CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia / FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO - Cuando el acto proviene de una entidad del orden territorial / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Para ejercer el control inmediato de legalidad de actos administrativos proferidos por autoridades nacionales [S]e impone armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –artículo 151.14 del CPACA– y el Consejo de Estado –artículo 136 ibídem– en relación con ese medio de control, de donde emergen dos premisas centrales en la definición de la competencia: i) si el acto emana de entidades territoriales, el competente será el tribunal administrativo del lugar donde fue expedido el acto, pues la regla procesal se acompasa con la jurisdicción donde este proyecta sus efectos y ii) cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en estos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado.

(…) A la par de esta regla, el factor de competencia de este medio de control recibe las notas distintivas del criterio material y formal de los actos administrativos, en particular se destaca que estos, materialmente, sólo producen efectos jurídicos en el ámbito de la jurisdicción donde la entidad pública que lo emite ejerza sus competencias, ya sea en la esfera local o nacional, completando de esta manera un silogismo basado en la plena coincidencia de estos factores y criterios, a partir del cual la determinación del juez competente no debería revestir mayor discusión. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 151 NUMERAL 14 ESTRUCTURA DEL ESTADO / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Carácter autónomo y especial / NATURALEZA JURÍDICA DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / FUNCIONES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / FACULTADES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL / JURISDICCIÓN DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - De orden estrictamente funcional / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - No corresponden al ámbito integral del territorio nacional Podría decirse que, desde su aparición en nuestro sistema legal y constitucional, las Corporaciones Autónomas Regionales han ostentado distintas posiciones en relación con su ubicación en la estructura del Estado.

Esto es así en la medida en que, por su naturaleza, funciones y finalidad, estos organismos no compartían las características de las entidades territoriales, como tampoco las de los entes de la administración central; por ello, más allá de una denominación simplemente semántica, fueron catalogadas bajo el nombre de Corporaciones Autónomas.

(…) Así, el legislador, en ejercicio de sus competencias, estableció para cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales una jurisdicción limitada, circunscrita a una porción definida del territorio nacional, cuya naturaleza invariable demarca el ámbito en el ejercicio de sus competencias. Esta circunscripción se constituye, entonces, en el área dispuesta por la ley para el ejercicio de las funciones de las CAR, incluida la expedición de sus actos administrativos, lo que pone en evidencia que las medidas que adopten no corresponden al ámbito integral del territorio nacional.

(…) De esta manera, es necesario distinguir entre las entidades territoriales –en sus niveles regional, departamental o municipal– y las Corporaciones Autónomas Regionales, pues estas últimas, por su estructura y finalidades, constituyen formas u organismos administrativos, reconocidos por la Constitución Política, orientados a la gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, que responden a un criterio de organización funcional para la gestión de ecosistemas comunes, cuyas atribuciones se aplican a un espacio territorial plenamente identificado.

Esta noción supera los niveles fijados en la división política del territorio, pues las CAR tienen su propia jurisdicción de orden estrictamente funcional, de la que emerge su carácter autónomo y especial. (…) Así las cosas, entiende el despacho que los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido: relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación: pues el Constituyente, en el artículo 150.7 de la Carta Política, defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen.

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 23 / CARTA POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, consultar providencias de la Corte Constitucional, de 11 de agosto de 1999, Exp. C-578, M.P. Antonio Barrera Carbonell; de 8 de febrero de 2016, Exp. C-035, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; de 19 de mayo de 2017, T- 338, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD - Competencia para conocer sobre los actos proferidos por Corporaciones Autónomas Regionales / FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL - Respecto del lugar de expedición de los actos administrativos / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones / JURISDICCIÓN DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Determina la competencia para efectos del control inmediato de legalidad / MEDIDAS ADMINISTRATIVAS DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Rigen en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones territoriales / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CHIVOR / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN 410 DEL 1 DE AGOSTO DE 2020 - No avoca conocimiento / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / AUTO QUE REMITE POR COMPETENCIA [E]fectuado un análisis normativo sistemático, que involucra las normas sustantivas y adjetivas (…), es posible, para efectos del control inmediato de legalidad, aplicar a los actos que expidan las Corporaciones Autónomas Regionales la regla de competencia prevista en el artículo 136 del CPACA, que corresponde al lugar de expedición de los actos, sin que sea necesario ubicar a tales organismos en el orden local o nacional, de cara a la suficiencia de una regla aplicable al factor de competencia que, además, concuerda con el ámbito en que se proyectan tales decisiones y se ciñe a la jurisdicción fijada en la Ley 99 de 1993.

(…) En el caso concreto, se destaca que la Corporación Autónoma Regional de Chivor –organismo que expidió la Resolución 410 de 1 de agosto de 2020– es una Corporación Autónoma Regional, cuyos actos se proyectan únicamente en la jurisdicción fijada en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993 (…). Así las cosas, es posible, a través de un análisis normativo sistemático, aplicar al caso concreto el factor de competencia que prevé el artículo 136 del CPACA, pues más allá de que las CAR no pertenezcan al orden nacional ni al territorial, lo cierto es que sí es posible identificar el lugar de expedición del acto administrativo objeto de control y, por lo mismo, la competencia judicial de este mecanismo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de dicho lugar.

(…) En apoyo de lo dicho, hay que señalar, en todo caso, que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades, circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador (…). Con lo dicho no se desatiende el supuesto a que se refiere el artículo 136 del CPACA y el 20 de la Ley 137 de 1994, a propósito de que será el Consejo de Estado el encargado de efectuar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos expedidos por autoridades nacionales, pues, como bien se ha precisado, las CAR son entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones, cuyos actos están llamados a regir en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones territoriales, sin que la mención contenida en la ley como autoridades nacionales se proyecte como elemento que le imprima una generalidad o presencia en su actuar para todo el territorio nacional, caso único en el que esta Corporación está llamada a activar su competencia para controlar la legalidad por la vía de los mandatos ya citados.

(…) En conclusión, esta Corporación no tiene competencia para conocer de la Resolución 410 de 1 de agosto de 2020, puesto que, de conformidad con lo expuesto, la competencia para conocer del control inmediato de legalidad de los actos proferidos por la Corporación Autónoma Regional de Chivor corresponde al Tribunal Administrativo de Boyacá. Por lo anterior, se ordenará la remisión del expediente 11001-03-15-000-2020-03532-00 al Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con los artículos 168 y 151 de la Ley 1437 de 2011 y el 138 del Código General del Proceso, para lo de su competencia. FUENTE FORMAL: C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 136 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 151 NUMERAL 14 / C.P.A.C.A. - ARTÍCULO 168 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 138 / LEY 99 DE 1993 - ARTÍCULO 33 / LEY 137 DE 1994 - ARTÍCULO 20 / LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 40 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTICINCO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., seis (6) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03532-00(CA)C Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CHIVOR Demandado: RESOLUCIÓN 410 DEL 1 DE AGOSTO DE 2020 Referencia: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD (AUTO) Procede el Despacho, en el marco del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, a pronunciarse sobre si avoca el conocimiento de la Resolución 410 de 1 de agosto de 2020 emitida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Chivor, “por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Resolución No. 267 del 01 de junio de 2020, prorrogada a través de las Resoluciones Nos. 349 y 393 del 01 y 16 de julio de 2020 y expedida por CORPOCHIVOR y se toman otras determinaciones”.

I.

ANTECEDENTES 1. El despacho, mediante auto de 12 de agosto de 2020, remitió este expediente al magistrado José Roberto Sáchica Méndez, para que decidiera sobre su acumulación al expediente 11001-03-15-000-2020-01959-00, que tenía por objeto el control inmediato de legalidad de la Resolución 267 del 1 de junio de 2020. 2. El pasado 27 de octubre de 2020 pasó a este despacho el presente expediente, luego de que, mediante auto de 27 de agosto de 2020, el magistrado José Roberto Sáchica Méndez consideró que no era viable la acumulación, razón por la cual devolvió el expediente remitido, arguyendo que a través de auto de 14 de agosto de 2020, su despacho había declarado la falta de competencia para conocer del control inmediato de legalidad de la Resolución 267 del 1 de junio de 2020, correspondiente al proceso radicado bajo número 11001031500020200245600 (el cual se acumuló al proceso 11001031500020200195900) y ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá, decisión que fue notificada el 21 de agosto de 2020 a la Corporación que la expidió y al Ministerio público 3.

El contenido de la Resolución 410 de 1 de agosto de 2020 de la Corporación Autónoma Regional de Chivor es el siguiente: “El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR, en ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por la Ley 99 de 1993, Ley 909 de 1994 y el Decreto 491 de 2020 y, “CONSIDERANDO “Que mediante Resolución Nº 267 del 01 de junio de 2020, la Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR, estableció: ´…medidas en materia de prestación de los servicios a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Chivor – Corpochivor en cumplimiento a lo dispuesto en los decretos 491 del 28 de marzo de 2020 y 749 de 28 de mayo de 2020´, la cual fue prorrogada mediante Resoluciones Nos. 349 y 393 del 01 y 16 de julio de 2020.

“Que mediante decreto No. 1076 del 28 de julio de 2020, el Gobierno Nacional prorrogó la vigencia del Decreto No. 990 del 09 de julio de 2020, ´Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID- 19, y el mantenimiento del orden público´, DISPUSO: ´Ordenar el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de agosto de 2020, hasta las cero horas (OO:OO) del día 1 de septiembre de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19´.

“Que la Corporación Autónoma Regional de Chivor – CORPOCHIVOR a través de las Resoluciones Nos. 143, 160, 182, 195, 213, 243, 267, 349 y 393 de 2020, adoptó medidas con carácter temporal para acatar las instrucciones del gobierno nacional y mitigar el riesgo de contagio generado por el virus COVID-19, de igual forma, estableció medidas en materia de prestación de servicios a su cargo.

“Que el Decreto 1076 del 28 de julio de 2020, en su artículo tercero estableció cuarenta y seis (46) excepciones como garantías para el cumplimiento de la medida de aislamiento, así: ´Para que el aislamiento preventivo obligatorio garantice el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y la supervivencia, los gobernadores y alcaldes, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, permitirán el derecho de circulación de las personas en los siguientes casos o actividades: 12.

Las actividades de los servidores públicos, contratistas del Estado, particulares que ejerzan funciones públicas y demás personal necesario para prevenir, mitigar y atender la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19, y garantizar el funcionamiento de los servicios del Estado. … 33. Las actividades de los operadores de pagos de salarios, honorarios, pensiones, prestaciones económicas públicos y privados; beneficios económicos periódicos sociales -BEPS-, y los correspondientes a los sistemas y subsistemas de Seguridad Social y Protección Social. … 42.

Actividades profesionales, técnicas y de servicios en general. … 44. El desplazamiento y comparecencia de funcionarios y personas interesadas en la gestión de actividades que garanticen la protección de derechos fundamentales, colectivos y actuaciones administrativas. “Que en la Directiva Presidencial No. 03 del 22 de mayo de 2020, se impartieron instrucciones para mantener el aislamiento inteligente y productivo – trabajo en casa de servidores públicos y contratistas de prestación de servicios y apoyo a la gestión, así: ´durante la vigencia de la Emergencia Sanitaria decretada por el Ministerio de Salud y Protección Social que se extenderá hasta el mes de agosto del presente año, las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional procurarán prestar sus servicios presenciales hasta con un 20% de sus servidores y contratistas, de tal manera que el 80% restante deberá realizar trabajo en casa, sin que se afecte la prestación de los servicios y el cumplimiento de funciones públicas.´ “En mérito de lo expuesto “RESUELVE “ARTÍCULO 1.

PRÓRROGA. Prorrogar la vigencia de la Resolución No. 267 del 01 de junio de 2020 expedida por COPROCHIVOR, prorrogada mediante Resoluciones Nos. 349 y 393 del 01 y 16 de julio de 2020 y en tal sentido, extender las medidas allí establecidas hasta las cero horas (00:00) del día 01 de septiembre de 2020. “ARTÍCULO 2. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su expedición. “ARTÍCULO 3.

PUBLICIDAD. La presente Resolución deberá ser publicada en la página web de la Entidad y enviada al Honorable Consejo de Estado para el control de legalidad respectivo. “(…)”. CONSIDERACIONES 2.1. Al igual que lo ha hecho este despacho en controles inmediatos de legalidad que involucran a la Corporación Autónoma Regional de Chivor, específicamente el auto de 28 de septiembre de 2020[1], se advierte que, si bien sería del caso en este momento procesal pronunciarse respecto de si se avoca conocimiento, en su lugar lo remitirá por competencia al tribunal competente, dado que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 del CPACA, se configura la falta de competencia de esta Corporación para ejercer el control inmediato de legalidad frente a los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales, lo que impone seguir el camino procesal indicado en los artículos 168[2] del CPACA y 138[3] del Código General del Proceso, aplicable por remisión normativa según dispone el artículo 306 del CPACA[4], y remitir las actuaciones al juez competente. 2.2.

En ese sentido, para definir a quién corresponde el conocimiento de los actos proferidos por las Corporaciones Autónomas Regionales en el marco del control inmediato de legalidad, se impone armonizar los criterios legales que definen las competencias entre los Tribunales Administrativos –artículo 151.14 del CPACA[5]– y el Consejo de Estado –artículo 136 ibídem– en relación con ese medio de control, de donde emergen dos premisas centrales en la definición de la competencia: i) si el acto emana de entidades territoriales, el competente será el tribunal administrativo del lugar donde fue expedido el acto, pues la regla procesal se acompasa con la jurisdicción donde este proyecta sus efectos y ii) cuando se trate de actos que no se inscriben en un ámbito territorial definido, se entiende que provienen de una autoridad del orden nacional y, en estos casos, el control judicial estará a cargo del Consejo de Estado. 2.3.

A la par de esta regla, el factor de competencia de este medio de control recibe las notas distintivas del criterio material y formal de los actos administrativos, en particular se destaca que estos, materialmente, sólo producen efectos jurídicos en el ámbito de la jurisdicción donde la entidad pública que lo emite ejerza sus competencias, ya sea en la esfera local o nacional, completando de esta manera un silogismo basado en la plena coincidencia de estos factores y criterios, a partir del cual la determinación del juez competente no debería revestir mayor discusión. 2.4.

Sin embargo, existen casos en que la definición de la competencia judicial, en principio, no se revela de manera tan precisa, como ocurre en el caso de las Corporaciones Autónomas Regionales –CAR–, pues expiden actos administrativos circunscritos a la jurisdicción que la ley les ha fijado y, no obstante ello, han sido consideradas por la jurisprudencia constitucional como autoridades de orden nacional para ciertos efectos; razón por la cual, no siendo concordante la limitada jurisdicción en la que ejercen sus competencias con la clasificación que de ellas se ha hecho en el orden nacional, este despacho procede a analizar la competencia en relación con el control inmediato de legalidad de los actos expedidos por las CAR, -de creación legal- para, a partir de tal entendimiento, fijar una determinación frente al competente para adelantar el control del acto arriba identificado. 2.5.

Podría decirse que, desde su aparición en nuestro sistema legal y constitucional, las Corporaciones Autónomas Regionales han ostentado distintas posiciones en relación con su ubicación en la estructura del Estado. Esto es así en la medida en que, por su naturaleza, funciones y finalidad, estos organismos no compartían las características de las entidades territoriales, como tampoco las de los entes de la administración central; por ello, más allá de una denominación simplemente semántica, fueron catalogadas bajo el nombre de Corporaciones Autónomas. 2.6.

Su historia en nuestro ordenamiento jurídico, como lo registra la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, señala cómo en 1954 se creó la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, introduciendo un modelo similar [al] estadounidense en cuanto al desarrollo regional, diferenciado del político – administrativo”, el cual retomó la experiencia de TVA (Tennesy Valley Autority) con funciones predominantes de planificación en materia de recursos naturales para el desarrollo integral del Valle del Alto Cauca.

Luego, en la década de los años sesenta y con los mismos fines, fueron creadas cinco Corporaciones Autónomas Regionales más, como fue Cordechocó, Corpourabá, CAR, entre otras. 2.7. Con la reforma administrativa de 1968 se suprimió la competencia en materia de recursos a las corporaciones existentes a esa fecha, excepto a la del Valle del Cauca, y se creó el Inderena como ente rector del manejo y administración de los recursos naturales con jurisdicción nacional.

En 1976 se restructuró el sector agropecuario y los establecimientos públicos quedaron a cargo de las funciones asociadas al sector, incluyendo la autorización para delegar estas funciones en otras entidades de derecho público. Para los años ochenta proliferó la creación de estas Corporaciones, siendo consideradas como "Instrumentos para la descentralización y el desarrollo regional [con] capacidad técnica para desarrollar tareas de planeación intra e inter-regional, coordinación y ejecución de obras de inversión", como lo registra la exposición de motivos ya aludida. 2.8.

Finalmente, con la expedición de la Carta Política de 1991, el constituyente asignó al Congreso, entre otras, la función de “[d]eterminar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía (…)”, tal como lo dispone el artículo 150.7 del estatuto superior. 2.9.

Bajo este marco constitucional fue expedida la Ley 99 de 1993, por la cual “se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”[6]; definiendo, entre otros aspectos, la naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales, su régimen, conformación, así como la jurisdicción en la que cada una ejerce sus competencias. 2.10.

Sobre la jurisdicción de las CAR, es importante señalar, como lo expresa la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993, que se responde a “la necesidad de desarrollar un manejo integrado de las distintas cuencas hidrográficas existentes en nuestro país, para lo cual el manejo y la administración de los recursos naturales y el ambiente se ejecutaría a través de corporaciones regionales o territoriales”, teniendo en cuenta que las zonas en las que se fija su jurisdicción comparten relaciones “físicas, sociales, económicas y culturales al interior y exterior del escenario de planificación” cuya finalidad es “[p]oner en marcha una gestión institucional que concerte el desarrollo interdepartamental, departamental y municipal, con la conservación y manejo del sistema natural en sus diferentes dimensiones espaciales”. 2.11.

Así, el legislador, en ejercicio de sus competencias, estableció para cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales una jurisdicción limitada, circunscrita a una porción definida del territorio nacional, cuya naturaleza invariable demarca el ámbito en el ejercicio de sus competencias. Esta circunscripción se constituye, entonces, en el área dispuesta por la ley para el ejercicio de las funciones de las CAR, incluida la expedición de sus actos administrativos, lo que pone en evidencia que las medidas que adopten no corresponden al ámbito integral del territorio nacional. 2.12.

El propósito de hacer encajar a las Corporaciones Autónomas Regionales en los niveles tradicionales de la organización territorial –local o nacional– ha llevado a dificultar, por momentos, la aplicación de algunas figuras procesales, como ocurre con las reglas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo de cara al ejercicio del control inmediato de legalidad de los actos expedidos por las CAR.

Esta situación, a juicio del despacho, proviene del intento permanente de forzar la inclusión de estos organismos en las categorías nacional o territorial en que se divide la organización política del país, cuando desde su origen estas Corporaciones han revelado su carácter propio, así como su especial naturaleza inscrita en el modelo de Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, cuyas funciones están asociadas de manera esencial, al cumplimiento de los objetivos ambientales y sociales previstos en la Constitución Política. 2.13.

De esta manera, es necesario distinguir entre las entidades territoriales –en sus niveles regional, departamental o municipal– y las Corporaciones Autónomas Regionales, pues estas últimas, por su estructura y finalidades, constituyen formas u organismos administrativos, reconocidos por la Constitución Política, orientados a la gestión de los recursos naturales y del medio ambiente, que responden a un criterio de organización funcional para la gestión de ecosistemas comunes, cuyas atribuciones se aplican a un espacio territorial plenamente identificado.

Esta noción supera los niveles fijados en la división política del territorio, pues las CAR tienen su propia jurisdicción de orden estrictamente funcional, de la que emerge su carácter autónomo y especial. En línea con lo anterior, la Corte Constitucional ha reconocido a las Corporaciones Autónomas Regionales una naturaleza jurídica sui generis, “sin que sea posible encuadrarlas como otro organismo superior de la administración central (ministerios, departamentos administrativos, etc.), o descentralizado de este mismo orden, ni como una entidad territorial”[7].

Y en sus análisis, el alto Tribunal Constitucional “ha sostenido que si bien las CAR son consideradas para algunos efectos como entidades del orden nacional, no están adscritas a un ministerio o departamento administrativo, sino que se trata de organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente”[8] (subrayado fuera del texto). 2.14.

Así las cosas, entiende el despacho que los efectos para los cuales las CAR han sido consideradas como entidades del orden nacional responden genéricamente a dos aspectos centrales: (i) la función que se les ha conferido: relacionada con la preservación del ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, dentro del Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales; y (ii) el origen de su creación: pues el Constituyente, en el artículo 150.7 de la Carta Política[9], defirió en el Congreso la atribución de crearlas a través de una ley de la República, sin que ello signifique que sus competencias y jurisdicción se corresponda con la naturaleza de su acto de origen[10]. 2.15.

Precisamente el Congreso, mediante la Ley 99 de 1993, definió la naturaleza jurídica de estos organismos y le atribuyó una jurisdicción específica a cada una de las Corporaciones Autónomas Regionales, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” (Resaltado propio). 2.16.

Se desprende de lo dicho que, efectuado un análisis normativo sistemático, que involucra las normas sustantivas y adjetivas vistas, es posible, para efectos del control inmediato de legalidad, aplicar a los actos que expidan las Corporaciones Autónomas Regionales la regla de competencia prevista en el artículo 136 del CPACA, que corresponde al lugar de expedición de los actos, sin que sea necesario ubicar a tales organismos en el orden local o nacional, de cara a la suficiencia de una regla aplicable al factor de competencia que, además, concuerda con el ámbito en que se proyectan tales decisiones y se ciñe a la jurisdicción fijada en la Ley 99 de 1993. 2.17.

En el caso concreto, se destaca que la Corporación Autónoma Regional de Chivor –organismo que expidió la Resolución 410 de 1 de agosto de 2020– es una Corporación Autónoma Regional[11], cuyos actos se proyectan únicamente en la jurisdicción fijada en el artículo 33 de la Ley 99 de 1993, así: “Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR: tendrá su sede principal en la ciudad de Garagoa y su Jurisdicción comprenderá los municipios de Ventaquemada, Boyacá, Turmequé, Nuevo Colón, Viracachá, Ciénaga, Ramiriquí, Jenesano, Tibaná, Umbita, Chinavita, Garagoa, La Capilla, Tenza, Sutatenza, Guateque, Guayatá, Somondoco, Almeida, Chivor, Macanal, Santa María, San Luis de Gaceno y Campohermoso” (subrayado fuera del texto) 2.18.

Así las cosas, es posible, a través de un análisis normativo sistemático, aplicar al caso concreto el factor de competencia que prevé el artículo 136 del CPACA, pues más allá de que las CAR no pertenezcan al orden nacional ni al territorial, lo cierto es que sí es posible identificar el lugar de expedición del acto administrativo objeto de control y, por lo mismo, la competencia judicial de este mecanismo corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de dicho lugar.

Al hilo de esta regla, el numeral 14 del artículo 151 del CPACA señala que los tribunales administrativos, conocerán “[d]el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan” (subrayado fuera de texto). 2.19.

Por lo anterior se concluye que, para efectos del control inmediato de legalidad, los actos que expidan las Corporaciones Autónomas Regionales se sujetan a la regla de competencia del lugar de expedición de los actos, sin que sea necesario catalogar a tales organismos en el orden local o nacional, de cara a la suficiencia de una regla aplicable al factor de competencia que, además, concuerda con el ámbito en que se proyectan tales decisiones y se ciñe a la jurisdicción fijada en la Ley 99 de 1993. 2.20.

En apoyo de lo dicho, hay que señalar, en todo caso, que la jurisprudencia constitucional no ha dejado de reconocer el factor de competencia de estas entidades, circunscrito a la jurisdicción fijada por el legislador; pues en sus diversos pronunciamientos ha señalado que las CAR son “organismos autónomos encargados de la protección del medio ambiente en su jurisdicción”[12], y por sus características, según la Ley 99 de 1993, “constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica que cuentan con autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, cuyo objetivo es el de ejecutar, dentro del área de su jurisdicción los programas y políticas sobre el ambiente y los recursos naturales” (subrayado fuera del texto). 2.21.

Con lo dicho no se desatiende el supuesto a que se refiere el artículo 136 del CPACA y el 20 de la Ley 137 de 1994, a propósito de que será el Consejo de Estado el encargado de efectuar el control inmediato de legalidad de los actos administrativos expedidos por autoridades nacionales, pues, como bien se ha precisado, las CAR son entidades del nivel intermedio entre la nación y las regiones[13], cuyos actos están llamados a regir en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones territoriales, sin que la mención contenida en la ley como autoridades nacionales se proyecte como elemento que le imprima una generalidad o presencia en su actuar para todo el territorio nacional, caso único en el que esta Corporación está llamada a activar su competencia para controlar la legalidad por la vía de los mandatos ya citados. 2.22.

Precisa aún más lo anterior, el mandato estatutario a que se refiere el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, bajo el cual se indica que el control inmediato de legalidad será ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan los actos, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales; esta distinción del legislador, intrínsecamente se soporta en la diferenciación entre el actuar de entidades pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional o aquellas autoridades que, perteneciendo a otras ramas del poder público, obren en desarrollo de una función administrativa, versus el actuar de las entidades territoriales en todos sus niveles administrativos, sin precisión de aquellos entes y organismos estatales sujetos a régimen especial, como son, entre otros, el Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, según definición que hace el artículo 40 de la Ley 489 de 1998, caso en el cual el control de los actos se definirá, como se hace en este caso, por la jurisdicción -nacional o local- en la que están llamados a proyectar sus actos. 2.23.

Además, la Resolución 410 de 1 de agosto de 2020 emitida por la Corporación Autónoma Regional de Chivor prorrogó la vigencia de la Resolución 267 de 1 de junio de 2020 proferida por la misma entidad, resolución que fue remitida por el magistrado José Roberto Sáchica Méndez al Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.24. En conclusión, esta Corporación no tiene competencia para conocer de la Resolución 410 de 1 de agosto de 2020, puesto que, de conformidad con lo expuesto, la competencia para conocer del control inmediato de legalidad de los actos proferidos por la Corporación Autónoma Regional de Chivor corresponde al Tribunal Administrativo de Boyacá. Por lo anterior, se ordenará la remisión del expediente 11001-03-15-000- 2020-03532-00 al Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con los artículos 168 y 151[14] de la Ley 1437 de 2011 y el 138 del Código General del Proceso, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE

REMITIR el expediente 11001-03-15-000-2020-03532-00 al Tribunal Administrativo de Boyacá para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Esta decisión, proferida dentro del expediente 11001-03-15-000-2020- 03441-00, se fundamentó a su turno en los autos de 3 y 11 de agosto de 2020 proferidos por el magistrado José Roberto Sáchica Méndez en los expedientes 11001-03-15-000-2020-01762-00 y. 11001-03-15-000-2020-03477-00. [2]

ARTÍCULO 168. FALTA DE JURISDICCIÓN O DE COMPETENCIA. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión [3] “Artículo 138.

EFECTOS DE LA DECLARACIÓN DE FALTA DE JURISDICCIÓN O COMPETENCIA Y DE LA NULIDAD DECLARADA. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará ( ). [4] “Artículo 306.

ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. [5] “Artículo 151 del CPACA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(…) “14.

Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan” (se subraya). [6] Los motivos en que se fundó la expedición de esta norma atienden la necesidad de establecer una política ambiental para el desarrollo sostenible, que evite la contaminación y degradación de los recursos naturales producida por los asentamientos humanos en desarrollo de sus actividades productivas, industriales, o de aprovechamiento exagerado de los recursos naturales, que rompen el equilibrio en la relación entre el ser humano y su entorno natural. [7] Corte Constitucional, Sentencia C-578/99 [MP Antonio Barrera Carbonell], reiterada en la Sentencia C-035/16 [MP.

Gloria Stella Ortiz Delgado]. [8] Corte Constitucional, Sentencia T- 338 /17, MP. Cristina Pardo Schlesinger [9]

ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones (…) 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. [10] Sobre este último aspecto hay que señalar brevemente, que si bien la creación de las CAR corresponde al Legislativo, sus competencias no son ejercidas a nivel nacional, ni su jurisdicción muta a tan amplio horizonte, pues aun considerando la categoría sui generis que busca encajar, a veces de manera forzada, a estos organismos en la estructura del Estado, la misma Carta Política desarrolla “la organización territorial” bajo el Título XI, donde además del régimen departamental y municipal, incluye como cuarto capítulo el denominado “del régimen especial” del que hacen parte las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras entidades. [11] Creada por el artículo 33 de la Ley 99 de 1993. [12] Corte Constitucional, Sentencia C- 127/18. [13] Las CAR, (i) no pertenecen al sector central de la administración -son organismos autónomos- (artículo 150 de la carta Política);

(ii) no son entidades del sector descentralizado por servicios del orden nacional porque no están adscritas ni vinculadas a ningún ente del sector central; y (iii) no son entidades territoriales debido a que no están incluidas en el artículo 286 de la Constitución que las menciona de forma taxativa y, además, pueden abarcar una zona geográfica mayor a la de una entidad territorial. [14] “ARTÍCULO 151.

COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN ÚNICA INSTANCIA. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: […] 14. Del control inmediato de legalidad de los actos de carácter general que sean proferidos en ejercicio de la función administrativa durante los Estados de Excepción y como desarrollo de los decretos legislativos que fueren dictados por autoridades territoriales departamentales y municipales, cuya competencia corresponderá al tribunal del lugar donde se expidan”.