11001-03-06-000-2020-00164-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2020-00164-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2020-09-15

Ponente: Édgar González López

Actor: Instituto Colombiano De Bienestar Familiar (Icbf) – Regional Bogotá – Defensoría De Familia Del Contro Zonal San Cristóbal Sur

De qué trata

Síntesis: El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechosPROCESO DE PROTECCIÓN Y RESTABLECIMIENTO QUE SE ADELANTA POR VIA ADMINISTRATIVA - Fases o etapasEl (…) artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla en tres fases o etapas: (…) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); (…) El procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y (…) El seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protecciónSALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Competencia en materia de conflictos de competencias administrativasCon base en el artículo 39 (…) y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (…) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y (…) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la SalaJUECES DE FAMILIA - Competencia para resolver conflictos de competencia en materia administrativa / JUECES DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia[E]l Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA. Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo. Lo anterior, se encuentra limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018CONFLICTOS DE COMPETENCIA QUE SE SUSCITEN EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS REGULADAS POR EL CÓDIGO DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA - Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil / TRÁMITES DE SEGUIMIENTO Y MODIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN DE QUE TRATA EL ARTÍCULO 103 DE LA LEY 1098 DE 2006 - Autoridad competente[L]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia. Lo anterior, sin perjuicio de que, por cambios en el lugar de domicilio del menor, se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso. (…) La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF. En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. (…) [A]sí como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011CUSTODIA / VISITAS / ALIMENTOS / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL[C]omo las normas no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competenciaLEY 1878 DE 2018 - Vigencia[S]i se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley. Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se hayan iniciado o se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familiaLEY 1878 DE 2018 - Reglas de transición[L]as reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, a aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original). Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: (…) Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. No obstante, en relación con el seguimiento, se aplicarán las normas de la Ley 1878 de 2018, una vez se encuentre en firme la declaratoria del menor de edad «en situación de vulneración o adoptabilidad». (…) En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Por vencimiento de términos / JUEZ DE FAMILIA - Término para concluir actuación respectivaAnte el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia. El juez dispone de un plazo máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. Así lo disponen tanto el artículo 100 (en la fase inicial) como el artículo 103 (en la fase de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia. En el presente análisis es relevante tener en cuenta la pérdida de competencia en la fase inicial, a la luz del artículo 100

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá / PROTECCIÓN Y GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Fundamentos constitucionales El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 44 PROCESO DE PROTECCIÓN Y RESTABLECIMIENTO QUE SE ADELANTA POR VIA ADMINISTRATIVA – Fases o etapas El (…) artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla en tres fases o etapas: (…) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878);

(…) El procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y (…) El seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 52 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1098 DE 2006 SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia en materia de conflictos de competencias administrativas / Con base en el artículo 39 (…) y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

(…) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y (…) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1098 DE 2006 JUECES DE FAMILIA – Competencia para resolver conflictos de competencia en materia administrativa / JUECES DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia [E]l Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.

Lo anterior, se encuentra limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 1514 NUMERAL 3 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 CONFLICTOS DE COMPETENCIA QUE SE SUSCITEN EN ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS REGULADAS POR EL CÓDIGO DE LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA – Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil / TRÁMITES DE SEGUIMIENTO Y MODIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN DE QUE TRATA EL ARTÍCULO 103 DE LA LEY 1098 DE 2006 – Autoridad competente [L]os conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Lo anterior, sin perjuicio de que, por cambios en el lugar de domicilio del menor, se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso.

(…) La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. (…) [A]sí como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.

En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 99 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 100 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 CUSTODIA / VISITAS / ALIMENTOS / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD / COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL [C]omo las normas no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 7 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 8 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 107 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 108 LEY 1878 DE 2018 – Vigencia [S]i se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se hayan iniciado o se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 LEY 1878 DE 2018 – Reglas de transición [L]as reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, a aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: (…) Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

No obstante, en relación con el seguimiento, se aplicarán las normas de la Ley 1878 de 2018, una vez se encuentre en firme la declaratoria del menor de edad «en situación de vulneración o adoptabilidad». (…) En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos / JUEZ DE FAMILIA – Término para concluir actuación respectiva Ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

El juez dispone de un plazo máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. Así lo disponen tanto el artículo 100 (en la fase inicial) como el artículo 103 (en la fase de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia. En el presente análisis es relevante tener en cuenta la pérdida de competencia en la fase inicial, a la luz del artículo 100 FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 100 / CÓDIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA – ARTÍCULO 103 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00164-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) – REGIONAL BOGOTÁ – DEFENSORÍA DE FAMILIA DEL CONTRO ZONAL SAN CRISTÓBAL SUR Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá. Asunto: Competencia para conocer del proceso de restablecimiento de derechos del adolescente J.D.E.G. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1. El 24 de noviembre de 2016, la señora G.M.E.A solicitó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) que se citara a la madre del adolescente J.D.E.G[1]., con el propósito de que se verificaran las condiciones y la existencia de circunstancias de riesgo del menor. Lo anterior, debido a que la solicitante reportó que su hija, de 7 años de edad, habría sido sujeto de conductas sexualizadas[2] por parte del adolescente J.D.E.G[3]. 2.

De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, la petición fue direccionada entre varios defensores de familia el 21 de julio de 2018, el 29 de agosto de 2018, el 4 de diciembre de 2018 y el 9 de mayo de 2019. El 14 de noviembre de 2019, la solicitud fue remitida a la Defensoría de Familia del Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá), autoridad que ordenó la práctica de las valoraciones respectivas para la verificación de los derechos del adolescente[4]. 3.

En efecto, el 14 de noviembre de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal San Cristóbal Sur llevó a cabo la verificación de la garantía de los derechos del adolescente J.D.E.G.[5]. En el informe de valoración se concluyó lo siguiente: […] no existen derechos, (sic) amenazados, vulnerados ni inobservados, sin embargo, considera que apertura de PARD en medio familiar por presentar conductas sexualizadas en calidad de ofensor teniendo en cuenta que a corto, mediano o largo plazo puede existir en riesgo social. 12.

Plan de intervención sugerido: En atención a lo anteriormente expuesto se sugiere apertura de PARD, y remitir a CREEMOS EN TI, con el fin de brindar orientación pertinente. (Subrayado de la Sala). 4. El 14 de noviembre de 2019, la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) ordenó la apertura de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del adolescente J.D.E.G., de 15 años de edad, tendiente a la protección de sus derechos, y resolvió, entre otros[6]: […] 2.

Adoptar como medida de protección provisional o de urgencia, establecidas en la Ley 1098 de 2006 y Ley 1878 de 2018, la ubicación de J.D.E.G en MEDIO FAMILIAR EN CABEZA DE SUS PROGENITORES. 3. Remitir al NNA J.D.E.G. a la Asociación Creemos en Ti, a fin de que lo valoren y […] le brinden el tratamiento psicoterapéutico pertinente[7]. 5.

El 22 de noviembre de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal San Cristóbal Sur remitió el expediente a la Jurisdicción de Familia por pérdida de competencia[8]. 6. En acta individual de reparto núm. 32644 del 22 de noviembre de 2019, el PARD iniciado en favor del menor J.D.E.G. fue asignado al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá D.C. 7.

Mediante providencia del 17 de enero de 2020, el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá resolvió no asumir la competencia de las diligencias provenientes de la Defensoría del Centro Zonal San Cristóbal Sur y devolver el expediente a dicha autoridad[9]. Mediante oficio núm. 29 del 22 de enero de 2020, el Juzgado hizo efectivo la devolución del expediente[10]. 8.

A través de auto del 7 de febrero de 2020, la Defensoría de Familia del Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) ordenó el traslado del expediente del adolescente J.D.E.G a la Defensoría Especializada de Seguimiento «Reintegro Familiar» del Centro Zonal San Cristóbal Sur[11]. 9. Mediante auto del 7 de febrero de 2020, la Defensoría Especializada de Seguimiento «Reintegro Familiar» del Centro Zonal San Cristóbal Sur resolvió, entre otros aspectos, que se requiriera al equipo interdisciplinario para que realizara el seguimiento a la medida, la cual se habría adelantado el 20 de febrero de 2020, con el fin de garantizar el estado los derechos del adolescente.

Lo anterior, según se desprende de la solicitud que promovió el conflicto que se evalúa. 10. El 20 de junio de 2020, la Defensoría de Familia del Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) solicitó al Consejo de Estado que se dirimiera el conflicto de competencias administrativas con el Juzgado Primero de Familia de Oralidad en Bogotá. II.

ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala por el término de cinco (5) días, esto es, desde el 3 al 9 de julio de 2020, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite de este conflicto.

Obra también informe secretarial del 10 de julio del 2020, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a través de correo electrónico, que en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020[12], se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

En el mismo informe secretarial del 10 de julio del 2020, se informó al magistrado ponente que, durante la fijación del edicto, la Coordinación de Autoridades Administrativas de la Dirección de Protección del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar presentó alegatos en veinticuatro (24) folios. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Coordinación de Autoridades Administrativas de la Dirección de Protección del ICBF La Coordinación de Autoridades Administrativas de la Dirección de Protección del ICBF intervino para señalar que la competencia para conocer del PARD iniciado a favor del adolescente J.D.E.G. es del juez de familia.

Advirtió que la Ley 1878 de 2018 consagró que los términos para definir la situación jurídica en el PARD se cuentan desde el conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos de los niños, niñas y adolescentes por parte de la autoridad administrativa. Para el efecto, hizo alusión al siguiente aparte del artículo 100:

ARTÍCULO 100. TRÁMITE. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial […] Adicionalmente, se refirió a la línea técnica brindada por el ICBF para puntualizar cuando se debe considerar que hubo conocimiento de los presuntos hechos de vulneración o amenaza de los derechos de una niña, niño o adolescente, así: • Desde el direccionamiento de la petición en el Sistema de Información Misional-SIM, a la Autoridad Administrativa por parte de Servicios y Atención al Ciudadano. • La denuncia y el reporte de constatación verdadera han sido remitidos al Defensor de Familia por el profesional correspondiente. • Alguna persona ha acudido directamente ante la Autoridad Administrativa (especialmente tratándose de Comisarías de Familia) para solicitar la protección de los derechos de un menor de edad.

Precisó también, que el término para definir la situación jurídica de un NNA, se cuenta desde el momento en que la primera autoridad administrativa tiene conocimiento de la presunta amenaza, sin contar los traslados internos por temas administrativos, eventos en los cuales no se renuevan ni se modifican los términos del proceso. Así las cosas, concluyó que en el caso que se evalúa, la primera autoridad administrativa tuvo conocimiento de los presuntos hechos de vulneración o amenaza desde el 24 de noviembre de 2016, y por tal razón, es a partir de ese momento que se empiezan a contar los seis (6) meses de que trata la norma, para establecer si en ese término se definió la situación jurídica del adolescente.

Indicó que, con posterioridad al 24 de noviembre de 2016, el trámite fue direccionado internamente entre varios defensores de familia, y que sólo hasta el 14 de noviembre de 2019 se ordenó la apertura del PARD en favor del adolescente J.D.E.G. Aclaró que la fecha del auto de apertura no es la del conocimiento de los presuntos hechos, como de forma imprecisa sostuvo el juzgado, y que dicha posición ha sido avalada por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en providencia del 12 de noviembre de 2019 con radicado número 11001030600020190013000, en la que se manifestó que los términos del PARD se empiezan a contar desde el conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de derechos, descartando la posibilidad que sea desde el auto de apertura del proceso, salvo que las fechas coincidan.

Insistió en que en los eventos en que la autoridad administrativa no emite el fallo dentro del plazo de los seis (6) meses de que trata el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, la autoridad pierde competencia y debe remitir el proceso al juez de familia, quien dentro de los dos (2) meses siguientes, contados a partir de la radicación del proceso, deberá resolver la situación jurídica del menor.

De no hacerlo, deberá remitir el expediente al juez de familia que le sigue en turno y se pondrá en conocimiento tal situación ante el Consejo Superior de la Judicatura. Para el caso concreto, anotó que se configuró la causal establecida en el citado artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, al no definirse la situación jurídica del menor de edad dentro del término de seis (6) meses, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor.

Por consiguiente, resaltó que no corresponde a la realidad lo afirmado por el juzgado de familia al expresar lo siguiente: La Defensora de Familia del Centro Zonal San Cristóbal de Bogotá, tiene conocimiento de los hechos al proferir el auto de apertura PARD una vez el equipo interdisciplinario entrega las valoraciones para verificar las garantías del niño, lo que acaeció el 14 de noviembre de 2019.

En consecuencia, el juzgado no asume competencia, y en su lugar, ordena la devolución del expediente a la Defensora de Familia Zonal San Cristóbal, para que continúe con el conocimiento. 2. Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá Si bien la autoridad guardó silencio dentro del término concedido para presentar alegatos, se analizarán los argumentos expuestos en su providencia del 20 de enero de 2017.

En esta decisión, el Juzgado ordenó remitir el PARD a la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur por considerar que el término para resolver la situación jurídica del adolescente no había fenecido. En primer lugar, señaló que el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, consagró un límite de dieciocho meses (18) para resolver de fondo el PARD, el cual incluye el seguimiento.

Asimismo, manifestó que se debe tener en cuenta la fecha del auto de apertura del 14 de noviembre de 2019 para contabilizar el término previsto para el efecto. Al respecto, expresó: […] teniendo en cuenta que el conocimiento de los hechos, de manera efectiva lo obtuvo el centro zonal de San Cristóbal Sur, a partir de los informes ordenados y realizados el 14 de noviembre del 2019 […] encontrándose en término para emitir fallo y ordenar el seguimiento respectivo, prorrogando de ser el caso o haciendo uso de las herramientas que la ley 1955 de 2019 trajo en favor de los NNA.

(Resaltado de la Sala). Sobre el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, que adicionó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878, indicó que el ICBF está facultado para reglamentar un mecanismo para otorgar a la autoridad administrativa un aval para ampliar el término máximo de 18 meses para definir de fondo el PARD.

Lo anterior, cuando un proceso no pueda ser definido por las situaciones fácticas y probatorias de cada caso. Señaló que, según la norma en cita, una vez se otorga el aval por parte del ICBF, la autoridad administrativa emite una resolución motivada para ampliar el término, la cual debe sustentarse con el acervo probatorio respectivo. Agregó que la defensoría en caso de requerir prórroga para adoptar la decisión, lo puede hacer, conforme a dicha ley. 3.

Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) La Defensoría de Familia no presentó escrito de alegatos, pero se tendrán en cuenta los argumentos presentados en el documento a través del cual promovió el conflicto de competencias. Al respecto, la mencionada autoridad señaló que la pérdida de competencia del PARD iniciado en favor del adolescente J.D.E.G. se configuró una vez se ordenó la apertura del mismo, esto es, el 14 de noviembre de 2019.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el primer momento en que la autoridad administrativa conoció de los hechos constitutivos de la presunta amenaza o vulneración de derechos fue el 24 de noviembre de 2016. Para sustentar su argumento, aludió a la línea técnica del ICBF en relación con el momento en que se considera se conoce de la «presunta amenaza o vulneración» de los derechos, en los siguientes términos: […] deteniéndonos en la palabra “presunta” que usó expresamente la Ley 1878 de 2018 en el artículo 4 que modificó el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, en el entendido que al usar esta expresión se está haciendo referencia al momento en el que la autoridad administrativa aún no tiene certeza de la amenaza o vulneración, pues esta certeza se obtiene luego de la verificación del estado de cumplimiento de derechos y la ley dispuso taxativamente “contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad” y no desde que se tiene certeza, siendo estos dos momentos diferentes del proceso, pues efectivamente las situaciones de amenaza o vulneración de derechos se evidencian a través de la verificación del estado de cumplimiento de derechos […].

Bajo estas consideraciones, argumentó que la autoridad administrativa perdió competencia para seguir conociendo del PARD iniciado en favor del adolescente y por eso se remitió el expediente a la jurisdicción de familia. Asimismo, hizo referencia a la Decisión de la Sala del 27 de agosto de 2019[13] para sustentar su posición sobre el momento en que se presenta la pérdida de competencia, así: Se resaltan las siguientes causales para que la autoridad administrativa pierda la competencia para adelantar el PARD: (i) No definir la situación jurídica en el marco de la actuación administrativa, esto es, 6 meses contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración. (ii) No resolver el recurso de reposición interpuesto contra el fallo que definió la situación jurídica del menor de edad.

(iii) No subsanar los yerros del trámite administrativo dentro del ´termino para fallar […] También aludió la Decisión de la Sala del 12 de noviembre de 2019[14] que subrayó: Por regla general, los términos de ley son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que gozaba mientras estaban aún vigentes, por lo que ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continúe. En ese orden de ideas, concluyó que la interpretación del Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá sobre el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018 es errada.

Asimismo, destacó en cuanto al argumento planteado sobre el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, que no se podía aplicar al caso concreto, teniendo en cuenta la entrada en vigencia de la reglamentación, y porque una vez configurada la pérdida de competencia no es viable acudir a tal alternativa. La Defensoría manifestó que continuaría con el PARD hasta tanto se resolviera el conflicto de competencias.

IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos[15].

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia[16]. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 2018[17] introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 2019[18] modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad (mayores y menores de edad).

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla en tres fases o etapas: I. La verificación de los derechos (art. 52, modificado por art. 1 de Ley 1878).

II. El procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y, III. El seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. 2.

El análisis sobre la competencia de la Sala Dentro del marco normativo reseñado, la Sala estima procedente, en primer lugar, realizar una revisión de las normas pertinentes, para determinar si, en el caso concreto, es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado. La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018; e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878; y f) la competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencia s administrat ivas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, cuando se trate de conflictos de competencia entre autoridades administrativas, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia, como se explicará adelante. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. Al analizar la norma transcrita, la Sala concluyó que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultaba opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.

Lo anterior, se encuentra limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administra tivas reguladas por el Código de la Infancia y Adolescenci a La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018); ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad. i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, así: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: • Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos[19] del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse, entre autoridades administrativas, y en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten, entre autoridades administrativas, desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Es importante tener en cuenta que, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial[20] del PARD permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia[21].

Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del PARD hay norma especial[22], la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas)[23], en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia[24] dispone como consecuencia la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa[25], defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas porque esta pierde competencia al dejar vencer los términos para adelantar y concluir el PARD, puede entrar en conflicto de competencias con el defensor de familia o con el comisario de familia, e inclusive con el inspector de policía en los casos en los que esta autoridad ha ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esa hipótesis, que corresponde al caso concreto que ahora debe resolver la Sala, no está contemplada ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales[26].

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. ii) Los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «[E]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, establece: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayamos). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[27], tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogable por otros seis.

No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[28] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[29], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. iii) Trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001[30] asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria.

El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual «[s]i dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia […]».

En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable[31]. Advierte la Sala que como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente[32]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así:

ARTICULO 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ]. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Subrayado de la Sala). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[33]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[34].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[35] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, a aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

No obstante, en relación con el seguimiento, se aplicarán las normas de la Ley 1878 de 2018, una vez se encuentre en firme la declaratoria del menor de edad «en situación de vulneración o adoptabilidad». • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada. f) La competencia de la Sala en el caso concreto Es menester señalar que el bien jurídico tutelado por el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 (y por toda la ley, porque tal fue el propósito de acuerdo con la exposición de motivos) son los derechos de los niños, niñas y adolescentes y la garantía de que serán restablecidos mediante una actuación administrativa adelantada en términos cortos y fijos.

De acuerdo con su carácter prevalente consagrado en la Constitución Política (art. 44) y en el bloque de constitucionalidad[36], dicho bien jurídico impone la plena observancia de los principios consagrados en el artículo 209 constitucional y, en especial, los principios de celeridad y eficacia. En ese sentido, la exposición de motivos de la Ley 1878 fue explícita y reiterativa en su propósito de reducir efectivamente los tiempos para que la protección fuera eficaz.

Ahora bien, se destaca que, en el caso que se evalúa, la primera autoridad administrativa que conoció de la presunta vulneración o amenaza, lo hizo el 24 de noviembre de 2016. Sin embargo, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del adolescente J.D.E.G., sólo se inició hasta el 19 de noviembre de 2019, por parte de la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá).

De esta manera, y aun cuando se hubiere tenido conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del adolescente el 26 de noviembre de 2016, en la medida en que el auto de apertura del PARD es posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, el proceso debe regirse por esta última ley en su integridad, según lo dispuesto por el artículo 13 ibidem.

De acuerdo con los antecedentes remitidos, en el PARD del adolescente J.D.E.G. no se ha definido su situación jurídica ya sea «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente». Ahora bien, es importante tener en cuenta que el proceso que se evalúa está en las etapas descritas por los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por los artículos 3 y 4 de la Ley 1878 de 2018 respectivamente, hecho que, en principio, determinaría que la competencia para dirimir el conflicto estuviera a cargo del juez de familia.

No obstante, la Sala advierte que en el presente conflicto está inmersa una autoridad jurisdiccional, debido a que la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) alega pérdida de competencia por vencimiento de términos al no haberse definido la situación jurídica dentro de los seis (6) meses que indica el artículo 100 ibidem.

En ese orden de ideas, el conflicto de competencia no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre una de esas autoridades – defensora de familia-, y un juez de familia que debe sustituir o remplazar a la autoridad administrativa por pérdida de competencia y que, por consiguiente, como lo ha reiterado la Sala, actúa en ejercicio de una función administrativa.

Como se trata de un conflicto no regulado por la ley especial, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función que le confiere el artículo 39 del CPACA, que forma parte del Procedimiento Administrativo General, le corresponde conocer de los conflictos de competencias que surjan entre una de estas autoridades administrativas y el juez de familia que actúa en cumplimiento de funciones administrativas por pérdida de competencia de la primera.

Sobre los requisitos establecidos en dicha norma para la existencia de los conflictos de competencia administrativa, en el caso concreto, se tiene que el presente conflicto se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, que han negado expresamente tener la competencia para conocer de la actuación que nos ocupa: i) el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), por intermedio de la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá), y, ii) el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá, autoridad territorialmente desconcentrada[37] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Por otro lado, el asunto discutido es particular y concreto, y de naturaleza administrativa, porque se trata de establecer la autoridad que debe conocer del PARD iniciado a favor del adolescente J.D.E.G., de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, modificada por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019 para que se defina su situación jurídica bien «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente».

En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del asunto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[…] mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[38]».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y decidir la situación jurídica del menor.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver qué autoridad tiene la competencia para conocer del PARD iniciado a favor del adolescente J.D.E.G., para que se defina su situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente»: i) la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) o, ii) el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá. En consideración de la Defensoría de Familia, la autoridad administrativa perdió competencia para conocer del PARD por haber superado el término de seis (6) meses, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos, sin haberse definido la situación jurídica del menor.

En ese orden, en consideración de esta autoridad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 100 de la Ley 1098, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, la competencia debe ser del juez. El Juzgado por su parte, señala que el término no se ha vencido, por cuanto el plazo para resolver el PARD, incluido el seguimiento es de dieciocho meses (18), los cuales se deben contar a partir a partir del auto de apertura del PARD, que es del 19 de noviembre de 2019.

Adicionalmente, considera que la Defensoría debe hacer uso del mecanismo previsto en la Ley 1955 de 2019 para obtener aval del ICBF para ampliar, mediante resolución motivada, el término para adoptar la decisión respectiva. Así las cosas, en consideración de esta autoridad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955, la competencia para continuar el PARD es de la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá).

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará: i) Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y pérdida de competencia de la autoridad administrativa; ii) Alcance del mecanismo descrito en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 y facultad del ICBF para su reglamentación; iii) Naturaleza de la competencia del juez de familia, y, iv) Caso concreto. 5.

Análisis de la normativa aplicable 5.1. Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes, y pérdida de competencia de la autoridad administrativa Ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

ARTÍCULO 100. TRÁMITE. <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018. El nuevo texto es el siguiente:> Una vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer.

Vencido el traslado, la autoridad administrativa decretará de oficio o a solicitud de parte, las pruebas que no hayan sido ordenadas en el auto de apertura, que sean conducentes, útiles y pertinentes, las cuales se practicarán en audiencia de pruebas y fallo o fuera de ella, de acuerdo con su naturaleza y con sujeción a las reglas del procedimiento civil vigente.

Las pruebas que fueron debidamente decretadas deberán practicarse, en caso contrario, la autoridad administrativa competente, mediante auto motivado revocará su decreto. De las pruebas practicadas antes de la audiencia de pruebas y fallo, mediante auto notificado por estado, se correrá traslado a las partes por un término de 5 días, para que se pronuncien conforme a las reglas establecidas en el procedimiento civil vigente.

Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. El fallo es susceptible de recurso de reposición que debe interponerse verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no asistieron se les notificará por Estado; el recurso se interpondrá en los términos del Código General del Proceso y se resolverá dentro de los diez (10) días siguientes a su formulación. Resuelto el recurso de reposición o vencido el término para interponerlo, el expediente deberá ser remitido al juez de familia para homologar el fallo, si dentro de los quince (15) días siguientes a su ejecutoria, alguna de las partes o el Ministerio Público manifiestan su inconformidad con la decisión. El Ministerio Público lo solicitará con las expresiones de las razones en que funda su oposición. El juez resolverá en un término no superior a veinte (20) días, contados a partir del día siguiente a la radicación del proceso.

En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. El juez resolverá en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir del día siguiente a la radicación del proceso, so pena que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

Si el juez no resuelve el proceso en este término, perderá competencia para seguir conociendo del asunto, remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia que le sigue en turno y se pondrá en conocimiento del Consejo Superior de la Judicatura. En los casos que la autoridad administrativa pierda competencia y no remita el proceso al Juez de Familia dentro del término señalado en este artículo, el Director Regional del ICBF estará facultado para remitirlo al juez de familia. […] (Resaltado de la Sala).

De los apartes transcritos, se puede observar que la Ley 1878 de 2018 consagró un único término improrrogable de seis (6) meses contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de derechos, dentro del cual, la autoridad administrativa debe fallar la situación jurídica del niño, niña o adolescente. La Sala estima pertinente resaltar que cuando la norma indica que los hechos constitutivos de amenaza o vulneración de derechos son presuntos, es porque no es necesario que estén demostrados o que exista certeza sobre estos en una primera instancia. En ese sentido, se considera que, en efecto, la norma apunta al primer momento en que la autoridad administrativa conoce de tales circunstancias, bien porque se las informan o porque en el desarrollo de sus actividades las advierte, y será el propósito del proceso establecer su veracidad con la práctica de pruebas.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra válida la línea técnica del ICBF en cuanto a que el momento del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de derechos no corresponde con el de la apertura del PARD, salvo que estas dos situaciones coincidan. Por tal razón, la contabilización del plazo de seis (6) meses de que trata el multicitado artículo 100, deberá realizarse a partir del momento en que se conocieron por primera vez los hechos por parte de la autoridad administrativa.

Ahora bien, si la autoridad administrativa no falla la situación jurídica en el término de seis (6) meses previsto, se establece como consecuencia la pérdida de su competencia y se debe remitir el proceso al juez de familia, autoridad que debe asumir el conocimiento del mismo y definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

De otra parte, es preciso reiterar que la modificación del Código de la Infancia y la Adolescencia, con la Ley 1878 de 2018, tuvo como uno de sus fundamentos definir, con claridad los tiempos del PARD para evitar la prolongación indefinida del verdadero restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. «Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes»[39], por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continué. Sobre el particular, la Sala estima pertinente referirse a la Sentencia T- 336 del 26 de julio de 2019 de la Corte Constitucional, que ratifica lo expuesto, de la siguiente manera: Los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 fueron modificados por los artículos 3 y 4 de la Ley 1878 de 2018.

A partir de entonces, la solicitud de protección puede ser elevada por cualquier persona, y la autoridad competente dará apertura al PARD, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno en el que ordenará (i) la identificación y citación de los representantes legales del niño, niña o adolescente, de las personas con quienes conviva o sean responsables de su cuidado, o de quienes de hecho lo tuvieren a su cargo;

(ii) las medidas de restablecimiento de derechos provisionales de urgencia que se requieran para la protección integral del niño, niña o adolescente; (iii) la entrevista al niño, niña o adolescente en concordancia con los artículos 26 y 105 del Código; y (iv) las prácticas de las pruebas que estime necesarias para establecer los hechos que configuran la presunta vulneración o amenaza de los derechos del niño, niña o adolescente. […] Además, incluyó un trámite adicional que se surte cuando la autoridad administrativa no define la situación jurídica del niño, niña o adolescente dentro de los términos indicados, así: “(…) En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Así las cosas, entre las modificaciones introducidas por la Ley 1878 de 2018, se tiene que la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente -de manera improrrogable- dentro de los 6 meses siguientes al conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, por lo que vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente, caso en el cual, deberá informar a la Procuraduría General de la Nación para que promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

(Resaltado de la Sala) En el mismo pronunciamiento, la Corte Constitucional aludió a otro fallo sobre la pérdida de competencia de los defensores de familia[40], así: Sobre la pérdida de competencia del Defensor de Familia, esta Corporación ha sostenido que: "En virtud de lo consagrado en el Art.1 de la Constitución, el Estado colombiano es un Estado Social de Derecho, una de cuyas características fundamentales es la sujeción de todos los habitantes al ordenamiento jurídico (Arts. 4, 6 y 95 C. Pol.).

Ello explica que por regla general los actos de la Administración Pública estén sometidos al control de legalidad por parte de la rama jurisdiccional, cuya función general es "decir el Derecho" con carácter definitivo. (…) Por estas razones, en el presente asunto es constitucionalmente válido que, por razón del interés superior del niño y la protección especial que le confieren la Constitución colombiana y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano, el Art. 100, inciso 4o, de la Ley 1098 de 2006 someta las decisiones administrativas adoptadas por los Defensores de Familia y los Comisarios de Familia, en relación con dicha protección, a la homologación o confirmación de los Jueces de Familia, que tienen carácter especializado, por petición de una de las partes o del Ministerio Público.

En el mismo sentido, es constitucionalmente válido que el parágrafo 2o del mismo artículo establezca que si la autoridad administrativa no toma su decisión sobre la actuación o sobre el recurso de reposición dentro del término legal correspondiente, pierda la competencia y deba remitir el expediente al Juez de Familia para que adelante la actuación o el proceso respectivo.

En ambos casos se pone de manifiesto el interés plausible del legislador de otorgar efectividad a la protección especial de los menores, mediante decisiones calificadas por parte de una jurisdicción especializada, que otorgan certeza con carácter definitivo y confieren también celeridad al reconocimiento de sus derechos"[41] (subrayado fuera de texto). […] La Corte Constitucional concluyó lo siguiente en la referida Sentencia: De esta manera, a los 6 meses con los que cuenta la Defensoría de familia para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarando (i) en vulneración de derechos del niño, niña o adolescente o (ii) en adoptabilidad, se han de sumar, siempre, 6 meses de seguimiento a cargo del coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar[94], que podrá prorrogarlos por un lapso igual en casos excepcionales.

La Defensoría perderá competencia cuando no haya definido la situación jurídica dentro de los primeros 6 meses, y cuando no prorrogue el término inicial del seguimiento. En todo caso la norma advierte que en ningún caso el PARD con el seguimiento podrá exceder los dieciocho (18) meses. La Sala debe concluir que el alcance del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, es suficientemente claro respecto del plazo previsto para que la autoridad administrativa resuelva la situación jurídica del NNA, y de la consecuencia jurídica derivada de su incumplimiento.

En ese orden, la autoridad administrativa cuenta con un término único e improrrogable de seis (6) meses para el efecto, y de no atenderse, pierde competencia, siendo necesario, la remisión del expediente a la jurisdicción de familia para que en el término previsto por la ley se adopte la decisión respectiva. 5.2. Alcance del mecanismo descrito en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 y facultad del ICBF para su reglamentación Sobre este aspecto, es menester recordar, en primer término, que el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo) otorgó al ICBF la facultad de reglamentar un mecanismo de aval a la autoridad administrativa para ampliar el término de seguimiento, más no para prorrogar el término en que debe definirse la situación jurídica de los niños, niñas o adolescentes «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», pues como se indicó en precedencia, y así lo ha ratificado la Corte Constitucional, este término es improrrogable.

De esta manera, se hará mención a la alternativa que prevé el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, que modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, con la claridad de que se trata de una potestad de la que se puede hacer uso, superado el término de la definición de la situación jurídica de los NNA., es decir, para la etapa de seguimiento.

En ese sentido, el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, «Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022», dispuso: Artículo 208. Medidas de restablecimiento de derechos y de declaratoria de vulneración. Modifíquese el inciso sexto del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y adiciónense los siguientes incisos, así: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Resaltado la Sala). Mediante la Resolución núm. 1199 del 4 de diciembre de 2019[42], el ICBF reglamentó el mecanismo para otorgar el aval de ampliación al término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD), en cumplimiento de lo establecido artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

La resolución garantizó la atención con enfoque diferencial en los casos en que no se puede decidir de fondo en el plazo establecido en la Ley 1098 de 2016, por situaciones fácticas y probatorias que deben estar debidamente acreditadas en el expediente. En estos casos, el ICBF podrá otorgar un aval a la autoridad administrativa para ampliar el término. El parágrafo 1 del artículo 2 de la resolución aclaró que este mecanismo no es para subsanar yerros o actuaciones que no se hayan desarrollado durante los 18 meses de duración del proceso, y advirtió que no serán estudiados por el Director Regional los casos en los cuales se haya perdido competencia o tengan causal de nulidad.

La función de aprobar o no el mecanismo que otorga el aval a la autoridad administrativa, está a cargo del Director Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3, quien, a través de resolución motivada, comunicará su decisión a la autoridad administrativa. La solicitud que eleva la autoridad administrativa para obtener el aval debe ser presentada un mes antes del vencimiento de los 18 meses establecidos para definir de fondo el PARD; esta nueva ampliación no podrá superar los 6 meses[43] contados a partir del vencimiento de la prórroga de seguimiento, otorgando un total de 24 meses para decidir de fondo sobre el proceso.

Al cumplimiento de este término se debe remitir al juez de familia, según lo señalado en el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. La Sala estima oportuno precisar que se hace mención a esta facultad de que trata el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 para recordar que se aplica en la etapa de seguimiento. Sin embargo, en el proceso que se evalúa, este mecanismo no resultaría aplicable porque el PARD está todavía en la fase inicial pues no se ha definido la situación jurídica del adolescente «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad […]». 5.3.

Naturaleza de la competencia del juez de familia El numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia». Esta potestad, otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.

Así lo ha manifestado esta Sala al declarar, sobre la competencia del juez para asumir el PARD: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley (4 meses), se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.

En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías[44].

Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia. 6. Caso concreto Revisados los documentos que hacen parte del expediente, se observa que los hechos se conocieron por parte de la autoridad administrativa el 24 de noviembre de 2016.

Con posterioridad a esta fecha, se habría dado el traslado interno del trámite entre varios defensores de familia, sin que se hubiese adelantado actuación alguna sobre el particular. Sólo hasta el 19 de noviembre de 2019, la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal San Cristóbal Sur (Regional Bogotá) expidió el auto de apertura del PARD.

Así las cosas, dado que este acto administrativo de apertura es posterior al 9 de enero de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, la normativa aplicable es la prevista en la referida ley. Ahora bien, el proceso está en la etapa inicial de que trata el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018 pendiente de que se defina la situación jurídica del menor.

Teniendo en cuenta los antecedentes del caso y el análisis de la normativa expuesta en el numeral 5, la Sala considera que es competencia del Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá conocer del PARD del adolescente J.D.E.G. y definir su situación jurídica por las siguientes razones: 6.1. No se definió la situación jurídica del adolescente J.D.E.G en los términos del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, hecho que determinó la pérdida de competencia de la autoridad administrativa De acuerdo con el artículo 100 en cita, se ha debido definir la situación jurídica del adolescente J.D.E.G, en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la presunta amenaza o vulneración de los derechos.

Como no ocurrió de esta manera, se configuró la causal de pérdida de competencia, y por consiguiente, corresponde al juez de familia conocer del PARD y definir la situación jurídica del menor en un término máximo de dos (2) meses. Al igual que en los artículos originales de la Ley 1098 de 2006, los nuevos términos para la actuación administrativa de restablecimiento de derechos de los niños, niñas o adolescentes son perentorios, porque buscan favorecer el interés superior de la población objeto del proceso, y responder a las exigencias de celeridad, oportunidad y eficacia en el desarrollo de las actuaciones estatales.

Ahora bien, para la fase inicial del PARD, la norma es clara en señalar que el término de seis (6) meses es improrrogable, y que la consecuencia jurídica derivada de no definir la situación jurídica del menor en ese tiempo, es la pérdida de competencia de la autoridad administrativa. 6.2. No es aplicable el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 que establece el mecanismo del aval del para ampliar el término en la etapa de seguimiento pues el PARD que se evalúa está en la fase inicial En relación con el argumento planteado por el Juzgado, según el cual, en el presente caso, la autoridad administrativa ha debido buscar el aval del ICBF para ampliar el término de seguimiento y así resolver de fondo la situación jurídica del adolescente, la Sala encuentra que el proceso que se somete a su consideración está en la etapa inicial prevista en el artículo 100 de que trata la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018, y no en la etapa de seguimiento, de que trata el artículo 103 ibídem, en la cual procede el mecanismo previsto en el citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

Por tal razón, la Sala concluye que el argumento que plantea el Juzgado para no asumir la competencia del PARD del adolescente J.D.E.G., no es aplicable al caso concreto. 6.3. La competencia para conocer del PARD cuando hay pérdida de competencia de la autoridad administrativa es del juez De acuerdo con lo ordenado por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018, y por lo dispuesto en el artículo 119, numeral 4 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el Juzgado Primero de Familia en Oralidad de Bogotá es la autoridad competente para continuar con el PARD iniciado a favor del adolescente J.D.E.G. En ese sentido, dicha autoridad deberá definir la situación jurídica del menor en el término previsto por la ley.

Finalmente, la Sala se permite recomendar a la autoridad administrativa que indague si se realizaron las actuaciones administrativas y denuncias correspondientes, de manera separada e independiente, en relación con la menor de 7 años de edad (para el momento en que se expusieron los hechos), que al parecer, fue sujeto de conductas sexualizadas por parte del adolescente.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá para que conozca del PARD del adolescente J.D.E.G. en los términos que indica la ley.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal San Cristóbal Sur del ICBF (Regional Bogotá), al Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Bogotá, y a los padres del adolescente J.D.E.G.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Como medida de protección a la intimidad del adolescente involucrado, se dispondrá la supresión de los datos que permitan su identificación. Se hará referencia al nombre del joven mediante la sigla J.D.E.G. y al de la persona que solicitó la verificación de sus derechos mediante la sigla G.M.E.A. [2] De acuerdo con la constancia de radicación de la solicitud de restablecimiento de derechos en el ICBF, el motivo de la petición fue determinado como conductas sexualizadas entre menores de 14 años.

(Folio 1 del expediente, parte I). [3] Folio 2. [4] Folio 33. [5] Folios 2 a 9, expediente digital parte I. [6] Folio 34. [7] Folio 39. [8] Folios 49 a 51. [9] Folios 51 a 53. [10] Folio 54. [11] Folios 63 y 64. [12] A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC. [13] Radicado 110010306000201900118. [14] Radicado 110010306000201900130. [15] Ver la Sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. [16] La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). [17] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [18] Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. [19] Confrontar el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [20] El artículo 99 del Código de la Infancia y la Adolescencia regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo 3ª del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos. [21] Téngase presente que el Código General del Proceso también incluye los asuntos de familia que conocen los notarios, pero estos no son autoridades de familia en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Cfr. Arts. 79 a 98 de la Ley 1098 de 2006. [22] El procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos es una actuación administrativa regulada en ley especial -Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006- y, por consiguiente, las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir sus vacíos.

Confrontar con el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011. [23] Regla de competencia territorial. Ver artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. [24] Ley 1098 de 2006 con las modificaciones de la Ley 1878 de 2018, artículos 100 y 103. [25] En concordancia, el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

Y, a su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». [26] L.1437/11 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo».

Artículo 2º, inciso final: «Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código». [27] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.

Reiterada en Decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [28] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». [29] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». [30] Ley 640 de 2001 (enero 5) «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.» [31] Al respecto, ver concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF.

Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia. [32] Sobre el particular, ver Sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. [33] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [34] Corte Constitucional.

Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [35] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (Subrayado de la Sala). [36] Instrumentos internacionales sobre derechos de los niños, niñas y adolescentes aprobados por Colombia y a los que se refieren los artículos 2 y 6 del Código de la Infancia y la Adolescencia. [37] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [38] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [39] Corte Constitucional.

Sentencia C-012 del 2002. [40] Corte Constitucional, Sentencia C-740 del 23 de julio de 2008. [41] Sentencia [42] Resolución 11199 de 2019 (diciembre 4), «por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)». «Artículo 1 Reglamentase el mecanismo para dar aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución». [43] Resolución 11199 de 2019 artículo 4 numeral d) [44] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016.