las actuaciones de la Administración, ya no controlables solo en tanto que actos administrativos, sino en cuanto manifestaciones de la función administrativa.

El hecho de carecer las circulares de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, no solo por ser éste un dato indiferente a la luz de los principios de supremacía constitucional (artículo 4 de la Constitución) y de legalidad (artículos 6, 121, 122 y 123 Ibidem) que rigen por igual las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso (junto con la protección de los derechos), sino también –y especialmente- a la luz de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración en la actualidad.

(…)” A partir, de la providencia mencionada, esta Corporación ha venido cambiando la línea jurisprudencial respecto del control restringido de esos actos internos de la administración, con la premisa de que el CPACA introdujo en su artículo 103, una modificación en el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, donde la finalidad expresa de ésta es preservar el orden jurídico; y además, en el artículo 104, consagró que esta jurisdicción conocerá de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo y en este sentido, no se trata exclusivamente de actos administrativos.

En ese mismo sentido, en auto de 20 de mayo de 2020, esta Corporación precisó lo siguiente: “(…) En nuestro medio, durante la vigencia del Código Contencioso Administrativo (CCA) y los primeros años del CPACA, esta Corporación (Sección Primera) mantuvo una línea jurisprudencial constante, que indicaba la procedencia restringida del control judicial sobre circulares y otros instrumentos similares, el cual estaba sujeto a la condición de que la medida demandada revistiera el carácter de acto administrativo, entendido este como manifestación de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, bien sea creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica.

Bajo esta línea jurisprudencial, aquellas medidas emanadas de autoridades administrativas, que no fueran genuinos actos administrativos, no podían ser controladas judicialmente y, por lo tanto, las demandas que pretendieran su nulidad debían ser rechazadas e incluso, en ciertos casos, derivaban en fallos inhibitorios. (….)De esta manera, acorde con el objeto de esta jurisdicción, debe entenderse que para efectos del control de legalidad, las medidas de carácter general expedidas en ejercicio de la función administrativa, también incluyen a los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, que reflejan jerarquía al interior de los órganos estatales.

Por esto, la procedibilidad de su revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo pueden ser inspeccionados judicialmente (CPACA, art. 104) (…)”[7].

De esta manera, acorde con el precedente jurisprudencial, en relación con los actos objeto de impugnación ante esta jurisdicción, se ha dejado claro que no se puede seguir con la noción en sentido estricto de que solo lo serán aquellos mediante los cuales se creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular; puesto que se ha venido ampliando la concepción de lo que es controlable ante la justicia administrativa, en búsqueda de una definición más acorde al objeto de ordenamiento jurídico, conforme a lo establecido en los artículos 103 y 104 del CPACA.

Siendo esto así, actualmente hay una definición más flexible de “acto”, que también incluya los actos internos de la administración, como circulares, memorandos, directivas y otros documentos similares, por cuanto son una manifestación de la función administrativa; en razón de lo anterior, la procedibilidad de la revisión judicial no dependerá del tradicional criterio material, en el que estos han de ser actos administrativos para que puedan ser controlados, sino que su examen atenderá a un criterio integral, en el que por ser actos sujetos al derecho administrativo, pueden ser inspeccionados judicialmente.

Además, como se precisó en la jurisprudencia citada, el hecho de que los actos carezcan de efectos jurídicos directos por no crear, modificar ni extinguir situaciones jurídicas determinadas en nada impide su control judicial, pues aquellos son unas de las distintas expresiones de la función administrativa y que a voces del artículo 103 del CPACA sirven de motores que impulsan la actividad del contencioso y especialmente de las nuevas circunstancias en las que opera la Administración. Así las cosas, si bien es cierto que mediante los Oficios demandados, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la expedición de las certificaciones necesarias para el reconocimiento de la pensión jubilación de la parte demandante, también lo es que sin estos documentos el señor José Ramiro Velásquez Quevedo no podrá realizar el trámite de solicitud de su pensión; bajo ese entendido, la entidad demandada modificó la situación jurídica del demandante, en la medida que se abstuvo de entregar lo solicitado e impidió realizar el proceso de reconocimiento pensional ante Colpensiones.

Ahora bien, en los actos demandados, si hay una expresión de la administración, consistente en la negativa de expedir las certificaciones pedidas por el actor, lo que implica que, a pesar de que en principio podría entenderse como actos no demandables, los oficios contienen una decisión que lleva a que se conviertan en definitivos, pues afectan el reconocimiento de la pensión de vejez al señor José Ramiro Velásquez Quevedo, y por ende, serían susceptibles de control.

Así las cosas, en el sub examine, la Sala encuentra que no le asiste razón al despacho de la Magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, ya que los Oficios 2-2014-028541 del 4 de agosto de 2014 y 2-2014-100609 del 21 de octubre de 2014, proferidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y demandados por el señor José Ramiro Velásquez Quevedo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, si son enjuiciables ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; en razón a lo anterior, la Sala revocará la decisión recurrida.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE Primero: Revocar el auto de 7 de marzo de 2019, proferido por el despacho de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Una vez ejecutoriada la presente, por Secretaría de la Sección Segunda devuélvase el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 1 a 35 [2] Folio 105 anverso [3] Folios 77 a 79 [4] Folio 111 [5]

ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno. [6] Folios 108 a 110 [7] Consejo de Estado, Sección Segunda – subsección A. Auto de 20 de mayo de 2020.

Radicación 11001-03-15-000-2020-01958-00. Consejero Ponente: William Hernández Gómez.