IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA –Falta de competencia del juez constitucional para ordenar la presentación de proyectos de ley / INICIATIVA LEGISLATIVA – Mecanismo en el que no debe inmiscuirse el juez de tutela / INICIATIVA LEGISLATIVA DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS PARA PRESENTACIÓN DE PROYECTO DE REFORMA A LA JUSTICIA – No puede ser intervenida por otros órganos estatales [L]a Sala encuentra que la acción de tutela objeto de estudio no es procedente para ordenarle al Ministerio de Justicia y del Derecho que presente un proyecto de ley, cuyo fin sea la creación de un “Consejo Nacional de la Abogacía Colombiana o en su defecto la Colegiatura de abogados entidad que regulará la profesión de la abogacía Colombiana, tal como lo ha hecho con las otras profesiones”.
(…) Como ya se explicó, el constituyente no previó la acción de tutela para que el juez constitucional apremiara a los distintos entes públicos a hacer uso de su iniciativa legislativa. Esta última debe responder a las inquietudes que surjan del seno del Congreso, del Gobierno o de los órganos que gozan de iniciativa legislativa funcional, o de una parte considerable de ciudadanía que aúne esfuerzos sobre una misma materia.
Por consiguiente, son estos actores, y no el juez de tutela, quienes deben movilizarse en pro de la creación de nuevas leyes en las temáticas que consideren relevantes. (…) [L]a acción de tutela es improcedente contra los actos de carácter general, impersonal y abstracto proferidos en el Congreso de la República. Tal limitación se justifica en la medida en que el ordenamiento jurídico consagra un mecanismo judicial que, justamente, permite controvertir las actuaciones legislativas del Congreso de la República: la acción de inconstitucionalidad.
(…) Existen algunas excepciones en las que la acción de tutela sí es procedente, pese a versar sobre asuntos relacionados con la discusión de proyectos de ley. Por ejemplo, cuando las mesas directivas del Congreso impiden el derecho al control político en cabeza de los parlamentarios. (…) Todo lo anterior es relevante de cara a lo planteado por el actor, debido a que, por regla general, la acción de tutela es improcedente para inmiscuirse en el debate que se está surtiendo sobre proyectos radicados ante el Congreso de la República.
A menos, claro está, que se compruebe la transgresión de derechos fundamentales en cabeza de los parlamentarios e incluso terceros intervinientes y participantes en debates y audiencias públicas. (…) [L]a Sala considera necesario aplicar la regla general, según la cual la tutela es improcedente en los eventos en que se pretende emplear para discutir aspectos propios del debate legislativo de proyectos radicados ante el Congreso de la República.
(…) En este orden de ideas, la Sala concluye que la acción impetrada no es procedente para ordenarle al Consejo Superior de la Judicatura que incluya dentro del proyecto de ley radicado ante el Congreso que el control disciplinario de los abogados se deposite en cabeza de un Colegio de Abogados. Como se advirtió líneas atrás, la discusión de los proyectos de ley debe ser ajena a las injerencias de otros órganos estatales.
A menos, por supuesto, que sean las diferentes cámaras, las que en virtud del artículo 233 de la Ley 5 de 1992 le soliciten a determinados órganos estatales su intervención en la discusión de los proyectos, por tratarse de asuntos relacionados con sus funciones. (…) En suma, el juez de tutela no está llamado a ordenar la inclusión de nuevos puntos no contemplados originalmente en proyectos de ley radicados ante el Congreso.
Más aún si no se advierte que en el curso del proceso legislativo se estén vulnerando derechos fundamentales de los parlamentarios, terceros intervinientes o participantes en debates y audiencias públicas. FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTÍCULO 233. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E) Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 1001-03-15-000-2020-04224-00(AC) Actor: FEDERACIÓN DE COLEGIOS DE ABOGADOS DE COLOMBIA Y GERARDO DUQUE GÓMEZ Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DE JUSTICIA Acción de tutela.
Iniciativa legislativa. Intervención del juez de tutela en proyectos radicados en el Congreso de la República. Facultad disciplinaria de profesionales del derecho en cabeza de colegio de abogados. tutela instaurada por Gerardo Duque Gómez quien actúa como personal natural y en representación de la Federación de Colegios de Abogados de Colombia, dada su calidad de presidente de tal ente.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 29 de septiembre de 2020, el señor Gerardo Duque Gómez, actuando en nombre propio y en representación de la Federación de Colegios de Abogados de Colombia, instauró acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Justicia y la Presidencia de la República, por considerar vulnerado su derecho fundamental a la igualdad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1.-) De manera muy respetuosa solicitamos se conmine a los Accionados que adopten todos los mecanismos necesarios para la garantía y ejecución de los derechos de Asociación de los abogados litigantes del país, derecho Constitucional y Convencional a participar democráticamente en la composición del autogobierno en su profesión en la creación DEL CONSEJO NACIONAL DE LA ABOGACÍA COLOMBIANA. 2.-) Requiérase a los accionados a activar los procesos de reforma constitucional y legal necesarios para reconocer tales derechos en cabeza de los miembros de la abogacía, como respuesta al reconocimiento a su AUTOMIA (sic), diseñándose los mecanismos de participación efectiva en el órgano de co-gobierno administrativo del sector justicia. 3.-) De igual manera, también respetuosa, rogamos ordenar a la Presidencia de la República se habiliten de manera inmediata, los mecanismos extraordinarios constitucionales que tiene en su haber el GOBIERNO NACIONAL – en cabeza del señor Presidente de la República – para dar cumplimiento al ACTO LEGISLATIVO # 2 de 2015 en cuanto a crear EL CONSEJO NACIONAL DE LA ABOGACÍA COLOMBIANA, entidad que regulará la profesión de la abogacía Colombiana, con personería jurídica autónoma, y por ende, tendrá autonomía administrativa, presupuestal y financiera, materializando de esta manera la AUTONOMÍA DE LA ABOGACIA en condiciones de igualdad con la AUTONOMÍA JUDICIAL.
Dicha entidad regulará el ejercicio de la profesión y su control deontológico (…). 4.-) Mientras se conforma el Consejo Nacional de la Abogacía Colombiana, solicitamos se ordenar al Consejo Superior de la Judicatura, active los mecanismos, para generar los espacios de diálogo con los abogados litigantes a nivel nacional por intermedio de los Consejos Seccionales de la Judicatura, para incidir en la actual implementación de la virtualidad realizando reuniones mensuales de seguimiento a la actividad virtual diseñada por la Rama Judicial”. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1. El artículo 19 del Acto Legislativo No. 2 de 2015 –mediante el que se adoptó la reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional–, establece que «La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados» (Subrayado fuera de texto original). 2.
El actor aseguró que desde que se profirió dicha norma, ninguna de las autoridades que tienen iniciativa legislativa, como lo son el Ministerio de Justicia y el Congreso de la República, han presentado proyecto de ley a fin de crear un “Colegio de Abogados” o “Consejo Profesional Nacional de la Abogacía”, que funja como juez disciplinario de los abogados.
Agregó que en los intentos infructuosos de reforma a la justicia, los colegios de abogados le han solicitado al Congreso de la República que dicha reforma incluya la creación del ente mencionado, a fin de poder participar en el “co-gobierno administrativo del sector justicia”. 3. Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que la mayoría de las profesiones en Colombia, a diferencia del gremio de abogados, cuentan con consejos profesionales propios y que estos son los que fungen como los jueces naturales de dichas agremiaciones.
Por ende, el hecho de que los abogados no tengan un ente autónomo e independiente al aparato estatal que los juzgue disciplinariamente vulnera su derecho a la igualdad. Asimismo, la inexistencia de un Colegio de Abogados o –Consejo Profesional Nacional de la Abogacía, como considera que debería denominarse a tal institución– atenta contra la autonomía del gremio de abogados, la libertad para asociarse y, especialmente, su derecho de tener un juez natural disciplinario independiente a la estructura estatal.
Citó el Concepto del 2 de diciembre de 2008 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que versó sobre la naturaleza y régimen jurídico del Consejo Profesional Nacional de Arquitectura. Con base en lo allí expuesto, la parte actora sostuvo que la facultad de investigar disciplinariamente a los abogados debe ser una competencia propia del futuro Consejo Nacional de la Profesión de la Abogacía. Ente que además debe contar con “personería jurídica y por ende, capacidad para contratar, autonomía administrativa y presupuesto propio, dado que la modernización de la justicia apunta a que [este] ejerza funciones para la modernización y descongestión de la justicia” (Corchetes añadidos).
De otra parte, sostuvo que la falta de creación de dicho ente desconoce algunos artículos de la Constitución Nacional, como el artículo 26[1] porque “actualmente la abogacía es la única profesión en Colombia que no cuenta con su juez natural y con Consejo auto-regulador propio”; y el artículo 103[2], debido a que no se está permitiendo la participación democrática del gremio de abogados en las instancias de “concertación, control y vigilancia de la función pública”.
Aseveró que la Ley 270 de 1996 transgredió la Constitución Política, en la medida que le otorgó al Consejo Superior de la Judicatura las facultades (i) de “Regular, organizar y llevar el Registro Nacional de Abogados y expedir la correspondiente tarjeta Profesional, previa verificación de los requisitos señalados por la ley” y (ii) de investigar disciplinariamente a los abogados.
Por otro lado, se refirió a la intervención presentada por The International Bar Association’s Human Rights Institute en el caso de Allan Brewer Carias vs Venezuela y al libro Principios Internacionales sobre la Independencia y Responsabilidad de Jueces, Abogados y Fiscales – Guía Para Profesionales elaborado por la Comisión Internacional de Juristas.
Con base en estos documentos, señaló que “la forma más común de violar los anteriores principios [refiriéndose a los de autonomía e independencia] es el establecimiento de la afiliación obligatoria a una asociación controlada por el Estado, como es el caso de Colombia, donde la actual CONSTITUCION POLITICA, en la forma ya indicada, le señala al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – SALA ADMINSTRATIVA < PODER JUDICIAL> la facultad de controlar la profesión de la abogacía, y en su SALA DISCIPLINARIA, la facultad de disciplinarlos” (Corchetes añadidos).
La parte actora concluyó que el Estado colombiano se ha caracterizado por el desconocimiento de los derechos de participación en la transformación de las instituciones y por no permitir el “co-gobierno del sector justicia” por parte de la ciudadanía. En los varios intentos de reforma a la justicia, el Estado no ha permitido que los abogados litigantes participen allí; es más, no han sido convocados ni por el Ministerio de Justicia ni por el Congreso de la República.
Finalmente, transcribió algunos fragmentos de las Sentencias C–285 de 2016 y SU-355 de 2020 y del informe del relator especial sobre la independencia de magistrados y abogados, presentado ante la Asamblea General de Naciones Unidas. 4. Trámite impartido e intervenciones 1. En auto 6 de octubre de 2020, se inadmitió la acción de tutela, a fin de que i) se precisarán las pretensiones y hechos que fundamentan la vulneración de derechos, respecto de cada uno de los demandados; y ii) se indicarán las razones o fundamentos para solicitar la vinculación como terceros de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el procurador general de la Nación y el Congreso de la República. 2.
La parte actora presentó escrito en el que indicó que sus pretensiones son las siguientes: “1.-) De manera muy respetuosa solicitamos se ordene al Consejo Superior de la Judicatura que en el proyecto de ley 295 presentado al Congreso en la Comisión primera de la Cámara se tenga en cuenta que donde exista Colegio de Abogados estos les corresponde llevar su control Disciplinario para agregarlo el Artículo 35.
El artículo 114 de la Ley 270 de 1996 quedará así:
ARTÍCULO 114. FUNCIONES DE LAS COMISIONES SECCIONALES DE DISCIPLINA JUDICIAL. 2.-) De igual manera, también respetuosa, rogamos ordenar a la Presidencia de la República por intermedio del Ministerio de Justicia se presente el proyecto de Ley donde se cree el CONSEJO NACIONAL DE LA ABOGACÍA COLOMBIANA o en su defecto la Colegiatura de abogados entidad que regulará la profesión de la abogacía Colombiana, tal como lo ha hecho con las otras profesiones”.
A lo dicho en el escrito de tutela, agregó que el Consejo Superior de la Judicatura presentó el Proyecto de Ley No. 295, cuyo objetivo es modificar la Ley 270 de 1996. Sin embargo, en el artículo 35 del proyecto no se tuvo en cuenta que el Colegio de Abogados o Consejo Nacional de la Abogacía es el que debería contar con la función de disciplinar a los abogados.
Tal omisión acarrea el derecho a la participación y la autonomía de los Colegios de Abogados. Así como el derecho a la igualdad, dado que los médicos, arquitectos e ingenieros, asociados es sus consejos de profesionales, sí cuentan con la posibilidad de autorregularse y auto- disciplinarse. 3. En auto de 22 de octubre de 2020, se admitió la acción de tutela interpuesta contra el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Justicia y la Presidencia de la República; y se ordenó surtir las notificaciones correspondientes. 4.
El Ministerio de Justicia y del Derecho argumentó, en primer lugar, que la tutela presentada no satisface el requisito de relevancia constitucional, porque las pretensiones no están encaminadas a la protección de un derecho fundamental del accionante que haya sido vulnerado por una autoridad pública o particular. Por el contrario, “lo que busca el accionante es usar la acción de tutela para obligar a las entidades accionadas a realizar reformas constitucionales y legales, con el fin de crear un Consejo Nacional de Abogacía acorde a sus criterios subjetivos”.
Y si bien el actor aseguró que busca la protección de su derecho a la igualdad, realmente las pretensiones y argumentos de la tutela están encaminados a que el juez de tutela obligue a las entidades accionadas a la realización de reformas legales y constitucionales. Contrario a lo manifestado por el accionante, el artículo 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 no establece una obligación del legislativo de crear los colegios de abogados, pues lo establecido en la norma se limita a que el legislador puede regular el tema.
Por ende, tachó como errada la interpretación hecha por el actor sobre esa norma, bajo la cual la única vía para garantizar el derecho de asociación de los abogados litigantes del país es la creación de un colegio nacional de abogados. Adicionalmente, sostuvo que el debate sobre la necesidad y conveniencia de crear un colegio de abogados debe darse en el Congreso de la República, ya que esa es la instancia democrática para tal fin.
La acción de tutela no puede sustituirla. Por consiguiente, aseguró que la tutela interpuesta es improcedente para solicitar que el presidente de la República ejerza sus facultades extraordinarias para legislar sobre temas propios que le corresponde decidir a otros órganos, como el legislativo y el Consejo Superior de la Judicatura. En suma, no existe un mandato constitucional que obligue al legislativo o al ejecutivo a expedir una ley que cree un colegio de abogados, y así existiera dicho deber, la acción de tutela no sería el mecanismo idóneo para solicitar su cumplimiento.
En segundo lugar, aseveró que no se comprobó la vulneración de un derecho fundamental. Si bien, el actor señaló que se está vulnerando su derecho fundamental a la igualdad por cuanto el legislador ha omitido el deber constitucional de crear un colegio de abogados, como sí lo ha hecho para otras profesiones; lo cierto es que no se desarrollaron argumentos para sustentar dicha afirmación ni se allegaron pruebas al respecto.
Subrayó que el tutelante se limitó a transcribir extractos jurisprudenciales y a anexar algunos artículos académicos sobre los colegios de abogados. Sin embargo, de la mera trascripción de estos no se desprende que se hayan desarrollado argumentos para concluir que existe una acción u omisión de las entidades accionadas, y en particular del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Por lo anterior concluyó que el ministerio no ha realizado ninguna acción u omisión que afecte ni los derechos fundamentales del accionante, en particular, ni los de los abogados litigantes, en general. En consecuencia, solicitó que se niegue la presente acción de tutela. 5. El Consejo Superior de la Judicatura aseguró que la acción interpuesta es improcedente, a falta de legitimación en la causa por activa y pasiva, incumplimiento del requisito de subsidiariedad y no acreditación de un perjuicio irremediable.
Con relación a la legitimación en la causa por activa, aseguró que lo pretendido con la acción de tutela es de interés de todos los abogados y de muchas otras instituciones como las facultades de derecho, colegios o asociaciones de profesiones relacionadas con la práctica de la abogacía, usuarios de la administración de justicia, ONG, entre otras.
Sin embargo, FEDEACOL no representa a todas estas. Además, no se acreditó la titularidad de derechos fundamentales para iniciar la presente acción de tutela. Además, el accionante no señaló actuar como agente oficioso, para representar a otras personas también interesadas en la creación del Colegio Nacional de la Abogacía. Por otra parte, mencionó que mediante el Oficio PCSJO20-804 del 28 de julio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura presentó el Proyecto de Ley No. 295 de reforma a la Ley Estatutaria de Administración Judicial ante la Comisión Primera de la Cámara de Representantes.
Uno de los temas propuestos fue la modificación del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. En consecuencia, dado que en el momento los ajustes del proyecto se encuentran en cabeza del Congreso de la Republica, aseguró que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva. Ahora, aunque está facultado para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con la administración de justicia –en virtud de los artículos 156 y 157 de la Constitución Política–, tal prerrogativa no es exclusiva del Consejo Superior de la Judicatura.
Y lo cierto es que los asuntos relacionados con dicha iniciativa legislativa no son de estudio por vía de tutela, pues se trata de una función discrecional de diferentes órganos del Estado. De otro lado, argumentó que la tutela interpuesta no cumple con el presupuesto de subsidiariedad, debido a que el actor puede participar en el marco del proceso legislativo radicado.
De hecho, el procedimiento legislativo permite a todas las asociaciones y agremiaciones interesadas participar ante las respectivas comisiones de Cámara de Representantes y de Senado en el Congreso de la Republica. Y en caso que se promulgue una nueva ley contraria a sus intereses, también podría controvertir lo allí dispuesto a través de los mecanismos judiciales dispuestos para tal fin.
E incluso, como actualmente el ejercicio de la acción disciplinaria está regulado en el Código General Disciplinario, tiene la posibilidad de control de constitucionalidad por la Corte Constitucional. Finalmente, consideró que no se han vulnerado los derechos de asociación o de auto gobierno de Fedeacol. De hecho, del escrito de tutela se desprende que varios gremios han participado en los diversos intentos de reforma a la justicia. Lo que, justamente, corrobora la participación de dichas organizaciones en estos procesos de reforma.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, particularmente de lo dicho por la parte actora en el escrito en que subsanó la tutela, se observa que lo perseguido es que se le ordene (i) al Ministerio de Justicia presentar un proyecto de ley que cree el Consejo Nacional de la Abogacía Colombiana, encargado de regular la profesión de la abogacía; y (ii) al Consejo Superior de la Judicatura incluir en el Proyecto de Ley No. 295 que a los colegios de abogados “le corresponderán las funciones de Disciplina de sus propios pares”.
Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala analizará si la acción de tutela es procedente para ordenar la presentación de nuevo un proyecto de ley y la inclusión de nuevos aspectos en proyectos ya radicados ante el Congreso de la República y que a la fecha se encuentran en debate legislativo. O si por el contrario, dichos objetivos escapan del ámbito de protección de derechos fundamentales para el que fue creada la acción de tutela.
De encontrarse que la acción de tutela sí es procedente para tales finalidades, se analizará si en el caso las autoridades accionadas trasgredieron el derecho a la igualdad de la parte actora ante la inexistencia de un colegio de abogados independiente al aparato estatal que regule la profesión de los abogados y que funja como juez disciplinario de estos. 3.
Iniciativa legislativa e intervención del juez de tutela en proyectos radicados en el Congreso de la República. Análisis del caso. 3.1. El artículo 154 de la Constitución Política[3] colombiana consagra cuatro formas diferentes de iniciativa legislativa: (i) iniciativa de los miembros del Congreso de la República; (ii) iniciativa popular;
(iii) iniciativa funcional; y (iv) iniciativa gubernamental. La primera de estas alude a la facultad de los congresistas de presentar nuevos proyectos de ley, a fin de cumplir con su labor de “hacer las leyes” –en los términos del artículo 114 de la Constitución Política–. Por ende, es apenas lógico, dada la naturaleza del Congreso, que cada uno de sus miembros tenga la competencia necesaria para radicar iniciativas legislativas que representen a su electorado[4].
La iniciativa popular, por su parte, es un instrumento que permite materializar la democracia participativa, cuyo fin es garantizar que el pueblo intervenga directamente en la toma de ciertas decisiones[5]. Aunque todo sistema que se autodenomine como democrático supone un grado de participación, la expresión “participativa” va más allá de los atributos generales que ostenta cualquier democracia[6].
Bajo este modelo democrático, el poder de la ciudadanía no se limita a la elección de sus representantes, sino a la adopción de las decisiones y a la participación directa en la toma de estas[7]. Fruto de tal prerrogativa, la Constitución otorgó la posibilidad de que los ciudadanos presenten proyectos de ley ante el Congreso de la República.
Esto materializa el mencionado concepto de democracia participativa, en tanto que “permite la intervención creadora de los ciudadanos en la vida de la sociedad mediante la predeterminación de las normas jurídicas (…) y la adopción de las reglas de conducta que se consideran necesarias para un mejor vivir social”[8]. La iniciativa popular no solo incluye la posibilidad de presentar proyectos de ley.
Esta prerrogativa se extendió al plano de las reformas constitucionales. De manera que los ciudadanos tienen la facultad de presentar directamente proyectos de cambio constitucional ante el Congreso de la República, mediante propuestas de actos legislativos o proyectos para ser sometidos a referendo[9]. Ante la necesidad de que el proyecto propuesto realmente represente los intereses del pueblo, el constituyente dispuso algunos requisitos para el ejercicio de la iniciativa legislativa popular.
Se debe acreditar una cantidad suficiente de personas que impulsen el proyecto, tal como se desprende del artículo 155 de la Constitución según el que: “Podrán presentar proyectos de ley (…), un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva”. Otra limitación es que la iniciativa popular no procede sobre una serie de materias.
Así, el artículo 29 de la Ley 134 de 1994[10] establece que no se podrán presentar iniciativas populares legislativas ante el Congreso que versen sobre materias presupuestales, fiscales o tributarias; relaciones internacionales; concesión de amnistías o indultos; preservación y restablecimiento del orden público; y las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno tal como (i) el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas;
(ii) la estructura de la administración nacional, que incluye ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; (iii) la celebración de contratos, negociación de empréstitos y enajenación de bienes nacionales; (iv) las rentas nacionales; (v) aspectos relacionados con el Banco de la República;
(vi) el crédito público; (vii) el comercio exterior y el régimen de cambio internacional; (viii) el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; entre otras. De otra parte, la iniciativa funcional es la que detentan los principales órganos de la Rama Judicial, así como a los electorales y de control, en materias relacionadas con sus funciones[11].
Es decir, gozan de esta facultad la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el procurador general de la Nación, el contralor general de la República, el defensor del pueblo y el fiscal general de la Nación[12]. De otro lado, la iniciativa gubernamental es la que detenta el Gobierno Nacional.
Esta se caracteriza por ser exclusiva y privativa. Lo cual significa que se prescinde de la intervención de cualquier otra autoridad para su ejercicio (carácter exclusivo) y que la regulación de ciertas materias solo es posible siempre que exista el consentimiento del ejecutivo (carácter privativo)[13]. La Corte Constitucional la ha calificado como una prerrogativa importante, debido a que es esta la que permite que el Gobierno Nacional materialice las funciones a su cargo, especialmente, en lo que atañe al cumplimiento de los objetivos de política pública trazados en el Plan Nacional de Desarrollo[14].
Sobre esta clase de iniciativa, la Corte también ha aclarado que, en virtud del artículo 208 de la Constitución Política, los ministros son voceros del presidente de la República. De manera que no hay necesidad de que sea el último quien radique las iniciativas directamente. 3.2. Del anterior marco, es claro que la Constitución Política contempló varias alternativas para dar inicio al proceso legislativo.
De forma que la acción de tutela no es el mecanismo ideado por el constituyente para promover iniciativas legislativas. 3.3. Por ejemplo, en la Sentencia T-324 de 2019, la Corte Constitucional estudió un caso en el que un ciudadano solicitó la asignación inmediata de recursos para las universidades públicas, en particular la Universidad del Tolima, y la modificación de la política fiscal de vigencias futuras, a fin de que el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación incluyera erogaciones presupuestales adicionales para las universidades públicas.
En esa oportunidad, la Corte explicó que la competencia para presentar el proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo, que incluye la asignación del gasto social en educación, es exclusiva del Gobierno Nacional. La razón obedece a que el último cuenta con iniciativa legislativa exclusiva y privativa, en lo concerniente a la política fiscal.
En ese orden de ideas, el tribunal constitucional concluyó que la competencia para la formulación de la política fiscal en materia educativa y la distribución de los recursos requeridos por ese sector le corresponden exclusivamente al Gobierno Nacional. Por lo que era improcedente el empleo de la acción de tutela como herramienta para ordenarle al Gobierno Nacional incluir en el proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación un presupuesto adicional para las universidades públicas.
Esto en virtud de la iniciativa legislativa privativa que aquel detenta en esa temática. Teniendo en cuenta esas consideraciones, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: “…mediante la acción de tutela no es posible sustituir al Gobierno Nacional en su gestión de formular y aplicar la política fiscal del Estado, como tampoco resulta procedente, con el propósito por demás loable de proteger los derechos fundamentales, cuestionar las decisiones que con respecto a ésta facultad se tomen, porque de ser posibles la sustitución y la disputa, tendríamos que concluir que el constituyente le confió al juez constitucional, por vía de tutela, el poder omnímodo de decidir en todos los asuntos públicos, incluyendo la dirección económica del Estado lo cual, además de impertinente, contradice abiertamente la Constitución Política” (Subrayado intencional). 3.4.
Ahora bien, el caso bajo estudio no hace referencia a una materia que sea de iniciativa legislativa exclusiva del Gobierno. De hecho, en el año en curso se han radicado ante el Congreso de la República tres proyectos de reforma a la justicia, por entes diferentes: el Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Justicia y del Derecho y la Procuraduría General de la Nación. Es evidente que los supuestos de hecho de la providencia en mención difieren del caso analizado en esta oportunidad.
Sin embargo, esta es relevante para el análisis del caso bajo estudio, porque de lo allí dicho se desprende que la acción de tutela no es un mecanismo que sustituya las formas ideadas por el constituyente para dar inicio a la creación de leyes ni mucho menos una herramienta omnímoda que borre las competencias de los órganos que componen la estructura estatal.
Se considera que escapa de la órbita de acción del juez de tutela impartir órdenes a quienes gozan de iniciativa legislativa, para exigirles la presentación de proyectos de ley sobre diversas materias. En consecuencia, la Sala encuentra que la acción de tutela objeto de estudio no es procedente para ordenarle al Ministerio de Justicia y del Derecho que presente un proyecto de ley, cuyo fin sea la creación de un “CONSEJO NACIONAL DE LA ABOGACÍA COLOMBIANA o en su defecto la Colegiatura de abogados entidad que regulará la profesión de la abogacía Colombiana, tal como lo ha hecho con las otras profesiones”.
Como ya se explicó, el constituyente no previó la acción de tutela para que el juez constitucional apremiara a los distintos entes públicos a hacer uso de su iniciativa legislativa. Esta última debe responder a las inquietudes que surjan del seno del Congreso, del Gobierno o de los órganos que gozan de iniciativa legislativa funcional, o de una parte considerable de ciudadanía que aúne esfuerzos sobre una misma materia.
Por consiguiente, son estos actores, y no el juez de tutela, quienes deben movilizarse en pro de la creación de nuevas leyes en las temáticas que consideren relevantes. 3.5. De otra parte, es preciso recordar que conforme al artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela es improcedente contra los actos de carácter general, impersonal y abstracto proferidos en el Congreso de la República.
Tal limitación se justifica en la medida en que el ordenamiento jurídico consagra un mecanismo judicial que, justamente, permite controvertir las actuaciones legislativas del Congreso de la República: la acción de inconstitucionalidad. Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que “tal regla de improcedencia del amparo también aplicaría para los proyectos de ley que son discutidos en cada cámara parlamentaria”[15].
Y esto se debe a que dado los principios de autonomía e independencia que rigen el debate legislativo, este debe estar protegido de intervenciones provenientes de otros órganos estatales[16]. Motivo por lo cual en la Sentencia T-382 de 2006, la Corte Constitucional aseveró que “La autonomía e independencia del parlamento justificarían, por tanto, que durante la discusión de un proyecto de ley no se permita la injerencia de otro órgano estatal y, específicamente, que no haya oportunidad alguna de control judicial”.
Tal regla, sin embargo, no es absoluta. En la providencia mencionada, el tribunal constitucional señaló que “las garantías del poder legislativo no pueden entenderse como una cláusula de inmunidad absoluta frente a cualquier tipo de control pues, al contrario, debemos recordar que la Constitución prevé como principio, el funcionamiento separado de cada órgano y la colaboración armónica entre todos para la realización de los fines estatales, entre los que se cuentan, por supuesto, la efectividad de los derechos fundamentales”[17].
Existen algunas excepciones en las que la acción de tutela sí es procedente, pese a versar sobre asuntos relacionados con la discusión de proyectos de ley. Por ejemplo, cuando las mesas directivas del Congreso impiden el derecho al control político en cabeza de los parlamentarios[18]. Teniendo en cuenta algunos eventos excepcionales, la Corte Constitucional ha señalado que la “tutela procede siempre y cuando ello sea necesario e imperioso para garantizar los derechos de los titulares de potestades parlamentarias e, inclusive, de aquellos que por disposición de la ley tengan derecho a intervenir en los debates o a participar de audiencias o sesiones (…) frente a las diferentes funciones encomendadas al Congreso, la acción de tutela podría ejercerse cuando quiera que se desconozcan los derechos fundamentales que conforman el procedimiento legislativo y que tengan efectos relevantes sobre la función representativa”[19]. 3.6.
Todo lo anterior es relevante de cara a lo planteado por el actor, debido a que, por regla general, la acción de tutela es improcedente para inmiscuirse en el debate que se está surtiendo sobre proyectos radicados ante el Congreso de la República. A menos, claro está, que se compruebe la transgresión de derechos fundamentales en cabeza de los parlamentarios e incluso terceros intervinientes y participantes en debates y audiencias públicas.
Excepción que no es de aplicación en el caso de estudio, pues no se ajusta a los supuestos fácticos del caso. Por lo que la Sala considera necesario aplicar la regla general, según la cual la tutela es improcedente en los eventos en que se pretende emplear para discutir aspectos propios del debate legislativo de proyectos radicados ante el Congreso de la República.
En este orden de ideas, la Sala concluye que la acción impetrada no es procedente para ordenarle al Consejo Superior de la Judicatura que incluya dentro del proyecto de ley radicado ante el Congreso que el control disciplinario de los abogados se deposite en cabeza de un Colegio de Abogados. Como se advirtió líneas atrás, la discusión de los proyectos de ley debe ser ajena a las injerencias de otros órganos estatales.
A menos, por supuesto, que sean las diferentes cámaras, las que en virtud del artículo 233 de la Ley 5 de 1992[20] le soliciten a determinados órganos estatales su intervención en la discusión de los proyectos, por tratarse de asuntos relacionados con sus funciones. En suma, el juez de tutela no está llamado a ordenar la inclusión de nuevos puntos no contemplados originalmente en proyectos de ley radicados ante el Congreso.
Más aún si no se advierte que en el curso del proceso legislativo se estén vulnerando derechos fundamentales de los parlamentarios, terceros intervinientes o participantes en debates y audiencias públicas. En todo caso, en el artículo 230 de la Ley 5 de 1992 se consagra la posibilidad de las personas, sean naturales o jurídicas, de participar en el proceso legislativo mediante la presentación de comentarios: “Para expresar sus opiniones toda persona, natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o de acto legislativo cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes”.
Por consiguiente, la parte actora bien puede acudir a dicha figura de participación a fin de presentar sus consideraciones en lo que respecta a los proyectos de reforma a la justicia que a la fecha se están tramitando ante el Congreso de la República. Puntualmente, los actores pueden acudir a esa alternativa para exponer sus observaciones sobre la creación del colegio de abogados.
De hecho, en el proyecto de reforma a la justicia presentado por el Consejo Superior de la Judicatura se incluyeron cambios al actual artículo 114 de la Ley 270 de 1996, norma que regula la competencia para conocer de los procesos disciplinarios contra los abogados. Por lo tanto, si así lo desea, la parte actora puede participar en el marco de los mecanismos dispuestos en la Ley 5 de 1992, más sabiendo de antemano que el artículo en mención fue objeto del proyecto de reforma mencionado. 4.
Conclusión En atención a las consideraciones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta porque, de acuerdo con varias disposiciones de la Constitución Política y el precedente constitucional, encontró que: (i) la acción de tutela no es el mecanismo ideado por el constituyente para promover iniciativas legislativas ni para ordenar a los distintos actores que gozan de esta prerrogativa que la empleen;
(ii) por regla general, la acción de tutela es improcedente para inmiscuirse en el debate que se está surtiendo sobre proyectos radicados ante el Congreso de la República; además, dado que el trámite legislativo está en curso, es procedente la intervención ciudadana de conformidad con lo previsto en el artículo 230 de la Ley 5 de 1992. Así las cosas, no se efectuará un análisis de fondo de los argumentos desarrollados por la parte actora, en tanto que no se superó el primer estadio de análisis, que no es otro que la comprobación si en el caso concreto la acción de tutela resulta procedente.
En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela presentada por Gerardo Duque Gómez y la Federación de Colegios de Abogados de Colombia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sala (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] Constitución Política. Artículo 26. “Toda persona es libre de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad.
Las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social. Las profesiones legalmente reconocidas pueden organizarse en colegios. La estructura interna y el funcionamiento de éstos deberán ser democráticos.
La ley podrá asignarles funciones públicas y establecer los debidos controles”. [2] Constitución Política. Artículo 103. “Son mecanismos de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía: el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley los reglamentará. El Estado contribuirá a la organización, promoción y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benéficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”. [3] Constitución Política.
Artículo 154. “Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, del Gobierno Nacional, de las entidades señaladas en el artículo 156, o por iniciativa popular en los casos previstos en la Constitución”. [4] Corte Constitucional. Sentencia C-031 de 2017. [5] Corte Constitucional. Sentencia T-637 de 2001. [6] Corte Constitucional.
Sentencia C-150 de 2015. [7] Corte Constitucional. Sentencia T-324 de 2019. [8] Corte Constitucional. Sentencia C-643 de 2000. [9] Constitución Política. Artículo 155. “Podrán presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los concejales o diputados del país. La iniciativa popular será tramitada por el Congreso, de conformidad con lo establecido en el artículo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestación de urgencia. Los ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por las Cámaras en todas las etapas del trámite”. [10] Ley 134 de 1994.
Artículo 29. “Materias que pueden ser objeto de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas: Sólo pueden ser materia de iniciativa popular legislativa y normativa ante las corporaciones públicas, aquellas que sean de la competencia de la respectiva corporación. No se podrán presentar iniciativas populares legislativas y normativas ante el Congreso, las asambleas, los concejos o las juntas administradoras locales, sobre las siguientes materias: 1.
Las que sean de iniciativa exclusiva del Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política. 2. Presupuestales, fiscales o tributarias. 3. Relaciones internacionales. 4. Concesión de amnistías o indultos. 5. Preservación y restablecimiento del orden público.” [11] Corte Constitucional.
Sentencia C-031 de 2017. [12] Constitución Política. Artículo 156: “La Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones”.
Constitución Política. Artículo 282. Numeral 6: “El Defensor del Pueblo velará por la promoción, el ejercicio y la divulgación de los derechos humanos, para lo cual ejercerá las siguientes funciones: (…) 6. Presentar proyectos de ley sobre materias relativas a su competencia”. Constitución Política. Artículo 251. Numeral 4: “Son funciones especiales del Fiscal General de la Nación: (…) 4.
Participar en el diseño de la política del Estado en materia criminal y presentar proyectos de ley al respecto”. [13] Corte Constitucional. Sentencia C-031 de 2017. [14] Corte Constitucional. Sentencia C-031 de 2017. [15] Corte Constitucional. Sentencia T-382 de 2006. [16] Corte Constitucional. Sentencia T-382 de 2006. [17] Corte Constitucional.
Sentencia T-382 de 2006. [18] Corte Constitucional. Sentencia T-382 de 2006. [19] Corte Constitucional. Sentencia T-382 de 2006. [20] Ley 5 de 1992. Artículo 233. “Las Cámaras podrán, para la discusión de proyectos de ley o para el estudio de asuntos relacionados con sus funciones, requerir la asistencia de los Ministros. Las Comisiones Permanentes podrán, además, solicitar la presencia de los Viceministros, los Directores de Departamentos Administrativos, el Gerente del Banco de la República, los Presidentes, Directores o Gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del Poder Público”.