IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / AUSENCIA DE JUSTIFICACIÓN POR PARTE DE LA ACCIONANTE PARA LA PRESENTACIÓN TARDÍA DE LA DEMANDA La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela, en particular el de inmediatez.
(…) En el caso concreto, evidencia la Sala que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-024-2014- 01770-01, se dictó el 6 de agosto de 2019 y la notificación de esa decisión se surtió el 23 de agosto de 2019, así lo corroboró esta Sala de decisión en el Sistema de Consulta de Procesos Unificada de la página web de la Rama Judicial.
La acción de tutela fue radicada el 3 de septiembre de 2020 ante la Secretaría General de esta Corporación, como consta en el correspondiente registro del Sistema de Sede Electrónica para la Gestión Judicial - SAMAI, es decir, a la fecha de la presentación de la acción transcurrieron 377 días que equivalen a un año y 9 días desde el momento en que fue notificada la providencia reprochada, por lo que se superó ampliamente el plazo que se ha considerado como razonable por la jurisprudencia constitucional para cuestionar la providencia de tutela aludida.
(…) [E]sta Sala ha afirmado que no es posible perder de vista la situación excepcional que vive la ciudadanía a causa de la pandemia ocasionada por la enfermedad Covid-19, declarada como tal desde el 11 de marzo de 2020 por parte de la OMS, por representar una amenaza global para la salud pública, así como las restricciones al derecho a la locomoción y libre circulación de todos los habitantes del país, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas, entre otros, en los Decretos No. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020.
A pesar de tales circunstancias, es evidente que la actora contó con la posibilidad de interponer esta herramienta de amparo constitucional desde el momento en que tuvo conocimiento de la providencia que estimó vulneradora de sus derechos fundamentales (23 de agosto de 2019) y que el vencimiento del término considerado como razonable se cumplió el 23 de febrero de 2020, fecha en la que aún no se había declarado el estado de emergencia a causa de la pandemia ocasionada por la enfermedad Covid-19.
Además, lo cierto es que la parte actora no alegó ninguna circunstancia especial que permita flexibilizar el término de inmediatez y la Sala, de oficio, tampoco advirtió que en este caso se encontrara acreditada ninguna condición que ameritara tener por superado dicho requisito, mucho menos cuanto tampoco se probó la existencia de un perjuicio irremediable.
Por consiguiente, sin mayores elucubraciones que las expuestas, la Sala colige que la acción es improcedente CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03933-00(AC) Actor: MARÍA MAGDALENA AMARILES ARANGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Procede la Sala a proferir fallo de primera instancia dentro de la acción de tutela interpuesta por la señora María Magdalena Amariles Arango contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. La parte actora formuló acción de tutela con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida en condiciones dignas, igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, derechos adquiridos, prohibición de no regresividad de los derechos sociales de los trabajadores, seguridad jurídica, dignidad y trabajo que consideró vulnerados por las autoridades accionadas. 2.
Las pretensiones de la accionante son las siguientes: Primera: Sírvase tutelar los derechos fundamentales invocados y que me han sido vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA con ponencia del doctor ANDREW JULIÁN MARTÍNEZ MARTÍNEZ, en sentencia fechada el 06 de agosto de 2019, donde se me REVOCO la sentencia de 1ra instancia con fundamento a la sentencia de unificación de la sala plena del consejo de estado del 28 de agosto de 2018.
Segundo: Como consecuencia de la declaración anterior debe dejarse sin efectos o anularse en su totalidad, debiendo dictarse la providencia que la reemplace y que mantenga el criterio plasmado en la sentencia de unificación de agosto 4 de 2010 sobre el IBL para las personas en transición. Hechos y fundamentos de la valoración 3. En ejercicio del correspondiente medio de control, la señora María Magdalena Amariles Arango solicitó la nulidad del acto administrativo por medio del cual Pensiones de Antioquia le negó la reliquidación de la pensión de vejez y, a título de restablecimiento del derecho, reclamó el reajuste de su mesada pensional con la inclusión de todos los factores salariales que devengó durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985. 4.
El Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín profirió sentencia de primera instancia el 24 de mayo de 2017 en la que accedió a las pretensiones de la demanda y condenó a Pensiones de Antioquia a reliquidar la pensión de vejez de la actora. 5. Al resolver la apelación elevada por la entidad demandada, el Tribunal Administrativo de Antioquia dictó sentencia el 6 de agosto de 2019 mediante la cual revocó el fallo de primer grado y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 6.
Para resolver esa controversia, la autoridad judicial accionada se refirió a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado en la que replanteó la posición hasta entonces vigente en relación con el IBL en el marco del régimen de transición pensional; enlistó los factores salariales base para la liquidación pensional y, al descender al caso concreto, concluyó que los tenidos en cuenta al momento de liquidar la pensión de la accionante fueron los previstos en el Decreto 1158 de 1994, por lo que consideró que no hubo lugar a incluir factores adicionales sobre los que no se realizaron aportes al Sistema General de Seguridad Social. 7.
La autoridad accionada denotó que el monto de la pensión, reconocida en la Resolución No. 3117 de 28 de enero de 2004, fue fijado en un 82% del salario percibido por la actora, por lo que, en caso de aplicar la reliquidación en los términos establecidos en la Ley 33 de 1985 dicho monto disminuiría al 75%, lo que desconocería el principio de favorabilidad en materia laboral y afectaría sus derechos prestacionales. 8.
En el escrito de tutela, la parte accionante no fundamentó las razones por las cuales consideró que la autoridad accionada incurrió en alguno de los defectos que tornan procedente la acción de tutela contra providencias judiciales; sin embargo, de los planteamientos relacionados con la trasgresión a derechos fundamentales, la Sala logró extraer que, para la señora Amariles Arango, con la providencia cuestionada el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en una decisión sin motivación porque en ella se acogió el cambio de criterio frente al IBL para el régimen de transición, sin una argumentación suficiente, como aquella contenida en la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018. 9.
Fue posible colegir también un defecto por violación directa de la Constitución, cuando en la tutela se afirmó que la decisión atacada desconoció el principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Carta Magna, así como los derechos a la igualdad, acceso a la administración de justicia y debido proceso. II. TRÁMITE PROCESAL 10.
La tutela fue admitida en auto de 8 de septiembre de 2020 en el que se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, como autoridades accionadas y a Pensiones de Antioquia y el Departamento de Antioquia como terceros interesados en el resultado del proceso, por lo que se les remitió copia de la tutela e instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. Respuesta del Tribunal Administrativo de Antioquia 11.
La autoridad accionada solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de inmediatez, comoquiera que la sentencia cuestionada por vía de tutela fue notificada el 23 de agosto de 2019 y la acción de tutela fue radicada en la secretaría del Consejo de Estado el 3 de septiembre de 2020, sin que exista algún motivo válido que justifique la inactividad de la accionante o cualquier otro criterio de procedibilidad. 12.
Aunado a lo anterior, afirmó que en el fallo objeto de tutela no se incurrió en la violación de derechos fundamentales y que, con el mecanismo de amparo, la actora pretendió reabrir el debate frente a las pretensiones que fueron analizadas en el proceso ordinario. III. CONSIDERACIONES Competencia 13. La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, en virtud de lo previsto en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, en concordancia con el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. Cuestión preliminar: de la providencia judicial cuestionada 14.
Como cuestión previa, la Sala considera pertinente aclarar que, si bien la acción de tutela se dirigió contra el Juzgado Veinticuatro Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, lo cierto es que los argumentos de reproche de la parte actora se dirigieron a controvertir el contenido de la providencia de segunda instancia proferida el 6 de agosto de 2019, siendo esta la que definió el marco de decisión de la presente providencia. 15.
Lo anterior, aunado al hecho de que la sentencia de segunda instancia fue la que negó las pretensiones de la demanda ordinaria y puso fin al proceso. Además, en el evento de que deba accederse al amparo pretendido, la autoridad judicial encargada de cumplir la orden y dictar una sentencia de reemplazo sería el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En suma, el análisis de las providencias cuestionadas, dictadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se circunscribirá a lo decidido en segunda instancia. Problema jurídico 16. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela, en particular el de inmediatez. 17.
Superado el estudio de las causales procesales, habrá lugar a establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de la señora María Magdalena Amariles Arango con ocasión de la sentencia de 6 de agosto de 2019, proferida al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que revocó el fallo de primera instancia para, en su lugar, negar las pretensiones tendientes a lograr la declaratoria de nulidad del acto administrativo que negó la reliquidación de su pensión de vejez.
Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales y análisis en el caso concreto 18. Desde el año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad. 19.
Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela.
Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 20. En el presente caso: (i) se agotaron todos los medios de defensa judicial disponibles al alcance de la persona afectada, sin que sea procedente otro recurso;
(ii) no se trata de una irregularidad procesal; (iii) la parte actora identificó de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y, finalmente, (iv) no se atacó una sentencia de tutela. 21. Sin embargo, se apreció que, como lo alegó la autoridad judicial accionada, no se cumplió con el requisito de inmediatez, como pasa a exponerse. 22.
La Corte Constitucional[3] ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, esta no puede presentarse en cualquier tiempo y, por lo tanto, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. 23.
En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un plazo razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. 24. Justamente porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de los derechos iusfundamentales es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.
Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica[4]”. 25. La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar[5], en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez.
Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 2016[6], así: (i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales.
En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados.
De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela.
Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente[7]. 26.
Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación, mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[8], estableció como regla general que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional[9]. 27.
Esta Sala reconoce que aplicar de manera estricta el término de seis meses puede resultar en una decisión excesivamente rigurosa, es por ello que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 28.
Se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales, dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica o queda ejecutoriada la providencia acusada, pues es a partir de entonces que, se infiere, las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. 29.
En el caso concreto, evidencia la Sala que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001-33-33-024-2014-01770-01, se dictó el 6 de agosto de 2019 y la notificación de esa decisión se surtió el 23 de agosto de 2019, así lo corroboró esta Sala de decisión en el Sistema de Consulta de Procesos Unificada de la página web de la Rama Judicial[10]. 30.
La acción de tutela fue radicada el 3 de septiembre de 2020 ante la Secretaría General de esta Corporación, como consta en el correspondiente registro del Sistema de Sede Electrónica para la Gestión Judicial - SAMAI[11], es decir, a la fecha de la presentación de la acción transcurrieron 377 días que equivalen a un año y 9 días desde el momento en que fue notificada la providencia reprochada, por lo que se superó ampliamente el plazo que se ha considerado como razonable por la jurisprudencia constitucional para cuestionar la providencia de tutela aludida. 31.
Esta Sala reitera que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, ante la posibilidad que existan circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. 32.
Es así como en anteriores ocasiones, esta Sala ha afirmado que no es posible perder de vista la situación excepcional que vive la ciudadanía a causa de la pandemia ocasionada por la enfermedad Covid-19, declarada como tal desde el 11 de marzo de 2020 por parte de la OMS, por representar una amenaza global para la salud pública, así como las restricciones al derecho a la locomoción y libre circulación de todos los habitantes del país, a través de medidas de confinamiento obligatorio contenidas, entre otros, en los Decretos No. 457 de 22 de marzo de 2020, 531 de 8 de abril de 2020, 593 de 24 de abril de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020. 33.
A pesar de tales circunstancias, es evidente que la actora contó con la posibilidad de interponer esta herramienta de amparo constitucional desde el momento en que tuvo conocimiento de la providencia que estimó vulneradora de sus derechos fundamentales (23 de agosto de 2019) y que el vencimiento del término considerado como razonable se cumplió el 23 de febrero de 2020, fecha en la que aún no se había declarado el estado de emergencia a causa de la pandemia ocasionada por la enfermedad Covid-19. 34.
Además, lo cierto es que la parte actora no alegó ninguna circunstancia especial que permita flexibilizar el término de inmediatez y la Sala, de oficio, tampoco advirtió que en este caso se encontrara acreditada ninguna condición que ameritara tener por superado dicho requisito, mucho menos cuanto tampoco se probó la existencia de un perjuicio irremediable.
Por consiguiente, sin mayores elucubraciones que las expuestas, la Sala colige que la acción es improcedente, al estar acreditado que, en este caso, la acción de tutela fue presentada por fuera del término previsto como plazo razonable por la jurisprudencia constitucional, para ventilar los cargos de reproche contra las providencias judiciales como quedó expuesto. 35.
En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declarar improcedente el amparo de tutela solicitado por la señora María Magdalena Amariles Arango por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: Notificar por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo. Comoquiera que en virtud de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para enfrentar la crisis ocasionada por la pandemia del COVID-19 se ordenó, entre otras, la restricción del derecho a la locomoción en todo el país, para lo cual se dispuso, mediante los Acuerdos PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura y 062 del 21 de abril de 2020 del Consejo de Estado, que las respectivas Salas de Decisión sesionarían por medios virtuales y las notificaciones de las tutelas se realizarían a través de medios electrónicos, por Secretaría, se ordenará que se adopten las medidas necesarias para garantizar la notificación de esta providencia por dichos medios, por ejemplo, a los correos electrónicos suministrados por las partes o en la página web de la Corporación, en aras de que las partes conozcan las decisiones que se profieran al interior del proceso de la referencia. En cumplimiento de lo anterior, por Secretaría General, envíese la providencia a los siguientes correos electrónicos: De la parte actora: derechopensionalley33@gmail.com De la autoridad accionada y terceros interesados: sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co sgtadminanq@notificacionesrj.gov.co adm24med@cendoj.ramajudicial.gov.co jadmin24mdl@notificacionesrj.gov.co notificacionjudicial@antioquia.gov.co gobernaciondeantioquia@antioquia.gov.co pensantioquia@pensionesantioquia.gov.co notificajudiciales@pensionesantioquia.gov.co TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR esta providencia en la página web de la Corporación.
CUARTO: Dentro del término legal, si la sentencia no fuera impugnada, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO Presidente de Subsección MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. [4] Ibídem. [5] Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T- 1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [6] Corte Constitucional.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. [7] Ibídem. [8] 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [9] T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [10] https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion [11]http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos? guid=110010315000202003933001100103