ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Controversia de contenido patrimonial / AUSENCIA DE DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL – Por cambio de legislación / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO [L]a Sala observa que el tutelante, primero afirmó, en la solicitud de amparo constitucional, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encontraba vencido, y luego, en el recurso de impugnación, que el tribunal debió tramitar la demanda a través del referido medio de control.

De esta manera, el escrito de solicitud de tutela se revela contradictorio y encaminado, primordialmente, a la satisfacción de los intereses patrimoniales del accionante, que no a demostrar la vulneración de derechos fundamentales. Estas circunstancias hacen que los referidos reproches no superen los requisitos generales de exposición suficiente de hechos y argumentos y relevancia constitucional, pues no hacen referencia a la vulneración de derechos fundamentales ocasionada por la configuración de alguno de los defectos que la jurisprudencia constitucional ha decantado para las acciones de tutela interpuestas en contra de providencias judiciales. [E]n ejercicio de sus competencias constitucionales, el legislador previó, dentro del medio de control de nulidad simple -que tiene como finalidad acusar actos administrativos de carácter general-, unas excepciones para que sea posible su ejercido en contra de actos administrativos de contenido particular; excepciones que fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional.

( ) la regla jurisprudencial invocada por la parte accionante en el escrito de solicitud de amparo constitucional, no es aplicable al proceso objeto de tutela, en la medida en que esta fue fijada a partir de una lectura del artículo 84 del CCA, y la demanda en contra del municipio de San José de Cúcuta, fue interpuesta en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, el que, en todo caso, por disposición del legislador que fue validada por la Corte Constitucional, no prevé la excepción que sí estaba contemplada en el régimen legal anterior y que es reclamada por la parte actora.

Esta circunstancia evidencia que no existe identidad jurídica entre los parámetros establecidos en la sentencia C-426 de 2002, con el proceso objeto de tutela, diferencia de normativa aplicable que implica un cambio sustancial en la posibilidad de demandar actos administrativos de carácter particular en simple nulidad. Por estas razones, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional.

( ) el ad quem indicó que i) declarar la nulidad pretendida, restablecería de manera automática un derecho subjetivo en favor del municipio; ii) la pretensión de la demanda no es la recuperación de un bien de uso público; iii) la Resolución 042 de 2017 no produjo efectos nocivos en forma grave en contra del orden público, político, económico, social o ecológico; y iv) no existe una ley que, de forma expresa, permita demandar en simple nulidad un acto administrativo como el mencionado.

Este sustento de la sentencia del 24 de octubre de 2019, no fue cuestionado, reprochado o desvirtuado por la parte tutelante. Por ende, además de que no le asiste razón al argumento de desconocimiento del precedente constitucional, el accionante no presentó otros argumentos por los cuales, el sentido del fallo de segunda instancia, no era la última opción posible para la autoridad reprochada.

( ) la Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no incurrió en el defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, en la sentencia del 24 de octubre de 2019. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación (…), a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-04973-01(AC) Actor: JORGE HERNÁN FLÓREZ LOMONACO Demandado: JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO MIXTO DE CÚCUTA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Acción de Tutela – Sentencia de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por Jorge Hernán Flórez Lomonaco, en contra de la sentencia del 30 de enero de 2020, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Jorge Hernán Flórez Lomonaco presentó solicitud de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por el Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con ocasión de las sentencias proferidas, respectivamente, el 20 de marzo de 2018 y el 24 de octubre de 2019, dentro del proceso de nulidad iniciado en contra del municipio de San José de Cúcuta. 2.

Hechos 2.1. María Alejandra Caicedo Hurtado presentó demanda[1] en ejercicio del medio de control de nulidad simple, el 13 de junio de 2017, en contra del municipio de San José de Cúcuta, con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto administrativo de carácter general, Resolución 042 del 13 de febrero de 2017, “[p]or medio de la cual se declar[ó] la nulidad del proceso de determinación y liquidación del efecto plusvalía causado por acciones urbanísticas, la determinación del monto de contribución de plusvalía”[2] y ordenó la devolución de los dineros cancelados por tal concepto. 2.2.

El asunto, que dio lugar a la formación del expediente con radicado 54001-33-40-008-2017-00224-00, fue admitido por el Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta el 30 de junio de 2017. A este expediente se acumuló el proceso originado en la demanda presentada por Paula Andrea Arévalo Cruz en contra del municipio de San José de Cúcuta (expediente con radicado 54001-33-33-001-2017-00262-00).

Al trámite acumulado comparecieron Beatriz Cristina Jácome Lobo y Jorge Hernán Flórez Lomonaco como coadyuvantes de la parte demandante. 2.3. Agotado el trámite de rigor, el juez de primera instancia profirió sentencia, el 20 de marzo de 2018, en la que negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión, explicó que, dado que la Resolución 042 de 2017 no es de carácter general, no podía ser cuestionada a través del medio de control ejercido.

También afirmó que no se estructuró alguna de las hipótesis o causales previstas en la ley y la jurisprudencia para que proceda la nulidad simple en contra de un acto administrativo particular. Finalmente, el a quo indicó que la Resolución 042 de 2017 debió ser reprochada mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante, que María Alejandra Caicedo Hurtado y Paula Andrea Arévalo Cruz no estaban legitimadas en la causa por activa, en el caso concreto, para ejercer dicho medio de control, pues no fueron afectadas por el acto administrativo demandado. 2.4.

La anterior decisión fue recurrida en apelación por los coadyuvantes y por María Alejandra Caicedo Hurtado. En particular, Jorge Hernán Flórez Lomonaco cuestionó que el a quo determinara que el acto administrativo demandado era de carácter particular, y afirmó que, si en gracia de discusión así lo fuera, correspondía a la autoridad judicial aplicar el trámite adecuado para proferir decisión de fondo. 2.5.

Estos recursos fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en fallo del 24 de octubre de 2019, en el que decidió “[m]odificar la sentencia proferida […] por el Juzgado Octavo Administrativo de Cúcuta […], para en su lugar inhibirse […]” de proferir decisión de fondo. El ad quem explicó que el medio de control de nulidad simple previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 resultó improcedente en el caso concreto, dado que el acto administrativo demandado es de carácter particular y concreto, conclusión a la que llegó luego de analizar la Resolución 042 de 2017 y de encontrar que esta modificó la situación jurídica de personas determinables, que estaban obligadas a pagar el impuesto de plusvalía. Por último, el tribunal afirmó que el caso concreto no se encuadró en alguna de las excepciones descritas en el inciso 4 del artículo 137 ibídem[3] que haga procedente el medio de control de nulidad simple para demandar actos de carácter particular.

Esto, por cuanto, i) declarar la nulidad pretendida, restablecería de manera automática un derecho subjetivo en favor del municipio, pues podría proceder a recuperar los dineros que ordenó devolver, y de Jorge Flórez Lomonaco, quien fue contratado por prestación de servicios por la autoridad territorial para adelantar el proceso de determinación del efecto plusvalía; ii) la pretensión de la demanda no reside en la recuperación de un bien de uso público; iii) la Resolución 042 de 2017 no produjo efectos nocivos en forma grave en contra del orden público, político, económico, social o ecológico; y iv) no existe una ley que permita, de forma expresa, demandar en simple nulidad un acto administrativo como el mencionado. 3.

Pretensiones de la acción de tutela El señor Flórez Lomonaco presentó la acción de tutela el 22 de noviembre de 2019[4], en la que solicitó: i) amparar su derecho fundamental al debido proceso; ii) revocar las sentencias proferidas por el Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta y por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander; y iii) proferir fallo de fondo en el que se decrete la nulidad de la Resolución 042 de 2017 expedida por el municipio de San José de Cúcuta. 4.

Argumentos de la solicitud de tutela El accionante indicó que las autoridades cuestionadas vulneraron su derecho fundamental al debido proceso, debido a que incurrieron en los defectos fáctico, sustantivo, de desconocimiento del precedente Constitucional, violación directa de la Constitución y procedimental absoluto, en los siguientes términos: 4.1.

Consideró el tutelista, que el ad quem del ordinario desconoció el precedente de constitucionalidad contenido en la sentencia C-042 de 2002, que fue ratificada mediante fallo SU-072 de 2018. 4.2. En criterio del actor, los problemas jurídicos que deberían ser resueltos en el presente trámite de tutela, son: i) establecer si se pueden demandar en ejercicio del medio de control de nulidad simple, actos administrativos de carácter particular o general, cuando la pretensión es únicamente tutelar el ordenamiento jurídico; y ii) determinar si la primera autoridad municipal tiene la competencia para declarar la nulidad de sus propios actos administrativos y de ordenar la devolución de los tributos que han sido recaudados, cuando ya se ha agotado la vía administrativa. 4.3.

El accionante afirmó que el Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta, en la sentencia del 20 de marzo de 2018, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la consonancia y congruencia, y a la defensa, al “proferir un fallo sobre lo no pedido, no discutido o probado” en el proceso ordinario. 4.4. A juicio y en término del recurrente, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander desconoció “que tanto las ACCIONES DE LESIVIDAD Y DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO se encontraban caducadas para las partes mencionadas según lo ordena el artículo 138 del CPACA, y como consecuencia los derechos de la propia administración a las fechas de presentación de la demanda –junio 14 de 2017, el 28 de septiembre para la demandada o el 5 de marzo de 2018 del coadyuvante–, acreditando plenamente que lo que se persiguió con la demanda inicial no es otra cosa que el CONTROL DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRTIVO valorando indebidamente las pruebas aportadas”[5]. 4.5.

Por último, el señor Flórez Lomonaco expresó que las autoridades tuteladas desconocieron las sentencia T-031 de 2018 relativa al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto en aquellos casos en que los jueces profieren fallos inhibitorios, decisiones que son violatorias de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia; y los fallos C-259 de 2015 y C-426 de 2002, que establecen una línea interpretativa en torno a la procedencia de la acción de simple nulidad interpuesta en contra de actos administrativos de carácter particular, cuando se pretenda tutelar el ordenamiento jurídico. 5.

Trámite en primera instancia 5.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto del 29 de noviembre de 2019[6], admitió la acción de tutela y ordenó su notificación al Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al municipio de San José de Cúcuta, a María Alejandra Caicedo Hurtado, a Cristina Jácome Lobo y a Paula Andrea Arévalo Cruz, como terceros interesados. 5.2.

Intervenciones 5.2.1. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander contestó[7] que la solicitud de amparo constitucional no supera el requisito de subsidiariedad, en la medida en que el accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión como mecanismo de defensa judicial. En todo caso, afirmó que en la sentencia que profirió el 24 de octubre de 2019 expuso los argumentos por los que consideró que se configuró una indebida escogencia del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. 5.2.2.

El Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta, el municipio de San José de Cúcuta, María Alejandra Caicedo Hurtado, Cristina Jácome Lobo y Paula Andrea Arévalo Cruz, a pesar de estar debidamente notificados[8], guardaron silencio. 5.3. Sentencia de tutela de primera instancia La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 30 de enero de 2020, en la que rechazó por improcedente la acción de tutela, por cuanto consideró que en la solicitud de amparo constitucional no se identificó con meridiana claridad cuáles son los yerros en que incurrieron las autoridades judiciales, ni las razones por las que los jueces ordinarios podían abordar de fondo el asunto para proferir sentencia de mérito.

Afirmó que el tutelante tampoco indicó por qué razones los supuestos fácticos y jurídicos de las sentencias C-042 de 2002 y SU-072 de 2018 son aplicables al caso concreto. 5.4. Impugnación El accionante presentó escrito de impugnación, el 7 de febrero de 2020, en el que reiteró los argumentos de tutela. Además, indicó que el tribunal cuestionado desconoció que, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, era su obligación impartir el trámite conforme al medio de control adecuado.

Finalmente, expuso doctrina y jurisprudencia relacionada con el acto administrativo, para afirmar que el municipio de Cúcuta no podía proferir la Resolución 042 de 2017. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el artículo 1°, numeral 5 del Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.

Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[9] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[10] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[11]. 2.1.

Respecto a la legitimación en la causa por activa, la Sala afirma que se encuentra acreditada, porque el tutelante es el titular del derecho que considera fue vulnerado, en su condición de coadyuvante de la parte demandante dentro del proceso ordinario objeto de reproche, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos invocados resultarían afectados en relación con sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander fueron las autoridades que dictaron la sentencia del 20 de marzo de 2018 y del 24 de octubre de 2019, respectivamente, que según el tutelante, vulneró su derecho fundamental. 2.2.

Exposición clara de los hechos y fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, su relevancia constitucional y la subsidiariedad. La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al proferir sus providencias, exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo en ejercicio de la acción de tutela, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales[12].

La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, primeramente, se cumple a partir del requisito de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reproche que endilga a la providencia que considera vulneradora de sus derechos fundamentales. Luego, este reproche debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela.

Intervención que debe ser subsidiaria[13] y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad. De acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de relevancia constitucional persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[14] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[15];

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[16] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[17]”[18]. Ahora, definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, depende de verificar que, a primera vista, el reproche esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional[19].

Para ello, la jurisprudencia constitucional, a partir de la mencionada sentencia C-590 de 2005, ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.

El requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”[20].

Por su parte, el carácter subsidiario de la acción de tutela está definido expresamente en el artículo 86 Superior como presupuesto general de procedencia de la misma, al establecer que “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”.

A su vez, dicho presupuesto se desarrolló en el artículo 6º numeral 1º del Decreto 2591 de 1991[21]. Estas disposiciones son claras al establecer que la acción no es un mecanismo principal de defensa de los derechos fundamentales, por lo tanto, se debe acudir, antes que a la solicitud de tutela, a los mecanismos ordinarios de defensa que resulten idóneos y eficaces para su amparo, con el fin de: i) prevenir la intromisión indebida de una autoridad distinta a la que adelanta el proceso ordinario; ii) que no se alteren o sustituyan de manera fraudulenta los mecanismos de defensa diseñados por el Legislador; y iii) que los ciudadanos observen un mínimo de diligencia en la gestión de sus asuntos, pues no es esta la forma de enmendar deficiencias, errores o deducidos, ni de recuperar oportunidades vencidas al interior de un proceso judicial[22].

Lo anterior conduce a que, en armonía con los requisitos de procedibilidad comentados previamente, el juez constitucional tenga claridad sobre cuál es el reproche elevado contra una providencia para determinar si el mismo goza de relevancia constitucional, y si, la persona solicitante de amparo contaba con los mecanismos de defensa dentro del proceso ordinario o pretende utilizar la tutela como recurso principal.

Así las cosas, la subsidiariedad no se restringe a un mero ejercicio formal de verificar si se superaron los diferentes mecanismos de defensa en abstracto, pues también pasa por una valoración en concreto de la actuación de quien solicita el amparo, a efectos de determinar si este realizó una conducta diligente y si al trámite de tutela trae una cuestión que no ha sido amparada en el proceso ordinario[23].

Un riguroso estudio de este requisito concluye que la tutela no puede ser puesta en acción ante un simple desacuerdo de las partes con la providencia reprochada con afectación de la figura de cosa juzgada, y con la pretensión de controvertir situaciones jurídicas consolidadas que tuvieron su oportunidad de ser discutidas. De manera que la excepcional procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales no se satisface, en términos de subsidiariedad, con un simple chequeo en abstracto del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial; debe realizarse, además, un examen en concreto, en relación con el tipo de reproche y su relevancia constitucional, para garantizar que la solicitud al juez de amparo se hace como una alternativa judicial de carácter subsidiario —no principal—.

Los argumentos expuestos en el escrito de solicitud de amparo de tutela serán revisados desde los parámetros constitucionales de los requisitos generales de exposición suficiente de hechos y argumentos, relevancia constitucional y subsidiariedad. Solo en aquellos casos en que se superen dichos requisitos, la Sala continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 2.2.1.

El primer reproche que analizará la Sala es la afirmación de la parte accionante de que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el fallo de segunda instancia proferido el 24 de octubre de 2019, desconoció el precedente contenido en las sentencias C-042 de 2002 y SU-078 de 2018, para lo cual citó una parte de esta última providencia. Este argumento consiste en lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha llamado defecto por desconocimiento del precedente constitucional.

Sobre este defecto es preciso indicar que el artículo 241 de la Carta Política asigna a la Corte Constitucional la misión de salvaguardar su “integridad y supremacía”, para lo cual le fue asignado dentro de sus funciones, entre otros: i) conocer de las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra los actos reformatorios de la Constitución y las leyes; y ii) revisar las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela.

Por esta razón, es esa Corporación “la que fija los efectos de los derechos fundamentales y determina el sentido en que debe entenderse la norma, generándose así a través de sus pronunciamientos un precedente de obligatorio cumplimiento para todos”[24]. Dicho Tribunal Constitucional, en sentencia T-088 de 2018, afirmó que existen criterios que permiten concluir que se está ante un precedente constitucional, los cuales son: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente.

De no comprobarse la presencia de estos tres elementos esenciales, no es posible establecer que un conjunto de sentencias anteriores constituye precedente aplicable al caso concreto, por lo cual al juez no le es exigible dar aplicación al mismo”.[25] Ahora, desconocer el alcance de las providencias constitucionales vinculantes, genera en el ordenamiento jurídico una falta de coherencia y conexión con la Carta Magna, que a su vez dificulta la unidad intrínseca del sistema y afecta la seguridad jurídica.[26] La Sala encuentra que el actor en su solicitud de amparo constitucional manifestó que el ad quem desconoció las sentencias C-042 de 2002 y SU-078 de 2018, pero, no señaló la ratio decidendi o regla jurisprudencial desarrollada por la Corte Constitucional que habría sido desconocida en la decisión censurada, ni, menos aún, expuso las razones por las cuales infería la existencia de identidad fáctica y jurídica entre el caso particular de su interés y aquel que dio lugar al precedente.

Esta omisión argumentativa permite establecer que el actor no cumplió con la carga mínima exigida en las acciones de tutela contra providencia judicial de exponer con suficiencia los hechos y argumentos por los cuales, en su sentir, el juez ordinario incurrió en un defecto, que permita entrar a emitir un pronunciamiento de fondo. La anterior circunstancia hace que al mismo tiempo el reproche pierda relevancia constitucional, pues el asunto no gira en torno a la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de un defecto.

De lo contrario, sería necesario que el juez de tutela revisara, como si se tratara de una tercera instancia, la actuación del Tribunal Administrativo de Norte de Santander para determinar la posible configuración del defecto, situación que vulneraría los principios de autonomía judicial y cosa juzgada. 2.2.2. El segundo cargo de tutela consiste en analizar el planteamiento de tres problemas jurídicos que, en sentir del tutelante, deben ser resueltos en el presente trámite constitucional y que están relacionados con la posibilidad de controvertir actos administrativos de carácter general y particular a través del medio de control de nulidad simple, y la competencia de la rama ejecutiva para declarar la nulidad de sus propios actos administrativos.

También es preciso hacer referencia en este acápite al sustento del recurso de impugnación concerniente con la doctrina y la jurisprudencia expuesta sobre el acto administrativo, dirigido a afirmar que el municipio de San José de Cúcuta no podía proferir la Resolución 042 de 2017. Sobre el particular, es necesario indicar que, estos argumentos, lejos de plantear la posible vulneración de derechos fundamentales a partir de algún defecto en las decisiones proferidas por las autoridades judiciales controvertidas, presentan asuntos de pura legalidad que no corresponde definir en esta sede constitucional.

Es pertinente recordar que la Corte Constitucional, en el fallo C-590 de 2005, determinó que la tutela contra providencia judicial, para ser procedente, debía contener como únicas causales, alguno de los defectos decantados por su jurisprudencia. El accionante, con los problemas jurídicos planteados, no atribuye, en concreto, alguno de los defectos que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para hacer procedente la tutela contra providencia judicial.

Por tanto, la Sala no encuentra que este supere el requisito de exposición suficiente de hechos y argumentos y relevancia constitucional. 2.2.3. El tercer reproche de tutela endilga al Juzgado Octavo Administrativo Mixto de Cúcuta que vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la congruencia, con ocasión de que profirió un “fallo sobre lo no pedido, no discutido o probado”.

Para sustentar su argumento, el accionante se limitó a citar apartes de las consideraciones realizadas por dicha autoridad en la audiencia inicial llevada a cabo dentro del proceso ordinario, el 5 de marzo de 2018[27], que fue declarada nula en auto proferido el mismo día por fuera de la diligencia. En una interpretación favorable en aras de garantizar el acceso a la administración de justicia, la Sala comprende que el argumento del accionante hace referencia a la posible configuración de un defecto por violación directa de la Constitución, por la vulneración del principio constitucional de congruencia de las sentencias[28].

Al respecto, es preciso indicar que el accionante no explicó las circunstancias por las cuales considera que el juez de primera instancia, en su sentencia proferida el 20 de marzo de 2018, decidió sobre lo “no pedido, no discutido o probado”, de forma tal que incurriera en una violación al principio de congruencia. Esta carencia argumentativa no permite que el juez constitucional realice un análisis de fondo sobre la posible configuración de un defecto.

De otra parte, la Sala no puede pasar por alto que, en la medida en que la aducida falta de congruencia constituye un reproche al fallo proferido en primera instancia, venía necesario, para efectos de demostrar la superación del presupuesto de subsidiariedad, que el tutelista acreditara haber formulado este motivo de inconformidad en el recurso de apelación interpuesto contra ese fallo dentro del proceso ordinario, lo que no ocurrió. Como quiera que el accionante no demostró tal proceder, la avocación del estudio de fondo de esta solicitud de amparo demandaría del juez constitucional un reestudio oficioso de todo lo actuado en primera instancia, en forma que haría de la tutela un mecanismo principal de defensa y del juez constitucional, un sustituto del juez natural del asunto.

Por las razones expuestas, bajo los parámetros constitucionales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala encuentra que el tercer cargo analizado no supera los requisitos de exposición suficiente de hechos y argumentos y de subsidiariedad. 2.2.4. El cuarto cargo de la solicitud de amparo se dirige a protestar el desconocimiento del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de la caducidad que acusaban las acciones de lesividad y de nulidad y restablecimiento del derecho, circunstancia que, a su juicio, pone en evidencia que la demanda inicial no pretendió otra cosa que el control de legalidad del acto administrativo.

La Sala observa de la revisión del anterior argumento, que el tutelante expuso algunas consideraciones particulares, no obstante, no identificó, por lo menos, con mediana claridad, en qué medida el juez ordinario de segunda instancia incurrió en un yerro que configurara un defecto en la providencia del 24 de octubre de 2019. Ahora bien, es preciso destacar en este análisis, el argumento expuesto en el recurso de impugnación, de que la referida autoridad judicial, en virtud de sus obligaciones derivadas de la Ley 1437 de 2011, debió impartir el trámite que consideraba era el idóneo, adecuando la demanda interpuesta al medio de control pertinente.

Es decir, la Sala observa que el tutelante, primero afirmó, en la solicitud de amparo constitucional, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derechos se encontraba vencido, y luego, en el recurso de impugnación, que el tribunal debió tramitar la demanda a través del referido medio de control. De esta manera, el escrito de solicitud de tutela se revela contradictorio y encaminado, primordialmente, a la satisfacción de los intereses patrimoniales del accionante, que no a demostrar la vulneración de derechos fundamentales.

Estas circunstancias hacen que los referidos reproches no superen los requisitos generales de exposición suficiente de hechos y argumentos y relevancia constitucional, pues no hacen referencia a la vulneración de derechos fundamentales ocasionada por la configuración de alguno de los defectos que la jurisprudencia constitucional ha decantado para las acciones de tutela interpuestas en contra de providencias judiciales. 2.2.5.

El último reproche reside en que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrió en un defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, por cuanto profirió un fallo inhibitorio, a pesar de que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en las sentencias C-259 de 2015 y C-426 de 2002, sentó la posibilidad de demandar actos administrativos de carácter particular, cuando la pretensión de la demanda es la de tutelar el ordenamiento jurídico, como ocurrió en el caso concreto.

Sobre el particular es preciso indicar que el cargo lleva implícito la posible configuración de un defecto de desconocimiento del precedente constitucional, puesto que, la justificación presentada para controvertir la decisión inhibitoria, radica en que la autoridad judicial desconoció el precedente de la Corte Constitucional establecido sobre la materia.

En ese orden, la Sala observa que el presente argumento supera el requisito de exposición suficiente de hechos y argumentos, por cuanto el tutelante explicó la regla desarrollada por el Alto Tribunal Constitucional y la posibilidad de aplicarla a su caso. Al mismo tiempo, está superado el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que, si la regla jurisprudencial invocada era aplicable en el proceso de nulidad simple y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander la desconoció, estarían afectados de forma directa las garantías iusfundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso en su dimensión constitucional.

Por ultimo, el requisito de subsidiariedad la Sala lo considera cumplido, dado que, por estar alegada la vulneración de derechos fundamentales en el fallo de segunda instancia del proceso ordinario, la parte actora no cuenta con un mecanismo de defensa judicial con el que pueda controvertir la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que revocó la sentencia de primera instancia; ni se advierte la configuración de alguna causal de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión. En consecuencia, la Sala continuará con el estudio de los demás requisitos generales en relación con los defectos procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto y de desconocimiento del precedente constitucional, para, si a ello hay lugar, emitir un pronunciamiento de fondo. 2.3.

El requisito de inmediatez se encuentra superado en el sub lite, al tener en cuenta que la sentencia reprochada fue proferida el 24 de octubre de 2019, y la acción constitucional fue radicada el 22 de noviembre del mismo año, es decir, dentro del término razonable que la jurisprudencia Constitucional y que esta Corporación han definido en seis meses[29]. 2.6.

La irregularidad procesal alegada tiene la entidad para afectar la decisión reprochada, toda vez que, en caso de que no fuera posible para el Tribunal Administrativo de Norte de Santander proferir sentencia inhibitoria, como lo afirmó el accionante, hubiera tenido que proferir un fallo que resolviera de fondo el asunto. 2.7. Finalmente, la providencia cuestionada en la presente oportunidad no es una sentencia de tutela.

Así las cosas, la Sala tiene por satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción y avanza, por ende, a emitir un pronunciamiento de fondo. 3. Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander incurrió en los defectos procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto y de desconocimiento del precedente constitucional, en la sentencia del 24 de octubre de 2019, que resolvió inhibirse por indebida escogencia del medio de control.

En concreto, la Sala deberá determinar si el precedente constitucional invocado estableció una regla jurisprudencial consistente en que el medio de control de nulidad simple puede ser ejercido para controvertir actos administrativos de carácter particular cuando la pretensión de la demanda es tutelar el ordenamiento jurídico; y si, en tal caso, esta regla fue desconocida por el ad quem ordinario, de forma tal que no era posible emitir una decisión inhibitoria. 4.

Solución al problema jurídico 4.1. La Corte Constitucional en la sentencia C-426 de 2002, resolvió una acción pública de inconstitucionalidad instaurada en contra del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo (CCA). En esta oportunidad, el alto tribunal determinó la exequibilidad de la norma en comento, “siempre y cuando se entienda que la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto”.

Al respecto indicó: “7. 21. En estos términos, si el imperativo constitucional del derecho a la tutela judicial es su efectividad, entendida ésta como el compromiso estatal de garantizar en forma real el acceso a la jurisdicción para lograr el restablecimiento del orden jurídico y la garantía de los derechos ciudadanos, puede asegurarse que la interpretación que viene haciendo el Consejo de Estado del precitado artículo 84 del C.C.A. desconoce este derecho medular, pues, además de impedirle al afectado solicitar el restablecimiento de la situación jurídica individual por encontrarse vencido el término legal estatuido para esos efectos, también se le está limitando al ciudadano -interesado o tercero- el acceso al proceso para controvertir la simple legalidad de ciertos actos administrativos de contenido particular, sin que ese haya sido el verdadero interés del constituyente ni del legislador extraordinario al regular la acción pública de simple nulidad. 7.22.

Así, cuando una persona con interés directo pretenda demandar un acto de contenido particular y concreto, podrá alternativamente acudir al contencioso de anulación por dos vías distintas. Invocando la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (C.C.A. art. 85), caso en el cual lo hace motivada por el interés particular de obtener el restablecimiento del derecho o la reparación del daño antijurídico como consecuencia de la declaratoria de la nulidad del acto.

En la medida en que esta acción no se intente o no se ejerza dentro de los cuatro meses de que habla la ley (C.C.A. art. 136-2), quien se considere directamente afectado o un tercero, podrán promover la acción de simple nulidad en cualquier tiempo (C.C.A. arts. 84 y 136-1), pero única y exclusivamente para solicitar de la autoridad judicial la nulidad del acto violador, dejando a un lado la situación jurídica particular que en éste se regula, para entender que actúan por razones de interés general: la de contribuir a la integridad del orden jurídico y de garantizar el principio de legalidad frente a los excesos en que pueda incurrir la Administración en el ejercicio del poder público.

En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto. Ahora bien, si se acusa un acto de contenido particular y concreto por vía de la acción de simple nulidad, y la demanda no se interpone por el titular del derecho afectado sino por un tercero, es imprescindible que el juez contencioso vincule al proceso al directamente interesado, con el fin de que éste intervenga y pueda hacer efectivas las garantías propias del derecho al debido proceso.   7.23.

Siguiendo este razonamiento, en el entendido que la procedencia de una u otra acción está determinada por la pretensión que se formule ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es menester precisar que cuando se demanda por vía de la acción de simple nulidad un acto de contenido particular y concreto que crea o reconoce un derecho subjetivo, pese a que el mismo haya sido declarado nulo en la respectiva sentencia, el juez de la causa está obligado a mantener intangible el derecho en cuestión ya que, como se ha venido explicando, el pronunciamiento judicial en estos casos es única y exclusivamente de legalidad en abstracto.

Téngase en cuenta que, una vez vencido el término de caducidad previsto en la ley para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento sin que ésta se haya impetrado -que es de cuatro meses si se trata de un particular o de dos años si quien demanda es una persona de derecho público-, el derecho subjetivo reconocido en el respectivo acto administrativo adquiere firmeza jurídica y se torna inmodificable, de manera que, frente a la posible declaratoria de simple nulidad del acto, la cual puede promoverse en cualquier tiempo, deben hacerse prevalecer los principios de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima en favor del titular del derecho previamente reconocido.

En ese orden, le asiste razón al tutelante, de que en la sentencia C-426 de 2002, la Corte Constitucional desarrolló una interpretación que permite demandar la nulidad de un acto administrativo particular, con la exclusiva pretensión de tutelar el ordenamiento jurídico. No obstante lo anterior, la Sala observa que dicha interpretación derivó del artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, y que el proceso judicial reprochado inició en vigencia de la Ley 1437 de 2011 —que derogó el código anteriormente mencionado— en ejercicio del medio de control contenido en su artículo 137.

Esta última norma dispone: “ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. (Apartes subrayados demandados por inconstitucionalidad). Ahora bien, el artículo 137 ibídem, fue demandado en acción pública de inconstitucionalidad, por cuanto, según refirió el entonces demandante, “el condicionamiento señalado en la sentencia C-426 del 2002 es vinculante, porque se trata de un fallo de control abstracto cuyos efectos son imperativos y obligatorios.

Siendo así, la interpretación de la tesis de "los móviles y finalidades" que recaía en el artículo 84 del C.C.A., fue expulsada del ordenamiento jurídico, decisión que hizo tránsito a cosa juzgada constitucional y que impide que pueda replicarse su contenido dentro de la legislación”. La Corte Constitucional, en la sentencia C-259 de 2015, decidió el asunto en el sentido de declarar exequibles los apartes subrayados del artículo 137 del CPACA.

Como fundamento de su decisión en relación con la vinculatoriedad de los efectos de la sentencia C-426 de 2002, explicó: “[…] el contexto en el que se inscribe el artículo 137 del CPACA, como se dijo previamente, es diferente al del artículo 84 del C.C.A. Se trata de preceptos que, aunque contienen una referencia similar a la teoría de los móviles y las finalidades, formalmente son distintos y pertenecen a diversos estatutos contencioso administrativos, lo que implica que hayan sido expedidos en momentos jurídicos e históricos distintos y por autoridades estatales completamente diversas, como se ha visto.

Esa referencia además, no es casualidad, porque el Legislador, con la norma en particular objeto de análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio. Por  esa razón no sorprende que se acoja una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al mismo tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la sentencia C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa, consideraciones concretas de esta Corte.   61.- Por todo lo anterior, es claro que el Legislador tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo 137 del CPACA y de considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relación con el acceso a la justicia. Lo anterior permite comprender, porqué a la luz de la sentencia C-426 de 2002, la existencia del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, en sí mismo considerado, no ofrece resistencia: ahora es el Legislador, en su autonomía, quien define el alcance del derecho de acceso a la administración de justicia, para facilitar la tutela judicial efectiva de los derechos en materia del medio de control de nulidad, y no el juez, en su hermenéutica propia, desligada del Legislador, cualquiera que esta sea”.

En consecuencia, es relevante destacar que en ejercicio de sus competencias constitucionales, el legislador previó, dentro del medio de control de nulidad simple —que tiene como finalidad acusar actos administrativos de carácter general—, unas excepciones para que sea posible su ejercido en contra de actos administrativos de contenido particular; excepciones que fueron declaradas exequibles por la Corte Constitucional.

De todo lo expuesto la Sala observa que la regla jurisprudencial invocada por la parte accionante en el escrito de solicitud de amparo constitucional, no es aplicable al proceso objeto de tutela, en la medida en que esta fue fijada a partir de una lectura del artículo 84 del CCA, y la demanda en contra del municipio de San José de Cúcuta, fue interpuesta en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, el que, en todo caso, por disposición del legislador que fue validada por la Corte Constitucional, no prevé la excepción que sí estaba contemplada en el régimen legal anterior y que es reclamada por la parte actora.

Esta circunstancia evidencia que no existe identidad jurídica entre los parámetros establecidos en la sentencia C-426 de 2002, con el proceso objeto de tutela, diferencia de normativa aplicable que implica un cambio sustancial en la posibilidad de demandar actos administrativos de carácter particular en simple nulidad. Por estas razones, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no incurrió en un desconocimiento del precedente constitucional. 4.2.

De todas formas, en tanto que el accionante afirmó que el ad quem incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, por cuanto los jueces no pueden proferir decisiones inhibitorias al ser estas violatorias del debido proceso, la Sala entrará a hacer el estudio de dicho cargo. El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto puede configurarse cuando, entre otras razones, se profieren fallos inhibitorios.

Sin embargo, esta no es una regla absoluta, pues este tipo de sentencias no están prohibidas en el ordenamiento jurídico colombiano, sino que deben corresponder a la última opción a la que acuda la autoridad jurisdiccional en virtud de su autonomía judicial. La Corte Constitucional manifestó al respecto: “32. De las sentencias en cita, se extrae que las decisiones inhibitorias constituyen una denegación de justicia que desconoce la razón de ser de la administración de justicia, dado que en un ejercicio de hermenéutica jurídica, los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una providencia con dicho resolutivo.

En otras palabras, una inhibición debe ser la última opción por la cual debe decantarse la autoridad judicial, pues de lo contrario, su actuación constituye un excesivo apego al procedimiento, perdiendo de vista que la función judicial propugna por: «(i) impartir justicia, (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real, y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales».”[30].

(La Sala destaca). En el caso concreto, la Sala observa que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander expuso como fundamento de su decisión inhibitoria, que no fue posible enmarcar los argumentos fácticos y jurídicos de la demanda de nulidad de la Resolución 042 de 2017, en alguna de las excepciones del artículo 137 ibídem. En concreto, el ad quem indicó que i) declarar la nulidad pretendida, restablecería de manera automática un derecho subjetivo en favor del municipio; ii) la pretensión de la demanda no es la recuperación de un bien de uso público; iii) la Resolución 042 de 2017 no produjo efectos nocivos en forma grave en contra del orden público, político, económico, social o ecológico; y iv) no existe una ley que, de forma expresa, permita demandar en simple nulidad un acto administrativo como el mencionado.

Este sustento de la sentencia del 24 de octubre de 2019, no fue cuestionado, reprochado o desvirtuado por la parte tutelante. Por ende, además de que no le asiste razón al argumento de desconocimiento del precedente constitucional, el accionante no presentó otros argumentos por los cuales, el sentido del fallo de segunda instancia, no era la última opción posible para la autoridad reprochada.

En consecuencia, la Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no incurrió en el defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, en la sentencia del 24 de octubre de 2019. 5. Decisión En la medida en que el juez constitucional de primera instancia rechazó por improcedente en su integridad la acción interpuesta por Jorge Hernán Flórez Lomonaco, esta Sala revocará la sentencia del 30 de enero de 2020.

En su lugar, declarará la improcedencia de la tutela en relación con los primeros cuatro cargos analizados en la parte considerativa de esta providencia, y negará la solicitud de amparo constitucional respecto de los defectos de desconocimiento del precedente constitucional y procedimental absoluto, por las razones expuestas en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR LA SENTENCIA DEL 30 DE ENERO DE 2020 PROFERIDA POR LA SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO. EN SU LUGAR:

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela en relación con los primeros cuatro cargos analizados en la parte considerativa de esta providencia, por las razones allí expuestas.

TERCERO: NEGAR la solicitud de amparo constitucional respecto de los defectos procedimental absoluto y de desconocimiento del precedente constitucional, por los motivos expuestos en la parte considerativa de la presente providencia.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito. QUITO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-0 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 11001-03- 15-000-2019-01299-00 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.

ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.

En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Folios 1 a 5 del expediente ordinario 54001-33-40-008-2017-00224-00. [2] El municipio de San José de Cúcuta suscribió con Jorge Hernán Flórez Lomonaco, contrato 1230 del 21 de junio de 2016, para la prestación de servicios profesionales y apoyo a la gestión para asesorar la implementación y regularización de la contribución de plusvalía por vigencias fiscales que no hayan prescrito. [3] “ARTÍCULO 137.

NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.

Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente”. [4] Folio 10 del expediente de tutela. [5] Folio 4 ibídem. [6] Folio 15 ibídem. [7] Folio 31 ibídem. [8] Folios 19 a 25 ibídem. [9] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [10] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;

(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [11] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [12] Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido: ”No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T066 de 2019). [13] El artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (La Sala destaca). [14]  Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [15] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (En igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [16] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente  -es decir segura y en condiciones de igualdad-  de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [17] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [18] Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018. [19] Corte Constitucional, sentencia T-102 del 16 de febrero de 2006.

En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [20] Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004. [21] “Artículo 6. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. 2. (…)” [22] Corte Constitucional, sentencia T-017 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. [23] “En consecuencia con lo anterior, al juez de amparo le corresponde hacer un estudio de subsidiariedad en los términos del artículo 86 de la Constitución, en el que, primero, determine si en abstracto el proceso cuenta con mecanismos de defensa eficaces e idóneos que garanticen la protección del derecho fundamental.

De manera que de no existir, la tutela resulta procedente en términos de subsidiariedad. Sin embargo en el escenario de las providencias judiciales, la jurisprudencia ha desarrollado también la necesidad de realizar un examen en concreto, orientado a valorar la actividad procesal del tutelante, al punto de definir si ya ha agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa que tenía a su alcance  de manera diligente, y, no obstante, por una deficiencia de la actividad judicial, la amenaza al derecho permanece, lo que obliga a la intervención del trámite de amparo” (La Sala resalta) Sentencia T-430 de 2016. [24] Sentencia T-088 del 2018. [25] Sentencia SU-053 de 2015.  [26] Sentencia T-292 de 2006. [27] Folios 107 y 108 del expediente ordinario. [28] Ver sentencia T-455 de 2016. [29] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes lo han definido como razonable.

Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014,  en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01).

Lo anterior, en todo caso, debe tomarse de manera flexible a partir de las condiciones del caso concreto, pues, como lo deja claramente dicho la Corte Constitucional en la ya mencionada sentencia T-246 de 2015, confirmando las sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-217 de 2013 y T-505 del mismo año, “el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “(…) en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”. [30] Sentencia T-031 de 2018.