ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / OMISIÓN EN LA INCORPORACIÓN AL EXPEDIENTE ELECTRÓNICO DE LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA DE TUTELA / VULNERACIÓN DE LOS DERECHO FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y DE DEFENSA [La Sala deberá determinar] si se configura la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso [de la entidad accionante], con la adopción de la referida providencia, en la que se consideró como no ajustado a derecho el Decreto 121 del 8 de abril de 2020 “Por el cual se modificaron transitoriamente las tarifas pro Cultura y pro Bienestar del adulto mayor del municipio de Bucaramanga”.
(…) En la providencia objeto de censura, se advierte que, en el acápite II, denominado “El trámite”, el Tribunal dejó sentado con respecto del informe presentado por el municipio. (…) El Tribunal manifestó que el informe de contestación allegado por el municipio de Bucaramanga se refería al Decreto 104 de 2020, cuyo control inmediato de legalidad se adelantaba en el proceso 2020-00273-00, sin percatarse de que el escrito de contestación tenía fecha anterior al auto admisorio. [De modo que,] el Tribunal fue claro en señalar que el auto admisorio del medio de control de legalidad se profirió el 14 de abril de 2020, y que con fundamento en las ordenes allí dispuestas, [la parte actora] procedió a rendir informe el 5 de abril de 2020, pero referido a un control de legalidad de un Decreto diferente.
(…) Lo anterior deja ver a esta Sala de decisión que, en efecto, existió un error en la apreciación del informe de contestación allegado por [la parte actora], ya que el Tribunal no se percató siquiera por las fechas de que se trataba de un informe que no correspondía al caso de marras. (…) Con todo, se advierte que, al ser el informe de contestación y sus anexos efectivamente recibidos por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, y no incorporados al expediente electrónico, se pretermitió una etapa sustancial para la demandada, que era el garantizar su derecho a la defensa y contradicción. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / DEFECTO FÁCTICO / INADECUADA VALORACIÓN DE LOS INFORMES RENDIDOS POR LA PARTE ACTORA / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y DE DEFENSA [C]orresponde a la Sala analizar si la omisión en la valoración de dichos elementos de prueba vulnera efectivamente los derechos fundamentales [de la parte actora], en especial su derecho de defensa y contradicción. (…) Ahora bien, en la sentencia objeto de censura, el Tribunal concluyó con respecto del Decreto 121 de 2020 i) que este excedió la competencia dada por el Decreto Legislativo 461 de 2020, que se suscribía únicamente a reducir las tarifas de los impuestos municipales y no la de las tasas parafiscales, ii) que trasgredió el artículo 7.4 de la Ley 819 de 2003, pues no se estableció una fuente sustitutiva de ingresos que supone la reducción de tarifas de las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor; y iii) que la medida de excepción tributaria para mitigar los efectos económicos generados por el Estado de Emergencia fue desproporcionada para los adultos mayores.
Es claro que los argumentos expuestos por [de la parte actora] en el informe de contestación hubieran tenido un efecto decisivo en la consideración del Tribunal accionado, pues el municipio defendió textualmente la naturaleza de impuesto de la estampilla, según jurisprudencia de la Corte Constitucional, y procedió a probar la creación de la fuente sustitutiva de ingresos.
(…) Para esta Sala de decisión, en el caso existe efectiva vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y la defensa [de la parte actora], por configuración de un defecto procedimental absoluto, que determinó a su vez la existencia de un defecto fáctico en su dimensión negativa. (…) En este estado de cosas, la Sala de decisión amparará los derechos fundamentales al debido proceso y la defensa [de la parte actora].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03388-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el municipio de Bucaramanga contra el Tribunal Administrativo de Santander. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, el municipio de Bucaramanga, a través de la Secretaría Jurídica, formuló demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la sentencia de única instancia del 20 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del trámite de control inmediato de legalidad con radicación 68001-23-33-000-2020-00258-00 y, en su lugar, que se ordene al Tribunal proferir una nueva decisión en la que se declare que el Decreto 121 de 2020 se encuentra ajustado a derecho. 1.1.2.
Los hechos El accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) El 16 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander admitió el trámite de control de legalidad respecto del Decreto 121 de 2020 «Por el cual se modifican transitoriamente las tarifas de las estampillas pro cultura y para el bienestar del adulto mayor del municipio de Bucaramanga». ii) En el auto admisorio se solicitó al municipio de Bucaramanga rendir informe, y se invitó al Concejo Municipal de Bucaramanga, a la Secretaría de Desarrollo del Departamento de Santander, a las Universidades Autónoma y Santo Tomás de Bucaramanga, a la Escuela Superior de Administración Pública de Bucaramanga y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a emitir concepto. iii) El 29 de abril de 2020, el municipio de Bucaramanga, mediante el correo institucional notificaciones@bucaramanga.gov.co, remitió el informe solicitado por el despacho judicial, al buzón sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co de la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, en el que se identificó plenamente el radicado correspondiente al control de legalidad del Decreto 121 de 2020. iv) El 20 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de única instancia, declaró no ajustado a derecho el Decreto 121 de 2020. v) El 24 de mayo de 2020, se realizó consulta en la página web de la rama judicial, en la que se evidenció que no se cargaron al sistema la totalidad de las intervenciones que concurrieron al proceso, pues no se observaron los registros de las intervenciones de algunos ciudadanos y del Ministerio Público, que fueron analizados en la sentencia. vi) En el acápite de la sentencia denominado «El trámite», se indicó que la Secretaría Jurídica del municipio de Bucaramanga, con oficio recibido el 5 de abril de 2020, presentó un informe, pero referido al Decreto 104 de 2020, cuyo control inmediato de legalidad se realizó en el proceso 2020- 00273-00. vii) Lo anterior significó que el informe respecto de la expedición del Decreto 121 de 2020, así como los antecedentes que le dieron origen, remitidos por la Secretaría Jurídica del municipio de Bucaramanga a través del correo electrónico notificaciones@bucaramanga.gov.co, al buzón de Secretaría del Tribunal al buzón sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co no fueron tenidos en cuenta al proferir la sentencia, a pesar de que fueron enviados en el término legal. viii) En la sentencia tampoco se precisó si las Universidades Santo Tomás y Autónoma de Bucaramanga rindieron concepto en el trámite de control de legalidad, en los términos solicitados por el Tribunal. ix) El municipio de Bucaramanga presentó derecho de petición ante las Universidades Santo Tomás y Autónoma de Bucaramanga, para indagar si habían rendido concepto en el proceso, a lo que la unab manifestó que no rindió concepto, mientras que la Universidad Santo Tomás señaló que sí lo hizo, concepto este que no fue tenido en cuenta por el Tribunal. x) Los informes rendidos y no tenidos en cuenta resultaban de vital importancia para el análisis jurídico del Decreto 121 de 2020, pues en estos se sostuvo la legalidad del Decreto y se argumentó sobre la naturaleza de impuesto que tiene la estampilla. 1.1.3.
Los defectos invocados i) Defecto procedimental a) El hecho de que el Tribunal no tuviera en cuenta el informe oportunamente presentado por el municipio, así como los antecedentes que le dieron origen, conllevó a que dentro de la sentencia se emitiera la valoración y análisis de las pruebas presentadas encaminadas a demostrar, por un lado, que las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor, en los términos de la sentencia C-221 de 2019, corresponden a un impuesto y, por otro, que el municipio realizó la sustitución de la renta con una partida de $1.000.000.000, que aseguraba ampliamente el compromiso con los centros de adulto mayor. b) El Decreto 491 de 2020, señala la importancia de las herramientas tecnológicas para garantizar la prestación de los servicios públicos, incluido el acceso a la justicia y, en tal sentido, el Consejo Superior de la Judicatura a través de los Acuerdos PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020 y PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, previeron la prestación del servicio a través de la disposición de correos y medios electrónicos, siempre en procura del respecto y garantía de los derechos al debido proceso y la defensa. c) El análisis del informe presentado por el municipio tiene especial relevancia por las implicaciones que para la entidad representa la definición judicial de la legalidad emitida, en especial, cuando se han tenido en cuenta los aspectos procedimentales y sustanciales para la adopción de las medidas municipales durante esta circunstancia excepcional de la emergencia sanitaria por Covid-19. ii) Defecto sustantivo a) Se desconoció la naturaleza jurídica de las estampillas • El Tribunal consideró que las estampillas tienen el carácter de tasas parafiscales y, con fundamento en ello, concluyó que existía falta de competencia por parte del alcalde del municipio de Bucaramanga para reducir la tarifa de las estampillas. • La Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 2019, señaló que las estampillas deben ser entendidas con un impuesto indirecto y no como una contribución parafiscal, en tanto que se trata de una imposición obligatoria y definitiva que no guarda relación directa e inmediata con la prestación de un buen servicio por parte del Estado. • El Ministerio de Hacienda, Dirección de Apoyo Fiscal, en concepto del 17 de abril de 2020, a partir del criterio jurisprudencial sentado en la sentencia C-221 de 2019 reconoció que, dada la naturaleza de las estampillas, quedaban amparadas en los presupuestos del Decreto Legislativo 461 de 2020, por lo que resultaba jurídicamente viable ejercer la facultad de reducción de las tarifas otorgada a los gobernadores y alcaldes. • El Consejo de Estado, Sección Cuarta, en la sentencia del 5 de octubre de 2016, expediente 19693, analizó la legalidad de la estampilla pro hospital universitario CARI E.S.E., y manifestó que esta se concibe como un impuesto de periodo. • El Tribunal reprochó la adopción de una medida cuya finalidad era la de hacerle frente a la crisis ocasionada por la pandemia, sin tener en cuenta que fue el Gobierno Nacional quien otorgó la facultad excepcional y pro tempore, y que el Ministerio de Hacienda reconoció que, dada la naturaleza de las estampillas, era procedente reducir las tarifas en los entes territoriales, por ser entendidas como impuesto y por tanto, amparadas en los presupuestos del Decreto 461 de 2020. • El fallo del Tribunal desprovee al municipio para modificar las tarifas y, en consecuencia, le impone una carga desproporcionada en relación a las otras entidades territoriales que sí pueden recurrir a esas medidas. b) Se desconoció la naturaleza de los estados de excepción y la necesidad de la inmediatez de las medidas que ello conlleva • El artículo 7-4 de la Ley 819 de 2003 dispone que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental que incluyan una reducción de ingresos deben contener una fuente sustitutiva por disminución de gastos que debe ser analizada y aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. • El Tribunal no tuvo en cuenta que, en virtud del estado de emergencia, no es posible cumplir con el requisito de fuente sustitutiva previsto en el artículo 7-4 de la Ley 819 de 2003, ya que este queda supeditado a la excepcionalidad de la crisis económica y social que requiere decisiones inmediatas. • En tanto que el estado de emergencia supone una disrupción grave de la normalidad que requiere de disposiciones especiales y poderes excepcionales conferidos al ejecutivo, los objetivos nacionales al igual que las prioridades están centradas en superar la crisis económica y social; de manera que los principios de coherencia macroeconómica y homeostasis deben operar en el marco del estado de excepción. • La Corte Constitucional en la sentencia C-169 de 2020, al revisar la constitucionalidad del Decreto 461, advirtió que la reducción de las tarifas de los impuestos territoriales debe realizarse conforme a los siguientes criterios: i) respetar los principios que rigen el sistema tributario, ii) la reducción deberá reflejarse en el presupuesto de ingresos, a efectos de mantener el equilibrio presupuestal; y, (iii) al modificar el presupuesto de gastos, atender los criterios de equidad y progresividad.
No se refirió a la fuente sustitutiva como condición de exequibilidad, lo que quiere decir que esta no es necesaria en circunstancias extraordinarias del Estado de emergencia. iii) Defecto fáctico a) El Tribunal asumió sin respaldo probatorio que la reducción de las tarifas es una carga inaceptable para los adultos mayores que reciben atención en los centros de vida y bienestar del adulto mayor, cuando lo cierto es que el municipio, a través del Decreto 125 del 13 de abril de 2020, ordenó el traslado presupuestal por la suma total del $5.987.220.000, de los cuales $1.000.000.000, tienen como destino brindar atención a los Centros de Vida y Centros de Bienestar del Adulto Mayor del municipio de Bucaramanga, información que fue remitida como anexo al Decreto 121 de 2020.
Los recursos destinados corresponden a ingresos propios del municipio redireccionados para estas actividades prioritarias. b) El Tribunal parte de un supuesto de hecho equivocado que es el considerar que en vigencia del estado de excepción aplica la exigencia de la fuente sustitutiva; sin embargo, ello se debió al no tenerse en cuenta los argumentos expuestos en el informe oportunamente allegado por el municipio. c) El Tribunal manifestó que el municipio no probó que haya realizado la sustitución de la renta para cubrir el déficit ocasionado con la reducción de la tarifa, cuando la documentación que se allegó como anexo en el informe da cuenta del traslado de $1.000.000.000 para atender los centros de vida. d) A pesar de la reducción de la tarifa, el rubro destinado a los adultos mayores se incrementó sustancialmente.
Los programas de adultos mayores, centros de vida y asilos de la ciudad no pararon en virtud del Decreto 121 de 2020, ni durante su vigencia, que culminó el 17 de abril de 2020; por el contrario, se fortalecieron con nuevos recursos, según se demuestra con el plan de acción del municipio de Bucaramanga, que correspondió a otro de los anexos no analizados al ignorarse el informe presentado. e) El Tribunal señaló que era suficiente con analizar los considerandos del Decreto 121 de 2020, pasando por alto que por tratarse de una disposición cuya materia de regulación es presupuestal y de la hacienda pública, no era suficiente limitarse a analizar, sin profundidad, las características económicas generales del municipio. f) El Tribunal se amparó en un juicio de proporcionalidad que partió de premisas equivocadas, en un evidente desconocimiento de precedente jurisprudencial y en ausencia absoluta de valoración de material probatorio. 1.2.
Actuación Procesal Mediante auto del 18 de agosto de 2020, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó notificar del proveído a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, como demandados, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. De igual forma, se comisionó al Tribunal Administrativo de Santander para que notificara del trámite constitucional, como terceros interesados en las resultas del proceso, a los señores José Orlando Ramírez Ramírez, Pedro Nilson Amaya Martínez y todas las personas que actuaron como demandadas, demandantes, coadyuvantes, litisconsortes necesarios, terceros interesados y demás intervinientes dentro del proceso de control inmediato de legalidad con radicado 68001-23-33-000-2020-00258-00, exceptuando al municipio de Bucaramanga, para que en el término de tres días y en uso de su derecho de defensa rindieran informe. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Santander, por intermedio de la magistrada Solange Blanco Villamizar, ponente de la decisión objeto de censura, solicitó denegar el amparo de tutela, en atención a los siguientes argumentos: i) El Tribunal no incurrió en el defecto procedimental que se le endilga. El trámite del medio de control está regulado en el artículo 185 del cpaca, según el cual, cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto, el magistrado ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, que se practicaran en el término de diez días.
En el proceso no se optó por ese periodo probatorio por cuanto todos los antecedentes registrados en el acápite de consideraciones del Decreto estudiado en control inmediato de legalidad fueron enviados como anexos. ii) No se incurrió en defecto fáctico. El Decreto 125 del 13 de abril de 2020 es posterior al Decreto 121 del 8 de abril de 2020 y solo atañe a una de las dos estampillas a las que se le redujo la tarifa; además, el traslado presupuestal que se hace en el Decreto Municipal 125 del 13 de abril de 2020, no se relaciona con la reducción de la tarifa de las estampillas pro cultura y pro anciano. iii) Las pruebas que se analizan en el caso, por recaer en el estudio de legalidad de actos administrativos, necesariamente tienen por objeto sus antecedentes, valga decir, las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevaron a dictarlo, y que deben existir o concurrir al tiempo de emitir el acto. iv) El juez del control inmediato de legalidad hace el análisis conforme al marco jurídico y fáctico existente al momento de la expedición del acto, por lo que nada posterior a su expedición puede hacer parte del juicio de legalidad. v) No se incurrió en defecto sustantivo.
Si se considerara que las estampillas pro anciano y pro cultura constituyen un impuesto y que, por ende, son pasibles de la reducción de sus tarifas por facultad otorgada a los alcaldes municipales en el Decreto Legislativo 461 de 2020. Debe tenerse en cuenta que este Decreto debe estar de acuerdo con la normatividad ordinaria del Estado de derecho que se mantiene en los estados de excepción, para el caso concreto, la Ley 819 de 2003,[1] toda vez que el decreto legislativo no lo suspende y no podría hacerlo dado el rango de ley orgánica que ella tiene. vi) Tampoco es de recibo la tesis del municipio, según la cual la flexibilización que a los procedimientos hace el Decreto Legislativo 461 de 2020, permite a los alcaldes hacer modificaciones presupuestales sin la injerencia de los respectivos concejos, puesto que la renta sustitutiva que impone el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 frente a la reducción del ingreso, en este caso el proveniente del cobro de las precitadas estampillas, no constituye un paso dentro del trámite de expedición de la reducción del ingreso, sino que está atada a cualquier decisión que adopte esa reducción, como lo es la contenida en el Decreto 121 del 8 de abril de 2020. vii) El Tribunal encontró desproporcionada la afectación de los ingresos destinados a la asistencia de un grupo poblacional en situación de debilidad manifiesta que, como tal, es protegida desde la Constitución Política en su cláusula de Estado Social de Derecho, no siendo válida la carga impuesta para esa población, que implica la reducción de los ingresos con los que se atiende su asistencia desde la Ley. 1.3.2.
El Concejo Municipal de Bucaramanga, a través de la jefe de la Oficina Asesora Jurídica, rindió informe en los siguientes términos: i) El 16 de abril de 2020 fue notificado al Concejo Municipal de la admisión del medio de control de legalidad con radicado 68001-23-33-000- 2020-00258-00, y el 30 de abril de 2020, realizó la respectiva intervención. ii) En la intervención se dejó sentado que el mandatario local de Bucaramanga no contaba con la competencia para reducir la tarifa tributaria a cero, pues no hace parte de las competencias del alcalde la de fijar o reformar los tributos municipales y, por ende, sus elementos esenciales, ya que dicha facultad recae en el Concejo Municipal de acuerdo con lo previsto en los artículos 313-4 y 338 de la Constitución Política. iii) Si bien es cierto, mediante el artículo 2 del Decreto 461 de 2020, se le entregó a alcaldes y gobernadores la facultad de reducir las tarifas de los impuestos en sus territorios, no se les entregó ninguna competencia para que se dejaran de causar dichos impuestos, es decir, para crear exenciones frente a su pago, sino simplemente para reducir la tarifa aplicable a la base gravable. iv) Las estampillas no se encuentran dentro de la categoría de impuestos, no pueden ser consideradas como tributos de carácter obligatorio que se causan sin recibir una contraprestación directa por parte del Estado o la celebración de un contrato con una entidad pública, sino que corresponde más al régimen de las tasas parafiscales por participar también de la naturaleza de las contribuciones parafiscales. v) Por tanto, no puede utilizarse la facultad extraordinaria que se otorgó a través del Decreto 461 de 2020 para crear por parte del alcalde municipal una exención a su pago frente a los contratos firmados con ocasión de la emergencia sanitaria. 1.3.3.
El señor José Orlando Ramírez Ramírez solicitó declarar improcedente la acción de tutela en razón a las siguientes razones: i) La acción de tutela es un mecanismo excepcional que no ampara la protección de derechos que debieron ser debatidos dentro del proceso de control de legalidad; y además, lo que plantea el municipio de Bucaramanga es una vulneración por una interpretación del Tribunal, aspecto que desborda los fines de la acción de tutela. ii) El municipio de Bucaramanga tuvo la oportunidad de manifestar su inconformidad dentro del desarrollo de la acción de control y de allegar las pruebas necesarias para acreditar que ostentaban la facultad de modificar por vía de decreto la distribución de la estampilla pro anciano. iii) La burla y la vulneración de la administración municipal se manifiesta no solo en la reducción del ingreso por concepto de estampilla a cero, sino también en negar la entrega de los recursos. 1.3.4.
La Escuela Superior de Administración Pública, por intermedio del jefe de la Oficina Asesora Jurídica, informó lo siguiente: i) La normativa y jurisprudencia establece que, en el marco de los estados de excepción, los traslados son posibles siempre que estén justificados en los decretos sometidos a control del Contencioso Administrativo. ii) Para el caso concreto, el Decreto 121 de 2020 debió incluir en sus considerandos el tema de los traslados, ya que para el juez y los terceros intervinientes no era evidente en el Decreto, declarado nulo, la existencia de traslados de otros recursos para cubrir la población en condición de especial protección. iii) La acción de tutela no es una tercera instancia para debatir argumentos que no fueron presentados en el Decreto objeto de revisión por parte del Tribunal y que ahora se esgrimen en la acción de tutela. 1.3.5.
La Universidad Industrial de Santander, a través del asesor jurídico César Augusto Quijano Quiroga, manifestó lo siguiente: i) Es cierto que en el auto admisorio emitido por el Tribunal Administrativo de Santander se invitó, entre otros, a la Universidad Industrial de Santander, para que emitiera concepto dentro del medio de control inmediato de legalidad con radicado 68001-23-33-000-2020-00258-00. ii) Al interior de la universidad se dio traslado a la Facultad de Ciencias Humanas, específicamente, a la Escuela de Derecho y Ciencia Política, para que en desarrollo del ejercicio académico se pronunciara al respecto, pero en esta oportunidad la UIS no emitió concepto.
De manera que la Universidad no participó en el proceso de control de legalidad cuya decisión suscita la presente acción de tutela. 2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del asunto que aquí se enjuicia. 2.2.
Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la providencia judicial del 20 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en el medio de control inmediato de legalidad con radicado 680001-23-33-000-2020-00258-00.
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si se configura la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso del municipio de Bucaramanga, con la adopción de la referida providencia, en la que se consideró como no ajustado a derecho el Decreto 121 del 8 de abril de 2020 «Por el cual se modificaron transitoriamente las tarifas pro Cultura y pro Bienestar del adulto mayor del municipio de Bucaramanga». 2.3.
Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales La jurisprudencia constitucional[2] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005,[3] en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 2.4.
Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad,[4] por ser resuelto el caso sin un adecuado análisis probatorio y jurisprudencial, evento que de encontrarse acreditado conduciría a considerar lesivos los intereses de la parte actora. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiaridad», dado que por disposición del numeral 14 del artículo 151 del cpaca, la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de única instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de control inmediato de legalidad. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues la sentencia objeto de censura data del 20 de mayo de 2020, y la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado hasta el 25 de agosto de 2020, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial,[5] (iv) En el caso «se cuestiona una irregularidad procesal», por ser resuelto el asunto sin tener en cuenta el informe rendido por el municipio de Bucaramanga en el cual sustentó la legalidad del Decreto 121 de 2020, evento que según los alegatos del municipio y que es admisible para esta Sala de decisión, pudo influir de manera determinante en el estudio de fondo de la decisión. (v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, toda vez que la parte actora se ocupó de narrar de manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y adecuó sus alegatos a la configuración de los defectos procedimental, sustantivo por desconocimiento de precedente y fáctico.
(vi) El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», pues la decisión que se cuestiona fue proferida dentro del trámite de un control inmediato de legalidad. 2.5. Análisis de procedencia del amparo de tutela invocado Al encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia, la Sala procede a dilucidar si en el sub examine se configuró la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad invocados por el municipio de Bucaramanga, para lo cual abordará el estudio en el siguiente orden: i) criterios para determinar la existencia de los defectos «procedimental, sustantivo y fáctico», ii) hechos probados, y iii) análisis del caso concreto. i) Criterios para determinar la existencia de los defectos «procedimental, sustantivo y fáctico» a) Sobre el defecto procedimental Ha dicho la Corte Constitucional con respecto al defecto procedimental[6], que este puede ser de dos tipos: • De carácter absoluto, que tiene lugar cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, en el trámite de un asunto específico, porque (i) sigue un trámite por completo ajeno al pertinente (desvía el cauce del asunto), o (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento legalmente establecido afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso. • Por exceso ritual manifiesto, que tiene lugar cuando un funcionario judicial, con sus actuaciones y decisiones, desconoce el derecho de los ciudadanos de acceder a la administración de justicia y su obligación de dar prevalencia al derecho sustancial.
Este defecto se presenta cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia, bien sea por (i) aplicar disposiciones procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en un caso concreto;
(ii) exigir el cumplimiento de requisitos formales de forma irreflexiva y que en determinadas circunstancias puedan constituir cargas imposibles de cumplir para las partes, siempre que esa situación se encuentre comprobada; o (iii) incurrir en un rigorismo procedimental en la apreciación de las pruebas. En cualquiera de sus dos modalidades, la procedencia de la tutela por defecto procedimental está sujeta a que concurran los siguientes elementos: (i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela;
(ii) que el defecto procesal tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulneratorio de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada al interior del proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las circunstancias del caso específico; y (iv) que como consecuencia de lo anterior se presente una vulneración a los derechos fundamentales.[7] b) Defecto fáctico La Corte Constitucional señaló de manera primigenia tres casos[8] que daban origen al defecto fáctico; sin embargo, a modo de desarrollo jurisprudencial se han planteado la existencia de dos dimensiones que dan origen al defecto, que a su vez se traducen en otras modalidades de configuración agrupadas en la sentencia T-923 de 2013, de la siguiente forma: Dimensión negativa, que ocurre por la valoración defectuosa del material probatorio debidamente allegado al plenario, que se presenta cuando el funcionario judicial: (i) niega la práctica del medio probatorio solicitado, (ii) no ordena el que debía recaudar de oficio u, (iii) omite la valoración de elementos de juicio determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de ella emerge.
Dimensión positiva, por desconocimiento de las reglas de la sana crítica en la apreciación de los medios de prueba que conducen a valorarlos de manera arbitraria, irracional y caprichosa. Se presenta cuando el funcionario judicial: (i) fundamenta su determinación en elementos de juicio que no le es permitido considerar porque fueron indebidamente recaudados, son totalmente inconducentes al caso concreto, o se trata de pruebas nulas de pleno derecho; y/o (ii) apoya la decisión judicial en material probatorio que no permite llegar a la certeza sobre el supuesto fáctico del cual parte la conclusión del fallador. c) Defecto sustantivo La Corte Constitucional ha establecido que el llamado «defecto sustantivo» parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta.
En consecuencia, se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.[9] En diferentes decisiones, la Corte ha recogido los supuestos que pueden configurar este defecto. Así, en las sentencias su-168 de 2017 y su-210 de 2017, se precisaron las siguientes: (i) cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional; (ii) la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada; (iii) por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada; (iv) porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia;
(v) al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes. En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico; (vi) por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución.[10] En igual sentido, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por «interpretación irrazonable», en al menos dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados.[11] 2.5.1.
Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente electrónico de tutela, la Sala de decisión puede establecer lo siguiente: i) El 17 de marzo de 2020, el Presidente de la República, mediante el Decreto 417 y con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional. ii) El 22 de marzo de 2020, el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades otorgadas por el Decreto 417 de 2020, expidió el Decreto Legislativo 461, mediante el cual autorizó temporalmente a los gobernadores y alcaldes para la reorientación de rentas y la reducción de tarifas de impuestos territoriales. iii) El 8 de abril de 2020, el alcalde de Bucaramanga, mediante el Decreto 121, de manera transitoria y mientras se encuentre vigente el Estado de Emergencia, Social y Ecológica derivado de la pandemia Covid-19, redujo a cero las tarifas de las estampillas pro cultura y para el bienestar del adulto mayor del municipio reguladas en el Acuerdo Municipal 17 de 2019,[12] para todos los contratos, modificaciones y adiciones que celebren el Municipio de Bucaramanga, las entidades descentralizadas del municipio, la Contraloría de Bucaramanga, la Personería de Bucaramanga y el Concejo Municipal de Bucaramanga, que tengan por objeto contener y atender la pandemia del Covid-19 en el municipio. iv) El 16 de abril de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander admitió el control inmediato de legalidad y en consecuencia, dispuso: (i) fijar en la Secretaría del Tribunal, el aviso sobre la existencia del control de legalidad, por el término de diez días, para que cualquier ciudadano pudiera intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo;
(ii) invitar al Concejo Municipal de Bucaramanga, a la Secretaria de Desarrollo del Departamento de Santander, a las Universidades Autónoma y Santo Tomás de Bucaramanga –instituciones de educación superior que ofrecen programas relacionados con el Derecho Tributario en la región–, a la Escuela Superior de Administración Pública de Bucaramanga y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, para que en el término de diez días, si lo tienen a bien hacer, presentaran concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo;
(iii) correr traslado a la Procuraduría 158 Judicial II para Asuntos Administrativos, para que dentro de los diez días siguientes al vencimiento del término de fijación del aviso, rindiera concepto; e (iv) informar que vencido el traslado dado a la Procuraduría, se registrará proyecto de fallo, dentro del plazo máximo de 15 días, para estudio de la Sala Plena. v) El 20 de mayo de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de única instancia en la que declaró no ajustado a derecho el Decreto 121 del 8 de abril de 2020, expedido por el alcalde de Bucaramanga, con fundamento en las siguientes consideraciones: D. Análisis del acto objeto de control Para el Tribunal, el Decreto municipal de Bucaramanga, Santander, No. 0121 de 2020, no estuvo ajustado a derecho, mientras estuvo vigente, por tres razones: 1.
Excede la competencia dada por el Decreto Legislativo 461 de 2020, pues esta se circunscribía únicamente a reducir las tarifas de los impuestos municipales y no la de las tasas parafiscales, naturaleza jurídica que tiene las estampillas. 1.1. El Tribunal recuerda que las obligaciones tributarias son de tres especies: impuestos, tasas y contribuciones especiales.
En la Sentencia C-278 de 2019 la Corte Constitucional define a cada uno así: […] 1.2. La jurisprudencia constitucional y contenciosa-administrativa de manera pacífica enseñan que las estampillas no son impuestos. En Sentencia C-503 de 2014 la Corte Constitucional explica: […] Este criterio ya había sido sostenido en las Sentencias C-1097 de 2001 y C-768 de 2010.
Destaca el Tribunal que el carácter social de la estampilla pro cultura radica en que los dineros recaudados se destinan para «el fomento y estimulo de la cultura», según los arts. 38 de la Ley 397 de 1997 y 1° de la Ley 666 de 2001, recordándose aquí que es un fin esencial del Estado su protección (art. 7 superior). Frente a la estampilla pro bienestar del adulto mayor, regulada en las Leyes 687 de 2001 y 279 de 2009, encuentra la Sala que financian la protección de adultos mayores de bajos recursos mediante los centros vida, cumpliéndose así el mandato de discriminación positiva exigido por los arts. 13 y 46 constitucionales. 1.3.
El art. 2° del Decreto Legislativo 461 del 22 de marzo de 2020 únicamente habilitó a Gobernadores y alcaldes a reducir tarifas de los impuestos y no de las tasas ni de las contribuciones parafiscales: “Artículo 2. Facultad de los gobernadores y alcaldes en materia de tarifas de impuestos territoriales. Facúltese a los gobernadores y alcaldes para que puedan reducir las tarifas de los impuestos de sus entidades territoriales”.
En CONCLUSIÓN, es claro para el Tribunal que el señor alcalde profirió el Decreto Municipal de Bucaramanga, No. 0121 de 2020, sin tener competencia para ello. 2. Transgrede el artículo 7.4 de la Ley 819 de 2003, pues no establece una fuente sustitutiva de ingresos que supone la reducción de tarifas de las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor. 2.1.
Consagra la norma en cita: (…) Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces” Sobre esa fuente sustitutiva el Consejo de Estado en Sentencia del 12 de marzo de 2015,[13] al resolver una demanda de simple nulidad en contra de un Acuerdo Municipal de Bucaramanga que redujo el valor de unas estampillas para la construcción del viaducto de la novena, recordó que la fuente de ingreso adicional “debe estar debidamente soportada y sustentada, máxime, si se está hablando de tributos con destinación específica como suele ser el caso de las estampillas de que trata el Acuerdo”.
Tal exigencia, a juicio de la Sala, es un límite al ejercicio de la potestad tributaria y una herramienta de planeación estatal pública, pues busca que la obtención de las finalidades perseguidas con una decisión que reduzca los ingresos no afecta las actividades que en un comienzo se iban a realizar con ellos. 2.2. El Decreto legislativo 461 de 2020 no suspende la vigencia del art. 7 de la Ley 819 de 2003 para pensar que los Gobernadores y alcaldes podían reducir los impuestos territoriales sin cumplir con el deber legal de prever una fuente sustitutiva.
Se recuerda ahora, que el art. 213.3 constitucional permite al Gobierno Nacional suspender las leyes que sean incompatibles con los Estados de excepción, lo cual no se hizo frente a la norma legal en cita con ocasión al Estado de emergencia económica, social y ecológica declarado en el Decreto 417 de 2020. Así es claro que, si en tiempos ordinarios el Municipio de Bucaramanga debe establecer una fuente sustitutiva cuando adoptaba decisiones que reducía los ingresos tributarios, también lo debía garantizar en ejercicio de la potestad otorgada por el Decreto 461 de 2020.
En CONCLUSIÓN, el Decreto Municipal de Bucaramanga, Santander, No.0121 de 2020 también está viciado de ilegalidad por no establecer una fuente sustitutiva frente a la reducción de ingresos que supuso reducir a 0% la tarifa de las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor. 3. Finalmente, el Decreto Municipal de Bucaramanga, Santander No. 0121 de 2020 si bien adopta una medida conexa y necesaria para mitigar los efectos económicos que genera la pandemia del COVID-19, ella es desproporcionada para los adultos mayores de Bucaramanga.
Para el Tribunal, el acto objeto de control busca optimizar los recursos públicos disponibles para atender los diferentes efectos de la pandemia del COVID-19 en la ciudad. Así se entiende cuando en sus considerandos afirma que el costo que supone para el contratista el pago de las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor se traslada al precio de la oferta, lo que implica una menor cantidad en el bien o servicio adquirido.
Por ejemplo, las necesarias medidas de aislamiento social para contener el COVID-19 reducen las transacciones comerciales entre las personas, sin las cuales no pueden obtener los ingresos económicos necesarios para satisfacer sus necesidades. Esto es especialmente sensible en las personas de bajos recursos quienes pueden no contar con los ahorros suficientes para afrontar esta situación excepcional.
También, la atención del COVID-19 puede requerir la adquisición de insumos de protección y el desarrollo de actividades para protección de la población. Este Tribunal es consciente que la pandemia del COVID-19 demanda un amplio gasto público social por parte de las entidades públicas, y que el señor Alcalde de Bucaramanga quiso con el acto objeto de control reducir el costo tributario para ampliar la capacidad de compra del municipio.
Sin embargo, al reducir la tarifa de la estampilla pro bienestar del adulto mayor impuso a un grupo poblacional en situación de debilidad una carga que no se explica desde la cláusula de Estado social de Derecho. En efecto, quienes reciben atención en los centros vida y en los centros de bienestar del anciano son sujetos de especial protección constitucional, tanto por su condición económica (art. 13 inciso final superior) como por su edad (art. 46 Ib), por lo que deben ser los últimos de la fila en soportar cargas estatales, como lo es la reducción del financiamiento a los centros en donde reciben protección y asistencia. En todo caso, para esta Sala resulta contradictorio que para lograr la protección general de la población bumanguesa se afecte los derechos de los adultos mayores que son, según la información médica públicamente disponible, quienes mayor riesgo de muerte tienen frente al COVID-19. 4.
No es posible dar efectos retroactivos a este fallo, de modo que resurja el deber para los contratistas de realizar el pago de las estampillas a las que se refiere el Decreto Municipal de Bucaramanga No.0121 de 2020. Como se advirtió al momento de la admisión del trámite del proceso de control inmediato de legalidad, a él están sujetos actos generales, siendo así ajeno situaciones particulares como las relaciones contractuales surgidas entre entidades públicas del municipio de Bucaramanga y sus contratistas. 2.5.3.
Análisis del caso concreto Procede la Sala a dilucidar si en la providencia del 20 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, se incurrió en un defecto procedimental por pretermisión de una etapa sustancial en el procedimiento legalmente establecido para el trámite del control inmediato de legalidad. Alega el accionante que el informe presentado con respecto de la expedición del Decreto 121 de 2020, así como los antecedentes que le dieron origen, no fueron tenidos en cuenta por el Tribunal al proferir la sentencia, a pesar de que fueron remitidos en el término legal.
Advierte que la Secretaría Jurídica del municipio de Bucaramanga, a través del correo electrónico institucional notificaciones@bucaramanga.gov.co, remitió al buzón electrónico de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Santander sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co, el informe de contestación con sus respectivos anexos, pero que estos no fueron incorporados al expediente electrónico de control inmediato de legalidad.
Pues bien, señalan los artículos 20 de la Ley Estatutaria 137 de 1994[14] y 136 de la Ley 1437 de 2011, que los Tribunales Contencioso Administrativos ejercerán un control inmediato de legalidad de los actos administrativos de carácter general proferidos por entidades territoriales en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de excepción. Por su parte, establece el artículo 185 de la Ley 1437 de 2001, en cuanto al trámite del control inmediato de legalidad, lo siguiente: Artículo 185.
Trámite del control inmediato de legalidad de actos. Recibida la copia auténtica del texto de los actos administrativos a los que se refiere el control inmediato de legalidad de que trata el artículo 136 de este Código o aprendido de oficio el conocimiento de su legalidad en caso de inobservancia del deber de envío de los mismos, se procederá así: 1.
La sustanciación y ponencia corresponderá a uno de los Magistrados de la Corporación y el fallo a la Sala Plena. 2. Repartido el negocio, el Magistrado Ponente ordenará que se fije en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso, por el término de diez (10) días, durante los cuales cualquier ciudadano podrá intervenir por escrito para defender o impugnar la legalidad del acto administrativo.
Adicionalmente, ordenará la publicación del aviso en el sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3. En el mismo auto que admite la demanda, el Magistrado Ponente podrá invitar a entidades públicas, a organizaciones privadas y a expertos en las materias relacionadas con el tema del proceso a presentar por escrito su concepto acerca de puntos relevantes para la elaboración del proyecto de fallo, dentro del plazo prudencial que se señale. 4.
Cuando para la decisión sea menester el conocimiento de los trámites que antecedieron al acto demandado o de hechos relevantes para adoptar la decisión, el Magistrado Ponente podrá decretar en el auto admisorio de la demanda las pruebas que estime conducentes, las cuales se practicarán en el término de diez (10) días. 5. Expirado el término de la publicación del aviso o vencido el término probatorio cuando este fuere procedente, pasará el asunto al Ministerio Público para que dentro de los diez (10) días siguientes rinda concepto. 6.
Vencido el traslado para rendir concepto por el Ministerio Público, el Magistrado o Ponente registrará el proyecto de fallo dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de entrada al Despacho para sentencia. La Sala Plena de la respectiva Corporación adoptará el fallo dentro de los veinte (20) días siguientes, salvo que existan otros asuntos que gocen de prelación constitucional.
En la providencia objeto de censura, se advierte que, en el acápite II, denominado «El trámite», el Tribunal dejó sentado con respecto del informe presentado por el municipio, lo siguiente: II. el trámite [E]l precitado decreto municipal fue allegado con sus antecedentes el 14.04.2020 al buzón de notificaciones de la Oficina Judicial del Palacio de Justicia; la suscrita Magistrada Ponente lo admitió el mismo día y en el auto de admisión dispone: (i) invitar a entidades públicas y a particulares para que intervengan dentro de los siguientes 10 días –que vencieron el 30.04.2020– y (ii) previene que cumplidos estos la señora Agente del Ministerio Público cuenta con el mismo lapso para rendir un concepto de fondo –el que presentó el pasado 14.05.2020– Cumplido lo anterior, se registran las siguientes intervenciones: 1.
La Secretaría Jurídica municipal de Bucaramanga, con oficio recibido el 05.04.2020 dirigido al proceso de la referencia, presenta un informe, pero referido al Decreto Municipal de Bucaramanga No.104 de 2020, cuyo control inmediato de legalidad se hace dentro del proceso 2020-00273-00. El Tribunal manifestó que el informe de contestación allegado por el municipio de Bucaramanga se refería al Decreto 104 de 2020, cuyo control inmediato de legalidad se adelantaba en el proceso 2020-00273-00, sin percatarse de que el escrito de contestación tenía fecha anterior al auto admisorio.
En el acápite «El trámite», el Tribunal fue claro en señalar que el auto admisorio del medio de control de legalidad se profirió el 14 de abril de 2020, y que con fundamento en las ordenes allí dispuestas, el municipio de Bucaramanga procedió a rendir informe el 5 de abril de 2020, pero referido a un control de legalidad de un Decreto diferente.
Con el simple cotejo de las fechas se podía evidenciar que al expediente se anexó un informe que no correspondía al que verdaderamente envió el municipio en el trámite del control de legalidad del Decreto 121 de 2020 y, en todo caso, porque al tratarse de un informe presentado en torno a un trámite de control de legalidad diferente, el Tribunal debió advertir que el informe incorporado al expediente no estaba dirigido al trámite objeto de decisión. Lo anterior deja ver a esta Sala de decisión que, en efecto, existió un error en la apreciación del informe de contestación allegado por el municipio de Bucaramanga, ya que el Tribunal no se percató siquiera por las fechas de que se trataba de un informe que no correspondía al caso de marras.
Con los anexos de tutela, el municipio se ocupó de probar en esta instancia constitucional que la Secretaría Jurídica del municipio de Bucaramanga, a través del correo electrónico institucional notificaciones@bucaramanga.gov.co, remitió el 29 de abril de 2020, al buzón electrónico de la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Santander sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co, el informe de contestación con respecto del trámite del control de legalidad referente al Decreto 121 de 2020, tramitado en el proceso 2020-00258-00, al que anexó los antecedentes técnicos que le dieron origen.
Lo anterior, en todo caso, fue corroborado por esta Sala de decisión, pues a través de auto del 18 de septiembre de 2020 se requirió a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander para que, certificara si el día 29 de abril de 2020 recibió en su buzón electrónico, mensaje de datos proveniente del correo institucional de la Secretaría Jurídica del Municipio de Bucaramanga, y rindiera informe sobre el trámite dado a la contestación. La Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander mediante oficio del 28 de septiembre de 2020, certificó que el 29 de abril de 2020 recibió en el buzón electrónico sectribadm@cendoj.ramajudicial.gov.co, mensaje de datos proveniente del correo institucional de la Secretaría Jurídica del municipio de Bucaramanga, contenido del informe rendido en el medio de control inmediato de legalidad radicado 68001-23-33-000-2020-00258-00; y señaló que el informe y los demás documentos adjuntos fueron reenviados al correo des02tadmin@cendoj.ramajudicial.gov.co para que formaran parte del expediente digital.
Quiere decir lo anterior que, en efecto, la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Santander recibió el informe rendido por el municipio de Bucaramanga, junto con los documentos adjuntos, en torno al trámite de control inmediato de legalidad del Decreto 121 de 2020; sin embargo, no es claro para esta Sala de decisión el por qué no fueron tomados en cuenta por el Tribunal para efecto de resolver la litis, pese a que, según el dicho de la Secretaría, el informe y los documentos adjuntos fueron enviados al buzón electrónico del despacho judicial 2, encargado del estudio de legalidad del mencionado Decreto, para que formaran parte del expediente digital.
Con todo, se advierte que, al ser el informe de contestación y sus anexos efectivamente recibidos por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander, y no incorporados al expediente electrónico, se pretermitió una etapa sustancial para la demandada, que era el garantizar su derecho a la defensa y contradicción. En este contexto, corresponde a la Sala analizar si la omisión en la valoración de dichos elementos de prueba vulnera efectivamente los derechos fundamentales del municipio de Bucaramanga, en especial su derecho de defensa y contradicción. Se advierte que en el informe de contestación rendido por el municipio de Bucaramanga i) se señaló de manera expresa cuales fueron los antecedentes para la expedición del Decreto 121 de 2020; ii) se argumentó que con fundamento en lo dispuesto en la sentencia C-221 de 2019 de la Corte Constitucional, las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor corresponden a un impuesto y no a contribuciones parafiscales; y iii) se alegó con respecto del establecimiento de una fuente sustitutiva, que para estos efectos se expidió el Decreto municipal 125 del 13 de abril de 2020.
Y en los anexos presentados con el informe de contestación, el municipio aportó como documentos de prueba: i) el Acuerdo 17 de 2019 «Por el cual se actualiza el régimen de estampillas municipales previstas en el Acuerdo Municipal 044 de 2008»; ii) el Decreto 125 de 2020, por el cual se efectuó la modificación al anexo de presupuesto de gastos del municipio de Bucaramanga en la vigencia fiscal 2020; y iii) el Plan de Acción del municipio de Bucaramanga.
Ahora bien, en la sentencia objeto de censura, el Tribunal concluyó con respecto del Decreto 121 de 2020 i) que este excedió la competencia dada por el Decreto Legislativo 461 de 2020, que se suscribía únicamente a reducir las tarifas de los impuestos municipales y no la de las tasas parafiscales, ii) que trasgredió el artículo 7.4 de la Ley 819 de 2003, pues no se estableció una fuente sustitutiva de ingresos que supone la reducción de tarifas de las estampillas pro cultura y pro bienestar del adulto mayor; y iii) que la medida de excepción tributaria para mitigar los efectos económicos generados por el Estado de Emergencia fue desproporcionada para los adultos mayores.
Es claro que los argumentos expuestos por el municipio de Bucaramanga en el informe de contestación hubieran tenido un efecto decisivo en la consideración del Tribunal accionado, pues el municipio defendió textualmente la naturaleza de impuesto de la estampilla, según jurisprudencia de la Corte Constitucional, y procedió a probar la creación de la fuente sustitutiva de ingresos.
Ahora, señala el Tribunal accionado que en el caso no se configuró la existencia de defecto procedimental, dado que todos los antecedentes registrados en el acápite de consideraciones del decreto estudiado en el control inmediato de legalidad fueron enviados como anexos, por lo que no se optó por el periodo probatorio, ni tampoco un defecto fáctico, por cuanto el juez del control inmediato de legalidad hace el análisis conforme al marco jurídico y fáctico existente al momento de la expedición del acto, por lo que nada posterior a la expedición del acto analizado puede hacer parte de su juicio de legalidad, obviándose con dichos argumentos la omisión en la valoración del informe de contestación rendido por el demandando, y que era de vital importancia para resolver el asunto.
Para esta Sala de decisión, en el caso existe efectiva vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y la defensa del municipio de Bucaramanga, por configuración de un defecto procedimental absoluto, que determinó a su vez la existencia de un defecto fáctico en su dimensión negativa. Lo anterior, al no incorporarse al expediente electrónico el informe de contestación efectivamente allegado, y porque en el informe de contestación el municipio sustentó dos de los ítems por los cuales el Tribunal declaró la ilegalidad del Decreto, esto es, la consideración de la Corte Constitucional en torno a la naturaleza jurídica de las estampillas y la adopción del Acuerdo 125 de 2020, sobre la modificación del presupuesto en el municipio y el plan de acción adoptado para probar la sustitución de la renta.
La Sala se abstiene de realizar consideración alguna con respecto del defecto sustantivo irrogado, puesto que los alegatos presentados para sustentar el defecto guardan estrecha relación con los argumentos presentados en el informe de contestación presentado por el municipio de Bucaramanga, en el medio de control inmediato de legalidad, y que corresponde definir al juez contencioso en el juicio ordinario, esto es, lo referido por la Corte Constitucional en la sentencia C-221 de 2019, sobre la naturaleza jurídica de las estampillas, y la aplicación del artículo 7-4 de la Ley 819 de 2003, sobre la creación de una fuente sustitutiva por reducción de ingresos, en estados de excepción. En este estado de cosas, la Sala de decisión amparará los derechos fundamentales al debido proceso y la defensa del municipio de Bucaramanga a efectos de que el Tribunal Administrativo de Santander emita una nueva decisión en la que se tenga en cuenta el informe de contestación rendido por el municipio de Bucaramanga, dejado de analizar en el caso. 3.
Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que en el caso se configura la existencia de un defecto procedimental, por lo que amparará los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del accionante y, en consecuencia, dejará sin efectos la sentencia enjuiciada y se ordenará proferir una nueva decisión en la que se acojan los parámetros señalados en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. - Amparar los derechos fundamentales del debido proceso y la defensa del municipio de Bucaramanga, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.
Segundo. - Dejar sin efectos la sentencia del 20 de mayo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de control inmediato de legalidad con radicación 68001-23-33-000-2020-00258-00. Tercero. - Ordenar al Tribunal Administrativo de Santander que en el término de veinte días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a dictar una nueva decisión en la que se tengan en cuenta los parámetros expuestos en esta providencia. Cuarto. - Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. ----------------------- [1] Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal. [2] Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T- 231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T- 382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T- 949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [3] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [4] El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, c.p. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (ij), unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. [5]El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. [6] Sentencias T-264 de 2009 y T-213 de 2012. [7] Ver, entre otras, las sentencias SU-159 de 2002, C-590 de 2005 y T-737 de 2007. [8] (i) omisión en el decreto y práctica de las pruebas;
(ii) valoración errada de las mismas; y (iii) valoración de las que resultan nulas de pleno de derecho. [9]Corte Constitucional, sentencia SU-632 de 2017. [10]Ibídem. [11]Ibídem. [12] Las estampillas pro cultura y para el bienestar del adulto mayor son tributos que se causan en el Municipio de Bucaramanga por contratos y convenios, y sus adiciones, suscritos con el Municipio de Bucaramanga, las entidades descentralizadas del Municipio, la Contraloría de Bucaramanga, la Personería de Bucaramanga y el Concejo Municipal de Bucaramanga, que significan un costo para el contratista, pues se traslada al precio del contrato, y se exigen a través del mecanismo de retención en cada pago que se presente durante la ejecución del contrato y hasta su liquidación. [13] Consejo de Estado.
Sección Cuarta. C.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Sentencia del 12 de marzo de 2015. Rad.: 680012331000-201000441-02 (19115) SN. Partes: Édgar Suárez Gutiérrez y Pedro Nilson Amaya Martínez Vs. Municipio de Bucaramanga. [14] Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia.