11001-03-15-000-2020-04287-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / LÍMITE TEMPORAL EN EL MONTO DE LAS INDEMNIZACIONES A FAVOR DE EMPLEADOS PÚBLICOS QUE OCUPARON CARGOS EN PROVISIONALIDAD - De seis a veinticuatro meses / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA SU-556 DE 2014 DE LA CORTE CONSTITUCIONAL La Sala encuentra que la aplicación de la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional resulta desde todo punto de vista acertada para el caso en estudio, en tanto que, en la referida providencia se fijó el parámetro de indemnización para aquellas situaciones en las que se declare la nulidad del acto de desvinculación de un servidor público nombrado en provisionalidad.

Del texto de la referida providencia, se observa que los motivos por los cuales se fijaron las reglas que se exponen a continuación, obedecieron a la naturaleza de la vinculación en provisionalidad y al efectivo daño causado con la desvinculación ilegal, tal y como se ilustra: (…) Así, teniendo en cuenta la naturaleza del cargo que desempeñaba el [accionante] en el momento en el que fue declarado insubsistente de Técnico Administrativo, Nivel Técnico, Código 367, grado 01, en provisionalidad y la fecha de su desvinculación del servicio, que acaeció el 16 de abril de 2012, procedía la restitución de los emolumentos salariales y prestacionales que dejó de devengar desde esa fecha hasta el 16 de abril de 2014, es decir 24 meses desde su desvinculación, atendiendo al mayor monto que corresponde restablecer a los servidores públicos que ocuparon un cargo en provisionalidad y el acto por medio del cual se les declaró insubsistente es decretado nulo.(…) Es un criterio reiterado por esta Sala que cuando se trata de reparar a aquellos servidores públicos que ocupando un cargo en provisionalidad son declarados insubsistentes, respecto a los salarios y prestaciones que corresponde reintegrar procede aplicar los postulados de la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional.

(…) Por consiguiente, el Tribunal accionado en la sentencia de 11 de marzo de 2020 al modificar la decisión del juez ordinario de primera instancia en cuanto a que las sumas dejadas de devengar deben reintegrarse de acuerdo al criterio de la Corte Constitucional establecido en la providencia de unificación SU-556 de 2014, desde la fecha en la que fue declarado insubsistente su nombramiento en provisionalidad, esto es desde el 16 de abril de 2012, hasta por los siguientes 24 meses, es decir, hasta el 16 de abril de 2014, aplicó acertadamente el criterio judicial vigente al momento de proferir el fallo, el cual, incluso fue emitido con anterioridad a la expedición de la decisión del a quo de 7 de octubre de 2014.

NOTA DE RELATORIA: Con aclaración de voto de la consejera Rocío Araújo Oñate, sin medio magnético a la fecha. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04287-00(AC) Actor: WILLIAM ALEXANDER MUÑOZ PALACIO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Procede la Sala a resolver la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política y los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015[1].

ANTECEDENTES 1. La tutela El señor WILLIAM ALEXANDER MUÑOZ PALACIO, por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela el 2 de octubre de 2020 contra el Tribunal Administrativo del Meta, en la que solicitó el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, así como los principios de legalidad y confianza legítima. Estimó vulneradas las anteriores garantías constitucionales con ocasión de la sentencia de 11 de marzo de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Meta modificó el reconocimiento de perjuicios a título de restablecimiento del derecho que se había ordenado mediante la providencia de 7 de octubre de 2014, a través de la cual el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio accedió a las pretensiones planteadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 50001- 33-33-006-2012-00087-01, formulado por el tutelante contra el municipio de Vista Hermosa del departamento del Meta. 2.

Hechos La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 2.1. El señor William Alexander Muñoz Palacio fue nombrado en provisionalidad en el cargo de Técnico Administrativo, Nivel Técnico, Código 367, Grado 04 mediante Decreto 025 del 13 de noviembre de 2009 por el Alcalde Municipal de Vista Hermosa – Meta. Se posesionó el 13 de noviembre de 2009 y trabajó en la oficina del Sisbén en el área dependiente de la Secretaría de Planeación hasta el 11 de enero de 2012. 2.2.

Por medio de Oficio N° AMVHM 022 de 11 de enero de 2012 el Alcalde Municipal de Vista Hermosa trasladó al señor Muñoz Palacio a la oficina de obras públicas a partir del 12 de enero de esa anualidad. 2.3. El 4 de marzo de 2012 mediante Oficio N° AMVHM 171-04 el Alcalde le informó al actor que “a partir de la fecha en su calidad de técnico administrativo [de la oficina de obras públicas] debía realizar la actualización y el cargue de la información pre contractual y contractual generada por la administración municipal al SECOP…”, para lo cual recibiría apoyo de otra funcionaria y una contratista de la entidad. 2.4.

El 16 de abril de 2012 a través del Decreto 044 proferido por el Alcalde Municipal, fue declarado insubsistente de su nombramiento en provisionalidad del cargo de Técnico Administrativo, Nivel Técnico, Código 367, Grado 04 del Municipio de Vista Hermosa – Meta. Dentro de los considerandos del citado acto administrativo se determinó que a partir del Decreto 0019 de 10 de enero de 2012 que suprimió el Sistema de Contratación Estatal – SICE -, el señor Muñoz Palacio no desempeñó “sus funciones esenciales dado que su experiencia laboral se desarrollaba especialmente con el manejo del SICE…”, razón por la que era necesario contar con un funcionario cuyo perfil técnico se adaptara a las necesidades del servicio y por mejoramiento del mismo se declaró insubsistente el nombramiento del señor Muñoz Palacio. 2.5.

Presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Decreto 044 de 16 de abril de 2012; con el fin de que se le reintegrara al cargo que desempeñaba al momento de su desvinculación o a otro de igual o superior jerarquía y el reconocimiento de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir. 2.6. Mediante sentencia de 7 de octubre de 2014 el Juzgado Sexto Administrativo Oral Administrativo de Villavicencio declaró la nulidad del Decreto 044 de 16 de abril de 2012, y, en consecuencia, ordenó el reintegro en provisionalidad del demandante al cargo en el que se encontraba posesionado hasta el 11 de enero de 2012 o a uno de igual o superior categoría y el pago de los salarios y prestaciones que dejó de recibir desde el 16 de abril de 2012, que fue la fecha de su desvinculación, hasta el momento en que se efectuara el reintegro.

Expuso que no hay evidencia de inconformismos de la labor que desempeñó durante los dos años en los que prestó sus servicios en la Oficina del Sisbén, sin embargo, bastaron tres meses desde su nombramiento en la Oficina de Obras Públicas para que la administración determinara su falta de idoneidad, lo cual tuvo explicación porque le fueron asignadas funciones de un cargo que no encaja con su perfil y para el cual no reúne los requisitos de ley, situación que dejó en evidencia que el mencionado acto se encontraba viciado de la causal de nulidad “desviación de las atribuciones propias de quien lo profirió”, y por ello, hubo lugar a acceder a las pretensiones y restablecer los derechos del actor. 2.7.

El municipio de Vista Hermosa presentó recurso de apelación que fue resuelto a través de sentencia de 11 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo del Meta, el cual, confirmó la nulidad del Decreto 044 de 2016, pero modificó la orden, en cuanto a que los salarios y prestaciones dejados de percibir debían ser reintegrados desde el momento de la desvinculación, el 16 de abril de 2012, hasta el 16 de abril de 2014.

Lo anterior, por considerar que el Alcalde en uso de sus facultades puso al demandante en una posición en la que no estaba en capacidad de cumplir con las funciones del cargo y por ello estaba viciado de nulidad el acto que lo declaró insubsistente, en consonancia con el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 que estableció que para los casos de desvinculación de los servidores en provisionalidad cuyo acto de insubsistencia es declarado nulo, la indemnización a pagar por los salarios y prestaciones dejados de percibir nunca puede ser inferior a 6 meses ni exceder los 24 meses de salario. 3.

Sustento de la vulneración El tutelante estimó que la providencia de 11 de marzo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta aplicó indebidamente la sentencia de la Corte Constitucional SU-556 de 2014, toda vez que los hechos que dieron lugar al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se emitió la sentencia enjuiciada, acaecieron el 16 de abril de 2012 con el acto que declaró insubsistente el nombramiento del cargo que venía desempeñando en provisionalidad.

Señaló que se le dio efectos retroactivos al mencionado criterio de unificación al fallarse su caso con base en este y se contradijo la postura fijada por la Sección Tercera del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de septiembre de 2017 dentro del expediente 68001-23-31-000-2009-00295-01 según el cual los precedentes judiciales deben ser aplicados a futuro.

Mencionó que acudió al juez constitucional para buscar el amparo tutelar de su derecho fundamental al debido proceso “como medida transitoria para evitar un perjuicio irremediable”, debido a que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2012-00087 no compensa la totalidad de perjuicios ocasionados con el acto que lo desvinculó del servicio. 4.

Pretensión constitucional En concreto la parte actora solicitó: “Dejar sin efecto dicha sentencia de marzo 11 de 2020, y en su defecto confirmar en todas sus partes la sentencia de primera instancia dictada por el juzgado sexto administrativo oral de Villavicencio, donde se ordenó el reintegro del funcionario afectado, así como al pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir desde abril 16 de 2012 (fecha de su desvinculación) hasta la fecha en que se efectúe su reintregro (sic), desconociendo la línea jurisprudencial de las altas cortes sobre este tema, por ser un acto violatorio del principio de legalidad y de confianza legítima de mi poderdante. 5.

Trámite de la acción Por medio del auto de 7 de octubre de 2020 la Magistrada Ponente admitió la tutela de la referencia, en consecuencia, ordenó notificar como demandado al Tribunal Administrativo del Meta y como terceros con interés dispuso la vinculación del Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio y el municipio de Vista Hermosa - Meta. 6.

Intervenciones 6.1. Una vez surtidas las notificaciones del auto de 7 de octubre de 2020, se presentaron las siguientes intervenciones. 6.2. Tribunal Administrativo del Meta Por medio del magistrado ponente de la decisión objeto de debate solicitó que se deniegue el amparo deprecado. Dentro de sus argumentos, adujo que de conformidad con el fallo SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional el pago de salarios y emolumentos dejados de percibir durante la desvinculación de los servidores en provisionalidad no puede ser inferior a 6 meses ni superior a 24, y fue con base en ese criterio que decidió modificar la sentencia de primera instancia. Expuso que, si bien la demanda ordinaria fue presentada en 2012 y hasta ese entonces el Alto Tribunal Constitucional no había fijado postulados sobre la materia, para el 7 de octubre de 2014, fecha de emisión de la decisión de primera instancia, esa postura ya había sido sentada porque la misma data de 24 de julio de 2014.

Para finalizar mencionó que la alzada fue resuelta conforme al marco jurídico vigente al momento de la expedición de las sentencias del proceso ordinario y que la segunda instancia estuvo en consonancia con la decisión del a quo en cuanto a la declaratoria de nulidad del acto que desvinculó del servicio al actor, empero modificó las sumas a restablecer en aplicación a los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional. 6.3.

Municipio de Vista Hermosa - Meta A través del Alcalde Municipal actual mencionó que se oponía a las súplicas de la demanda. Al respecto, refirió que para el caso, no se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales porque por medio del fallo que se cuestiona no se vulneraron ni desconocieron los derechos fundamentales del tutelante, quien por el contrario, tuvo la posibilidad de intervenir en salvaguarda de su derecho a la defensa en todas las oportunidades pertinentes y con las garantías que la ley y la constitución le otorgan.

Aludió que el desconocimiento de precedente ocurrió en la sentencia de 7 de octubre de 2014 en la que se omitió la postura de unificación de la Corte Constitucional que sobre el tema rige y ya estaba vigente en ese momento, debido a que fue expedida desde el 24 de julio de 2014. Precisó que la afirmación de que no se satisfacen todos los derechos fundamentales transgredidos por la desvinculación del servicio a la que fue sometido en el año 2012, refleja su apreciación subjetiva, de otro lado, no puede pretender que por vía de acción de tutela se inapliquen fallos de unificación de las Altas Corporaciones.

Concluyó que con la aplicación de la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional le dio prelación a la línea jurisprudencial vigente al momento en que profirió la decisión y ello no transgrede derechos fundamentales. 6.4. Pese a que el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio fue debidamente notificado del auto de 7 de octubre de 2020, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto No. 1069 de 2015 modificado por el Decreto No. 1983 de 2017 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Asunto bajo análisis Corresponde a la Sala determinar si de conformidad con los argumentos planteados en la demanda y las contestaciones, la sentencia de 11 de marzo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta se encuentra viciada de desconocimiento de precedente por haber aplicado indebidamente la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional que estableció que cuando se decrete la nulidad de los actos administrativos que declararon la insubsistencia de los servidores públicos que se desempeñen en provisionalidad, en todo caso, la restitución de salarios y prestaciones no puede ser inferior a 6 meses ni superior a 24 meses de salario.

Para el efecto se estudiará: (i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva, y, de superarse, iii) se abordará el análisis del caso concreto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.

Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[2] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[3] Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[4] Señaló la Sala Plena en el fallo en mención, que: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente».[5] Énfasis propio.

A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014,[6] la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 de la Constitución Política y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Por tanto, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los mecanismos judiciales, ordinarios y extraordinarios de defensa, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 4.1. Tutela contra Tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción constitucional se cuestiona la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Meta en segunda instancia, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que se identifica con el número de radicado 50001-33-33-006-2012-00087-01. 4.2.

Inmediatez La tutela se ejerció en un término razonable, contado desde el día siguiente a la ejecutoria (art. 302[8] de la Ley 1564 de 2012) de la decisión cuestionada, toda vez que la sentencia de segunda instancia, que puso fin al proceso ordinario se profirió el 11 de marzo de 2020, se notificó el 22 de julio del mismo año y la acción constitucional se radicó el 2 de octubre de esta anualidad. 4.3.

Subsidiariedad Finalmente, la Sala encuentra que se supera este requisito, pues la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial ordinarios para debatir la providencia cuestionada, teniendo en cuenta que la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión proferida en primera instancia el 7 de octubre de 2014 por el Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta el 11 de marzo de 2020, y frente a esta no proceden más recursos o actuaciones.

En cuanto a los mecanismos extraordinarios establecidos, no proceden en el caso concreto, por no cumplirse con los presupuestos de los artículos 248 y 257 de la Ley 1437 de 2011. 5. Caso concreto Como quedó expuesto en los antecedentes de este proveído, la parte actora estimó que en la providencia de 11 de marzo de 2020 el Tribunal Administrativo del Meta aplicó indebidamente la postura de unificación adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 ya que los hechos que motivaron la interposición del proceso ordinario acaecieron con el acto por medio del cual fue declarado su nombramiento insubsistente el 16 de abril de 2012, situación que a su vez, contradijo el criterio de la Sección Tercera del Consejo de Estado fijado en el fallo de 4 de septiembre de 2017 dentro del expediente 68001-23-31-000-2009-00295-01, que refiere que los precedentes judiciales rigen hacia el futuro.

Para el efecto, procederá la Sala a estudiar los cargos de cara al defecto por desconocimiento de precedente, el cual, pese a no ser invocado de forma expresa por el tutelante se enmarca dentro de dicho concepto. 5.1. Desconocimiento del precedente La Sala ha establecido que “es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente”.

Se constituye también por las sentencias de constitucionalidad y de unificación, proferidas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que “…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.”.[9] Como fundamento del yerro bajo estudio, el actor mencionó que le fue vulnerado su derecho fundamental al debido proceso por el Tribunal Administrativo del Meta al expedir la sentencia de 11 de marzo de 2020, la cual modificó el reconocimiento que a título de restablecimiento del derecho había ordenado el Juzgado Sexto Administrativo Oral de Villavicencio, como juez de primera instancia en la sentencia de 7 de octubre de 2014 de la Corte Constitucional, en aplicación a la providencia SU-556 de 24 de julio de 2014 toda vez que a la fecha en la que se expidió el acto que demandó, es decir, el 16 de abril de 2012, no estaba vigente esa postura, y, por ende, no estaban fijados los topes de indemnización que se les deben pagar a los servidores públicos que ocupan un cargo en provisionalidad y el acto por medio del cual su nombramiento se declara insubsistente, se anula por la jurisdicción contenciosa administrativa.

Como se mencionó en el acápite de antecedentes, el a quo del proceso ordinario en el fallo de 7 de octubre de 2014, además de ordenar el reintegro al cargo que venía desempeñando el actor al 11 de enero de 2012, tras evidenciar que el Decreto 044 de 16 de abril de 2012 se encontraba viciado de la causal de desviación de poder, dispuso el pago de salarios y prestaciones dejados de percibir desde el 16 de abril de 2012, que corresponde a la fecha efectiva de su desvinculación, hasta que se efectuara el reintegro.

La anterior decisión se modificó por el Tribunal Administrativo del Meta, que aunque coincidió con que el acto que declaró insubsistente su nombramiento en provisionalidad estaba viciado de la causal de desviación de poder, señaló que “en cuanto a la condena del pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos dejados de percibir por el señor William Alexander Muñoz Palacio, ha de entenderse desde el momento en que fue desvinculado del servicio y hasta tanto el nombramiento provisional haya sido provisto por el sistema de méritos – si fuere el caso -, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni que pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario…”, dando aplicación al criterio establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 24 de julio de 2014.

Al respecto, la Sala encuentra que la aplicación de la sentencia SU-556 de 2014 de la Corte Constitucional resulta desde todo punto de vista acertada para el caso en estudio, en tanto que, en la referida providencia se fijó el parámetro de indemnización para aquellas situaciones en las que se declare la nulidad del acto de desvinculación de un servidor público nombrado en provisionalidad.

Así, conforme con la nueva lectura, la regla de decisión se extiende, en esas circunstancias, a descontar la remuneración que recibe la persona desvinculada, no solo del tesoro público sino también del sector privado, ya sea como trabajador dependiente o independiente. 3.6.13.4. Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio. 3.6.13.5.

A este respecto, el valor mínimo indemnizatorio en este caso se fija, en razón a que las personas desvinculadas han agotado previamente el respectivo proceso judicial, y, como consecuencia de la congestión y la consiguiente mora en la adopción de las decisiones de protección, la posibilidad de acceder a un reconocimiento patrimonial por el despido injusto se extienda a periodos de varios años, es decir, a periodos que superen los seis (6) meses.

En el caso contrario, el pago mínimo de indemnización no tiene lugar, y ésta deberá corresponder al daño efectivamente sufrido, el cual será equivalente al tiempo cesante. 3.6.13.6. Por su parte, y en plena concordancia con lo anterior, el término máximo de indemnización se fija dentro del propósito de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación, y su tope de 24 meses se determina teniendo en cuenta los estándares internacionales y nacionales recogidos en diversos estudios, que consideran como de larga duración el desempleo superior a un año.” Así, teniendo en cuenta la naturaleza del cargo que desempeñaba el señor Muñoz Palacio en el momento en el que fue declarado insubsistente de Técnico Administrativo, Nivel Técnico, Código 367, grado 01, en provisionalidad y la fecha de su desvinculación del servicio, que acaeció el 16 de abril de 2012, procedía la restitución de los emolumentos salariales y prestacionales que dejó de devengar desde esa fecha hasta el 16 de abril de 2014, es decir 24 meses desde su desvinculación, atendiendo al mayor monto que corresponde restablecer a los servidores públicos que ocuparon un cargo en provisionalidad y el acto por medio del cual se les declaró insubsistente es decretado nulo.

Es un criterio reiterado por esta Sala que cuando se trata de reparar a aquellos servidores públicos que ocupando un cargo en provisionalidad son declarados insubsistentes, respecto a los salarios y prestaciones que corresponde reintegrar procede aplicar los postulados de la sentencia SU- 556 de 2014 de la Corte Constitucional, así: «…la Sala reitera su posición[10] en relación con la procedencia de dar aplicación a los criterios expuestos en la sentencia SU-556 de 2014 en los casos en que se declare la nulidad del acto administrativo de desvinculación de un funcionario vinculado en provisionalidad, la cual se expuso en decisión adoptada recientemente en los siguientes términos: “De acuerdo con lo anterior, la Corte Constitucional, en la providencia mencionada, señaló que la jurisprudencia ha venido evolucionando en la dirección de vincular el monto de la indemnización con el daño efectivamente sufrido por el servidor público, el cual debe corresponder a lo dejado de percibir durante el tiempo en que aquél ha permanecido cesante con motivo de su retiro injustificado, esto, con el fin de evitar un pago excesivo y desproporcionado en relación con el verdadero daño sufrido a causa de la desvinculación. En razón a lo anterior, fijó una regla, según la cual a la suma indemnizatoria a que tiene derecho el empleado público, habrá de descontársele todo lo que haya recibido durante el periodo de desvinculación, como retribución por su trabajo, bien sea que provenga de fuente pública o privada, como dependiente o independiente, sin que aquella sea menor a los 6 meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciendo, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta 24 meses, atribuible a la ruptura del nexo de causalidad entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio.

(…) En ese orden es claro que la sentencia de unificación 556 de 2014, estudió los casos en los que se desvinculó a personas que ocupaban en provisionalidad cargos de carrera, y estableció que, el monto de la indemnización debe corresponder con el daño efectivamente sufrido, de manera que su cuantificación debe coincidir con lo dejado de percibir durante el tiempo que permaneció cesante con motivo del retiro injustificado.». 5.2.

Ahora bien, el tutelante señaló que en virtud de la sentencia de 4 de septiembre de 2017 (exp. 68001-23-31-000-2009-00295-01) de la Sección Tercera del Consejo de Estado no debió aplicarse el fallo SU-556 de 2014 del Alto Tribunal Constitucional toda vez que su desvinculación del servicio por medio del acto que lo declaró insubsistente data de 16 de abril de 2012.

En la referida decisión judicial, respecto a las normas que en derecho rigen cada caso y los criterios judiciales a aplicar se mencionó que: “(i) Es deber del Juez y la Administración, al momento de identificar y construir la norma de conducta y de juicio, aplicar los criterios jurisprudenciales vigentes para la fecha de los hechos que fundan la controversia, pues éstos hacen parte del marco de legalidad histórica a ser observado, (ii) Es criterio general, no limitado a expresos y singulares casos puntuales, que todo cambio de precedente jurisprudencial, referido a competencias estatales, derechos o mecanismos de protección, debe ser adoptado e interpretado con efecto prospectivo o a futuro, (iii) Siempre que se alegue por uno de los sujetos procesales una situación de tránsito jurisprudencial, ello debe ser considerado expresamente por tales autoridades a los fines de verificar tal situación y determinar cuál era el criterio jurídico fijado para entonces, sin perjuicio del deber oficioso de la autoridad de aplicar el derecho vigente, (iv) la misma naturaleza de lo que se viene de decir impone precisar que esa protección a la confianza legítima sólo se puede atribuir a la existencia de un criterio jurídico bien formado en la jurisprudencia, ora por su reiteración o por estar fundado en una decisión de unificación de jurisprudencia del Consejo de Estado[11], de ahí que no se pueda predicar esa misma certeza cuando se advierten tesis imprecisas o contradictorias en la Corporación[12] y (v) la retroactividad del precedente viola la cláusula de Estado de Derecho y el deber general del Estado de respeto a las garantías judiciales, debido proceso, libertad e igualdad y, por contera, a la confianza legítima creada de manera objetiva por las autoridades estatales en el desarrollo de sus actos.”(Negrillas del texto original).

Se aclara entonces que tal como lo adujo el Tribunal accionado, incluso al momento en el que se profirió el fallo de primera instancia, el 7 de octubre de 2014, la decisión de unificación de la Corte Constitucional establecida en la SU-556 de 24 de julio de 2014 ya había sido proferida y hacía parte del derecho vigente al momento de adoptar lo que correspondía jurídicamente a su caso.

Si bien no se trataba de una sentencia unificadora del Consejo de Estado, los fallos de la Corte Constitucional que están dotados de esa connotación tienen carácter vinculante teniendo en cuenta que es la Corporación en materia de cierre de derechos fundamentales, que interpreta las disposiciones del ordenamiento jurídico de la forma en que más se armonizan con la Constitución Política y procura por el respeto del núcleo fundamental de los derechos que de allí emanan.

Al respecto, la Sección Quinta del Consejo de Estado señaló sobre el carácter vinculante de las decisiones de unificación de la Corte Constitucional[13], que: “Las sentencias de unificación que profiere la Corte Constitucional, tienen fundamento normativo en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, en su condición de Corporación de cierre en materia de derechos fundamentales y al tener la eventual revisión de los fallos de tutela proferidos por todos los jueces.

El carácter vinculante de esta modalidad de sentencia obedece a que en ellas la Corte fija el alcance de un derecho fundamental o señala la interpretación de un precepto de la forma que más se ajusta a la Carta, de tal manera que pretende garantizar el núcleo esencial del derecho fundamental cuyo alcance es fijado por la Corte. La Corte Constitucional en la sentencia T-351 de 2011[14] explicó que el sentido, alcance y fundamento normativo del carácter vinculante de los pronunciamientos de la Corporación en sede de unificación en tutela, lo constituye la necesidad dar una única interpretación a de los preceptos constitucionales por razones de igualdad, así como a los derechos fundamentales.” (Negrillas del texto original).

Por consiguiente, el Tribunal accionado en la sentencia de 11 de marzo de 2020 al modificar la decisión del juez ordinario de primera instancia en cuanto a que las sumas dejadas de devengar deben reintegrarse de acuerdo al criterio de la Corte Constitucional establecido en la providencia de unificación SU-556 de 2014, desde la fecha en la que fue declarado insubsistente su nombramiento en provisionalidad, esto es desde el 16 de abril de 2012, hasta por los siguientes 24 meses, es decir, hasta el 16 de abril de 2014, aplicó acertadamente el criterio judicial vigente al momento de proferir el fallo, el cual, incluso fue emitido con anterioridad a la expedición de la decisión del a quo de 7 de octubre de 2014.

Lo anterior, teniendo en cuenta que la declaratoria de insubsistencia de su nombramiento data del 16 de abril de 2012, pero su caso se encontraba pendiente de ser resuelto el 24 de julio de 2014, momento en el que se emitió la referida providencia de unificación. 5.3. Conclusión Concluye la Sala que, los derechos fundamentales invocados por el accionante no fueron vulnerados con ocasión de la providencia de 11 de marzo de 2020, comoquiera que se aplicó acertadamente el criterio de la Corte Constitucional establecido en la sentencia SU-556 de 2014 al modificar la providencia de primera instancia en cuanto a que las sumas a reintegrar no pueden ser inferiores a los 6 meses, ni exceder los 24 meses de salario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR el amparo del derecho fundamental al debido proceso irrogado por el señor WILLIAM ALEXANDER MUÑOZ PALACIO, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados, según el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, dentro de los tres días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de la ejecutoria, conforme lo fija el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Aclara voto LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Modificado por el artículo 1º del Decreto Nacional 1983 de 2017. [2] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [3] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [4] Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». [5] Sala Plena.

Consejo de Estado. Rad. No. No. 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actor: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [8] «Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. || No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. || Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos».

Énfasis de la Sala. [9] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [10] Sentencia del 24 de noviembre del 2016, radicación 11001-03-15-000- 2016-01066-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. [11] Ley 1437 de 2011. Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial.

Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. [12] “19.

Es posible, de otro lado, que no exista claridad en cuanto al precedente aplicable, debido a que la jurisprudencia sobre un determinado aspecto de derecho sea contradictoria o imprecisa. Puede ocurrir que haya sentencias en las cuales frente a unos mismos supuestos de hecho relevantes, la Corte haya adoptado decisiones contradictorias o que el fundamento de una decisión no puede extractarse con precisión. En estos casos, por supuesto, compete a la Corte Suprema unificar y precisar su propia jurisprudencia. Ante la falta de unidad en la jurisprudencia, los jueces deben hacer explícita la diversidad de criterios, y optar por las decisiones que interpreten de mejor manera el imperio de la ley, a partir de una adecuada determinación de los hechos materialmente relevantes en el caso.

De la misma forma, ante la imprecisión de los fundamentos, pueden los jueces interpretar el sentido que se le debe dar a la doctrina judicial de la Corte Suprema”. Corte Constitucional. Sentencia C-836 de 2001. [13] Sentencia de 19 de enero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-00424-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-351 del 5 de mayo de 2011.

M.P. Luis Ernesto Vargas Silva