ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Inhibitorio SÍNTESIS DEL CASO: La Alcaldía de Flandes, Tolima adelantó un procedimiento administrativo sancionatorio en el que ordenó la suspensión de actividades y cierre de una planta procesadora de sebo animal de propiedad de la demandante, por incumplir normas ambientales y sanitarias. Alegan que el sellamiento de la empresa vulneró el derecho al debido proceso.

COMPETENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / COMPETENCIA PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / FACTOR OBJETIVO La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el numeral 2 del artículo 20 del CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132 numeral 6 del CCA, esto es, $248.450.000.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 82 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 129 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 132 NUMERAL 6 / LEY 1107 DE 2006 - ARTÍCULO 1 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 20 NUMERAL 2 PROBLEMA JURÍDICO: Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad.

FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LAS EXCEPCIONES PROCESALES / DECLARACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN El artículo 164 del CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción. NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia de 17 de junio de 2004, Exp. 14988, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 164 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / JUICIO DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PERJUICIO DERIVADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general, la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar sentencia del 17 de junio de 1993, Exp. 7303; sentencia del 8 de marzo de 2007, Exp. 16421, C.P. Ruth Stella Correa Palacio y sentencia del 27 de abril de 2011, Exp. 19846, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 85 PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Como la presunta ilegalidad de la Resolución es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa.

CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / EJERCICIO DEL DERECHO DE ACCIÓN / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.

Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA DE LA DEMANDA Está acreditado que el 23 de noviembre de 2006, la Alcaldía de Flandes profirió la Resolución n°. 838 de 2006, que suspendió definitivamente el procesamiento de sebo animal, bodegaje y cocimiento de sebos de la Comercializadora de Pieles y Sebos PAR, por no tener licencia de funcionamiento y por incumplir con las normas ambientales y sanitarias, según da cuenta copia simple de la decisión. También está probado que el 9 de enero de 2007, la demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, según da cuenta copia simple del memorial y que el 7 de febrero de 2007, la Alcaldía de Flandes, al resolver el recurso, confirmó la Resolución n°. 838 de 2006, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 135 de 2007.

Quedó probado que el 20 de febrero de 2007, la Alcaldía de Flandes notificó personalmente al demandante de la Resolución n°. 135 de 2007, según da cuenta copia simple del acta de notificación. Como la demandante tuvo conocimiento de la orden de suspensión y cierre definitivo de la Comercializadora de Pieles y Sebos PAR el 20 de febrero de 2007, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha.

De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 21 de febrero de 2007 y vencía el 21 de junio de 2007. Como la demanda se presentó el 9 de marzo de 2009, según da cuenta el sello de radicado, operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. CONDENA EN COSTAS - No hay lugar a su imposición [D]e conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 - ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 73001-23-31-000-2009-00191-01(41593) Actor: PEDRO ANTONIO RUBIO Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE FLANDES Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA APELANTE ÚNICO-Límites de la apelación. EXCEPCIONES DE FONDO-El superior puede estudiar todas las excepciones de fondo y declarar las que encuentre probadas, así no hubieran sido alegadas.

INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-La nulidad y restablecimiento del derecho procede para reparar daños provenientes de actos administrativos. CADUCIDAD EN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-El término en vigencia del CCA se contabiliza a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo. La Sala, de conformidad con el inciso 3º del artículo 63A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 17 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que se inhibió de pronunciarse sobre las pretensiones.

SÍNTESIS DEL CASO La Alcaldía de Flandes, Tolima adelantó un procedimiento administrativo sancionatorio en el que ordenó la suspensión de actividades y cierre de una planta procesadora de sebo animal de propiedad de la demandante, por incumplir normas ambientales y sanitarias. Alegan que el sellamiento de la empresa vulneró el derecho al debido proceso.

ANTECEDENTES El 9 de marzo de 2009, Pedro Antonio Rubio y otros, a través de apoderado judicial, formularon demanda de reparación directa contra el municipio de Flandes, Tolima, para que se le declarara patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por el sellamiento de la empresa Comercializadora de Pieles y Sebos PAR, de propiedad de los demandantes.

Solicitaron 200 SMLMV por perjuicios morales, 576 SMLMV por daño emergente, 400 SMLMV por lucro cesante y 200 SMLMV por daño a la vida de relación. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el 4 de abril de 2007, la Inspección de Policía de Flandes ejecutó la Resolución n°. 838 de 2006 y selló su empresa. Adujo que el municipio de Flandes vulneró el derecho al debido proceso y que el afectado no impugnó la resolución, porque esta no constituía un acto administrativo.

Resaltó que el sellamiento de su empresa configuró una operación administrativa que le ha generado daños y perjuicios que deben ser reparados. El 1 de abril de 2009 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación de la demanda, el municipio de Flandes señaló que la demanda ataca un acto administrativo en firme y que su legalidad no ha sido cuestionada.

El 2 de junio de 2010 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandada sostuvo que su actuación estuvo conforme a la ley. La parte demandante reiteró lo expuesto. El Ministerio Público guardó silencio. El 17 de junio de 2011, el Tribunal Administrativo del Tolima en la sentencia se inhibió de pronunciarse sobre las pretensiones, porque declaró probada la excepción de indebida escogencia de la acción. La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 14 de julio de 2011 y admitido el 17 de agosto siguiente.

Esgrimió que declarar la indebida escogencia de la acción era revictimizarlo y que, en todo caso, el daño se produjo con el sellamiento de su empresa en una operación administrativa que debe ser indemnizada. El 6 de septiembre de 2011 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La parte demandante solicitó revocar la decisión de primera instancia, porque la vía para solicitar el resarcimiento del daño causado es la reparación directa.

La parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio. CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 82 del CCA, modificado por el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006.

El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 129 del CCA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el numeral 2 del artículo 20 del CPC, el valor de la pretensión mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 132 numeral 6 del CCA, esto es, $248.450.000[1].

Acción procedente La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa es el idóneo para reclamar los perjuicios ocasionados por un acto administrativo y si operó la caducidad.

III. Análisis de la Sala 2. El artículo 164 del CCA autoriza al fallador a declarar cualquier hecho exceptivo, como es justamente la configuración del hecho jurídico de la caducidad del término para intentar la acción[2]. 3. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la idónea para impugnar la legalidad de un acto administrativo cuando se estime que este ha lesionado un derecho contenido en una norma jurídica, su consecuente restablecimiento del derecho y también para solicitar que se reparen los perjuicios causados con el acto (art. 85 CCA).

La acción de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho comparten una naturaleza indemnizatoria, pero difieren en cuanto a la fuente que genera el daño, que supone una distinta formulación de las pretensiones y un término diverso de caducidad. Si el daño tiene origen en un acto administrativo, por regla general[3], la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, mientras que si la fuente del daño es un hecho, omisión u operación administrativa, la responsabilidad de la administración se debe perseguir a través de la acción de reparación directa[4].

La demanda afirma que el municipio de Flandes causó un daño por el sellamiento de la Comercializadora de Pieles y Sebos PAR ordenada en la Resolución n°. 838 de 2006 (f. 265 a 278 c. 1). Como la presunta ilegalidad de la Resolución es la fuente del daño reclamado, la acción idónea para obtener los perjuicios es la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. 4.

El fenómeno de caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar. Límite que está concebido para definir un plazo objetivo e invariable para que quien pretenda ser titular de un derecho, opte por accionar. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley.

El término para formular la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con el numeral 2 del artículo 136 del CCA, es de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Está acreditado que el 23 de noviembre de 2006, la Alcaldía de Flandes profirió la Resolución n°. 838 de 2006, que suspendió definitivamente el procesamiento de sebo animal, bodegaje y cocimiento de sebos de la Comercializadora de Pieles y Sebos PAR, por no tener licencia de funcionamiento y por incumplir con las normas ambientales y sanitarias, según da cuenta copia simple de la decisión (f. 108 a 112 c. 1).

También está probado que el 9 de enero de 2007, la demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, según da cuenta copia simple del memorial (f. 128 a 130 c. 1) y que el 7 de febrero de 2007, la Alcaldía de Flandes, al resolver el recurso, confirmó la Resolución n°. 838 de 2006, según da cuenta copia simple de la Resolución n°. 135 de 2007 (f. 132 a 134 c. 1).

Quedó probado que el 20 de febrero de 2007, la Alcaldía de Flandes notificó personalmente al demandante de la Resolución n°. 135 de 2007, según da cuenta copia simple del acta de notificación (f. 138 c. 1). Como la demandante tuvo conocimiento de la orden de suspensión y cierre definitivo de la Comercializadora de Pieles y Sebos PAR el 20 de febrero de 2007, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a esa fecha.

De manera que, el término de 4 meses empezó a correr el 21 de febrero de 2007 y vencía el 21 de junio de 2007. Como la demanda se presentó el 9 de marzo de 2009, según da cuenta el sello de radicado (f. 283 c. 1), operó el fenómeno preclusivo de la caducidad y, por ello, se modificará la sentencia apelada. 5. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 17 de junio de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Tolima y, en su lugar, se dispone:

PRIMERO. DECLÁRASE la caducidad del término para formular la demanda.

SEGUNDO. Sin condena en costas.

TERCERO. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS NICOLÁS YEPES CORRALES CC/OAO ----------------------- [1] Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2009, $496.900, por 500. [2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 2004, Rad. 14.988 [fundamento jurídico III], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 282. [3] Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos.

Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421 [fundamento jurídico 3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo B, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 744, 746 y 747. [4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 2 de junio de 1994, Rad. 9.589 [fundamento jurídico b] y sentencia del 27 de abril de 2011, Rad. 19.846 [fundamento jurídico 1.2.1].