ACCIÓN DE TUTELA POR MORA JUDICIAL / MORA JUDICIAL – Justificada / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SUPERADO / EXHORTO – Al Despacho judicial para resolver con celeridad la petición del accionante [L]a autoridad judicial accionada precisó que la demora en la decisión obedeció a que el proceso se encuentra en el turno número 369, por lo que la demora está justificada.
Adicionalmente, solicitó que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado, con fundamento en el que el 5 de noviembre de la presente anualidad, esto es, durante el trámite de la acción de tutela de la referencia, dictó un auto, dando alcance a la solicitud de la parte actora, en el sentido de disponer la devolución del proceso a la primera instancia, con el fin de que el juez que dictó el fallo apelado resolviera la solicitud, pues consideró que el Tribunal sólo tenía competencia para decidir sobre el recurso de apelación, pero no así para pronunciarse sobre la aprobación del acuerdo conciliatorio.
La Sala advierte que el auto dictado el 5 de noviembre de 2020, fue notificado por estado del 6 del mismo mes y año y no fue recurrido por la parte actora, por lo que al cobrar ejecutoria implicó que el expediente se devolviera al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. ( ) se advierte es que, efectivamente, se presentó una dilación en el trámite de la actuación judicial durante la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, entre el 9 de octubre de 2019 y el 5 de noviembre de 2020, esto es, desde la presentación de la solicitud de aprobación del trámite conciliatorio hasta la decisión que sobre el particular adoptó la autoridad judicial accionada.
No obstante, la mora judicial advertida se superó, con el proferimiento, por parte del Tribunal Administrativo de Nariño, del auto interlocutorio del 5 de noviembre de 2020, que se pronunció sobre la petición de la parte actora en el sentido de declarar la falta de competencia, por lo que, aun cuando no aprobó la conciliación que era lo pretendido por la demandante del juicio ordinario, con respecto a esta alegación, corresponde declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.
Ello en la medida en que, al haberse dictado una providencia con ocasión de la solicitud, no es posible considerar que la dilación en el trámite judicial continúa. ( ) en el sub examine operó la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la mora judicial que la parte actora consideró que se configuró por la omisión del Tribunal Administrativo de Nariño en resolver su solicitud, en consideración a que se adoptó la decisión del 5 de noviembre de 2020, notificada el 6 siguiente, la cual quedó ejecutoriada.
No obstante, en consideración a que la decisión adoptada en relación con la solicitud de la actora de aprobar la conciliación celebrada entre las partes demandante y demandada realmente no garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia de la tutelante, ni los demás que subyacen a la petición de protección constitucional, se dispondrá exhortar al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto para que resuelva con celeridad la petición, con la aclaración de que ese despacho judicial no es el causante de la vulneración. Ello, con el objeto de proteger las garantías constitucionales de la actora.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04518-00(AC) Actor: DIANA MARÍA MARTÍNEZ CABAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Temas: Tutela por mora judicial – Análisis del derecho al debido proceso sin dilaciones injustificadas – Estudio de la carencia actual de objeto por hecho superado en el caso concreto – Garantía real de acceso a la administración de justicia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora Diana María Martínez Cabal, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 22 de octubre de 2020[1] al buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Bogotá[2], la señora Diana María Martínez Cabal, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo. 2.
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la omisión de la autoridad accionada de pronunciarse sobre el acuerdo conciliatorio pactado entre la señora Diana María Martínez Cabal y el Municipio de Ipiales, durante el trámite de la segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado N° 52001-33-33-008-2016-00093-01. 1.2.
Pretensiones 3. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó que se ordenara a la autoridad judicial accionada que se pronunciara sobre el acuerdo conciliatorio referido. 1.3. Hechos probados y/o admitidos 1.3.1. Hechos anteriores a la presentación de la acción de tutela La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.
La señora Diana María Martínez Cabal, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Ipiales - Nariño, en la que solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo por medio del cual la entidad pública decretó la terminación del “contrato de trabajo”[3], cuyo reconocimiento pidió por la concurrencia de los requisitos de la relación laboral y del Oficio No. 1040-13-01 245 del 10 de agosto de 2015, que le negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a las que consideró tenía derecho. 5.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, el cual dictó sentencia el 5 de octubre de 2018 en la que declaró la nulidad del oficio referido y condenó al ente territorial demandado al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas. 6. Lo anterior, en consideración a que la parte actora acreditó la concurrencia de los elementos de la relación laboral y el no pago de las prestaciones económicas derivadas del mismo. 7.
La parte demandada oportunamente interpuso recurso de apelación contra la sentencia, con fundamento en el cual se convocó a las partes a audiencia de conciliación que se llevó a cabo el 15 de febrero de 2019, la que se declaró fracasada, toda vez que las partes decidieron no conciliar. En consecuencia, se dispuso la remisión del proceso al Tribunal Administrativo de Nariño para que se le diera el trámite correspondiente al recurso de apelación, siendo enviado mediante Oficio No. 095 del 18 de febrero de 2019. 8.
Por auto de ponente dictado el 4 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió el recurso de apelación y ordenó correr traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión en segunda instancia. 9. Encontrándose el proceso para dictar sentencia de segunda instancia, mediante memorial radicado el 9 de octubre de 2019, la parte demandante solicitó que se aprobara el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes para el pago en favor de la demandante de un porcentaje de las sumas reconocidas en la sentencia de primera instancia, para lo cual anexó el acta de la reunión del Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de Ipiales fechado el 24 de septiembre de 2019, en el que previo estudio del caso se concluyó que “en aras de prevenir un perjuicio mayor la entidad considera pertinente realizar acuerdo conciliatorio por valor de $16.324.564 M/CTE corresponde al 70% del valor total correspondiente a la suma de los valores de la liquidación anteriormente relacionados.” 10.
Los términos del acta del Comité de Conciliación fueron expresamente aprobados por la parte demandante, presentándose copia de los documentos a aprobación del Tribunal Administrativo de Nariño. 1.3.2. Actuaciones realizadas con posterioridad a la radicación de la acción de tutela 11. La solicitud anterior fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto del 5 de noviembre de 2020[4], notificado por estado del 6 de noviembre, en el que ordenó: “PRIMERO. - DEVOLVER el expediente de la referencia, al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Pasto, con el fin de que se pronuncie sobre la solicitud de conciliación planteada por la parte demandante en este asunto.
Secretaría cumplirá la anterior orden, una vez ejecutoriada esta providencia. SEGUNDO.- EMITIDO el pronunciamiento respectivo, el juzgado de la primera instancia remitirá el expediente a este Despacho para resolver el recurso de apelación si es del caso, teniendo en cuenta que ya fue asignado en reparto en la primera oportunidad para conocer de la impugnación presentada.” 12.
Para arribar a la citada resolutiva, la Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Nariño consideró que el artículo 153 de la Ley 1437 de 2011 no le otorga competencia a los Tribunales Administrativos en segunda instancia para resolver solicitudes de conciliación. 13. En consecuencia, consideró que le corresponde al juez que profirió el fallo condenatorio decidir si aprueba o no el acuerdo al que hubieran llegado las partes, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 192 ejusdem, aun cuando dicha etapa se hubiera surtido en el proceso.
Precisó que la decisión sobre el recurso de apelación dependía de lo que se resolviera sobre la conciliación. 14. El ad quem del proceso ordinario, en el auto que dispuso la devolución del proceso, advirtió que la decisión que se adoptaba en esa oportunidad garantizaba de mejor manera el principio de la doble instancia en este asunto. 1.4.
Sustento de la solicitud 15. La parte actora manifestó que la autoridad accionada incurrió en mora en el trámite de la actuación judicial, toda vez que “habiendo transcurrido más de un año desde la presentación de la solicitud, no ha aprobado el acuerdo conciliatorio, en lo que considero mora judicial, comoquiera que se trata de un trámite de aprobación de un acuerdo entre las partes, el cual tiene como finalidad no solo el pago de la condena sino el ahorro de los recursos públicos.” 16.
Aseveró que, la demora del Tribunal para resolver sobre la solicitud le ha ocasionado perjuicios, toda vez que no tiene trabajo ni otra fuente de ingresos y debe velar por la manutención de su señora madre. 1.5. Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Admisión de la demanda 17. Mediante auto del 27 de octubre de la presente anualidad, el despacho ponente admitió la demanda de tutela y dispuso la notificación a la parte actora y a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, como autoridad judicial accionada. 18.
En la misma providencia, se dispuso la vinculación del Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y del Municipio de Ipiales, como terceros con interés en el resultado del proceso. 1.5.2. Informes de las autoridades accionadas y de los terceros vinculados 1.5.2.1. Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto 19.
El titular del despacho judicial rindió informe, el 3 de noviembre de 2020, en el cual relacionó las actuaciones realizadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho desde el auto admisorio de la demanda hasta la remisión al Tribunal Administrativo de Nariño para que se resolviera el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. 1.5.2.2.
Tribunal Administrativo de Nariño – Secretaría General 20. El Secretario del Tribunal Administrativo de Nariño rindió informe sobre el trámite del proceso, manifestando que correspondió por reparto realizado el 19 de febrero de 2019 al despacho de la Magistrada Sandra Lucía Ojeda Insuasty, quien admitió el recurso de apelación y le impartió el trámite correspondiente.
Vencido el traslado para alegatos, el proceso ingresó al despacho el 15 de mayo de 2019, sin que aparezcan registradas actuaciones posteriores. 21. En memorial remitido con posterioridad -13 de noviembre de 2020- el Secretario del Tribunal informó que el expediente del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho se había escaneado y remitido nuevamente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, dando cumplimiento al auto que dispuso devolverlo por competencia. 1.5.2.3.
Tribunal Administrativo de Nariño – Despacho ponente 22. La Magistrada que tiene a su cargo la sustanciación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentó informe, el 6 de noviembre de la presente anualidad, en el que precisó el trámite impartido al juicio con respecto al recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
Con fundamento en el mismo solicitó que se decretara la carencia actual de objeto por hecho superado. 23. Precisó que el turno que le correspondió al proceso para dictar fallo es el 369, de tal manera que existe justificación para la demora en el trámite. No obstante, frente a la petición de la demandante del proceso ordinario en el sentido de que se aprobara el acuerdo conciliatorio al cual llegaron las partes, el cual consta en el acta del Comité de Conciliación del Municipio de Ipiales, el despacho dictó el auto del 5 de noviembre de la presente anualidad, por medio del cual resolvió la petición en el sentido de disponer la devolución del proceso para que el juez de primera instancia adoptara la decisión. 24.
Señaló que, al haberse decidido sobre la solicitud que presentó la actora, desapareció la causa que motivó la tutela ejercida, siendo en consecuencia aplicable la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre esta figura jurídica. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 25. Esta Sala es competente para conocer la acción de tutela ejercida por la ciudadana Diana María Martínez Cabal, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el 1983 de 2017, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problemas jurídicos 26. De cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, del material probatorio recaudado, de la causal de procedibilidad de la acción de tutela invocada, el problema jurídico que subyace al caso concreto es el siguiente: 27. Si el Tribunal Administrativo de Nariño está vulnerando el derecho fundamental al debido proceso de la accionante, por no haber resuelto oportunamente la petición de la parte actora encaminada a que se aprobara el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes del proceso. 28.
Así mismo, se analizará si, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Nariño dictó el auto del 5 de noviembre de 2020, notificado por estado el 6 del mismo mes y año, disponiendo la devolución del expediente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto para que resuelva la petición de la actora configura la figura jurídica de la carencia actual de objeto por hecho superado y si, por ende, se debe decretar. 29.
Para resolver estos problemas jurídicos, se analizarán los siguientes aspectos: (i) naturaleza de la acción de tutela; (ii) el debido proceso judicial; (iii) carencia actual de objeto por hecho superado; y, finalmente se realizará un (iv) análisis del caso concreto. 2.3. Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Panorama general de la acción de tutela 30.
Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. 31.
Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. 32. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.3.2.
Derecho fundamental al debido proceso – afectación de su núcleo esencial por dilaciones injustificadas 33. El artículo 4º de la Ley 270 de 1996, estatutaria de la administración de justicia establece que “La administración de justicia debe ser pronta y cumplida. Los términos procesales serán perentorios y de estricto cumplimiento por parte de los funcionarios judiciales.
Su violación constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar”. 34. El precepto anterior fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996[5] en el entendido de que es requisito indispensable que el juez propugne la vigencia del principio de la seguridad jurídica, es decir, que asuma el compromiso de resolver en forma diligente y oportuna los conflictos a él sometidos dentro de los plazos que define el legislador, en consideración a que es parte integrante del derecho al debido proceso el “derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”. 35.
La Corte Constitucional[6] reiteradamente ha señalado que las dilaciones injustificadas en los procesos judiciales pueden causar amenaza o vulneración del derecho fundamental al debido proceso, en los siguientes términos: “… toda persona tiene derecho a que los trámites judiciales en que participe como demandante, demandado e incluso como tercero no se vean afectados por retrasos injustificados, pues ello iría en detrimento no solo del derecho al debido proceso sin dilaciones injustificadas, sino del derecho al acceso a una real y efectiva administración de justicia, dado que la resolución tardía de las controversias judiciales equivale a una falta de tutela judicial efectiva[7].
Así, el derecho al acceso a la administración de justicia no puede interpretarse como algo desligado del tiempo en que deben ser adoptadas las decisiones judiciales durante las diferentes etapas del proceso por parte de los funcionarios, sino que ha de ser comprendido en el sentido de que se garantice dentro de los plazos fijados en la ley.
Una interpretación en sentido contrario implicaría que cada uno de los magistrados, jueces y fiscales podría, a su leal saber y entender, proferir en cualquier tiempo las providencias judiciales, lo cual desconoce lo ordenado en el artículo 123 de la Carta Política en cuanto dispone que los servidores públicos, y dentro de esta categoría los funcionarios judiciales[8], deben ejercer sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley o el reglamento.
Existe de esa manera una estrecha relación entre el acceso a la administración de justicia y el derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas, no obstante, no puede perderse de vista que el contenido esencial de este último difiere del de aquél, puesto que éste se refiere no a la posibilidad de acceso a la jurisdicción ni a la obtención práctica de una respuesta jurídica a las pretensiones formuladas, sino a una razonable dimensión temporal del procedimiento necesario para resolver y ejecutar lo resuelto.
Esta razonabilidad es establecida, en principio, por el legislador al expedir las normas que regulan los plazos para el desarrollo de los diferentes procesos y la adopción de las decisiones dentro de los mismos. (…)[9]”[10] 36. Por ello, la Corte Constitucional ha calificado, como parte integrante de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, el “derecho fundamental de las personas a tener un proceso ágil y sin retrasos indebidos”[11]. 37.
Por su parte, esta Corporación ha señalado que, en caso de comprobarse una dilación injustificada del proceso, la acción de tutela resulta procedente a fin de ampararlos[12]. 38. Al respecto, ha precisado que “la mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso se caracteriza por: (i) el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación por parte del funcionario competente;
(ii) que la mora desborde el concepto de plazo razonable que involucra: análisis sobre la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y el análisis global de procedimiento y (iii) la falta de motivo o justificación razonable en la demora.”[13] 39. Así mismo, se ha entendido que, atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales, en consideración a la complejidad del asunto en virtud de la cual puede requerirse de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o analizar la normatividad existente.
Por ello, cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 40. Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de mora judicial[14], según la cual solo se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez.
Ha precisado que, de no advertirse justificación, constituye violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de quienes intervienen en el juicio.[15] 2.3.3. Carencia actual de objeto 41. La Sala ha explicado en varias ocasiones[16] que la acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. 42.
No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que torna inane la intervención del juez constitucional tendiente a impartir órdenes para que cese la vulneración de los derechos fundamentales. 43.
En efecto, actualmente la Corte Constitucional ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede proceder en tres supuestos: (i) hecho superado; (ii) daño consumado; y, (iii) la existencia de una situación sobreviniente. 44. Al respecto, la Alta Corporación, en la sentencia T-481 del 2016[17], señaló que: «La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección efectiva de los derechos fundamentales que son objeto de una amenaza o afectación actual.
Por lo tanto, se ha sostenido en reiterada jurisprudencia que, ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud de amparo pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial.
Lo antedicho, pues, al desaparecer el objeto jurídico sobre el que recaería la eventual decisión del juez constitucional, cualquier determinación que se pueda tomar para salvaguardar las garantías que se encontraban en peligro, se tornaría inocua y contradiría el objetivo que fue especialmente previsto para esta acción.[18] “A partir de los anteriores razonamientos, en sentencia T-494 de 1993 se destacó sobre este respecto, que: “La tutela supone la acción protectora del Estado que tiende a proteger un derecho fundamental ante una acción lesiva o frente a un peligro inminente que se presente bajo la forma de amenaza.
Tanto la vulneración del derecho fundamental como su amenaza, parten de una objetividad, es decir, de una certeza sobre la lesión o amenaza, y ello exige que el evento sea actual, que sea verdadero, no que haya sido o que simplemente -como en el caso sub examine- que se hubiese presentado un peligro ya subsanado” (negrillas inexistentes en el texto original) “Es por esto, que la doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.
Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente[19]». 45.
Con base en el anterior marco referencial, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado tiene su fundamento en lo regulado en el artículo 26 del Decreto Ley 2591 de 1991, atinente a la cesación de la actuación impugnada, la cual se materializa cuando en el trámite de una acción de tutela se demuestra que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales.[20] 46.
En palabras de la Corte Constitucional, la «…primera de estas figuras [hecho superado], regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer…»[21]. 47.
En sentido de lo anterior, para la aplicación del hecho superado resulta irrelevante determinar si la eliminación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre antes o después del fallo de primera instancia (resalta esta Sección), lo que indica que el juez podría optar por analizar de fondo la conducta de la autoridad demandada, para determinar si en todo caso se vulneraron o no los derechos fundamentales. 48.
En efecto, la Corte Constitucional ha empleado esta figura incluso en aquellos casos en los cuales la cesación de la vulneración de los derechos fundamentales ocurre luego de que se ha proferido la decisión de segunda instancia, durante el trámite de revisión ante ese Tribunal.[22] 49. En estas situaciones, aunque la vulneración de los derechos fundamentales se supere antes del pronunciamiento judicial de primera o segunda instancia, se ha destacado que no es perentorio para el fallador de instancia pronunciarse sobre la conducta desplegada por la autoridad demandada, para formular un juicio de reproche, en caso de que sea necesario, y advertir sobre la no repetición de la conducta lesiva de los derechos afectados.
Así lo ha indicado la Corte Constitucional: «En estos casos, “no es perentorio para los jueces de instancia, aunque sí para Corte en sede de Revisión,[23] incluir en la argumentación de su fallo el análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales planteada en la demanda. Sin embargo puede hacerlo, sobre todo si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, incluso para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera”.[24] Según la jurisprudencia de la Corte, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo, es decir que se demuestre el hecho superado[25]”.[26]» (Destacado fuera de texto). 50.
Pero en sede de revisión, la Corte Constitucional sí se debe pronunciar para formular un juicio de reproche, si ello hay lugar. Sobre el particular, la Alta Corporación en cita ha dicho lo siguiente: «Se está frente a un hecho superado cuando durante el trámite de amparo las acciones u omisiones que amenazan al derecho fundamental desaparecen por la satisfacción de la pretensión que sustenta la acción de tutela, por lo que la orden a impartir por parte del juez constitucional pierde su razón de ser, pues que el derecho ya no se encuentra en riesgo[27].
No obstante lo anterior, esta Corporación ha señalado que puede adelantar el estudio del asunto sometido a su conocimiento, pues le corresponde en sede de revisión, determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita[28], pronunciarse sobre la vulneración invocada en la demanda conforme al artículo 24 del Decreto 2591 de 1991[29] y determinar si, con atención de las particularidades del caso, procede el amparo de la dimensión objetiva de los derechos conculcados[30].
Dicho análisis puede comprender: i) observaciones sobre los hechos del caso estudiado; ii) llamados de atención sobre la situación que originó la tutela; iii) el reproche sobre su ocurrencia y la advertencia sobre la garantía de no repetición[31]; y iv) la posibilidad de adoptar las medidas de protección objetiva[32]».[33] 51. El daño consumado se produce cuando la vulneración del derecho fundamental que se pretendía evitar se materializa con posterioridad a la interposición de la acción de tutela.
Al respecto, ha sostenido el Tribunal Constitucional: «[l]a segunda de las figuras referenciadas [daño consumado], consiste en que a partir de la vulneración ius-fundamental que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden al respecto».[34] 52.
Por último, de manera reciente, la Corte Constitucional ha distinguido el supuesto de hecho correspondiente a la situación sobreviniente, caso en el cual la vulneración de los derechos fundamentales cesa luego de la interposición de la acción de tutela, con ocasión del obrar del actor o de un tercero distinto a la autoridad demandada. 53.
La citada Corporación ha indicado lo siguiente sobre este supuesto de hecho para declarar la carencia actual de objeto: «[P]ara finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que como producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que no tiene origen en el obrar de la entidad accionada la vulneración predicada ya no tiene lugar, ya sea porque el actor mismo asumió la carga que no le correspondía, o porque a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis.
“Se tiene que, esta nueva y particular forma de clasificar las modalidades en que puede configurarse la carencia actual de objeto en una acción de tutela, parte de una diferenciación entre el concepto que usualmente la jurisprudencia ha otorgado a la figura del “hecho superado”[35] y limita su alcance únicamente a aquellos eventos en los que el factor a partir del cual se superó la vulneración está directamente relacionado con el accionar del sujeto pasivo del trámite tutelar.
De forma que es posible hacer referencia a un “hecho superado” cuando, por ejemplo, dentro del trámite tutelar una E.P.S. entrega los medicamentos que su afiliado demandaba, y una “situación sobreviniente” cuando es el afiliado quien, al evidenciar la excesiva demora en su suministro, decide asumir su costo y procurárselos por sus propios medios.”[36]». 2.3.4.
Caso concreto 54. La Sala destaca que, en la presente solicitud de amparo, la accionante alega que el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo, toda vez que en el trámite de la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró en contra del Municipio de Ipiales solicitó el 9 de octubre de 2019 que se aprobara el acuerdo conciliatorio al que llegaron las partes, contenido en el acta del Comité de Conciliación del ente territorial demandado, sin que a la fecha de la demanda de tutela –22 de octubre de 2020– se hubiera resuelto dicha petición. 55.
Por su parte, la autoridad judicial accionada precisó que la demora en la decisión obedeció a que el proceso se encuentra en el turno número 369, por lo que la demora está justificada. Adicionalmente, solicitó que se declarara la carencia actual de objeto por hecho superado, con fundamento en el que el 5 de noviembre de la presente anualidad, esto es, durante el trámite de la acción de tutela de la referencia, dictó un auto, dando alcance a la solicitud de la parte actora, en el sentido de disponer la devolución del proceso a la primera instancia, con el fin de que el juez que dictó el fallo apelado resolviera la solicitud, pues consideró que el Tribunal sólo tenía competencia para decidir sobre el recurso de apelación, pero no así para pronunciarse sobre la aprobación del acuerdo conciliatorio. 56.
La Sala advierte que el auto dictado el 5 de noviembre de 2020, fue notificado por estado del 6 del mismo mes y año y no fue recurrido por la parte actora, por lo que al cobrar ejecutoria implicó que el expediente se devolviera al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto. 57. Del recuento procesal realizado por la Sala, con fundamento en las pruebas allegadas a la actuación, lo primero que se advierte es que, efectivamente, se presentó una dilación en el trámite de la actuación judicial durante la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, entre el 9 de octubre de 2019 y el 5 de noviembre de 2020, esto es, desde la presentación de la solicitud de aprobación del trámite conciliatorio hasta la decisión que sobre el particular adoptó la autoridad judicial accionada. 58.
No obstante, la mora judicial advertida se superó, con el proferimiento, por parte del Tribunal Administrativo de Nariño, del auto interlocutorio del 5 de noviembre de 2020, que se pronunció sobre la petición de la parte actora en el sentido de declarar la falta de competencia, por lo que, aun cuando no aprobó la conciliación que era lo pretendido por la demandante del juicio ordinario, con respecto a esta alegación, corresponde declarar la carencia actual de objeto por hecho superado.
Ello en la medida en que, al haberse dictado una providencia con ocasión de la solicitud, no es posible considerar que la dilación en el trámite judicial continúa. 59. Ahora bien, no obstante que la Sala considera que se superó la principal causa que originó la petición de amparo constitucional -referida a la existencia de mora judicial-, como garante de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, estima necesario analizar si con ocasión del proferimiento de la providencia que dispuso la devolución del proceso al juez de primera instancia para que resolviera la aprobación o no de la conciliación, estos se garantizaron en forma efectiva y material. 60.
El análisis parte de precisar que el acta del Comité de Conciliación[37] del Municipio de Ipiales, correspondiente a la reunión llevada a cabo el 24 de septiembre de 2020, en la que, previo examen de los supuestos fácticos y de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida por la accionante contrastados con la jurisprudencia y la sentencia de unificación en materia de concurrencia de los requisitos para la configuración de un contrato realidad y en consideración a que la sentencia de primera instancia fue desfavorable a la parte actora, se consideró necesario realizar una conciliación con la parte demandante y someterla a aprobación del juez. 61.
Cabe destacar que la conciliación –tanto extrajudicial como judicial– constituye una herramienta que ha sido considerada como un mecanismo de acceso a la administración de justicia que contribuye a cumplir fines constitucionales legítimos, entre ellos, la descongestión de los estrados judiciales[38] y, en esa medida, las partes tienen la posibilidad de solicitar conciliación en cualquier etapa del proceso antes de que se profiera sentencia de segunda instancia y el juez está en la obligación de impartirle el trámite[39], aprobada la cual se dará terminación al proceso, con ahorro de tiempo y recursos, en garantía de los principios de celeridad y eficacia. 62.
Adicionalmente, el ordenamiento jurídico, concretamente el parágrafo del artículo 95 de la Ley 1437 de 2011, establece la posibilidad de que la entidad demandada presente formula de oferta de revocatoria del acto administrativo demandado y del restablecimiento del derecho o resarcimiento de los perjuicios, lo cual puede hacer en cualquiera de las instancias del proceso, pues la norma tiene la siguiente redacción: “No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.” 63.
Siendo este el marco normativo y conceptual que informa la posibilidad de que se pueda terminar anticipadamente un proceso judicial en curso por la voluntad de las partes de conciliar o la determinación de la entidad pública de proponer, previa aprobación del Comité de Conciliación la revocatoria directa del acto cuya declaratoria de nulidad se solicita en el proceso, encuentra la Sala que realmente la actuación del Tribunal al disponer la devolución del expediente no garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia de la parte actora, en la medida en que, contrario a resolver, generó una dilación adicional de la actuación, situación que esta Sala no podía pasar por alto. 64.
Sin embargo, la parte demandante del juicio ordinario, aquí accionante, no interpuso recurso alguno contra esa decisión que le fue desfavorable, al punto que al quedar ejecutoriada la misma, se cumplió por la Secretaria del Tribunal Administrativo de Nariño, la orden de devolución del expediente al juzgado de primera instancia, encargado de resolver la solicitud por órdenes del superior. 65.
Con ello, no es posible que la Sala deje sin efectos la decisión que estima continúa vulnerando los derechos de la parte actora, quien finalmente no ha obtenido un pronunciamiento de fondo sobre su petición, de tal manera que la única decisión que es posible adoptar, ante la situación procesal que se consolidó, es exhortar al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto para que adopte con celeridad la decisión requerida, con la precisión de que ese despacho no es el vulnerador de los derechos invocados. 2.4.
Conclusión 66. En consecuencia, en el sub examine operó la carencia actual de objeto por hecho superado en relación con la mora judicial que la parte actora consideró que se configuró por la omisión del Tribunal Administrativo de Nariño en resolver su solicitud, en consideración a que se adoptó la decisión del 5 de noviembre de 2020, notificada el 6 siguiente, la cual quedó ejecutoriada. 67.
No obstante, en consideración a que la decisión adoptada en relación con la solicitud de la actora de aprobar la conciliación celebrada entre las partes demandante y demandada realmente no garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia de la tutelante, ni los demás que subyacen a la petición de protección constitucional, se dispondrá exhortar al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto para que resuelva con celeridad la petición, con la aclaración de que ese despacho judicial no es el causante de la vulneración. Ello, con el objeto de proteger las garantías constitucionales de la actora.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, con respecto al cargo de mora judicial, en la acción de tutela interpuesta por la señora Diana María Martínez Cabal, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: EXHORTAR al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Pasto para que resuelva con celeridad la petición de aprobación de la conciliación, con el fin de garantizar en forma real y efectiva los derechos de la parte actora.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Folio 1 del expediente digital de tutela. [2] La acción de tutela fue enviada al buzón web tutelaenlinea@deaj.ramajudicial.gov.co [3] Entre la actora y el municipio se había celebrado un contrato de prestación de servicios profesionales. [4] Esto es, con posterioridad a la admisión de la presente acción de tutela y durante el trámite de la misma. [5] Corte Constitucional, Sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa [6] Entre otras, en la Sentencia T- 747del 19 de octubre de 2009.
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [7] La sentencia trae la siguiente cita: “Vale recordar que desde la perspectiva del Derecho Comparado y concretamente en el español se consagra el derecho fundamental (Art. 24.1 C.E.) a la tutela judicial efectiva, el cual, como lo ha precisado el Tribunal Constitucional de ese país, se satisface, en esencia, ‘con la respuesta jurídicamente fundada, motivada y razonable de los órganos jurisdiccionales a las pretensiones de quien acude a ellos para la defensa de sus intereses’ (Cfr. Entre otras, las Sentencias STC 13/1981, 61/1982,103/1986, 23/1987, 146/1990, 22/1994 y 324/1994)”. [8] Cfr. Ley 270 de 1996, artículo 125. [9] Corte Constitucional, Sentencia C-012 del 23 de enero 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería. En esta providencia se estableció que “Los términos procesales ‘constituyen en general el momento o la oportunidad que la ley, o el juez, a falta de señalamiento legal, establecen para la ejecución de las etapas o actividades que deben cumplirse dentro del proceso por aquél, las partes, los terceros intervinientes y los auxiliares de la justicia’.
Por regla general, los términos son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes”. [10] Corte Constitucional, Sentencia T-1154 del 18 de noviembre 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra [11] Corte Constitucional, Sentencia No. T-006 del 12 de mayo de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz [12] Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 30 de enero de 2003 con Radicación N° 2002- 1267-01(AC-309).
M.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Quinta, sentencia del 26 de enero de 2012. M.P. Susana Buitrago Valencia, Radicado No. 5001-23-31-000-2011-00480-01 [14] Entre otras, consultar las sentencias de: (i) 10.8.2012, Exp. No: 11001-03-15-000-2012-01093- 00(AC). M.P. Alberto Yepes Barreiro (E) y, (ii) 19.6.2014, Exp.
No: 25000-23-41-000-2014-00415- 01(AC). [15] Entre otras, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, i) sentencia del 14.11.2019, Exp: 11001- 03-15-000-2019-04391-00, M.P. Rocío Araújo Oñate y; ii) sentencia del 1.3.2018, Exp: 11001-03-15- 000-2017- 02657-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio [16] Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencias del 15 de noviembre de 2017, M.P. Alberto Yepes Barreiro, Expediente No. 2017-00085-01 y del 19 de octubre de 2017, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicado No. 2017-2365-00 [17] Corte Constitucional, Sentencia T-481 1.09.2016, M.P. Carlos Bernal Pulido [18] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 5, la cual se transcribe literalmente: “Sentencias: SU-225 de 2013;
T-317 de 2005”». [19] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, bajo el número 6, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencias T-988 de 2007, T-585 de 2010 y T-200 de 2013”». [20] Corte Constitucional. Sentencia T-038/19. [21] Sentencia T-481 del 1.09.2016 M.P. Carlos Bernal Pulido [22] A manera de ejemplo, ver la sentencia T-662 de 2016. [23] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 45, la cual se transcribe literalmente: “Esto se debe a que la Corte Constitucional, como Juez de máxima jerarquía de la Jurisdicción Constitucional tiene el deber de determinar el alcance de los derechos fundamentales cuya protección se solicita». [24] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 46, la cual se transcribe literalmente: “Ver sentencia T-612 de 2009». [25] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 47, la cual se transcribe literalmente: “Sentencia T- 170/09». [26] «Corte Constitucional.
Sentencia T-112/2010, M.P. Mauricio González Cuervo». [27] «Sentencia T-311 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva». [28] «Sentencia T-170 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». [29] «ARTICULO 24. PREVENCIÓN A LA AUTORIDAD. Si al concederse la tutela hubieren cesado los efectos del acto impugnado (…) en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin perjuicio de las responsabilidades en que ya hubiere incurrido.
El juez también prevendrá a la autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición de la misma acción u omisión». [30] «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». [31] «Sentencia SU-225 de 2013 M.P. Alexei Julio Estrada». [32] «Sentencia T-576 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto». [33] «Corte Constitucional.
Sentencia T-662 de 2016». [34] «Corte Constitucional. Sentencia T-030/2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado». [35] «El pasaje bajo transcripción presenta la siguiente nota de pie de página, con el número 8, la cual se transcribe literalmente: “Ya no entendido como la situación a partir de la cual los factores que dieron lugar a la interposición de la acción de tutela fueron superados por cualquier motivo (Ver Sentencias: SU-225 de 2013;
T-630 de 2005; T-597 de 2008; T-170 de 2009; T-100 de 1995; T-570 de 1992; T-675 de 1996) sino que limita su campo de aplicación a aquellos eventos en los que dicha situación tuvo lugar con ocasión al obrar de la entidad accionada». [36] «Corte Constitucional. Sentencia T-481/2016». [37] Al tenor de lo dispuesto por el artículo 2.2.4.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho:” precisó que El Comité de Conciliación es una instancia administrativa que actúa como sede de estudio, análisis y formulación de políticas sobre prevención del daño antijurídico y defensa de los intereses de la entidad.
Igualmente decidirá, en cada caso específico, sobre la procedencia de la conciliación o cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control vigentes, evitando lesionar el patrimonio público. La decisión de conciliar tomada en los términos anteriores, por sí sola, no dará lugar a investigaciones disciplinarias, ni fiscales, ni al ejercicio de acciones de repetición contra los miembros del Comité. [38] LINEAMIENTOS JURISPRUDENCIALES SOBRE LA CONCILIACIÓN JUDICIAL Y EXTRAJUDICIAL EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Documentos especializados de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. https://www.defensajuridica.gov.co/gestion/publicaciones- andje/Documents/cartilla_n10lineamientos_jurisprudenciales_190614.pdf [39] Betancourt Jaramillo, Carlos, Derecho Procesal, Señal Editora, Medellín 2015, pág. 514.