IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN POPULAR - En curso / AUSENCIA DE PERJUICIO IRREMEDIABLE [L]a Sala evidencia que la acción de tutela está dirigida contra dos autos proferidos por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó. En el auto del 16 de enero de 2020 ordenó lo siguiente: i) abrir el incidente de desacato frente a las entidades que fueron condenadas en la sentencia del 25 de febrero de 2015, con el objeto de que informaran el cumplimiento de las obligaciones impuestas en dicha providencia y ii) que de haberse presentado un incumplimiento, las entidades debían consignar el valor de los dineros faltantes para que se pudiera adelantar el estudio técnico.

(…) [L]a Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente toda vez que el trámite del incidente no ha finalizado. Solo se solicitó rendir un informe del cumplimiento de la sentencia del 25 de febrero de 2015. En esa medida, con la providencia que se acusa aún no existe una decisión definitiva sobre la obligación pecuniaria y este medio constitucional no tiene la facultad de modificar el trámite del proceso incidental cuando todavía existen temas por resolver, pruebas por recaudar, estudios por realizar y, en todo caso, el juez no ha adoptado una decisión definitiva sobre el cumplimiento de la sentencia de acción popular.

Así, las entidades impugnantes pueden en el transcurso del trámite incidental adelantar todas las actuaciones procesales y probatorias orientadas a demostrar su cumplimiento, y en caso de que se les imponga una sanción, se cuenta con la consulta ante el superior. (…) En este caso, como quiera que la accionante y la entidad coadyuvante cuentan con la posibilidad de agotar las demás etapas procesales dentro del proceso judicial y que el cumplimiento del fallo es una situación que se analiza con el auto que resuelve la solicitud de incidente, la tutela resulta improcedente.

Adicionalmente, la actora no alegó algún perjuicio irremediable que habilite al juez de tutela a pronunciarse de fondo como mecanismo transitorio para evitarlo. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 27001-23-31-000-2020-00003-01(AC) Actor: AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE QUIBDÓ SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la accionante y la Nación – Ministerio de Minas y Energía contra la sentencia de tutela del 6 de agosto de 2020 proferida por Tribunal Administrativo del Chocó. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, y en el Acuerdo No. 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.

ANTECEDENTES A. Solicitud de amparo 1.- El 29 de julio de 2020 la Agencia Nacional de Minería solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado con los autos del 16 de enero de 2020 y del 29 de enero de 2020 proferidos por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó dentro del incidente de desacato con radicado No. 27001333100120090021100. 2.- Como amparo constitucional, la accionante elevó las siguientes peticiones: << PRIMERA: Que se tutele el derecho fundamental al debido proceso (art. 29) en favor de la Agencia Nacional de Minería que ha sido vulnerado por el cobro de $1.255.454.036,62 por parte del Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó, mediante Auto Interlocutorio No. 003 del 16 de enero de 2020, confirmado por el Auto Interlocutorio No. 037 del 29 de enero de 2020.

SEGUNDA: Que, como consecuencia de lo anterior, se ordene al Juzgado Primero Administrativo Oral de Quibdó la devolución de los $1.255.454.036,62 consignados por parte de la Agencia Nacional de Minería en cumplimiento de lo ordenado mediante Auto Interlocutorio No. 003 del 16 de enero de 2020. TERCERA: Que condene al pago de intereses moratorios sobre la suma de dinero atrás determinada.

CUARTA: Que se condene al pago de la actualización de las anteriores sumas de dinero a la fecha de su respectivo pago>>. B. Hechos La accionante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.- El 25 de febrero de 2015 el Tribunal Administrativo de Chocó profirió sentencia condenatoria de segunda instancia, dentro del proceso de acción popular que se promovió por la explotación minería ilegal en el Municipio de Cantón de San Pablo (Chocó).

En la decisión se dispuso, lo siguiente: << e) Con cargo a los accionados Ministerio de Minas y energía INGEOMINAS, Dirección General de CODECHOCÓ y la alcaldía del Municipio del Cantón de San Pablo, la Universidad Tecnológica del Chocó Diego Luis Córdoba Pino, realizará el estudio de impacto ambiental minero y socioeconómico pasado, presente y futuro en el Municipio del Cantón de San Pablo Chocó como consecuencia del ejercicio de la minería ilegal>>. 4.- Con base en lo anterior, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó profirió el auto interlocutorio No. 154 del 6 de marzo de 2017, en el que se ordenó lo siguiente: “PRIMERO: Fíjense provisionalmente como honorarios y gastos de la pericia con cargo a las entidades accionadas – Ministerio de Minas y Energía, Agencia Nacional de Minería y CODECHOCO y la Alcaldía del Cantón de San Pablo – la suma de 5.021.816.146,50, a efectos que la Universidad Tecnológica del Chocó “Diego Luis Córdoba Pino”, realice el estudio de impacto ambiental, minero y socioeconómico pasado, presente y futuro en el Municipio de Cantón de San Pablo – Chocó como consecuencia del ejercicio de la minería ilegal; lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 230 del Código General del Proceso, dineros que deberán ser puestos a disposición de este Despacho en la cuenta de depósitos judiciales del Banco Agrario de Colombia No. 270012045001, dentro de los tres días siguientes a la notificación de esta providencia.” 5.- Para dar cumplimiento a lo anterior, la accionante expidió la Resolución 404 del 24 de julio de 2017, y la vicepresidente administrativa y financiera ordenó el pago de la suma de $1.255.454.036, valor que correspondía a la cuarta parte del monto fijado por el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó para la elaboración del estudio de impacto ambiental.

La suma anterior fue transferida a la cuenta de depósitos judiciales No. 270012045001 a órdenes del Juzgado Primero Administrativo de Quibdó. 6. No obstante lo anterior, el Juzgado Primero Administrativo de Quibdó mediante auto interlocutorio No. 003 del 16 de enero de 2020 abrió incidente de desacato contra la accionante[1] y las demás entidades que hicieron parte del proceso. 7.- La decisión anterior fue recurrida por la entidad toda vez que el incidente de desacato no era procedente, pues ya había realizado el pago de la obligación, la cual a juicio de la entidad, era conjunta y no solidaria.

Mediante auto del 29 de enero de 2020 el juzgado confirmó la decisión porque todavía no se había tomado ninguna decisión de fondo. 8.- Para la entidad, el juzgado debió archivar la actuación a su favor y no continuar con el trámite de desacato. C. Fundamentos de vulneración 7.- Como sustento de la solicitud de amparo, la Agencia Nacional de Minería manifestó que el juzgado accionado incurrió en un defecto orgánico, por cuanto el juzgado modificó la naturaleza de la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó al considerar la obligación como solidaria, naturaleza jurídica que nunca tuvo. 8.- También incurrió en defecto procedimental, al exigir el cumplimiento de una obligación diferente a la ordenada por el tribunal. 9.- Finalmente, indicó que en los autos acusados se presentó un defecto sustantivo porque se interpretó de manera equivocada la orden del tribunal, pues la obligación no quedó consignada de manera solidaria, sino que constituye una obligación conjunta, en virtud de las normas consagradas en el Código Civil.

D. Providencia impugnada 10.- Mediante sentencia del 6 de agosto de 2020 el Tribunal Administrativo del Chocó i) reconoció al Ministerio de Minas y Energía como coadyuvante de la accionante y ii) negó la solicitud de amparo porque los autos acusados eran de trámite y no se había proferido una decisión de fondo que transgrediera el derecho fundamental al debido proceso.

Adicionalmente, consideró que si la accionante no tenía dudas sobre la naturaleza de la obligación que se le impuso, debió solicitar la aclaración de la sentencia del 25 de febrero de 2015 y no adelantar una tutela, pues ello generaba un “desgaste innecesario y desbordado al aparato judicial”. E.- Impugnaciones 11.- La accionante impugnó la decisión para que se revocara la sentencia de primera instancia. Al respecto manifestó: i) que la obligación del literal “e” de la sentencia objeto del incidente de desacato era clara, y que la única interpretación sobre el pago del estudio técnico es que debe hacerse de manera conjunta por parte de las entidades condenas y no de manera solidaria; ii) contra los autos de trámite procede la acción de tutela cuando exista la vulneración de derechos fundamentales, como ocurre en este caso que existe una afectación al debido proceso y iii) la interposición de la tutela tiene su fundamento en las irregularidades en el trámite del incidente, por lo que no puede entenderse que la entidad está actuando de manera anómala. 12.- La Nación – Ministerio de Minas y Energía, en su calidad de coadyuvante de la accionante, presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia. Sostuvo que el juez accionado modificó la naturaleza de la obligación pecuniaria originada con la sentencia del 25 de febrero de 2015 y desconoció las pruebas aportadas al expediente que demostraban el cumplimiento del pago ordenado por el tribunal, con lo cual vulneró el debido proceso de la accionante.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA F.- Procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato 13.- La Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación 034 del 3 de mayo de 2018 analizó la posibilidad de cuestionar mediante acción de tutela las decisiones proferidas dentro de un incidente de desacato y, señaló lo siguiente: <<En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio>>. 13.1.- En ese sentido, la Sala evidencia que la acción de tutela está dirigida contra dos autos proferidos por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó. En el auto del 16 de enero de 2020 ordenó lo siguiente: i) abrir el incidente de desacato frente a las entidades que fueron condenadas en la sentencia del 25 de febrero de 2015, con el objeto de que informaran el cumplimiento de las obligaciones impuestas en dicha providencia y ii) que de haberse presentado un incumplimiento, las entidades debían consignar el valor de los dineros faltantes para que se pudiera adelantar el estudio técnico. 13.2.- Contra la decisión anterior, la Agencia Nacional de Minería presentó recurso de reposición en el que señaló que su obligación pecuniaria constituía una obligación conjunta y no solidaria, y como dicha entidad ya había realizado el pago, no había lugar a abrir el incidente de desacato contra la entidad.

Aseguró que conforme al comprobante de pago que aportó, quedó demostrado por parte de la entidad que se había cumplido con la parte de la obligación ordenada en la sentencia. 13.3.- El juzgado resolvió el recurso de reposición mediante auto del 29 de enero de 2020. Al respecto negó la pretensión de la Agencia Nacional de Minería sobre su desvinculación del incidente toda vez que “no se ha tomado una decisión de fondo, tan solo se ha solicitado a las entidades accionadas rendir el respectivo informe de cumplimiento cabal de la sentencia, de suerte que con la información que las incidentadas suministren el despacho verificará la veracidad o no de su dicho y conforme a ello adoptará la decisión que en derecho corresponda”. 13.4.- No obstante, la autoridad judicial accionada también precisó que respecto a si la obligación era conjunta o solidaria, “este trámite incidental no tiene por objeto reabrir debates que ya se han superado al interior del proceso de acción popular” y que, de la literalidad de la obligación impuesta por el Tribunal Administrativo del Chocó se observaba que la condena fue impuesta “a todas las entidades accionadas o condenadas de suerte que la misma puede ser cumplida por una o por todas, la obligación es indivisible (…) Ergo el despacho esperará la respuesta de las entidades condenadas y del estudio que resulte se adoptará la decisión correspondiente”. 13.5.- De lo expuesto, la Sala advierte que la acción de tutela resulta improcedente toda vez que el trámite del incidente no ha finalizado.

Solo se solicitó rendir un informe del cumplimiento de la sentencia del 25 de febrero de 2015. En esa medida, con la providencia que se acusa aún no existe una decisión definitiva sobre la obligación pecuniaria y este medio constitucional no tiene la facultad de modificar el trámite del proceso incidental cuando todavía existen temas por resolver, pruebas por recaudar, estudios por realizar y, en todo caso, el juez no ha adoptado una decisión definitiva sobre el cumplimiento de la sentencia de acción popular. 13.6.- Así, las entidades impugnantes pueden en el transcurso del trámite incidental adelantar todas las actuaciones procesales y probatorias orientadas a demostrar su cumplimiento, y en caso de que se les imponga una sanción, se cuenta con la consulta ante el superior. 13.7.- Cabe recordar que el artículo 86 de la Constitución Política establece que <<Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable>>. 13.8.- En este caso, como quiera que la accionante y la entidad coadyuvante cuentan con la posibilidad de agotar las demás etapas procesales dentro del proceso judicial y que el cumplimiento del fallo es una situación que se analiza con el auto que resuelve la solicitud de incidente, la tutela resulta improcedente.

Adicionalmente, la actora no alegó algún perjuicio irremediable que habilite al juez de tutela a pronunciarse de fondo como mecanismo transitorio para evitarlo. En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 6 de agosto de 2020 proferida por Tribunal Administrativo del Chocó, que negó la solicitud de amparo y, en su lugar, DECLÁRESE improcedente la tutela por falta de cumplimiento del requisito de subsidiariedad.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la Corporación CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO ----------------------- [1] Mediante Decreto 4131 de 2011 se creó la Agencia Nacional de Minería. En su artículo 14 se dispuso la transferencia de los procesos judiciales en los que intervenía INGEOMINAS al Servicio Geológico Colombiano, o en su defecto, a la Agencia Nacional de Minería.