RECURSO DE REPOSICIÓN / CARENCIA DE LEGITIMACIÓN / NIEGA RECURSO El despacho confirmará la decisión recurrida porque, en el caso del recurso interpuesto por el apoderado de la sociedad Zona Franca de Occidente S.A., este carece legitimación para interponerlo, toda vez que esa entidad no solicitó ninguna nulidad, por lo tanto, la providencia no le resulta desfavorable, requisito esencial para interponer cualquier recurso.
RELACIÓN JURÍDICA SUSTANCIAL / SOLICITANTES DE NULIDAD – No hacen parte de la relación jurídica sustancial debatida / ACCIÓN POPULAR [E]l despacho advierte al apoderado de la sociedad demandada, que la providencia, en los párrafos que él mismo trascribe, no determinó de manera categórica e imperativa, que la sentencia los afectara; y no lo podía hacer, puesto que la decisión de fondo no ha sido tomada por la Sala Plena de esta Corporación. Lo que sí se determinó en el Auto impugnado, es que, si la decisión que la Sala Plena tomara los llegara a afectar, la oponibilidad o inoponibilidad de esa decisión es un asunto ajeno al tema que se debe decidir en este proceso, porque los solicitantes de la nulidad no forman parte de la relación jurídica sustancial debatida en este (…) El planteamiento de la apoderada recurrente llevaría al absurdo de considerar que todas las personas que celebren contratos con el usuario operador estarían legitimadas para demandar la nulidad del acto administrativo que le otorgó esa condición de usuario operador.
Situación que riñe con la realidad de un sinnúmero de actos administrativos que tienen por destinatarios sujetos que desarrollarán actividades industriales y comerciales, para, cuyo desarrollo, celebrarán múltiples contratos. Al margen de que la condición de usuario operador sea o no una simple condición administrativa, como lo afirma la apoderada recurrente, ello no vuelve a los usuarios, ni a los propietarios de bodegas dentro de la Zona Franca, que lo son en virtud de los actos celebrados con el usuario operador, en sujetos pasivos del acto administrativo que le confirió a ese usuario operador la condición de tal.
En especial si se tiene en cuenta que los usuarios y propietarios no intervinieron, ni hicieron parte del procedimiento administrativo adelantado para la adopción del acto administrativo que se estudia en la presente acción popular CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 25000-23-27-000-2010-02540-01(AP)E Actor: FELIPE ZULETA LLERAS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) Y OTROS Referencia: ACCIÓN POPULAR Tema: Recurso de Reposición- Legitimación Activa.
Resolución que designa el usuario de operador de una Zona Franca es un acto de contenido particular y, como tal, con sujeto pasivo determinado. El despacho resuelve los recursos de reposición interpuestos por el apoderado de la sociedad Zona de Franca de occidente S.A, y por la apoderada de los 59 usuarios y/o propietarios de bodegas en esa Zona Franca, en contra del Auto de 7 de octubre de 2020 que negó las solicitudes de nulidad presentadas por esas 59 personas.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante Auto de 7 de octubre de 2020, este despacho negó las 59 solicitudes de nulidad presentadas por la abogada Marcela Monroy, en nombre de usuarios, propietarios de inmuebles al interior de la Zona Franca de Occidente, y de algunos socios de estos. 2. El 12 de octubre la parte demandada, sociedad Zona Franca de Occidente S.A, y la apoderada de las 59 personas que solicitaron que se declarara la nulidad de lo actuado por falta de integración del litisconsorcio necesario, Interpusieron recurso de reposición. El apoderado de la sociedad Zona Franca de Occidente S.A. manifestó que su inconformidad con el Auto se concretaba en dos aspectos: 1) la negativa a declarar la nulidad y 2) la generalización de los socios inversionistas y proveedores de la Zona Franca como un colectivo. 3.
La abogada Marcela Monroy, en representación de los 59 solicitantes de la nulidad, alegó que sus reparos contra la decisión radicaban en que, se había omitido estudiar la Resolución 1825 de 2008, pues si esto se hubiera hecho, resultaría evidente que sí existía una relación jurídica única e inescindible entre la demandada Zona Franca de Occidente S.A. y sus representados. 4.
De los recursos interpuestos se corrió traslado a las demás partes y al Ministerio público. En el término de traslado el apoderado de la Zona Franca de Occidente S.A[1], manifestó que coadyuvaba el recurso de reposición interpuesto por la apoderada de quienes solicitaron la nulidad; los demás sujetos procesales guardaron silencio. 2.
CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Decisión a adoptar. 2.2. Plan de exposición. 2.3. Desarrollo de la exposición. 2.1. Decisión a adoptar 5. El despacho confirmará la decisión recurrida porque, en el caso del recurso interpuesto por el apoderado de la sociedad Zona Franca de Occidente S.A., este carece legitimación para interponerlo, toda vez que esa entidad no solicitó ninguna nulidad, por lo tanto, la providencia no le resulta desfavorable, requisito esencial para interponer cualquier recurso.
En relación con el recurso de reposición interpuesto por la apoderada de los solicitantes de la nulidad, porque, como se explicará, el hecho de que el usuario operador, en desarrollo de sus funciones, celebre actos o negocios jurídicos con inversionistas, usuarios y o propietarios de inmuebles ubicados dentro de la zona franca, ello no los vuelve parte de la relación jurídica sustancial que es objeto de esta acción popular que, como se determinó en la providencia recurrida, consiste en verificar si, al expedir el acto administrativo que designó a la Sociedad Zona Franca de Occidente S.A. como usuario operador, se vulneró el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa. 2.2.
Plan de exposición 6. Para exponer las razones en que se fundamenta la confirmación de la providencia recurrida, se analizarán los siguientes aspectos: 1) La falta de legitimación de la sociedad Zona Franca de Occidente S.A. para impugnar la providencia. 2) La inexactitud de los argumentos expuestos por la apoderada de los 59 solicitantes de la nulidad, con base en los cuales pretende que el despacho reconozca la existencia de un litisconsorcio necesario, entre sus representados y la sociedad Zona Franca de Occidente S.A. 2.3.
Desarrollo de la exposición 2.3.1. La falta de legitimación de la sociedad Zona Franca de Occidente para impugnar la providencia que negó la declaratoria de nulidad 7. Uno de los requisitos que se debe examinar frente a todo recurso interpuesto es que quien lo interpone esté legitimado para hacerlo. Esa legitimación depende de que la providencia objeto del recurso le desfavorezca.
En este caso, la nulidad fue pedida por 59 personas, entre naturales y jurídicas, y son estas las únicas desfavorecidas con la decisión contenida en la providencia objeto del recurso de reposición que aquí se resuelve. 8. El apoderado de la sociedad Zona Franca de Occidente S.A. pretende obtener una legitimación para recurrir, con base en que, a su juicio “se evidencian afirmaciones que competen y tocan los derechos subjetivos en lo que respecta a esta persona jurídica”, lo cual es palmariamente erróneo, pues, en la providencia objeto del recurso no se tomó ninguna decisión en contra de esa sociedad. 9.
Aunque lo expresado anteriormente resulta suficiente para rechazar el recurso interpuesto por la sociedad Zona Franca de Occidente S.A., el despacho estima oportuno pronunciarse sobre algunas manifestaciones del apoderado, que denotan, de parte de este, un equivocado entendimiento de la providencia. 10. En efecto, el apoderado de la sociedad Zona Franca de Occidente S.A., manifestó que la providencia del 7 de octubre de 2020, pese a reconocer que la sentencia les será oponible a los terceros que solicitaron la nulidad, les niega su derecho de defensa; y que con el contenido de la providencia “se alinea y confirma la veracidad de lo trascendido a través de los medios de comunicación, en el sentido que se revocará la sentencia y va a existir una afectación de terceros”. 11.
Sobre este particular el despacho advierte al apoderado de la sociedad demandada, que la providencia, en los párrafos que él mismo trascribe, no determinó de manera categórica e imperativa, que la sentencia los afectara; y no lo podía hacer, puesto que la decisión de fondo no ha sido tomada por la Sala Plena de esta Corporación. Lo que sí se determinó en el Auto impugnado, es que, si la decisión que la Sala Plena tomara los llegara a afectar, la oponibilidad o inoponibilidad de esa decisión es un asunto ajeno al tema que se debe decidir en este proceso, porque los solicitantes de la nulidad no forman parte de la relación jurídica sustancial debatida en este. 12.
Esa oponibilidad o inoponibilidad, eventual e hipotética, no forma parte de lo que se debe resolver en esta acción popular. Y no lo sería, ni siquiera en el evento en que los solicitantes hubieran concurrido en tiempo como coadyuvantes; pues en tal condición, su intervención en este proceso de acción popular se habría limitado a colaborar con la parte que decían coadyuvar, para así, indirectamente, proteger las relaciones jurídicas que ellos tienen con la Zona Franca de Occidente S.A, relaciones que, como se explicó en el Auto recurrido, son ajenas a esta acción colectiva. 13.
De otra parte, la afirmación de que la negativa de la nulidad confirma la veracidad de “lo que ha trascendido a través de medios de comunicación, en el sentido que se revocará la sentencia”, hace referencia a hechos que el despacho desconoce, y que no forman parte del expediente; por lo cual, mal haría en hacer algún pronunciamiento sobre el particular, porque se desconoce a qué hace referencia el apoderado, toda vez que en este proceso, la Sala Plena del Consejo de Estado no ha tomado decisión alguna. 14.
Parecería que el apoderado de la sociedad Zona Franca de Occidente S.A., intentó interponer un recurso contra una supuesta sentencia de la que él tuvo conocimiento por medios de comunicación, circunstancia que resulta por completo extraña al debate de cualquier proceso judicial; pues las sentencias no se adoptan y notifican mediante titulares de los periódicos ni de los telenoticieros.
Por ello, cualquier manifestación que allí se haga, carece de fuerza vinculante en el contexto del proceso judicial, como bien lo debe saber el apoderado. 15. Afirma también el apoderado de la Sociedad Zona Franca de Occidente S.A. que, en la providencia objeto del recurso, se considera como un colectivo a los socios inversionistas, trabajadores, proveedores y demás afectados.
No es que el Auto los entienda o haya convertido en un colectivo; es la misma apoderada de quienes solicitaron la nulidad la que afirmó que a ellos se les vulneraba el derecho colectivo a la libre competencia. 16. Lo que sí se determinó en la providencia es que, so pretexto del respeto de las garantías individuales (que el despacho reconoce y respeta), estas no pueden ser utilizadas como mecanismo dilatorio de la acción colectiva, por ello, la situación de los usuarios, de los propietarios, de los socios o empleados de estos y de algunos de los proveedores, que ya fue analizada; si volviera a ser presentada por otro u otros individuos que aleguen las mismas condiciones y las mismas circunstancias, estarían planteando un asunto que ya se resolvió, y al actuar de esta manera, estarían abusando de sus derechos individuales, en detrimento del desarrollo de esta acción. 2.3.2.
La inexactitud de los argumentos expuestos por la apoderada de quienes solicitaron la nulidad, para configurar un litisconsorcio necesario 17. La apoderada de las 59 personas que solicitaron la declaratoria de nulidad centró su inconformidad contra los argumentos que tuvo el despacho para determinar que no existía el litisconsorcio necesario entre sus representados y la sociedad Zona Franca de Occidente S.A., en que no se estudió la razón de ser de una Zona Franca, ya que si ello se hubiera hecho, se habría advertido que la Resolución 1825 de 2008 es un acto administrativo de contenido particular, cuyo único beneficiario no era el usuario operador, sino los demás usuarios y propietarios que posteriormente celebrarían actos, contratos o negocios jurídicos con ese usuario operador. 18.
El argumento presentado no tiene ningún sustento a la luz de la comprensión de un acto administrativo. Uno de los requisitos de validez del acto administrativo de contenido particular es que los sujetos, pasivo y activo del mismo, estén determinados; es el acto administrativo de carácter general aquél que puede dejar sin identificar plenamente los sujetos pasivos.
La misma apoderada de los recurrentes admitió que la Resolución 1825 de 2008 es un acto de contenido particular, y como tal, tiene un sujeto activo: la entidad que lo emitió, y un sujeto pasivo: la sociedad que fue designada como usuario operador de la Zona Franca. 19. El planteamiento de la apoderada recurrente llevaría al absurdo de considerar que todas las personas que celebren contratos con el usuario operador estarían legitimadas para demandar la nulidad del acto administrativo que le otorgó esa condición de usuario operador.
Situación que riñe con la realidad de un sinnúmero de actos administrativos que tienen por destinatarios sujetos que desarrollarán actividades industriales y comerciales, para, cuyo desarrollo, celebrarán múltiples contratos. 20. Al margen de que la condición de usuario operador sea o no una simple condición administrativa, como lo afirma la apoderada recurrente, ello no vuelve a los usuarios, ni a los propietarios de bodegas dentro de la Zona Franca, que lo son en virtud de los actos celebrados con el usuario operador, en sujetos pasivos del acto administrativo que le confirió a ese usuario operador la condición de tal.
En especial si se tiene en cuenta que los usuarios y propietarios no intervinieron, ni hicieron parte del procedimiento administrativo adelantado para la adopción del acto administrativo que se estudia en la presente acción popular. 21. Por último, alega la apoderada recurrente que cualquier decisión afectaría de manera directa a sus poderdantes, lo que no es acertado.
Si eventualmente la decisión, que aún no se ha tomado, pudiera afectarlos, no sería de manera directa, porque como se ha evidenciado, quienes solicitan ahora la nulidad no forman parte de la relación jurídica sustancial objeto de la acción popular, en la medida en que no tienen condición de sujetos pasivos del acto administrativo que se acusa de haber sido expedido con violación al derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, ni intervinieron en el procedimiento administrativo que culminó con la expedición de dicho acto.
Esa afectación, en el caso hipotético de que se presentara, sería indirecta, pues, sobre las relaciones jurídicas que sus poderdantes tienen con el usuario operador, el juez que resolverá la acción popular no puede pronunciarse, por ser ajenas al objeto de esta acción colectiva. 22. Se reitera que el único mecanismo procesal idóneo para que, en esta acción popular, los usuarios y propietarios de la Zona Franca, o los socios o proveedores de estos, intentaran la protección indirecta de esas relaciones jurídicas que tienen con la Sociedad Zona Franca de Occidente S.A., habría sido que ellos intervinieran como coadyuvantes de esa empresa, lo que habría sido posible si quienes ahora pretenden la nulidad hubieran ejercido ese derecho procesal en tiempo, es decir, antes de que se dictara Sentencia de primera instancia. Como no lo hicieron, el modo de enmendar esa negligencia no puede ser pretender una nulidad inexistente. 3.
DECISIÓN El despacho, como consecuencia de las consideraciones expuestas, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del 7 de octubre de 2020, que negó las 59 solicitudes de nulidad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente providencia a las partes y a los solicitantes mediante estado electrónico, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 9 del Decreto 806 de 2020.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] En el escrito respectivo, el mencionado apoderado ahora identifica a la Sociedad Zona Franca de Occidente como S.A.S.