ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO Y PAGO DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ADECUADA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL VINCULANTE DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - Se debe tener en cuenta la norma vigente al momento del deceso del causante / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO la Sala determinar si el a quo acertó al concluir que la sentencia del 9 de junio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, porque acogió el precedente del Consejo de Estado y no incurrió en defecto fáctico.

(…) Para la Sala, la decisión del tribunal demandado es razonable, por cuanto, como se vio, acoge la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a que en materia de pensión de sobrevivientes se debe aplicar las normas vigentes para el momento del deceso del causante y no una posterior, criterio que se viene aplicando a partir de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013.

Ahora, aunque la actora alega un desconocimiento del precedente constitucional, no relaciona cuáles son las sentencias que presuntamente desconoció la autoridad judicial demandada y que contienen similares supuestos fácticos con el presente asunto. En todo caso, se reitera, la providencia objeto de tutela no resulta irrazonable y atendió la jurisprudencia vigente del máximo órgano de lo contencioso administrativo, específicamente, de la Sección Segunda, sala especializada en asuntos de carácter administrativo laboral.

Por otro lado, frente al presunto defecto fáctico, la Sala, al igual que el a quo, considera que no se configuró, pues el tribunal demandado no tenía la obligación de valorar pruebas que se aportaron por fuera de la oportunidad dada para el efecto, como los alegatos de conclusión de primera instancia. De todas maneras, si se admitiera que el tribunal tenía la obligación de analizar dichos documentos, lo cierto es que esas pruebas no incidían sustancialmente en el sentido de la decisión, debido a que la misma tuvo su fundamento en que la norma a aplicar era vigente para el momento de la causación del derecho, esto es, el Decreto 981 de 1946, la cual no preveía como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes a la compañera permanente.

(…) Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la tutela. FUENTE FORMAL: DECRETO 981 DE 1946 / LEY 100 DE 1993 / DECRETO 4433 DE 2003 / LEY 923 DE 2003 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03078-01(AC) Actor: OLGA ARANGO GRUESO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Olga Arango Grueso contra la sentencia del 27 de agosto de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora Olga Arango Grueso pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, que estimó vulnerados por la sentencia del 9 de junio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En concreto, formuló la siguiente pretensión: PRIMERA: Que previa valoración fáctica y jurídica de la presente acción se REVOQUE por el CONSEJO DE ESTADO la decisión proferida por la sala del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALI (…). SEGUNDA: Que como consecuencia se CONFIRME la decisión proferida por la señora juez (…), en la sentencia 021 del 27 de abril de 2018, o en su defecto se profiera la decisión más favorable a los intereses de OLGA ARANGO GRUESO. 2.

Hechos De la revisión del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El señor Célimo Alfonso Gordillo Zúñiga prestó sus servicios a la Policía Nacional, por un término de 20 años y 22 días, distribuidos así: del 2 de mayo de 1946 al 31 de mayo de 1962, como agente de la Policía del Departamento del Valle del Cauca y del 1º de junio 1962 al 24 de mayo de 1966 (fecha en que falleció), en calidad de agente de la Policía Nacional. 2.2.

La señora Olga Arango Grueso, en varias oportunidades, solicitó a la Caja de Retiro de la Policía Nacional (Casur) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento del señor Gordillo Zúñiga, en calidad de compañera permanente del causante. 2.3. Las solicitudes de la actora fueron denegadas por Casur, mediante oficios No. 285366 del 1º de octubre de 2013, No. 064110 del 5 de marzo de 2015, oficio sin número del 9 de abril de 2015, 125046 del 4 de mayo de 2015 y SO-201509810 del 4 de mayo de 2015. 2.4.

La señora Arango Grueso presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Casur, con el objeto de obtener la nulidad de los oficios No. 285366 de 2013, No. 064110 de 2015, oficio sin número de 2015, 125046 de 2015 y SO-201509810 de 2015. A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, desde el 24 de mayo de 1966. 2.5.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cali, que, por sentencia del 27 de abril de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en consecuencia, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó a Casur reconocer y pagar a favor de la señora Olga Arango Grueso la pensión de sobrevivientes a partir del 12 de enero de 2012 por prescripción trienal y de conformidad con la Ley 923 de 2004 y el artículo 29 del Decreto 4433 de 2004. 2.5.1.

A juicio de la autoridad judicial, para la fecha en que falleció el causante estaba vigente el Decreto 981 de 1946 que otorgaba la pensión post- morten con el requisito de 15 años de servicio y que, no obstante que esa normativa no contempló la figura de la compañera permanente, debía aplicarse por retrospectividad la Ley 923 de 2004 y el Decreto Reglamentario 4433 de 2004 que sí incluye a la compañera permanente en el orden de beneficiarios. 2.5.2.

Adicionalmente, estimó que debido a que el Decreto 981 de 1946 establecía la pensión sobreviviente en cuantía del 50 %, en virtud del principio de favorabilidad, igualmente resultaba aplicable el Decreto 4433 de 2004 que establecía una cuantía mayor de la pensión. 2.6. Inconforme con la decisión, Casur apeló y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por sentencia del 9 de junio de 2020, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones.

En concreto, el tribunal consideró que el Decreto 4433 de 2004 no era la norma vigente al momento de la causación del derecho y que la norma aplicable era el Decreto 981 de 1946, que no consagró en el orden de beneficiarios a la compañera permanente, motivo por el que no era posible establecer parámetros nuevos e inexistente para la verificación de las exigencias de la convivencia y decidir sobre la prestación alegada. 2.6.1.

Manifestó que la retrospectividad de la ley atendía una sola línea argumentativa, en el entendido de que debían observarse para la resolución del caso las normas vigentes para el momento en que surgió el derecho, el cual, tratándose de una pensión de sobrevivientes, no era otro que el deceso del causante (1966), por lo que no era dable pretender la aplicación del actual régimen ni ninguno otro que no estuviera vigente para el momento de la exigibilidad del derecho. 2.6.2.

Por último, destacó que la actora no aportó oportunamente la declaración extrajuicio o alguna otra prueba que diera cuenta del tiempo de convivencia con el causante y que, por el contrario, el juez de primera instancia, de oficio, había citado a declaración de parte a la demandante y como testigo a su hijo Célimo Gordillo Arango, personas que componían el extremo activo. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. De manera preliminar, la señora Olga Arango Grueso manifestó que la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial. En cuanto al fondo del asunto, manifestó que la sentencia del 9 de junio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, por cuanto incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1.

Defecto fáctico, pues no tuvo en cuenta las pruebas que aportó con los alegatos de conclusión que presentó en sede de primera instancia, que demostraban la convivencia efectiva entre la actora y el causante, señor Célimo Gordillo Zúñiga, por un término de 20 años antes del fallecimiento. 3.1.2. Defecto sustantivo, porque, según dice, en diferentes Salas de Revisión de la Corte Constitucional existía un precedente uniforme y reiterado en el sentido de señalar que, en virtud del principio de favorabilidad, era posible la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones, en el evento en que el fallecido hubiere cotizado por un periodo de más de 15 años con anterioridad a la entrada en vigencia de la citada norma. 3.1.3.

Por último, dijo que no se tuvo en cuenta que la demandante es un sujeto de especial protección, pues se trata de un adulto mayor. 4. Intervenciones 4.1. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Casur pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo, así como la desvinculación de esa entidad por falta de legitimación en la causa por pasiva.

En concreto, manifestó que lo pretendido por la demandante era que se revisara un proceso que había legalmente concluido. 4.2. A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. 5. Sentencia impugnada 5.1.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia del 27 de agosto de 2020, denegó las pretensiones de la demanda. En concreto, el a quo estimó que la sentencia objeto de tutela se sustentó en la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013, dictada por la Sección Segunda de esta Corporación en la que se rectificó la postura adoptada respecto al tema de sustitución pensional y precisó que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de los beneficiarios, era la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior, sin que hubiese lugar a la aplicación retrospectiva de la ley, criterio que, a su vez, ha sido avalado por la Corte Constitucional en sentencia T-564 del 3 de septiembre de 2015. 5.1.1.

Que, por lo tanto, el hecho de que la providencia acusada denegara el reconocimiento pensional de la señora Arango Grueso no constituía un defecto sustantivo, pues la decisión obedeció a que no cumplía los requisitos previstos por el Decreto 981 de 1946, que era la norma aplicable. 5.1.2. Por otro lado, consideró que la sentencia objeto de tutela tampoco incurrió en defecto fáctico, toda vez que si bien la autoridad judicial demandada no valoró los documentos que aportó la actora, sustentó el motivo por el que no lo hizo, consistente en que se trató de pruebas aportadas por fuera de la oportunidad prevista para el efecto, esto es, en los alegatos de conclusión. Que, en todo caso, la falta de valoración de esos documentos no tuvo ninguna incidencia en la decisión adoptada. 6.

Impugnación 6.1. La actora impugnó la sentencia de primera instancia. Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, reiteró los argumentos de la tutela, esto es, que la providencia cuestionada no valoró los documentos que aportó en los alegatos de conclusión de primera instancia, en los que constaba el tiempo de convivencia entre la actora y el causante. 6.2.

También insistió en que la Corte Constitucional tenía precedente uniforme, en cuanto a que era posible la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 en materia de pensiones, en el evento en que el causante, a pesar de haber fallecido antes de la entrada en vigencia de la norma, hubiere cotizado por un periodo de más de 15 años. 6.3. Por lo demás, la actora señaló que se debían tener en cuenta varios artículos del Código General del Proceso y de la Ley 153 de 1887, así como una sentencia dictada en sede de tutela por la Sala de Casación Civil y Agraria de la Corte Suprema de Justicia, sin especificar de qué manera eran aplicables al caso concreto.

CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[1], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[2], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 2.

Planteamiento del problema jurídico 2.1. La Sala estima que la demanda de tutela cumple los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En consecuencia, se resolverá el asunto de fondo. 2.2. En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si el a quo acertó al concluir que la sentencia del 9 de junio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, porque acogió el precedente del Consejo de Estado y no incurrió en defecto fáctico. 3.

Solución al problema jurídico 3.1. En el presente asunto, la señora Olga Arango Grueso alega que la providencia del 9 de junio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca: (i) desconoció el precedente constitucional referente a la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 en materia de pensión sobrevivientes e (ii) incurrió en defecto fáctico al no tener en cuenta las pruebas que demostraban la convivencia efectiva con el causante. 3.2.

Para determinar si la providencia objeto de tutela incurrió en los defectos endilgados por la actora, conviene traer, en lo pertinente, las consideraciones de esa decisión. 3.2.1. En la sentencia del 9 de junio de 2020, el tribunal demandado encontró acreditado que el señor Célimo Gordillo Zúñiga laboró como agente de la Policía Nacional por 20 años y 22 días y dijo que esa circunstancia, de cara a lo dispuesto en el literal b) del artículo 13 del Decreto 981 de 1946, daría derecho a los beneficiarios a una pensión mensual equivalente al 50 % del último sueldo que devengó. Que, no obstante, no podía pasarse por alto que la citada norma no consagró en el orden de beneficiarios a la compañera permanente, toda vez que dicha figura no existía para la época del fallecimiento del señor Gordillo Zúñiga. 3.2.2.

Adicionalmente, señaló que no era posible, por favorabilidad, efectuar un trato analógico e igualitario entre la figura de la cónyuge y la compañera permanente, porque eso conllevaría a una aplicación retrospectiva de normas e, incluso, fijación de nuevos parámetros o modificaciones del Decreto 981 de 1946. Así lo explicó: Ahora, de pretenderse en pro de la favorabilidad realizar un trato analógico e igualitario entre la figura de la cónyuge y la compañera permanente y aplicar la Ley 54 de 1990 y los demás decretos que para el régimen pensional de los Agentes de la Policía consagraron la figura de la compañera permanente como beneficiaria, ello se traduciría en dar una aplicación retrospectiva de las normas, reiterándose que las aplicables son las vigentes al momento del fallecimiento del causante.

Sumado a lo anterior, ello igualmente conllevaría a fijar nuevos parámetros legales o modificaciones al texto y condiciones del Decreto 981 de 1946 pues necesariamente habría que determinar cuáles serían los requisitos a exigir en relación con el tiempo de convivencia entre la compañera y el causante para ser beneficiaria de la prestación, habida cuenta que la norma nada mencionó al respecto al no haber contemplado esa posibilidad debido a la inexistencia de la Ley 54 de 1990.

Así, el Decreto 981 de 1946 al contemplar como beneficiaria a la cónyuge, únicamente debía verificarse con el registro civil de matrimonio el vínculo, por lo que considerar retrotraer la Ley 54 de 1990 o los decretos especiales que si contemplaron la figura de la compañera permanente, se traduciría en introducir nuevos requisitos toda vez que no se podría únicamente reemplazar la palabra “cónyuge” por “compañera permanente” habida cuenta que tendría que establecerse la convivencia y su duración, y en tal sentido se incorporarían nuevos elementos a la norma. 3.2.3.

La autoridad judicial demandada explicó que, en todo caso, el Consejo de Estado había rectificado su postura respecto de la aplicación retrospectiva de la ley, en el sentido de señalar que la norma aplicable era la vigente para el momento en que surge el derecho. Para el efecto, citó la sentencia del 1º de marzo de 2018, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y precisó que si bien esa decisión trató sobre la imposibilidad de la aplicación de la Ley 100 de 1993, y en el asunto bajo estudio se debatía la aplicación de la Ley 923 y el Decreto Reglamentario 4433, ambos de 2003, concernientes al régimen especial, lo cierto era que “la retrospectividad de la ley atiene una sola línea argumentativa, bajo el entendido de que deben observarse para la resolución del caso las normas vigentes para el momento en que surgió el derecho, el cual en tratándose de una pensión de sobrevivientes no es otro que el momento del deceso del causante, –1966–, por lo que no es dable pretender la aplicación del actual régimen ni ninguno otro que no estuviera vigente para el momento de la exigibilidad del derecho”. 3.2.4.

En la decisión objeto de tutela se aclaró que las anteriores consideraciones no desconocían el principio de favorabilidad, porque éste se presentaba cuando ante la existencia y vigencia de dos normas, una resultaba más beneficiosa que la otra, siendo dable aplicar la favorable. Que, por lo tanto, resultaba claro que era necesario que ambas normas estuvieren vigentes al momento de la exigibilidad del derecho, pues, de no ser así, se trataría de una aplicación indebida de la ley. 3.2.5.

Por último, destacó que la demandante no aportó oportunamente (porque los documentos se anexaron con los alegatos de conclusión de primera instancia) declaración extrajuicio o alguna otra prueba que diera cuenta del tiempo de convivencia con el causante y que, contrario a ello, el a quo citó en declaración de parte a la demandante y como testigo a su hijo, personas que componían el extremo activo. 3.3.

Para la Sala, la decisión del tribunal demandado es razonable, por cuanto, como se vio, acoge la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado relativa a que en materia de pensión de sobrevivientes se debe aplicar las normas vigentes para el momento del deceso del causante y no una posterior, criterio que se viene aplicando a partir de la sentencia de unificación del 25 de abril de 2013[3]. 3.4 Ahora, aunque la actora alega un desconocimiento del precedente constitucional, no relaciona cuáles son las sentencias que presuntamente desconoció la autoridad judicial demandada y que contienen similares supuestos fácticos con el presente asunto.

En todo caso, se reitera, la providencia objeto de tutela no resulta irrazonable y atendió la jurisprudencia vigente del máximo órgano de lo contencioso administrativo, específicamente, de la Sección Segunda, sala especializada en asuntos de carácter administrativo laboral. 3.5. Por otro lado, frente al presunto defecto fáctico, la Sala, al igual que el a quo, considera que no se configuró, pues el tribunal demandado no tenía la obligación de valorar pruebas que se aportaron por fuera de la oportunidad dada para el efecto, como los alegatos de conclusión de primera instancia. 3.5.1.

De todas maneras, si se admitiera que el tribunal tenía la obligación de analizar dichos documentos, lo cierto es que esas pruebas no incidían sustancialmente en el sentido de la decisión, debido a que la misma tuvo su fundamento en que la norma a aplicar era vigente para el momento de la causación del derecho, esto es, el Decreto 981 de 1946, la cual no preveía como beneficiaria de la pensión de sobrevivientes a la compañera permanente. 3.6.

Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: el a quo acertó al concluir que la providencia del 9 de junio de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no vulneró los derechos fundamentales invocados la actora, porque acogió el precedente del Consejo de Estado y no incurrió en defecto fáctico.   3.7. Por lo expuesto, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la tutela.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.

Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.   [Firmado electrónicamente]   STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO   Presidenta de la Sección              [Firmado electrónicamente]   MILTON CHAVES GARCÍA   Magistrado                  [Firmado electrónicamente]   JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ   Magistrado        ----------------------- [1] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [2] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda.

Proceso Nº 76001-23’31-000-2007- 01611-01. M.P. Luis Rafael Vergara Quintero.