ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Acción de tutela no es una tercera instancia para reabrir el debate jurídico y probatorio / INTERESES MORATORIOS CON OCASIÓN AL PAGO TARDÍO DE LA HOMOLOGACIÓN Y NIVELACIÓN SALARIAL Precisado lo anterior, y verificadas las razones que se traen a esta Sala para invocar una acción lesiva por parte del Tribunal en relación con los derechos fundamentales de la actora, se advierte que el presente asunto no reviste relevancia constitucional (…) La Corte Constitucional, al abrir paso a la acción de tutela contra providencias judiciales, ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene, por lo menos, tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales, así como, c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

(…) En ese orden de ideas, la Sala advierte que con la tutela de la referencia la accionante pretende reabrir un debate que fue zanjado en las instancias judiciales, tal y como pasa a explicarse. En la sentencia de 6 de diciembre de 2019 acusada, el Tribunal Administrativo de Risaralda consideró que era improcedente acceder a la pretensión de indemnización moratoria o intereses moratorios del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, planteada por el demandante, toda vez que dicha suma fue objeto de actualización monetaria al momento del pago.

(…) Pues bien, al examinar el contenido de la decisión transcrita, se advierte que, contrario a lo que refiere la accionante, en la sentencia cuestionada, el tribunal sí estudió la causa petendi sometida a examen. Sin embargo, la decisión que adoptó no resultó favorable a sus intereses. En efecto, se tiene que el Tribunal demandado concluyó que no era dable acceder al reconocimiento de los intereses moratorios causados durante el periodo comprendido entre el año de 1996 y el 2013, toda vez que el pago de la obligación, que le fue reconocida a la aquí accionante -el retroactivo por homologación y nivelación salarial-, se hizo de manera indexada.

En ese sentido, acceder a lo pedido por la señora Gloria Cristina Ramírez Mosquera implicaría imponer una doble sanción a la parte obligada por un mismo hecho-reconocimiento de intereses moratorios-. (…) De conformidad con lo expuesto, es claro que la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada no desconoce ningún derecho fundamental de la accionante y que esta acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual este asunto carece de relevancia constitucional.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número:11001-03-15-000-2020-02153-01 (AC) Actor: GLORIA CRISTINA RAMÍREZ MOSQUERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: Acción de tutela-Segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Presupuestos de procedencia / CARECE DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / TERCERA INSTANCIA – La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Se decide la impugnación instaurada por la señora Gloria Cristina Ramírez Mosquera contra la sentencia de 3 de julio de 2020, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda La señora Gloria Cristina Ramírez Mosquera interpuso, a través de apoderado judicial, demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital y trabajo, con ocasión del supuesto defecto fáctico y sustantivo en que incurrió esa autoridad judicial, al proferir la sentencia de 6 de diciembre de 2019, a través de la cual confirmó el fallo de 25 de julio de 2018, adoptado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira.

Según se narra en el libelo introductorio, la señora Gloria Cristina Ramírez Mosquera interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Departamento de Risaralda, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones N° 2504 del 18 de febrero de 2016 y 545 del 8 de abril siguiente, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de los intereses moratorios que, según ella, fueron causados con ocasión del pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial que, por el tiempo de servicio comprendido entre 1996 y 2009, le fue reconocido por la Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda a través de la Resolución N° 1858 de 31 de diciembre de 2012.

Mediante sentencia de 25 de julio de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira negó la nulidad deprecada, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la cuestionada sentencia de 6 de diciembre de 2019. Como cargos específicos, se afirma que la parte accionada incurrió en defecto fáctico, pues resolvió un problema jurídico distinto al planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y no valoró en debida forma el material probatorio que obrara en el proceso ordinario, compuesto por los “actos administrativos que reconocieron la homologación y nivelación salarial así como el pago del retroactivo, entre otros”, los cuales, según ella, daban cuenta de la causación de los intereses moratorios y, en defecto sustantivo, toda vez que no tuvo en cuenta que la obligación del pago de salarios y demás emolumentos es de rango constitucional y, por tanto, el pago tardío de los mismos genera intereses moratorios. 2.

Intervención de las autoridades Mediante auto de 3 de junio de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación admitió la demanda de tutela, ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda y, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira, a la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Departamento de Risaralda -Secretaría de Educación y al señor Marino Gómez Murillo, en su calidad de demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento acumulado. 2.1 La Nación – Ministerio de Educación Nacional manifestó que no es el llamado a responder la pretensión de la demandante y que, por tanto, carece de legitimación en la causa por pasiva1. 2.2 El Tribunal Administrativo de Risaralda dijo que la sentencia de 6 de diciembre de 2019 fue adoptada con base en los elementos materiales probatorios obrantes en el proceso ordinario, así como en las normas y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, razón por la cual no considera que le haya vulnerado derecho fundamental alguno a la parte actora2. 2.3 La Secretaría de Educación del Departamento de Risaralda señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que los derechos presuntamente violentados y lo pretendido por la parte actora obedecen a la órbita de la administración de justicia3. 2.4 Los demás guardaron silencio. 3.

La sentencia de primera instancia Mediante sentencia de 3 de julio de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación declaró improcedente el amparo solicitado en la demanda; para el efecto, manifestó que “la tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia.

Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga ‘una mejor solución’ al caso. Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente”. 4.

La impugnación La parte demandante interpuso impugnación contra la anterior decisión; para el efecto, reiteró los argumentos expuestos en el libelo introductorio4. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5.

Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características6.

Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son7: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela.

A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen referencia a los denominados defectos: (i) orgánico, (ii) procedimental absoluto, (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) por desconocimiento del precedente, y (viii) violación abierta y flagrante de la Carta Política.

Así pues, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado8. En cuanto al trámite de impugnación, la competencia de quien conoce el asunto se ve circunscrita a las razones o motivos de inconformidad con el proveído que es objeto de ataque, con la particularidad de que estando de por medio derechos y garantías fundamentales, el juez, Tribunal o alta Corporación, tiene facultades para efectuar un análisis integral, por así exigirlo el restablecimiento y protección de los derechos fundamentales imprecados, cuando del análisis de los hechos y situaciones en que se desenvuelve la solicitud de amparo así lo imponga. 2.

Análisis de la Sala De la lectura del escrito de tutela se desprende que los argumentos están encaminados a demostrar que el Tribunal demandado resolvió un problema jurídico distinto al planteado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pues, según la parte actora, lo que se buscaba en el proceso ordinario era que se le reconocieran los intereses moratorios que fueron causados durante el periodo comprendido entre 1996 y 2009, con ocasión del pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial, el cual le fue reconocido a través de la Resolución N°.1858 del 31 de diciembre de 2012; no obstante, en la sentencia cuestionada, indica la interesada, se estudiaron únicamente los intereses moratorios causados desde el momento en que fue expedida dicha resolución hasta el día en que se cumplió el pago de la obligación -enero de 2013-.

Precisado lo anterior, y verificadas las razones que se traen a esta Sala para invocar una acción lesiva por parte del Tribunal en relación con los derechos fundamentales de la actora, se advierte que el presente asunto no reviste relevancia constitucional, como pasa a verse: La Corte Constitucional, al abrir paso a la acción de tutela contra providencias judiciales, ha establecido que el requisito de la relevancia constitucional tiene, por lo menos, tres finalidades: a) proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa; b) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales, así como, c) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Ese alto tribunal expuso: “Por un lado, la relevancia constitucional tiene como finalidad que el juez constitucional no entre a estudiar cuestiones que carezcan de una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos cuya definición es competencia exclusiva del juez ordinario. De esta manera, se garantiza ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’ y, de contera, se erige en garantía misma de la independencia de los jueces ordinarios.

“Por otra parte, el requisito de la relevancia constitucional busca evitar que, por medio de la acción de tutela contra providencias judiciales, se discutan asuntos legales que, por definición, no le compete resolver al juez de tutela, cuya competencia se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

En otras palabras, este requisito garantiza que la tutela en contra de decisiones judiciales no se convierta en un escenario para controvertir y ‘discutir asuntos de mera legalidad’. La Corte ha sostenido al unísono que ‘la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional.

“Igualmente, el requisito de relevancia constitucional tiene como objetivo evitar que este mecanismo se convierta en una instancia o en un recurso judicial adicional. En este sentido, la Corte ha exigido que ‘teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’.

Solo así, la intervención del juez de tutela, por definición excepcional, no se convierte en una instancia más dentro de los procesos ordinarios”9 (se destaca). Por su parte, la Sala Plena del Consejo de Estado ha sostenido que para establecer si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, se impone examinar dos elementos, a saber10: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración debe estar justificada, aspecto que va más allá de la simple afirmación acerca de su discrepancia con la determinación judicial, aspecto que se proyecta de manera necesaria sobre un segundo aspecto, como es que (ii) que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, dado que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir las discrepancias que el actor tenga frente a la decisión judicial.

En ese orden de ideas, la Sala advierte que con la tutela de la referencia la accionante pretende reabrir un debate que fue zanjado en las instancias judiciales, tal y como pasa a explicarse: En la sentencia de 6 de diciembre de 2019 acusada, el Tribunal Administrativo de Risaralda consideró que era improcedente acceder a la pretensión de indemnización moratoria o intereses moratorios del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, planteada por el demandante, toda vez que dicha suma fue objeto de actualización monetaria al momento del pago.

Así de manera puntual reseñó en tal providencia, lo siguiente: “La reseña de las anteriores etapas, destacadas por este Juez Colegiado con sustento en la demanda y su contestación, resulta relevante conforme al análisis contenido en providencia del Consejo de Estado, en asunto de identidad fáctica y jurídica con el que ocupa la atención en el presente plenario, para concluir que de modo alguno el Ministerio de Educación o el Departamento de Risaralda, incurrieron en una dilación injustificada del pago, ante la evidencia de las múltiples etapas que fueron superadas y que resultaban necesarias para efectuar el pago adeudado al demandante.

“(…) “El Tribunal acoge las consideraciones tenidas en cuenta por el Consejo de Estado, las cuales permiten concluir la improcedencia del reconocimiento de la pretensión de indemnización moratoria o intereses moratorios derivados del pago del retroactivo de la homologación y nivelación salarial, por cuanto los mismos no se causaron en razón de la actuación desarrollada por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Risaralda, habída cuenta de la actualización monetaria de la suma objeto de pago.

“(…) “… el Departamento de Risaralda, a través de la Resolución número 1858 del 31 de diciembre de 2012, modificada y adicionada por la Resolución 1384 del 5 de septiembre de 2013 procedió al reconocimiento y pago del retroactivo que solicitaron los servidores, entre ellos la demandante, efectuando el mismo debidamente indexado, motivo por el cual la entidad territorial en la actuación administrativa enjuiciada niega el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, al considerar que tal reconocimiento se torna inviable, dada la incompatibilidad de dichos beneficios.

“Acerca de la concurrencia del pago derivado de la indexación y los intereses moratorios, el Consejo de Estado, en concepto del 9 agosto de 2012, indicó que los mismos se tornan incompatibles -en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero (…)-, ante lo cual deviene en improcedente el reconocimiento y pago de intereses moratorios, cuando se ha reconocido de manera indexada el pago del retroactivo correspondiente al proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo vinculado a la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, en cuanto se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa (…) “Como quiera que en el sub examine es claro que el reconocimiento y pago de retroactivo al que dio lugar el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo del departamento de Risaralda, se realizó a partir del año 1996 y hasta el año 2009, lapso que en la jurisprudencia en cita del Consejo de Estado se considera justificado para el desarrollo e implementación de las etapas de dicha actuación administrativa con base en la cual fue efectuado el pago del retroactivo de la nivelación salarial; y teniendo en cuenta que dichos valores fueron cancelados de manera actualizada efectivamente en el mes de enero de 2013, tal como lo certificó el ente territorial demandado a través de la Secretaría de Educación del departamento de Risaralda, se impone la negativa al pago de perjuicios moratorios”11.

Pues bien, al examinar el contenido de la decisión transcrita, se advierte que, contrario a lo que refiere la accionante, en la sentencia cuestionada, el tribunal sí estudió la causa petendi sometida a examen. Sin embargo, la decisión que adoptó no resultó favorable a sus intereses. En efecto, se tiene que el Tribunal demandado concluyó que no era dable acceder al reconocimiento de los intereses moratorios causados durante el periodo comprendido entre el año de 1996 y el 2013, toda vez que el pago de la obligación, que le fue reconocida a la aquí accionante -el retroactivo por homologación y nivelación salarial-, se hizo de manera indexada.

En ese sentido, acceder a lo pedido por la señora Gloria Cristina Ramírez Mosquera implicaría imponer una doble sanción a la parte obligada por un mismo hecho-reconocimiento de intereses moratorios-. Sobre el particular, el Consejo de Estado ha señalado que ‘“en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles’, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa”12.

De igual manera, esta Corporación ha venido sosteniendo desde tiempo atrás que “recibir la indexación de las sumas adeudadas y además los intereses moratorios constituye un doble pago, puesto que ambas sanciones tienen la misma virtualidad, vale decir, la de recuperar el valor perdido por las sumas adeudadas, en este caso, el correspondiente a los reajustes del I.B.L. Por consiguiente, el reconocimiento de la indexación y de intereses moratorios por el mismo concepto no se compadece con el principio de derecho que censura el enriquecimiento sin justa causa y que daría lugar a la procedencia de la actio in rem verso”13.

De conformidad con lo expuesto, es claro que la decisión que se adoptó en la sentencia enjuiciada no desconoce ningún derecho fundamental de la accionante y que esta acude a la acción de amparo con el propósito de reabrir un debate legal que concluyó de manera desfavorable a sus pretensiones, razón por la cual este asunto carece de relevancia constitucional.

En virtud de lo anterior, esta Sala confirmará la sentencia de 3 de julio de 2020, dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de julio de 2020, por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE14 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ