ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - No es una tercera instancia del proceso ordinario [L]os reproches que formula el tutelante a las providencias judiciales carecen de relevancia constitucional, por cuanto no muestran la posible vulneración de garantías iusfundamentales a partir de la configuración de un defecto, sino que plantean de nuevo que la resolución que impone cuotas partes están relacionadas con prestaciones periódicas que hacen que no tengan un término de caducidad para ser demandadas, asunto que ya fue resuelto por los jueces del proceso ordinario con argumentos que, precisamente, no fueron desvirtuados o controvertidos en el escrito de amparo constitucional.
ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación (…), a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01976-00(AC) Actor: HOSPITAL DEPARTAMENTAL MARÍA INMACULADA E.S.E. Demandado: JUZGADO CUARENTA ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela interpuesta por el Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. en contra del Juzgado Cuarenta Administrativo de Bogotá y de la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela El Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. presentó solicitud de amparo constitucional de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró fueron vulnerados por el Juzgado Cuarenta Administrativo de Bogotá y por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ocasión de los autos proferidos, respectivamente, el 31 de mayo y 12 de diciembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37-040-2018-00293-01, que rechazaron la demanda por caducidad del medio de control. 2.
Hechos 2.1. La Gobernación de Cundinamarca profirió la Resolución núm. 2847 el 10 de septiembre de 1997, a través de la que i) reconoció una pensión de jubilación a Gabrielina Rojas Castellanos, y ii) estableció que el Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. debía concurrir al pago de la referida asignación mensual, en razón a que la favorecida trabajó para dicha entidad.
El fondo de pensiones de la Gobernación de Cundinamarca, en varias ocasiones ha iniciado procesos administrativos de cobro coactivo en contra del Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. por concepto de las deudas generadas por el no pago de la cuota parte pensional que le había sido asignada. La entidad de salud solicitó a la gobernación de Cundinamarca la revocatoria directa de la mencionada resolución, el 21 de noviembre de 2017, en lo relacionado con la concurrencia para el pago de la mesada pensional, sin obtener respuesta positiva. 2.2.
El Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 16 de septiembre de 2018, en contra del Departamento de Cundinamarca, con la pretensión de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 2847 de 1997, debido a que, entre otros argumentos, el acto administrativo no había sido notificado y por lo tanto, no era oponible.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se declarara la nulidad de los procesos coactivos iniciados por la demandada, que se dejara sin efecto las medidas cautelares ordenadas dentro de estos y que se ordenara restituir las sumas de dinero congeladas y pagadas en virtud de la cuota parte pensional. 2.4. El Juzgado Cuarenta Administrativo de Bogotá, en auto del 31 de mayo de 2019, rechazó la demanda iniciada de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto encontró que operó el término de caducidad del medio de control ejercido.
Como fundamento de su decisión, la autoridad judicial manifestó los siguientes argumentos: 2.4.1. Conforme al auto del 3 de abril de 2017 de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[1], el caso concreto no es un asunto de naturaleza laboral, al tener en cuenta que la controversia no trata i) entre un servidor y la entidad para la que labora; ii) sobre el reconocimiento o la liquidación de una prestación; iii) de la desvinculación de un empleado público; iv) o de una investigación disciplinaria. 2.4.2.
De acuerdo a lo dispuesto por el Consejo de Estado en auto del 3 de noviembre de 2016[2], las prestaciones periódicas son emolumentos que percibe el beneficiario en su condición de persona natural como prestaciones sociales, salarios y pensiones, que se pagan al trabajador en su vida laboral activa o una vez reúna los requisitos para su retiro.
Es decir, las prestaciones periódicas se ciñen al ámbito laboral. 2.4.3. Por su lado, las contribuciones parafiscales están definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto como “los gravámenes establecidos con carácter obligatorio por la Ley que afecta a un determinado y único grupo social y se utilizan para beneficio del propio sector”.
De la sentencia C-349 de 2004 de la Corte Constitucional es posible extraer que las características de las contribuciones parafiscales son: su obligatoriedad, singularidad, destinación específica, naturaleza pública regulación excepcional y sometimiento al control fiscal. Según la Corte Constitucional[3], los recursos destinados a la seguridad social, ya sea que provengan de aportes de los empleadores, del Estado o cualquier otro actor del sistema, tienen necesariamente destinación específica. 2.4.4.
Las cuotas partes pensionales son el soporte financiero para la seguridad social en pensiones. Estas tienen destinación específica y representan un esquema de concurrencia para el pago de las asignaciones mensuales, a prorrata, en razón del tiempo que el beneficiario haya laborado en cada entidad o de las contribuciones que se hayan efectuado, por lo que son de naturaleza parafiscal.
Por lo tanto, “el debate en torno a la distribución de una cuota parte pensional entre los llamados a concurrir a su pago, entendida esta como una obligación crediticia parafiscal, es un asunto por medio del cual se establece una obligación tributaria sustancial y no una obligación entre pensionado y entidad pensionadora (sic)”. 2.4.5. En el caso concreto, si bien la entidad demandada no aportó al expediente judicial las constancias de notificación de la Resolución núm. 2847 de 1997, lo cierto es que se configuró la notificación por conducta concluyente del acto administrativo, el 9 de septiembre de 2013, puesto que en esta fecha el mencionado hospital le informó al Departamento de Cundinamarca que sus trabajadores eran pensionados por Cajanal[4], y que por ende, no tenía injerencia en el manejo de cuotas partes. 2.4.6.
En consecuencia, al tener en cuenta que el acto administrativo enjuiciado no resolvió asunto alguno relativo a una prestación periódica sino a uno de tipo crediticio y de contenido tributario, el término para ser demandado ante la justicia es de 4 meses contados a partir de su notificación, conforme a lo dispuesto en el literal d del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
Así, desde el 9 de septiembre de 2013 en que quedó notificada la Resolución 2847 de 1997, hasta el 17 de septiembre de 2018, fecha en que fue interpuesta la demanda, transcurrieron más de 5 años, por lo que las pretensiones del Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. fueron presentadas de forma extemporánea. Incluso, si se tomara la fecha de inicio desde el 21 de noviembre de 2017 en que fue solicitada la revocatoria directa del acto administrativo reprochado, habría operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5.
La parte demandante presentó apelación en contra del auto del 31 de mayo de 2018, con el argumento de que el objeto de la controversia giraba en relación con prestaciones de tracto sucesivo que pueden reclamarse en cualquier tiempo. 2.6. La Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 12 de diciembre de 2019, decidió el recurso interpuesto en el sentido de confirmar el auto proferido por el a quo, por las razones que la Sala resume a continuación: De acuerdo a los pronunciamientos del Consejo de Estado del 21 de junio[5], del 9 de julio[6] y del 26 de julio de 2018[7] sobre la materia, la controversia suscitada en torno a las cuotas partes pensionales son obligaciones de naturaleza parafiscal a cargo de determinada entidad y, en consecuencia, no constituyen una prestación periódica, por lo que al asunto concreto le rige el término de vigencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de 4 meses, contenido en el literal d del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
En ese orden, a pesar de que no existe acta de notificación de la Resolución núm. 2847 de 1997, lo cierto es que el Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. estuvo notificado por conducta concluyente el 9 de septiembre de 2013, y por ende, los referidos 4 meses se extendieron hasta el 10 de enero de 2014, no obstante, la solicitud de conciliación extrajudicial fue radicada el 13 de agosto de 2018 y la demanda el 16 de octubre del mismo año, es decir, ya había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.
Pretensiones de tutela El actor solicitó como pretensiones de la tutela que se revocara el auto del 12 de diciembre de 2019 proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y que en su lugar, que se declarara no probada la excepción de caducidad. 4. Argumentos de la solicitud de tutela En el escrito de solicitud de amparo constitucional la tutelante aseveró que sus derechos fundamentales invocados fueron vulnerados debido a que el Juzgado Cuarenta Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrieron en el defecto sustantivo por una errónea aplicación de la Ley 1437 de 2011 en relación con la oportunidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Como fundamento de su inconformidad, el accionante manifestó que la asignación de la cuota pensional hace parte del reconocimiento de una prestación periódica, motivo por el que el acto administrativo que la establece no está sujeto a un término de caducidad. Para ello, citó la sentencia del 13 de febrero de 2014 del Consejo de Estado[8] que afirma que aquellos asuntos en los que se debate una prestación periódica pueden ser demandados en cualquier tiempo.
El interesado también invocó la sentencia del 12 de agosto de 2010 del Consejo de Estado[9] en la que el Alto Tribunal dijo que la resolución acusada en esa oportunidad, que otorgó una prestación pensional y distribuyó las obligaciones a cargo de las entidades concurrentes de su pago, no era susceptible de un término de caducidad para ser demandada, por cuanto concierne al reconocimiento de una prestación periódica.
La entidad de salud afirmó que no hay equidad en permitirle al beneficiario de una pensión que pueda demandar en cualquier tiempo la resolución que le reconoció la prestación, y que a la decisión que impone las cargas a las entidades empleadoras para asumir esta, le aplique un término de 4 meses de vigencia del medio de control desde la notificación del acto administrativo.
Finalmente, destacó la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016[10], que indicó: “[…] las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control […]”. 5.
Trámite de tutela e intervenciones 5.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 21 de mayo de 2020: i) admitió la acción; ii) vinculó como tercera persona interesada a la Gobernación de Cundinamarca; y iii) ordenó notificar a todos los sujetos procesales. 5.2. La Gobernación de Cundinamarca solicitó se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que la Dirección de Pensiones de la Secretaria Departamental de Hacienda fue suprimida y reemplazada por la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, que cuenta con autonomía administrativa y financiera.
Además, argumentó que la tutela es improcedente por cuanto se cuestiona un proceso administrativo de cobro coactivo que tiene un término de caducidad propio. 5.3. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca manifestó que el Hospital Departamental María Inmaculada está llamada a responder por una cuota parte de la asignación pensional otorgada a su exempleada Gabrielina Rojas Castellanos, y solicitó que se negara el amparo de tutela debido a que el accionante cuenta con otros mecanismos de defensa judicial en relación con los cobros coactivos. 5.4.
El Juzgado Cuarenta Administrativo de Bogotá reiteró los argumentos que expuso en su providencia del 31 de mayo de 2018, y manifestó que no incurrió en el defecto sustantivo en razón a que su decisión la fundó en la jurisprudencia y las normas que rigen el caso. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019[11]. 2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[12] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[13] de la acción; pues solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[14]. 2.1.
La legitimación en la causa por activa del Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E. se encuentra acreditada, puesto que fungió como parte demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-37-040-2018-00293-01, y es el titular de los derechos fundamentales que adujo fueron vulnerados. También está probada la legitimación en la causa por pasiva, porque el Juzgado Cuarenta Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fueron las autoridades que profirieron los autos del 31 de mayo y 12 de diciembre de 2019 que, según la tutelante, vulneraron sus derechos fundamentales. 2.2.
De la relevancia constitucional La solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al dictar sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales[15].
El reproche de tutela debe tener la suficiente relevancia constitucional para transcender de la discusión litigiosa propia del proceso ordinario, a un asunto de que, por referirse a una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela. Intervención que debe ser subsidiaria[16] y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad.
De acuerdo con la jurisprudencia, el requisito de relevancia constitucional persigue, como mínimo, tres finalidades, las cuales son: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional[17] y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad[18];
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales[19] y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[20]”[21]. Ahora, definir lo que es o no relevante en el plano constitucional depende de verificar que, a primera vista, el reproche esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales y, en especial, el derecho al debido proceso constitucional[22].
Para ello, la jurisprudencia constitucional[23] ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.
Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”[24]. 3 Caso concreto.
La Sala revisa a continuación los argumentos expuestos en el escrito de solicitud de amparo, a partir de los parámetros constitucionales fijados en el requisito general de relevancia constitucional. Solo en caso de encontrar satisfecho dicho requisito continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 3.1.
El accionante afirmó que el Juzgado Cuarenta Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por cuanto incurrieron en un defecto sustantivo por errónea aplicación de la Ley 1437 de 2011 en relación con la oportunidad para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Para ello, afirmó que la resolución en la que le impusieron la obligación de asumir una cuota parte de la mesada pensional de Griselina Rojas Castellanos, no está sujeta a un término de caducidad para ser demandada, en razón a que está relacionada con el reconocimiento de una prestación periódica. 3.2. Por su lado, las providencias del 31 de mayo de 2018 y del 12 de diciembre de 2019, fundaron sus decisiones a partir del concepto de prestación periódica, de la caracterización de la cuota parte pensional como una obligación parafiscal crediticia de naturaleza tributaria que no hace parte del ámbito laboral, y de la aplicación de sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la materia. 3.3.
Así, la Sala observa que el actor no cuestionó los argumentos de las autoridades judiciales tuteladas que explicaron la condición de obligación crediticia del orden tributario de las cuotas partes pensionales, que justificaron que la resolución no pueda ser demandadas en cualquier tiempo como una prestación periódica; ni la pertinencia y fidelidad de la aplicación de las sentencias invocadas del Consejo de Estado que sustentaron las providencias reprochadas.
Así, los reproches que formula el tutelante a las providencias judiciales carecen de relevancia constitucional, por cuanto no muestran la posible vulneración de garantías iusfundamentales a partir de la configuración de un defecto, sino que plantean de nuevo que la resolución que impone cuotas partes están relacionadas con prestaciones periódicas que hacen que no tengan un término de caducidad para ser demandadas, asunto que ya fue resuelto por los jueces del proceso ordinario con argumentos que, precisamente, no fueron desvirtuados o controvertidos en el escrito de amparo constitucional.
Por consiguiente, la Sala declarará la improcedencia del escrito de solicitud de amparo constitucional en atención a que no superó el requisito general de la acción de tutela interpuesta en contra providencia judicial, por lo motivos expuestos anteriormente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por el Hospital Departamental María Inmaculada E.S.E., por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sal0061 Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Rad. 11001-03- 15-000-2019-01299-00 ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15- 000-2019-00022-00.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-00022- 00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto. 1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.
En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solas- relevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno más- de esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como esta- le entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles? 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] En esta ocasión, el tribunal asumió un nuevo criterio para dirimir un conflicto de competencia, dentro del expediente con radicado 25000234200020170009700. [2] Radicado 25000234200020130680201. [3] Sentencia T-921 de 2011. [4] Caja Nacional de Previsión Social. [5] Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, providencia del 21 de junio de 2018, radicado 76001233300020160149701 (2000-17). [6] Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, providencia del 9 de julio de 2018, radicado 05001233300020160077301 (0630-18). [7] Sentencia de tutela proferida por la Sección Primera en el expediente con radicado 11001031500020180061501: “Con fundamento en lo expuesto, la Sala no encuentra que el Tribunal accionado haya incurrido en el defecto sustantivo atribuido por la entidad accionante, toda vez que en el proceso la autoridad judicial accionada determinó que había operado la caducidad del medio de control, en razón a que la demanda fue presentada de forma extemporánea.
Tal interpretación, en criterio de la Sala, se aviene con la naturaleza de las cuotas partes pensionales, pues de acuerdo con lo señalado por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en providencia de 17 de marzo de 2016 ( radicado 05-001-23-33-000-2014-00969-01), en la cual puntualizó lo siguiente: “[…] En relación con la naturaleza de las cuotas partes pensionales, esta Corporación (radicado 25000-23-27-000-2012-00250-01) ha dicho reiteradamente que: “…se encuentra que la naturaleza de la cuota parte pensional es la de una contribución parafiscal, en tanto que constituye un aporte obligatorio del empleador, destinado al pago de las mesadas pensionales dentro del esquema de financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones.
Sobre el carácter parafiscal de los recursos de la seguridad social y su destinación específica, conforme con el artículo 48 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha señalado que tales recursos son indispensables para el funcionamiento del sistema de seguridad social, y en esta medida están todos articulados para la consecución del fin propuesto por el Constituyente…” Respecto de la diferencia entre las cuotas partes pensionales y el derecho de recobro de las mismas, la Corte Constitucional a través de sentencia C – 895 de 2009, expresamente consignó: “…Las cuotas partes constituyen el soporte financiero para la seguridad social en pensiones, sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados…” De la trascripción anterior se desprende que las cuotas partes pensionales son el soporte más importante desde la perspectiva financiera en el sistema de seguridad social en pensiones porque representan un esquema de concurrencia en el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas y el recobro de las cuotas partes pensionales debe ser entendido como un derecho de naturaleza crediticia del orden parafiscal. […]”.
En el mismo sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto de 13 de diciembre de 2017 (radicado 05001-23-33-000-2015-00734-01) sostuvo que las cuotas partes pensionales tiene el carácter de contribución parafiscal. En este fallo se precisó lo siguiente: “[…] los actos que versan sobre el recobro de cuotas partes pensionales son de carácter tributario por tratarse de una contribución parafiscal […]”.
Así las cosas, el Tribunal accionado no incurrió en defecto sustantivo, en razón a que, conforme a lo señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado aplicable a la cuota parte pensional, para efectos de la caducidad se tiene en cuenta la fecha en la que se notificó la decisión adoptada por la administración y no, como se aduce en la solicitud de amparo, en la cual se puede instaurar en cualquier tiempo la demanda que se dirige en contra de actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas.
Es claro, entonces, que la posibilidad de demandar en cualquier tiempo, se contrae a los actos que tiene carácter de “prestación periódica”, es decir, aquellos actos que reconocen prestaciones salariales, que periódicamente se sufragaban al beneficiario (expediente núm. 0932-07)”. [8] Radicado 66001233100020110011701. [9] Radicado 66001233100020060076101. [10] Radicado 23001233300020130026001. [11] Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. [12] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [13] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [14] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [15] Al respecto, la Corte Constitucional explica la ponderación entre estos principios en el siguiente sentido: ”No se trata de convertir la tutela en un mecanismo ritualista, sino de exigir una actuación razonable para conciliar la protección eficaz de los derechos fundamentales, con los principios y valores en juego, al controvertir una providencia judicial” (sentencia T066 de 2019). [16] El artículo 86 de la Constitución establece: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable” (resaltado agregado). [17] Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.
En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. [18] Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.
Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional” (en igual sentido, las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014). [19] Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [20] En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental” (sentencia T-102 de 2006). [21] Corte Constitucional, sentencia T-422 del 16 de octubre de 2018. [22] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 16 de febrero de 2006.
En igual sentido ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [23] Cfr. sentencia C-590 de 2005. [24] Sentencia de la Corte Constitucional T066 de 2019, que, a su vez reitera la T-336 de 2004.