ACCIÓN DE TUTELA / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN INCIDENTE DE DESACATO – Confirma sanción / INCUMPLIMIENTO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / ELEMENTO OBJETIVO DEL DESACATO – Configurado / ELEMENTO SUBJETIVO DEL DESACATO – Configurado [E]l criterio objetivo para la sanción fue debidamente verificado por la autoridad judicial que la dispuso, pues no se encuentra prueba que acredite el cumplimiento de la orden prevista.
Además, hay que advertir sobre la presentación de varios incidentes de desacato en los que la entidad no ha dado cuenta de haber cumplido la orden de tutela. De modo que, si bien en anteriores trámites de desacato, iniciados de manera consecutiva y cercana en el tiempo, todavía no había certeza en relación con la ejecutoria de la primera sanción, en esta oportunidad la Sala advierte que, desde el último requerimiento que hizo la [actora] y el actual trámite han pasado más de dos meses sin que la entidad haya demostrado el cumplimiento de la orden cuando así se lo ha requerido el juez de amparo.
Todo lo cual lleva a que sea admisible la conclusión a la que llegó el tribunal de que no se ha dado cumplimiento a la sentencia que ordenó la protección de derechos fundamentales, proferida en julio de 2019. Ahora bien, en relación con el criterio subjetivo que implica la verificación de una conducta negligente por parte de quien estaba obligado a cumplir la orden, esta Subsección encuentra que, en la providencia objeto del presente trámite de consulta, el tribunal da cuenta de la desidia del acatamiento del fallo, por parte del Director Técnico de Reparación de la UARIV, [E.A.F.], quien tiene dentro de sus funciones atender este tipo de solicitudes, con base en la referida comunicación vía telefónica a la [actora], y en la omisión de aportar información al expediente, relacionada con las gestiones administrativas encaminadas a la satisfacción de las ordenes previstas en la citada sentencia de tutela.
En consecuencia, la providencia consultada sí expone un análisis razonado para evidenciar una falta de diligencia del sujeto sancionado, por resguardar las garantías constitucionales tuteladas en el caso concreto. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 52 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 54001-23-33-000-2019-00210-04(AC)A Actor: MARÍA ANTONIA CASTRO DURÁN Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS Y OTRO ACCIÓN DE TUTELA - CONSULTA DE LA SANCIÓN POR DESACATO La Sala procede a revisar, en grado jurisdiccional de consulta, el auto del 17 de marzo de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que sancionó, dentro del cuarto trámite incidental de desacato, a Enrique Ardila Franco en su condición de Director Técnico de Reparación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante, la UARIV).
I.
ANTECEDENTES 1. Trámite de la solicitud de tutela 1.1.1. María Antonia Castro Durán presentó solicitud de amparo de sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso contra la UARIV y la Procuraduría General de la Nación. 1.1.2. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del fallo del 30 de julio de 2019, amparó los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de la accionante, y, en consecuencia, ordenó a la UARIV, que realizara un nuevo estudio de las condiciones de la actora para ser beneficiaria de la indemnización administrativa. 2.
Trámite del primer incidente de desacato 1.2.1. La señora Castro Durán inició trámite de desacato en contra de la UARIV, afirmando que la entidad había desobedecido la orden impartida en el fallo de tutela. 1.2.2. El Tribunal, con providencia del 3 de octubre de 2019, declaró en desacato a Enrique Ardila Franco, en su condición de Director Técnico de Reparación de la UARIV, y lo sancionó con multa equivalente a diez (10) días de salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV). 1.2.3.
La anterior decisión surtió el grado jurisdiccional de consulta ante la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que, con auto del 23 de octubre de 2019, confirmó el proveído del 3 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 1.3. Trámite del segundo incidente de desacato. Radicado No. 54001-23-33- 000-2019-00210-02 1.3.1.
María Antonia Castro Durán, el 22 de noviembre de 2019, radicó escrito ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander para solicitar que se declarara en desacato a la UARIV, por incumplir lo resuelto en la sentencia de tutela del 30 de julio de 2019. 1.3.2. En auto del 5 de diciembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró en desacato a Enrique Ardila Franco, en su condición de Director Técnico de Reparación de la UARIV, y lo sancionó con multa equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente. 1.3.3.
En el trámite del grado jurisdiccional de consulta correspondiente, esta Judicatura, por medio de auto del 17 de enero de 2020, solicitó al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que, en el término de dos (2) días, contados a partir de la notificación de esa providencia, informara[1]: “[…] qué trámite de ejecutoria dio al auto del 3 de octubre de 2019, en el que sancionó a ENRIQUE ARDILA FRANCO en su condición de Director Técnico de Reparación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas —UARIV—, y que fue confirmado, en el grado jurisdiccional de consulta por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en auto del 23 de octubre de 2019”. 1.3.4.
Esta Subsección, en auto del 28 de enero de 2020, revocó la providencia del 5 de diciembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con base en el siguiente argumento: “En el sub lite, en tanto que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el auto del 3 de octubre de 2019, impuso una sanción por desacato, que fue confirmada por esta Colegiatura en el auto del 23 de octubre de la misma anualidad, y no consta que esa autoridad haya adelantado el trámite de ejecutoria de la sanción mencionada, no resulta procedente imponer una nueva penalidad, incluso, aunque persista el incumplimiento.
De lo contrario, se omitiría el principio de cosa juzgada respecto de la primera decisión judicial ya adoptada, y, además, podría desconocerse el principio constitucional de non bis in ídem, respecto del sujeto sancionado”. 1.4. Trámite del tercer incidente de desacato. Radicado No. 54001-23-33-000- 2019-00210-03 1.4.1. María Antonia Castro Durán, el 21 de enero de 2020, solicitó iniciar un nuevo trámite de desacato en contra de la UARIV, en escrito incidental del 21 de enero de 2020[2], en razón a que la entidad accionada continúa desobedeciendo la orden impartida en el fallo de tutela. 1.4.2.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del auto del 23 de enero de 2020[3], admitió el tercer incidente de desacato, y corrió traslado de la solicitud a la autoridad accionada, para lo que considere pertinente. 1.4.3. El anterior despacho judicial sancionó a Enrique Ardila Franco, en su condición de Director Técnico de Reparación, de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas —UARIV—, por medio del auto del 28 de enero de 2020[4]. 1.4.4.
Esta Subsección, en el trámite de consulta de la anterior decisión, revocó el auto del 28 de enero de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y dispuso estarse a lo resuelto en el proveído del mismo día, emitido por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, en el trámite del incidente de desacato, con número de radicado 54001-23-33-000-2019-00210-02.
Con sustento en la anterior decisión, la Sala puso de presente que la peticionaria no mencionó alguna circunstancia nueva acerca del trámite de ejecutoria de la primera sanción impuesta, que puso de presente el auto del 28 de enero de 2020, al resolver el grado jurisdiccional de consulta del segundo incidente de desacato. 1.5. Trámite del cuarto incidente de desacato.
Radicado No. 54001-23-33-000- 2019-00210-04 1.5.1. María Antonia Castro Durán, el 9 de marzo de 2020, solicitó iniciar un nuevo trámite de desacato en contra de la UARIV[5], en razón a que la entidad accionada continúa desobedeciendo la orden impartida en el fallo de tutela. 1.5.2. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio del auto del 9 de marzo de 2020[6], admitió el cuarto incidente de desacato, y corrió traslado de la solicitud a la autoridad accionada, para lo que considere pertinente. 1.5.3.
Luego, el Tribunal profirió el proveído del 17 de marzo de 2020[7], en el que sancionó a Enrique Ardila Franco, Director Técnico de Reparación de la UARIV, con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos mensuales legales vigentes (SMMLV), y advirtió al sancionado su obligación de dar cumplimiento del fallo del 30 de julio de 2019. Como sustento de la anterior decisión, la autoridad judicial expuso las siguientes razones: (i) la entidad accionada no ejerció su derecho de defensa en este trámite, a pesar de que fue notificada debidamente;
(ii) hasta el momento, la entidad no ha cumplido con la citada sentencia de tutela, y no ha aportado información relacionada con la indemnización administrativa; (iii) El Director Técnico de Reparación de la UARIV, funcionario competente para resolver este tipo de solicitudes, no se ha pronunciado respecto de las gestiones adelantadas, con ocasión del acatamiento del fallo; y (iv) el Tribunal se comunicó, vía telefónica, el 13 de marzo de 2020, con la señora Castro, quien le informó que “a la fecha no se ha dado cumplimiento a la sentencia del 30 de julio de 2019”.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala tiene competencia, en grado jurisdiccional de consulta, para confirmar o revocar la sanción por desacato proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, conforme lo dispone el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991[8]. La Sala pone de presente que la Secretaría General de la Corporación, por medio de correo electrónico enviado el 18 de mayo de 2020 a las 5:08 p.m., puso en conocimiento el expediente de la referencia, con el objeto de que esta Judicatura resolviera de fondo el grado jurisdiccional de consulta del auto proferido el 17 de marzo de 2020, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, motivo por el que se entiende que el término legal[9] para hacer un pronunciamiento de este asunto vence el 22 de mayo de 2020. 2.
Consulta del trámite de desacato El trámite de consulta está regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, el cual, a su vez se refiere a la figura del desacato en los siguientes términos: “Artículo 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción” (resaltado de la Sala). Como se observa, la consulta es un trámite condicionado al de desacato, en los eventos en que se resuelva sancionar a la autoridad obligada en una orden de tutela.
Además, tiene una finalidad de control de la sanción impuesta, lejos de ser un recurso de impugnación sobre la decisión adoptada en el desacato. Por tanto, la consulta se constituye como una valoración sobre la orden sancionatoria proferida dentro del trámite de desacato, a fin de determinar si, efectivamente, hubo un incumplimiento de la orden de tutela que diera origen a la sanción establecida.
Sobre esta finalidad la Corte Constitucional expuso en la Sentencia C367 de 2014, que “consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación”. Particularmente, la actividad del juez que resuelve esta cuestión está referida a una verificación fáctica sobre la ocurrencia del incumplimiento y, posteriormente, a establecer si la sanción es la correcta.
Esto es, “el juez que decide la consulta ejerce su competencia sobre dos asuntos estrechamente relacionados pero diferentes. Primero, debe verificar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial. En ambos casos apreciará en las circunstancias del caso concreto la causa del incumplimiento con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido.
Segundo, una vez verificado el incumplimiento, el juez de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta. Ello comprende corroborar que no se ha presentado una violación de la Constitución o de la Ley, y asegurarse de que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia”[10].
La Corte Constitucional ha manifestado[11] que la sanción que puede ser impuesta dentro del incidente de desacato tiene carácter disciplinario, dentro de los rangos de multa y arresto, resaltando que, si bien entre los objetivos del incidente de desacato está sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, ciertamente lo que se busca lograr es el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada.
De este modo, para la imposición de una sanción por desacato, el juez constitucional debe verificar que concurran dos aspectos, uno de carácter objetivo –que consiste en el incumplimiento como tal de la sentencia-, y otro de carácter subjetivo –que implica la verificación de una conducta negligente por parte de quien estaba obligado de cumplir la orden[12].
A partir de los lineamientos realizados por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, a continuación se pasará a hacer el análisis en el caso concreto sobre la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en el sentido de determinar si, efectivamente, hubo un incumplimiento por parte del Director Técnico de Reparación de la UARIV en relación con la orden proferida por esa autoridad mediante fallo de tutela del 30 de julio de 2019.
Y, en tal caso, si la sanción impuesta fue la correcta. 2.3. Caso concreto La sentencia del 30 de julio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, ordenó a la UARIV, concretamente: i) realizar un nuevo estudio de las condiciones de la actora para ser beneficiaria de la indemnización administrativa por el fallecimiento de su esposo; y ii), en caso de estimarse que la actora tiene derecho a gozar de la indemnización reclamada, a la entidad le correspondía adelantar los trámites de la revocatoria de la indemnización reconocida a Regina Isabel Villa Torregrosa, debiendo cancelar en el término máximo de un mes la indemnización requerida a María Antonia Castro de Durán. Como esta Judicatura ya lo expuso, la actora presentó un cuarto incidente de desacato, con la pretensión de que se ordenara a la UARIV el cumplimiento a las ordenes previstas en la sentencia de tutela del 30 de julio de 2019, respecto de su solicitud relacionada con la indemnización administrativa, y se sancionara al representante legal de la citada entidad, por su negligencia. Lo anterior porque, a pesar de haber promovido otros tres trámites incidentales de la misma naturaleza, la autoridad accionada continua su incumplimiento frente a lo ordenado en el referido fallo.
El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en auto del 17 de marzo de 2020, sancionó al Director Técnico de Reparación de la UARIV, Enrique Ardila Franco, con una multa equivalente a 2 SMMLV, y remitió el expediente a esta Corporación, para adelantar la correspondiente consulta de esa decisión. Como sustento de lo anterior, ese despacho judicial encontró que “a la fecha de [sic] no han cumplido con lo ordenado en dicho fallo y tampoco ha recibido información alguna con relación a la indemnización administrativa u otra información relacionada con su caso”.
Además, la mencionada autoridad no ejerció su derecho en este trámite, pese a que fue notificada debidamente[13]. Revisada la providencia consultada, la Sala encuentra razón en cuanto al incumplimiento por parte de la UARIV, en primer lugar, porque María Antonia Castro de Durán así lo manifestó el 13 de marzo de 2020 al ser contactada por el Tribunal, conversación en la que precisó que no había recibido respuesta alguna, y, en segundo lugar, la autoridad accionada guardó silencio en este trámite.
De esta forma, la Sala observa que, en efecto, el criterio objetivo para la sanción fue debidamente verificado por la autoridad judicial que la dispuso, pues no se encuentra prueba que acredite el cumplimiento de la orden prevista. Además, hay que advertir sobre la presentación de varios incidentes de desacato en los que la entidad no ha dado cuenta de haber cumplido la orden de tutela.
De modo que, si bien en anteriores trámites de desacato, iniciados de manera consecutiva y cercana en el tiempo, todavía no había certeza en relación con la ejecutoria de la primera sanción, en esta oportunidad la Sala advierte que, desde el último requerimiento que hizo la señora Castro Durán y el actual trámite han pasado más de dos meses sin que la entidad haya demostrado el cumplimiento de la orden cuando así se lo ha requerido el juez de amparo.
Todo lo cual lleva a que sea admisible la conclusión a la que llegó el tribunal de que no se ha dado cumplimiento a la sentencia que ordenó la protección de derechos fundamentales, proferida en julio de 2019. Ahora bien, en relación con el criterio subjetivo que implica la verificación de una conducta negligente por parte de quien estaba obligado a cumplir la orden, esta Subsección encuentra que, en la providencia objeto del presente trámite de consulta, el tribunal da cuenta de la desidia del acatamiento del fallo, por parte del Director Técnico de Reparación de la UARIV, Enrique Ardila Franco, quien tiene dentro de sus funciones atender este tipo de solicitudes, con base en la referida comunicación vía telefónica a la señora Castro, y en la omisión de aportar información al expediente, relacionada con las gestiones administrativas encaminadas a la satisfacción de las ordenes previstas en la citada sentencia de tutela[14].
En consecuencia, la providencia consultada sí expone un análisis razonado para evidenciar una falta de diligencia del sujeto sancionado, por resguardar las garantías constitucionales tuteladas en el caso concreto. Por último, la Sala no encuentra que la sanción impuesta en el trámite de desacato, consistente en una multa de dos (2) SMMLV, sea de alguna manera desproporcionada o irrazonable, toda vez que han transcurrido diez (10) meses y diecinueve (19) días desde el fallo de tutela sin que se haya cumplido lo ordenado, y hay una conducta negligente reiterada en la persona sancionada.
En ese orden, esta Subsección concluye que están reunidos los requisitos para confirmar la sanción consultada, puesto que, por un lado, hay un incumplimiento por parte del Director Técnico de Reparación de la UARIV a la orden impuesta en la sentencia del 30 de julio de 2019; y por el otro, se constató una actitud negligente, pues no fue aportada prueba alguna que diera cuenta del cumplimiento a lo previsto con ocasión del fallo de tutela, es decir, no la acató. En todo caso, la Sala ordenará que, por la Secretaría General de esta Corporación, se remitan copias de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación como entidad encargada del control disciplinario de los empleados públicos, y, por otra parte, al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, como superior jerárquico del sancionado Director Técnico de Reparación de la entidad, para lo de su competencia. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 17 de marzo de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR, por la Secretaría General del Consejo de Estado, copias de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación y al Director de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, para lo de su competencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.
CUARTO: En firme esta providencia DEVOLVER el expediente al despacho origen para lo de su competencia. Notifíquese y cúmplase, GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Folios 28 y 29 del expediente de tutela. [2] Folios 1 a 9 del expediente de tutela. [3] Folio 22 del expediente de tutela. [4] Folio 25 del expediente de tutela. [5] Folios 80 a 81 del expediente del incidente de desacato. [6] Folio 83 del expediente del incidente de desacato. [7] Folios 87 a 89 del expediente del incidente de desacato. [8] La norma dice: “(…) La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” (Subraya del Despacho). [9] Decreto 2591 de 1991 “Artículo 52. […] La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. [10] T-086 del 2003. [11] Sentencias T-280 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda Amaris (e) y T-458, T-744. [12] Corte Constitucional, Sentencia SU-034 de 2018.
“(…) que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario. Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela”. [13] Folio 84 del expediente del incidente. [14] Folio 88 del expediente del incidente.