ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO – Ante su configuración se puede acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo / DERECHO DE PETICIÓN / MORA EN LA EXPEDICIÓN DE RESPUESTA – Justificada por falta de recurso humano y alto número de peticiones / MEDIDAS DE DESCONGESTIÓN / ACUMULACIÓN DE RECURSOS DE APELACIÓN – Contra resoluciones que niegan el pago de cesantías retroactivas En el presente asunto, la parte actora alega la vulneración a sus derechos fundamentales de petición, acceso a la administración de justicia y debido proceso administrativo ante la negligencia de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de dar respuesta al recurso de apelación que interpuso contra la Resolución DESAJBUR19-6720, mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de cesantías retroactivas.

En primer lugar, cabe señalar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra los actos administrativos definitivos procederán, de forma general, los recursos de reposición, apelación y queja. Dichos recursos, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, son una manifestación concreta del derecho fundamental de petición en una de sus modalidades, esta es, la de controvertir los actos administrativos definitivos, en el sentido de que obtener una respuesta de fondo y oportuna de conformidad con las reglas que para tal efecto establece el CPACA (…) En ese orden de ideas, la Sala advierte que, si bien para la fecha en que profiere este fallo no se ha dado respuesta al recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, acorde con la intervención hecha por la entidad accionada, es evidente que la mora en resolver dicha solicitud se debe a la problemática estructural de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por falta de personal, ya que solo 3 abogados se encargan de imprimir el trámite que corresponde a los múltiples asuntos de su competencia, junto con la excesiva carga laboral con la que cuentan las diversas dependencias que deben resolver el recurso de la señora [M.V].

Además, se constató que la entidad ha implementado diversas medidas para lograr descongestionar la resolución de los trámites pendientes de pronunciamiento. Con todo, si bien podría afirmarse que esa falta de pronunciamiento sobre el recurso interpuesto por la señora [M.V] comporta una vulneración al derecho de petición no se advierte que vulnere el derecho al acceso a la administración de justicia, tal como lo reclama la accionante, toda vez que la ley previó la figura del silencio administrativo negativo en el trámite de recursos, consagrada en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, figura que habilita a los ciudadanos para acudir de forma directa ante la jurisdicción contenciosa ante la conducta omisiva de aquella.

Por otra parte, estima la sala que la falta de resolución del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, no se debe a un actuar negligente de la autoridad demandada, sino a circunstancias de tipo estructural y a la falta del recurso humano necesario para atender, dentro de los términos legales, los asuntos administrativos que son de competencia de la Dirección Ejecutiva Nacional.(…) De acuerdo con lo anterior, esta colegiatura advierte que aun cuando la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobrepasó el término legalmente previsto para resolver la apelación formulada por la señora M. Villareal contra la Resolución DESAJBUR19-6720 de 11 de julio de 2019, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Santander, tal circunstancia obedece a dificultades estructurales por las que atraviesa la referida entidad, enunciadas previamente, problemáticas frente a las cuales, según se informó en la respuesta a la acción de tutela objeto de análisis, se han implementado medidas de descongestión de personal, para atender las peticiones pendientes, entre ellas, la formulada por la parte accionante.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 68001-23-33-000-2020-00669-01 (AC) Actor: MARÍA ANTONIA MENDOZA VILLARREAL Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE SANTANDER Y DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la señora María Antonia Mendoza Villarreal, en nombre propio, en contra de la sentencia de 11 de agosto de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 27 de julio de 2020, la señora María Antonia Mendoza Villarreal, presentó demanda de tutela contra el Consejo Superior de La Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santander y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial –nivel central-, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso administrativo y de petición, al no resolver de fondo el recurso de apelación que interpuso en contra de la Resolución DESAJBUR19-6720 de 11 de julio de 2019, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Santander, que negó el reconocimiento y pago de cesantías retroactivas.

Por lo anterior, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: “Primera: Tutelar los derechos constitucionales fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA, DEBIDO PROCESO (Artículo 29 constitucional) y DERECHO DE PETICION (Art, 23 C.P). Segunda: Ordenar al Consejo Seccional de Santander (Dirección Seccional de Bucaramanga) y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, resuelvan el recurso de apelación presentado contra la Resolución número DESAJBUR19-6720 del once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019), emitida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de Cesantías retroactivas.

Tercera: Disponer, en su lugar, que se garantice el reconocimiento y pago de Cesantías retroactivas, como habitualmente fue cancelada por la Rama Judicial a los empleados no acogidos al régimen actual de cesantías. Garantizando de forma efectiva el principio de favorabilidad que rige las relaciones de los servidores públicos, especialmente frente al régimen de cesantías retroactivas.

Cuarto: Se amparen los derechos fundamentales que encuentre vulnerados en el presente trámite, atendiendo la Facultades Ultra y Extra Petita, que ostenta el juez Constitucional.”[1]. Según narra la demanda, la accionante prestó sus servicios para la Rama Judicial desde el 13 de febrero de 1979 hasta el 4 de febrero de 2019 desempeñándose en distintos cargos, siendo el último de estos el de Escribiente Grado 06 en Propiedad en el Juzgado Tercero Penal Municipal de Barrancabermeja – Santander.

Los días 19 y 25 de enero de 2019 solicitó ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración de Justicia de Santander, certificación del valor de “cesantías parciales retroactivas” generadas durante su vínculo laboral con la Rama Judicial, para su reconocimiento y pago. En respuesta a su solicitud fue expedida la Resolución No. DESAJBUR19-6720 del 11 de julio de 2019, en la que la Dirección Ejecutiva negó sus pretensiones, bajo las siguientes consideraciones: “(…) así las cosas, se tiene que la señora MENDOZA VILLARREAL presenta ruptura en su relación legal y reglamentaria en la que había adquirido el derecho a la retroactividad de cesantías, al terminar su cargo como Citadora en Interinidad del Juzgado Primero Penal del Circuito de Barrancabermeja, en el que laboró hasta el 30 de agosto de 1985 e inició un nuevo vínculo en interinidad en el cargo de Escribiente 04 del Juzgado 01 de septiembre de 1985 (sic) a partir del 01 de septiembre de 1985, y que si bien podía conservar la antigüedad respecto de su régimen salarial pues de conformidad con el decreto ley 454 de 1984, vigente para esa fecha argumentando que su regreso al servicio se produjo sin haber transcurrido un plazo que excediera los 3 meses; para el caso concreto de la prestación social de las cesantías ya no resultaba aplicable el régimen prestacional retroactivo, por cuanto éste nuevo vínculo con la Rama Judicial, fue posterior a la vigencia de la ley 33 de 1985 (13 de febrero de 1985) y que, en tal virtud, quedó automáticamente clasificada en el régimen de cesantías congeladas con antigüedad e intereses sobre saldos porque como ya se anotó, para la prestación de las cesantías para cualquiera de los regímenes existentes, se produce una ruptura en la continuidad por terminación de la relación laboral (…).

A la servidora MARIA ANTONIA MENDOZA VILLARREAL, no le asiste el derecho a la liquidación de cesantía retroactiva, por lo que se deberá ordenar al área de Talento Humano de esta Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial (i) que proceda a efectuar el cálculo de la liquidación de cesantías de la servidora conforme al régimen de cesantías congeladas con intereses sobre saldos desde la pérdida de su retroactividad y, en caso que se advierta que se generó un mayor valor o una liquidación pagada en exceso a su favor por este concepto, previo al agotamiento del trámite administrativo a que haya lugar (,..)”[2] El 19 de julio de 2019, la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación en contra de la citada resolución, solicitando su revocatoria y la expedición de un nuevo acto administrativo en el que se reconocieran y pagaran las cesantías retroactivas a las que aduce tener derecho, conforme “al principio de favorabilidad que rige las relaciones de los servidores públicos”[3].

Como razones de su inconformidad con la decisión adoptada por el ente administrativo, sostuvo lo siguiente: (i) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander ignoró que goza de un derecho adquirido, y no revisó el acta de posesión formada el 30 de agosto de 1985, “para ocupar el cargo de Escribiente grado 4 del Juzgado Tercero Penal Municipal de Barrancabermeja, efectos a partir del primero (01) de septiembre de mil novecientos ochenta y cinco (1985)” con la que probó que nunca hubo una ruptura en el vínculo laboral con la Rama Judicial, sino un cambio de cargo;

(ii) acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, si una persona renuncia a un cargo en la Rama Judicial para posesionarse en un nuevo empleo dentro de la misma rama, sin solución de continuidad, “no puede entenderse que se ha roto el vínculo laboral que existe entre la entidad pública, en este caso la rama judicial, y el servidor público, pues el mismo permanece independientemente de que el servidor ejerza un cargo u otro y, por consiguiente, procede la acumulación de tiempos”[4]; y (iii) en Concepto No. 1777 de 2006 emitido por el Consejo de Estado, en un caso similar, se dijo que “2.1.7.

Tal como se desprende de la evolución normativa, en la actualidad, el régimen de reconocimiento y pago de cesantías retroactivas beneficia a los servidores públicos de: a).- La rama judicial el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil vinculados con anterioridad a la vigencia de la Ley 33 de 1985 (…) Con todo, es claro que el artículo 1º del Decreto 1252 de 2000 consagra que “los servidores públicos que a 25 de mayo de 2000, disfrutaban del régimen de cesantías retroactivas –no se señala en qué condición, si con nombramiento en propiedad o si es un empleado de carrera- continuarán en dicho régimen hasta la terminación de la vinculación laboral en el organismo o entidad en la que se aplica dicha modalidad prestacional”[5].

Además, como anexo a los recursos de reposición y apelación, presentó oficio D.E.S.R.J 981 de 25 de agosto de 2003, expedido por el Director Ejecutivo Dr. Jorge Eduardo Vesga Carreño, en el que se indicó que sus salarios y prestaciones sociales se vienen liquidando “como se liquida a los empleados de la Rama Judicial que no optaron por el régimen salarial y prestacional establecido en el Decreto 57 de 1993”[6].

El 16 de septiembre de 2019, a través de la Resolución DESAJBUR19-7206, la Dirección Ejecutiva Seccional de Santander no repuso la Resolución DESAJBUR 19-6720, y concedió el recurso de apelación ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Como justificación para no reponer, expuso que “se evidencia que la prueba del vínculo aportado por la recurrente del 30 de agosto de 1985, no desvirtúa que la señora MENDOZA VILLARREAL presentó diferentes vínculos legales y reglamentarios desde el 13 de diciembre de 1979, interrumpidamente, y que su nombramiento en propiedad e inscripción en carrera judicial se produjo como consecuencia del nuevo vínculo adquirido a través de la Resolución No. 315 de fecha 31 de agosto de 1987, fecha en la cual se encontraba vigente la Ley 3 de 1985, por lo que, conforme fue considerado en el acto administrativo que se recurre, no se cumplen los presupuestos establecidos para la permanencia de la señora MENDOZA VILLAREAL, en el régimen de cesantías retroactivas”.

La accionante alega que ha presentado diversas solicitudes de impulso de la actuación, transcurriendo más de 12 meses sin que se haya resuelto el referido recurso de apelación por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, vulnerando sus derechos fundamentales, especialmente, el de petición, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en la que se ha señalado que los recursos interpuestos en vía gubernativa y su respuesta, son un desarrollo de dicho derecho fundamental[7]. 2.

Intervención de las autoridades El Despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a las partes[8]. 2.1 El Consejo Seccional de la Judicatura – Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santander solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al no ser el competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora.

En concreto, informó que con fundamento en lo previsto en el artículo 103 de la Ley 270 de 1996, el 11 de julio de 2019, profirió la Resolución No. DESAJBUR19-6720, en la que negó el reconocimiento y pago de cesantías retroactivas solicitadas por la señora Mendoza Villarreal, decisión que fue debidamente notificada a la accionante mediante correo electrónico indicado por esta, con fecha del 17 de septiembre de 2019[9].

Sumado a lo anterior, adujo que mediante la Resolución No. DESAJBUR19-7206 del 16 de septiembre de 2019, resolvió oportunamente el recurso de reposición interpuesto por la señora Mendoza Villareal, e igualmente, concedió el recurso de apelación ante la autoridad competente, esto es, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Agregó que, para dar trámite al recurso de alzada, el expediente administrativo fue remitido mediante oficio DESAJBUO19-9466 de 17 de septiembre de 2019 por medio del servicio postal 472, bajo guía No. RA179602775CO.

Finalmente, expuso que acorde con el artículo 99 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es la competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la accionante, por lo que, además, solicitó declarar la falta de legitimación por pasiva a su favor[10]. 2.2. El apoderado del Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial solicitó no conceder el amparo invocado, ni declarar la existencia de vulneración alguna a los derechos fundamentales de la accionante “entendiendo la justa causa en la mora por el cúmulo de trabajo de las profesionales a cargo de dar respuesta a la petición del accionante y el turno que le asiste al mismo”[11].

En concreto, manifestó que la División de Asuntos Laborales de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva, cuenta tan solo con 3 profesionales del derecho encargados de atender en estricto turno de radicación, las peticiones y recursos de apelación interpuestos contra las decisiones proferidas por las 27 seccionales de administración de judicial y coordinaciones administrativas del país, por lo que, el número de asuntos pendientes de respuesta asciende a 9000 actualmente.

Al respecto, citó el fallo de la Corte Suprema de Justicia STP3225-2019, Radicación No. 103468 del 14 de marzo de 2019, M.P. José Luis Barceló Camacho, en el que se señaló que no se puede catalogar como mora injustificada la demora en responder los recursos ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por su imposibilidad de estar al día con todos los asuntos que son de su conocimiento, ante las deficiencias estructurales de la entidad.

A su vez, aseguró que acorde con la información interna de la entidad, 1.036 asuntos anteceden al de la accionante, por lo que, “resolviendo en su caso un promedio de 60 de ellas mensuales, se considera por la entidad accionada, que la resolución del asunto que ocupa la presente acción de tutela se estaría resolviendo en un término máximo de un mes”[12].

Finalmente, hizo alusión al derecho al turno consagrado en el artículo 15 de la Ley 962 de 2015, según el cual, las peticiones a cargo de las entidades y organismos de la Administración Pública Nacional deben respetar el orden de su presentación, por lo que reiteró, que no se puede dar respuesta al recurso de apelación interpuesto por la accionante desconociendo los asuntos radicados previamente[13]. 3.

La sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 11 de agosto de 2020, el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente la demanda de tutela presentada por la señora María Antonia Mendoza Villarreal, al considerar que en el presente asunto, se configuró la existencia del acto administrativo ficto o presunto negativo, ya que transcurrieron más de dos meses desde la interposición del recurso de apelación por parte de la accionante, sin que se haya obtenido respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, tal como lo prevé el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011.

En consecuencia, consideró que para atacar la legalidad de las Resoluciones No. DESAJBUR19-6720 y DESAJBUR19-7206, junto con “el acto presunto negativo”, la accionante tiene el medio de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), lo que hace improcedente el amparo constitucional. 4.

La impugnación La parte demandante interpuso impugnación contra la anterior decisión, en la que reiteró los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela[14], haciendo énfasis en que, acorde con la jurisprudencia constitucional, los derechos fundamentales al debido proceso y de petición, se vulneran cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa no se resuelven de acuerdo con los parámetros de la Corte Constitucional ha señalado en relación con el alcance de estos derechos.

Así mismo, afirmó que el operador judicial debió analizar la posible procedencia de la acción de tutela contra los actos administrativos que negaron su reconocimiento y pago de cesantías retroactivas, pues en su caso particular es evidente que se han vulnerado sus derechos fundamentales, especialmente el debido proceso administrativo, ya que las entidades accionadas han desconocido el marco jurídico aplicable a la relación laboral establecida con la Rama Judicial.[15] II.- C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela se ha previsto como un instrumento para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales y es, por supuesto, el mecanismo por excelencia para obtener de las autoridades públicas la respuesta adecuada y oportuna a las peticiones que les hayan sido presentadas, cuando éstas han incumplido su deber constitucional.

Sin embargo, cuando la afectación del derecho de petición se origina en problemas de eficiencia, empiezan a aparecer las dificultades en torno a la procedencia de la acción de tutela como mecanismo efectivo para la protección del derecho[16]. Lo anterior, toda vez que, si bien la acción de tutela puede brindar una respuesta satisfactoria en los casos individuales, también, si no se enfrenta el problema de eficiencia, que de ordinario el juez de tutela no analiza, la tutela suministra una solución que, asumiendo que los peticionarios se encuentren en las mismas condiciones, plantea problemas de igualdad, porque supone alterar el turno de respuesta en beneficio de quienes han acudido al amparo constitucional[17].

Sobre este último particular, la propia jurisprudencia constitucional ha censurado el hecho de que se utilice la acción de tutela como mecanismo para dar prioridad a unos peticionarios sobre otros. Así, en la Sentencia T- 438 de 1998, la Corte puso de presente que en relación con la preferencia a los casos en los que media una acción de tutela, no resulta admisible que la acción de tutela se convierta en un requisito para que se resuelva la solicitud dentro del término legal; pues sin lugar a dudas, dicha práctica genera un procedimiento administrativo paralelo que produce un desgaste del aparato judicial y una tergiversación del objetivo de la acción de tutela, todo lo cual afecta gravemente el interés de los usuarios de la entidad destinataria de las peticiones[18].

Posteriormente, en Sentencia T-1234 de 2008, la Corte Constitucional señaló: “cuando hay un problema estructural, la tutela es un instrumento apenas aparente de protección de los derechos, que en las etapas iniciales de la acumulación ofrece una respuesta adecuada para los casos individuales, pero a costa, no sólo de desplazar el turno de quienes no acuden a la tutela, sino de incrementar los tiempos de respuesta frente a los que se darían de no contar con las acciones de tutela.

Pero luego, el efecto demostración de las tutelas concedidas conduciría a un paulatino incremento de las solicitudes de tutela, hasta llegar, en el extremo, a igualar las peticiones originales. Es claro en este último escenario que si la entidad, por deficiencias estructurales, no pudo atender oportunamente las peticiones iniciales, menos va a poder hacerlo con la demanda aumentada de las tutelas.

Ello puede conducir, en una determinada hipótesis, a que en una entidad que, frente a problemas estructurales ha diseñado un plan de contingencia que le estaba permitiendo, de una manera gradual desacumular inventario, se produzca un colapso del sistema de contingencia, se alteren inequitativamente los turnos, se incremente el tiempo de respuesta y haya lugar a frecuentes incidentes de desacato que complican aún más la situación. Cuando el problema es estructural, contrariamente a lo sostenido por la jurisprudencia constitucional en la consideración aislada de los casos concretos, abordarlo para casos individuales por la vía de la acción de tutela, conduce a una violación del derecho a la igualdad.

Ello es así porque ante un problema estructural, que implica que, con los recursos disponibles, la entidad no puede responder oportunamente las peticiones, ordenar que una petición se resuelva de manera inmediata, implica desconocer el derecho de todos los que están en turno. La Corte ha dicho que so pretexto de la igualdad no se puede desconocer el derecho de petición pero, como se ha puesto de presente, tal afirmación no puede llevarse al extremo de desconocer el hecho de que quienes esperan turno para una respuesta también tienen afectado su derecho de petición y de que si el cumplimiento de la orden judicial de tutela implica darle la prelación al derecho de uno sobre el del otro, el que está en turno ve violado no solo su derecho de petición sino también su derecho a la igualdad.

Una interpretación literal de lo expresado por la Corte implicaría que, para proteger el derecho de petición de un sujeto, se desconocería el derecho de petición de otro sujeto, quien por consiguiente vería afectado también su derecho a la igualdad. La solución sería que el juez ordenara la inmediata atención de todas las peticiones que están en mora, pero, como se trata de un problema estructural, ello es imposible de cumplir.

Se puede acatar la orden en casos individuales, pero a costa de la igualdad y agravando la situación de quienes se encontraban en turno, que verán su respuesta dilatada tantos turnos como tutelas les sean concedidas a personas que se encontraban por debajo. En ese caso no cabe el amparo individual y debe requerirse una solución estructural”.

De conformidad con lo expuesto, pasa la Sala a resolver el caso concreto. Análisis del caso concreto En el presente asunto, la parte actora alega la vulneración a sus derechos fundamentales de petición, acceso a la administración de justicia y debido proceso administrativo ante la negligencia de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de dar respuesta al recurso de apelación que interpuso contra la Resolución DESAJBUR19-6720, mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de cesantías retroactivas.

En primer lugar, cabe señalar que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra los actos administrativos definitivos procederán, de forma general, los recursos de reposición, apelación y queja. Dichos recursos, a la luz de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, son una manifestación concreta del derecho fundamental de petición en una de sus modalidades, esta es, la de controvertir los actos administrativos definitivos, en el sentido de que obtener una respuesta de fondo y oportuna de conformidad con las reglas que para tal efecto establece el CPACA.

No obstante, en estos casos, será aplicable la normatividad específica a diferencia de aquella referida a las peticiones de carácter general, de las que trata el Título II ibídem, que tienen por objeto “solicitar la efectividad de un derecho, información, un servicio, documentos, certificaciones, entre muchas otras posibilidades”[19]. En virtud de lo anterior, el legislador dispuso, en el Capítulo VII del Título III de la Primera Parte del CPACA, algunas consecuencias jurídicas ante la omisión de las autoridades públicas de emitir un pronunciamiento sobre las peticiones que le sean presentadas en el marco del procedimiento administrativo.

En concreto, sobre los recursos, el artículo 86 ibídem prevé la ocurrencia del silencio administrativo negativo en los siguientes términos: “ARTÍCULO 86. Silencio Administrativo en Recursos. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa.

(…)”. (Se destaca). En el caso concreto, la Sala encuentra que la accionante presentó los recursos de reposición y en subsidio apelación, en contra de la Resolución DESAJBUR19-6720 de 11 de julio de 2019, emitida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, pues, en su concepto, en este acto administrativo se debían reconocer y pagar las cesantías retroactivas a las que aduce tener derecho.

La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Santander, con Resolución DESAJBUR19-7206 de 16 de septiembre de 2019, resolvió no reponer el acto administrativo DESAJBUR19-6720, razón por la cual concedió el recurso de apelación ante el Consejo Superior de la Judicatura –Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, nivel central.

Al contestar la acción, dicha entidad allegó las correspondientes guías de envío del expediente administrativo de María Antonia Mendoza Villarreal al Consejo Superior de la Judicatura con sede en la ciudad de Bogotá, y la constancia de recibido con fecha de 19 de septiembre de 2019[20]. Por su parte, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a nivel central, al dar respuesta a la presente acción de tutela, aceptó expresamente que no ha dado respuesta al recurso de apelación interpuesto por la señora Mendoza Villarreal, en atención a que: (i) La División de Asuntos Laborales de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial tiene a su cargo la respuesta de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones emitidas por las 27 Direcciones Seccionales de Administración Judicial y Coordinaciones Administrativas, “por lo que actualmente se tienen por resolver más de 9.000 y sólo se cuenta con tres abogados a cargo de esta función, quienes atienden estrictamente en el turno de radicación, ello en atención al debido proceso y al respeto y del turno de presentación de las diferentes peticiones y recursos”[21].

(ii) A pesar de que el Consejo Superior de la Judicatura ha tomado diversas medidas para descongestionar el número diario de peticiones que se presentan ante la entidad, “ha sido difíciles poder nivelar o depurar totalmente este aun considerable cúmulo de peticiones que se encuentran represadas”[22]. (iii) Las diversas peticiones que ha presentado la accionante no han sido contestadas por la Unidad de Recursos Humanos “no por la inatención a las mismas, sino, como se advirtió, debido al cúmulo de peticiones que se encuentran radicadas previamente a las que presentó la accionante, y es por ello que formalmente por parte de la entidad accionada, se ofrece disculpas y solicita la concesión de un término más amplio para ofrecer las respuestas que se consideren indispensables para adelantar el trámite que corresponda y respecto de aquellas sobre las cuales tal cual como lo norma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se haga uso del silencio administrativo negativo, pues ello puede ser una salida que puede ayudar a la Entidad a evacuar miles de peticiones que conservan literalmente una línea de respuesta que termina negando las peticiones, tales como aquellas que por orden presupuestal y al estar obligadas al imperio de la Ley, no pueden aceptarse o responderse favorablemente”[23].

(Negrilla por fuera del texto original) (iv) La respuesta que se debe dar a la accionante “no es de aquellas que simplemente se les pueda dar una respuesta de acuerdo a la información requerida, para ello a diferencia se requiere adelantar un estudio en derecho juicioso y responsable, pues están de por medio otros derechos adicional (sic) al derecho de petición, que pueden llegar a ser violado, sino, se ofrece un tratamiento adecuado y responsable”, pues su situación particular amerita consulta en los sistemas de nómina, vinculación efectiva, análisis de los cargos desempeñados, ausencias, vacaciones, incapacidades, entre otros aspectos[24].

(v) La resolución del asunto que ocupa la presente acción de tutela “se estaría resolviendo en un término máximo de un mes”, pues al recurso de apelación de la accionante la “anteceden 1036 asuntos previos de resolución por la División de Asuntos Laborales, resolviendo en su caso un promedio de 60 de ellas mensualmente”. En ese orden de ideas, la Sala advierte que, si bien para la fecha en que profiere este fallo no se ha dado respuesta al recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, acorde con la intervención hecha por la entidad accionada, es evidente que la mora en resolver dicha solicitud se debe a la problemática estructural de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por falta de personal, ya que solo 3 abogados se encargan de imprimir el trámite que corresponde a los múltiples asuntos de su competencia, junto con la excesiva carga laboral con la que cuentan las diversas dependencias que deben resolver el recurso de la señora Mendoza Villareal.

Además, se constató que la entidad ha implementado diversas medidas para lograr descongestionar la resolución de los trámites pendientes de pronunciamiento. Con todo, si bien podría afirmarse que esa falta de pronunciamiento sobre el recurso interpuesto por la señora Mendoza Villareal comporta una vulneración al derecho de petición no se advierte que vulnere el derecho al acceso a la administración de justicia, tal como lo reclama la accionante, toda vez que la ley previó la figura del silencio administrativo negativo en el trámite de recursos, consagrada en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, figura que habilita a los ciudadanos para acudir de forma directa ante la jurisdicción contenciosa ante la conducta omisiva de aquella[25].

Por otra parte, estima la sala que la falta de resolución del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, no se debe a un actuar negligente de la autoridad demandada, sino a circunstancias de tipo estructural y a la falta del recurso humano necesario para atender, dentro de los términos legales, los asuntos administrativos que son de competencia de la Dirección Ejecutiva Nacional.

Bajo ese contexto, habrán de recordarse los criterios que la Corte Constitucional fijó a fin de determinar si la mora en la toma de decisiones por parte de las autoridades es violatoria de derechos fundamentales: “La Corte ha desarrollado algunos criterios que, mutatis mutandi, pueden aplicarse en los casos de afectación del derecho de petición atribuibles a problemas estructurales en la entidad destinataria de las peticiones.

A continuación, se hace un recuento de esos criterios, tal como están contenidos en la Sentencia T-030 de 2005, pero adaptados a la situación que se presenta frente al derecho de petición. a. Toda persona tiene derecho a que la atención de las peticiones que formule a las autoridades públicas no se vea afectada por retrasos injustificados. b. La garantía efectiva de derecho a un debido proceso sin dilaciones indebidas, implica, en principio, la diligente observancia de los términos procesales, sin perjuicio de las sanciones que se generen por su incumplimiento. c. No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que el mero vencimiento del término respectivo no genera per se la violación del derecho de petición, pues si bien el principio general es el de obligatoriedad de los términos, éste puede admitir “excepciones muy circunstanciales, alusivas a casos en concreto, cuando no quepa duda del carácter justificado de la mora.” d. No obstante que uno de los motivos más recurrentes en la jurisprudencia en los cuales se han analizado casos en los que se acusa a un funcionario judicial de haber incurrido en mora es el de la congestión o exceso de trabajo de los magistrados, jueces y fiscales, éste no constituye por sí mismo, sin más evaluación, argumento suficiente para justificar la dilación en que se haya incurrido. e. En los casos de mora atribuible a congestión, la misma sólo puede justificarse cuando se acredite que se han agotado todas las medidas necesarias y aun así la dilación surge de forma ineludible.

En esa eventualidad los administrados tienen derecho a conocer con precisión y claridad las circunstancias por las que atraviesa la entidad y que impiden una oportuna atención de las solicitudes”[26]. (Negrilla por fuera del texto original) De acuerdo con lo anterior, esta colegiatura advierte que aun cuando la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial sobrepasó el término legalmente previsto para resolver la apelación formulada por la señora Mendoza Villareal contra la Resolución DESAJBUR19-6720 de 11 de julio de 2019, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Santander, tal circunstancia obedece a dificultades estructurales por las que atraviesa la referida entidad, enunciadas previamente, problemáticas frente a las cuales, según se informó en la respuesta a la acción de tutela objeto de análisis, se han implementado medidas de descongestión de personal, para atender las peticiones pendientes, entre ellas, la formulada por la parte accionante.

Así las cosas, la Sala confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander en la que se declaró improcedente la demanda de tutela, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, el 11 de agosto de 2020, por medio de la cual declaró improcedente la demanda de tutela presentada por la señora María Antonia Mendoza Villarreal, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE[27] JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ ----------------------- [1] Folio 3 del escrito de tutela, en medio magnético. [2] Folio 2 del escrito de tutela, en medio magnético. [3] Folio 2 del escrito de impugnación presentado el 19 de julio de 2019 contra la Resolución DESAJBUR19-6720, en medio magnético. [4] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejero Ponente: Juan Pablo Cárdenas Mejía. Bogotá, D.C., 16 de agosto de 2018. Radicado: 11001-03-06-000-2018-00075-00 (2375). [5] Folios 7 y 8 del escrito de impugnación presentado el 19 de julio de 2019 contra la Resolución DESAJBUR19-6720, en medio magnético. [6] Folio 2 del escrito de tutela, en medio magnético. [7] Folio 3 del escrito de tutela, en medio magnético.

Al respecto, menciona la Sentencia T-682 de 2017. [8] Auto contenido en 2 folios. [9] Copia del correo electrónico en dos folios. [10] Escrito de respuesta contenido en 7 folios, en medio magnético. [11] Folio 6 del escrito de respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en medio magnético. [12] Folio 4 del escrito de respuesta presentado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en medio magnético. [13] Escrito de respuesta presentado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contenido en 6 folios, en medio magnético. [14] Archivo enviado por correo electrónico, contiene 3 folios. [15] Escrito presentado vía correo electrónico el 18 de agosto de 2020, contenido en 10 folios. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-1234 de 2008. [17]Ibidem. [18] Cfr. Sentencia T-068 de 1998 [19] Corte Constitucional, Sentencia C-007 de 2017. [20] Guía de envío No. RA179602775CO RED-472, contenida en 5 folios, en medio magnético. [21] Folio 1 del escrito de respuesta de la Dirección Ejecutiva Central de Administración Judicial, en medio magnético. [22] Folio 2 del escrito de respuesta de la Dirección Ejecutiva Central de Administración Judicial, en medio magnético. [23] Folio 2 del escrito de respuesta de la Dirección Ejecutiva Central de Administración Judicial, en medio magnético. [24] Folios 2 y 4 del escrito de respuesta de la Dirección Ejecutiva Central de Administración Judicial, en medio magnético. [25] Corte Constitucional, Sentencia C-875 de 2011, citada en la Sentencia STP3225-2019 de la Corte Suprema de Justicia, Radicación No. 103468 del 14 de marzo de 2019 M.P. José Luis Barceló Camacho. [26] Corte Constitucional, Sentencia T-1234 de 2008. [27] Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.