ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada En el expediente está plenamente acreditado que i) el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió la sentencia el 26 de octubre de 2017, y se notificó el 3 de noviembre de 2017; y ii) que el actor presentó la acción de tutela el 7 de julio de 2020, es decir, 32 meses, 4 días desde la fecha de la notificación hasta la presentación de la acción de tutela.
( ) el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó su derecho fundamental invocado supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez.
( ) para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 176 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 13 NOTA DE RELATORÍA: Con respecto al requisito de inmediatez, consultar la sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03072-00(AC) Actor: MUNICIPIO DE TIERRALTA - CÓRDOBA Demandado: JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MONTERÍA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito de inmediatez Derecho Fundamental Invocado: Debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el actor contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 15 de abril de 2016, adicionada mediante sentencia complementaria de 28 de abril de 2016; y, el Tribunal, al proferir la sentencia de 26 de octubre de 2017, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 230013331004201500321-01, vulneraron su derecho fundamental invocado supra.
La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El actor, a través de su Representante Legal[1], presentó solicitud de tutela contra el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería y el Tribunal Administrativo de Córdoba, porque, a su juicio, el Juzgado, al proferir la sentencia de 15 de abril de 2016, adicionada mediante sentencia complementaria de 28 de abril de 2016; y, el Tribunal, al proferir la sentencia de 26 de octubre de 2017, dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 230013331004201500321-01, vulneraron su derecho fundamental invocado supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Indicó que el señor Raúl Adalberto Morales Castro presentó demanda contra el Municipio de Tierralta - Córdoba, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución núm. 0315 de 2004, mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación; y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordenara a la entidad demandada el respectivo pago de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores devengados, durante el último año de servicios.
Sentencia proferida el 15 de abril de 2016 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 23-001-33-31-004-2015-00321 4. La parte resolutiva de la mencionada providencia dispuso textualmente lo siguiente: “[…]
PRIMERO: Declárese la nulidad de la Resolución N° 0315 de 2004, emanada de la Alcaldía Municipal de Tierralta, mediante la cual se negó al señor Raúl Adalberto Morales Castro, el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, ordénese al Municipio de Tierralta, reconocer y pagar a favor del señor Raúl Adalberto Morales Castro, identificado con C.c. N° 6,584.868 de Lorica, en forma vitalicia, una pensión mensual de jubilación, con la inclusión de todos los factores salariales devengados por él, durante el último año de servicio, desde la fecha en que adquirió el status de pensionado, es decir, desde el día veintinueve (29) de Abril del año 1993, pero con efectos fiscales a partir del 23 de Diciembre del 2000, junto con los reajustes anuales de Ley.
TERCERO: Condenar al Municipio de Tierralta a reconocer y pagar a favor del señor Raúl Adalberto Morales Castro las mesadas atrasadas (ordinarias y adicionales) a que hubiere lugar, actualizando tales valores de acuerdo con el índice de precios al consumidor.
CUARTO: Condénese al Municipio de Tierralta a reconocer y pagar intereses moratorios, a partir del momento mismo de la ejecutoria de la sentencia y la fecha en que se dé cabal cumplimiento a la misma, según lo dispuesto en el artículo 177 del C.C.A […]”. 5. Señaló que: “[…] Teniendo en cuenta que la entidad a la que le corresponde el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación es la última entidad empleadora y considerando que el demandante no se encontraba afiliado a ninguna entidad de previsión social, está llamado a reconocer dicha pensión el Municipio de Tierralta; una vez verificados los requisitos para acceder a la petición y luego de ser solicitada, el Municipio, acogiéndose a lo preceptuado en el Decreto 2921 de 1948 debe expedir la correspondiente resolución de reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, quedando facultado por el mencionado Decreto para repetir posteriormente contra las demás entidades obligadas a pagar su cuota parte, dichas entidades ex empleadoras deben correr con la cuota parte en proporción al tiempo servido en dicha entidad, así lo dispone el numeral 3° artículo 75 del Decreto 1848 de 1969 […]”. […] “[…] Ahora bien, con respecto al valor correspondiente a reconocer por concepto de pensión se establece en el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969 que corresponderá al 75% del promedio de los salarios y primas de toda especie percibidas en el último año de servicio por el empleado oficial que haya adquirido el status jurídico de jubilado; basándonos en las pruebas aportadas tenemos que en el cuaderno #2 se anexa certificado del Municipio de Tierralta en donde constan los factores salariales devengados en el último año por el señor Raúl Morales Castro, estos valores deberán ser actualizados al año 1993, fecha en la que el actor cumple 55 años y adquiere el status haciendo exigible la pensión […]”. 6.
Afirmó que el Municipio de Tierralta como último empleador del señor Raúl Adalberto Morales Castro, tenía la obligación de reconocer y pagarle una pensión de jubilación en los términos del Decreto 1848 de 4 de noviembre de 1969[2]. Sentencia proferida el 26 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 23-001-33-31-004-2015-00321 7.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia de 26 de octubre de 2017, resolvió confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería, el 15 de abril de 2016. La solicitud de tutela Pretensiones 8. El actor solicitó en su escrito de tutela: “[…] PRIMERA: Se conceda el amparo judicial al Derecho Constitucional Fundamental al DEBIDO PROCESO consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, vulnerado al MUNICIPIO DE TIERRALTA en calidad de demandado y condenado, por parte del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERÍA, dentro del Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado No. 23-001-33-31-004-2015-00321 instaurado por el señor RAÚL ADALBERTO MORALES CASTRO, al proferir la Sentencia de fecha 15 de abril del 2016, adicionada mediante Sentencia Complementaria de fecha 28 de abril de 2016, y confirmada en sede Jurisdiccional de Consulta por el Tribunal Administrativo de Córdoba -Sala Primera de Decisión mediante Providencia de fecha 26 de octubre de 2017, sin la debida integración del contradictorio con la vinculación al proceso de todas las partes con interés legítimo en las resultas del proceso como son el Departamento de Córdoba y la Caja Agraria hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP.
SEGUNDA: En consecuencia de lo anterior, se modifique la Sentencia de fecha 15 de abril del 2016, adicionada mediante Sentencia Complementaria de fecha 28 de abril de 2016, y confirmada en sede Jurisdiccional de Consulta por el Tribunal Administrativo de Córdoba -Sala Primera de Decisión mediante Providencia de fecha 26 de octubre de 2017, en el sentido que se DECLARE que las entidades Departamento de Córdoba y la Caja Agraria hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, están obligadas a contribuir con su cuota parte en proporción al tiempo laborado por la pensión del señor RAÚL ADALBERTO MORALES CASTRO, y se les condene a pagar las mesadas atrasadas (ordinarias y adicionales) o el retroactivo pensional a que hubiere lugar con los interés (sic) moratorios correspondientes, previa vinculación como partes con interés legítimo en las resultas del proceso […]”. 9.
El actor indicó en su escrito de tutela que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico. En ese orden de ideas, indicó que: “[…] El JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE MONTERÍA, no tuvo en cuenta el antecedente judicial con carácter probatorio que reposaba en el expediente, correspondiente a la sentencia de fecha 29 de mayo de 2013, proferida por el Juzgado Laboral de Descongestión del Circuito de Montería […]”. 10.
La Sala evidencia que del análisis de los hechos y de los argumentos jurídicos expuestos por el actor en su escrito de tutela, también estructuró un defecto procedimental absoluto. En ese orden de ideas, expresó que: “[…] Resulta evidente que la indebida integración del contradictorio con la vinculación al proceso de las partes con interés legítimo en las resultas del mismo como es el Departamento de Córdoba y la Caja Agraria hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, transgredieron y vulneraron flagrantemente el Derecho Fundamental al DEBIDO PROCESO del Municipio de Tierralta, en la medida que la condena pecuniaria por concepto del retroactivo pensional solo se impuso a este último, pese a no ser la única entidad pública llamada a concurrir a su pago de acuerdo con la Ley y en la cual se acreditó el menor tiempo de servicio por parte del demandante, afectándose con ello los interés (sic) patrimoniales de esta entidad territorial, pues si bien la entidad queda facultada en virtud del numeral 3 artículo 75 del Decreto 1848 de 1969 para repetir posteriormente contra las demás entidades obligadas a pagar su cuota parte, dichas entidades al no haber sido vinculadas al proceso, van alegar, como en efecto ya lo han hecho, que no están obligadas jurídicamente a pagar lo ordenado en dicha sentencia judicial, pues no se hicieron parte dentro del proceso […]”.
Actuación 11. El Despacho sustanciador, mediante auto de 21 de julio de 2020; i) admitió la acción de tutela, ii) ordenó notificar al Juez Cuarto Administrativo del Circuito de Montería y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Córdoba y iii) vinculó al señor Raúl Adalberto Morales Castro, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, al Departamento de Córdoba, al Juzgado Promiscuo Municipal de Tierralta y al Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular.
Intervenciones de las partes demandadas y de las partes vinculadas 12. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó que se le desvinculara del presente trámite de tutela, al haberse configurado la falta de legitimación en la causa por pasiva. 13. El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Montería señaló que “[…] Ahora bien, se advierte que el apoderado de la parte demandada no cumplió con su deber de diligencia pues, no hizo uso de los mecanismos legales que tenía a su alcance si se encontraba inconforme con las decisiones adoptadas dentro del proceso, pues se observa que contra la sentencia de primera instancia no se interpuso recurso de apelación, sino que se surtió el grado jurisdiccional de Consulta, siendo confirmada por el Tribunal Administrativo de Cordoba.
Por lo tanto, por la negligencia y omisión a cargo del apoderado de la parte accionada dentro del trámite del proceso ordinario, no puede constituir violación a derechos fundamentales por parte de éste Juzgado, cuando no hubo actuación por parte del interesado, tendiente a controvertir, en su momento con sus argumentos, las decisiones judiciales que alega.
Y es que, existiendo unos mecanismos de ley a los cuales acudir dentro del trámite del proceso ordinario, se hace improcedente la presente acción de tutela para lograr revertir las decisiones adoptadas en ambas instancias. Además, las sentencias objeto de la presente tutela fueron proferidas, en los años 2016 y 2017, como viene dicho, faltando así a los requisitos de inmediatez y razonabilidad de los hechos […]”. 14.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, el señor Raúl Adalberto Morales Castro, el Departamento de Córdoba, el Juzgado Promiscuo Municipal de Tierralta y el Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería guardaron silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 15. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 2017, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019.
Generalidades de la acción de tutela 16. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 17. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 18.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 19. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[3], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[4]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 20. La Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitó su desvinculación de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva. 21.
Al respecto, es preciso indicar que el actor interpuso la solicitud de tutela de la referencia contra la sentencia de 26 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del proceso adelantado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 230013331004201500321-01, en el cual no fungía como parte demandada. 22.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP no le asiste interés en la decisión de tutela que se profiera respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual no era parte. 23.
En tal virtud, la Sala declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada. Problemas jurídicos 24. Corresponde a la Sala establecer: i) si, en efecto, es procedente la acción de tutela acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito de la inmediatez. 25.
Para resolver el presente problema jurídico esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ii) requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales, iii) marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; procediendo posteriormente a iv) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando, se satisfagan los requisitos generales.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 26.Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena[5], en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales 27. Esta Sección adoptó[6] como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005[7], proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 28. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedibilidad de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 29.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”[8] que encaje en dichos parámetros. 30.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 31.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[9]. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 32. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento del requisito de inmediatez como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuesto por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional[10].
Acerca del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela 33. Si bien es cierto el Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991[11] estableció que la acción de tutela puede presentarse en todo momento, no significa que no deba interponerse dentro de un plazo razonable. La Corte Constitucional en la sentencia SU-961 de 1999[12] dijo: “[…] La inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción. […]” 34.
Ahora bien, el Consejo de Estado frente al cumplimiento del requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales en sentencia de unificación dijo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto.
Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […][13]. 35. Con fundamento en la anterior regla jurisprudencial, es posible advertir que la acción de tutela contra providencias judiciales debe interponerse dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia, para efectos de acreditar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 36.
Además, la Corte Constitucional en jurisprudencia reiterada ha dicho[14]: “[…] Más recientemente, la Sala Octava de Revisión, en sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008[15], estimó que, al momento de determinar si se presentaba el fenómeno de la inmediatez en materia de acción de tutela contra providencias judiciales, era necesario examinar los siguientes aspectos: (i) si obra en el expediente prueba alguna que justifique la inactividad del peticionario en cuestionar en sede de amparo la constitucionalidad de la providencia;
(ii) si se está en presencia de un sujeto de especial protección o de una persona que se encontrase en una situación de especial indefensión; y (iii) la existencia de un plazo razonable.[…]”. Marco normativo y jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 37. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 38.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional[16] ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Análisis del caso concreto 39. La Sala estudia si en el presente caso se cumple con el requisito de inmediatez. 40. Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 41.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en la acción de tutela presentada por el actor.
Acervo y análisis 42. En el expediente está plenamente acreditado que i) el Tribunal Administrativo de Córdoba profirió la sentencia el 26 de octubre de 2017, y se notificó el 3 de noviembre de 2017[17]; y ii) que el actor presentó la acción de tutela el 7 de julio de 2020[18], es decir, 32 meses, 4 días desde la fecha de la notificación hasta la presentación de la acción de tutela.
Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez 43. Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela fue presentada, superando el plazo razonable de los seis (6) meses, término que como se evidencia ha sido establecido tanto por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado. 44.
Al respecto, se advierte que el actor no demostró, ni siquiera con prueba sumaria, que se encontraba en un estado de debilidad manifiesta que justificara su inactividad por más de seis (6) meses para interponer este mecanismo de protección constitucional contra la providencia que presuntamente violó su derecho fundamental invocado supra, ni demostró que la providencia objeto de la acción de tutela no le hubiera sido notificada en debida forma como hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción y flexibilizar el término de inmediatez. 45.
Ahora bien, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente, SU – 354 de 2017[19], reiteró la importancia del requisito de inmediatez en la acción de tutela contra providencias judiciales, sin embargo, al decidir este caso hizo una excepción en el término de los seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del caso, por lo que consideró que la acción de tutela en el caso bajo estudio procedía diez meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía en la acción de tutela.
La anterior decisión se tomó con fundamento en la existencia de un hecho relevante que justificaba la tardanza en la interposición de la acción, circunstancia que no se observa en el presente caso. 46. Además, la Sala debe hacer énfasis, en que el actor es una entidad territorial que cuenta con los recursos y el personal idóneo para efectos de poder acudir a la acción de tutela de manera célere y oportuna; y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional en la materia, el análisis del cumplimiento del requisito de inmediatez debe ser más estricto y riguroso; tal y como lo puso de presente la Corte Constitucional en la sentencia SU – 037 de 2019[20]: “[…] 8.
Caso concreto. 8.1. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en representación del Congreso de la República, interpuso acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al considerar vulnerado el derecho al debido proceso del legislador con ocasión de la sentencia que profirió el 13 de mayo de 2015, en la cual decidió condenarlo por los daños causados a la empresa Solida Group S.A.S. por el cobro de la tasa que creó en los artículos 56 y 57 de la Ley 663 de 2000, que fueron declarados inexequibles en el fallo C-992 de 2001[21]. 8.2.
En primera instancia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado accedió al amparo solicitado[22], pero la Sección Quinta de la misma corporación, al conocer de la impugnación presentada por Solida Group S.A.S., resolvió declarar improcedente la solicitud de protección por falta de inmediatez, comoquiera que habían trascurrido más de seis meses entre la fecha en la cual la entidad demandante tuvo conocimiento de la sentencia reprochada y el momento en el que acudió a la acción de tutela[23]. 8.3.
En el mismo sentido al señalado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Sala Plena considera que si bien el recurso de amparo presentado por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado satisface algunos de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[24], no cumple con el requisito de inmediatez, según pasa a explicarse. […] 8.8.
Ahora, si bien la Constitución y la ley no establecen un término expreso de caducidad, en la medida en que lo pretendido con el amparo es la protección concreta y actual de un derecho fundamental, este Tribunal ha señalado que le corresponde al juez de tutela verificar en cada caso en concreto si el plazo fue razonable, es decir, si teniendo en cuenta las circunstancias personales del actor, su diligencia y sus posibilidades reales de defensa y el surgimiento de derechos de terceros, la acción tutela se interpuso oportunamente[25].
Este cálculo se realiza entre el momento en que se genera la actuación que causa la vulneración o amenaza del derecho y aquél en la que el presunto afectado acude al amparo para solicitar su protección[26]. […] 8.14. Ahora bien, podría sostenerse que el plazo razonable para acudir a la acción de tutela debe contabilizarse desde marzo de 2016, pues según se afirmó en el amparo fue el momento en el que la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tuvo conocimiento de los casos relacionados con las condenas impuestas al legislador con ocasión de la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 663 de 2000[27].
Empero, la Corte estima que tal argumentación desconoce que el Congreso de la República, a través de su oficina jurídica, contaba con los recursos para acudir directamente ante los jueces constitucionales y salvaguardar sus intereses sin necesidad de esperar la intervención de dicha entidad especializada, así como que, si consideraba necesario el apoyo de la misma, el órgano legislativo debió desplegar con celeridad las actuaciones administrativas correspondientes para el efecto. […] 8.16.
En este sentido, la Corte confirmará la Sentencia proferida el 26 de abril de 2017, en segunda instancia, por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la cual se declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en representación del Congreso de la República, por no cumplir el requisito de inmediatez, puesto que en “tratándose de procesos judiciales, esta Corporación considera que el juicio sobre la razonabilidad del término ha de ser más estricto y riguroso, en comparación con los otros casos que se llevan ante la justicia constitucional.
De tal manera que acudir a la acción de tutela pasado un tiempo injustificadamente largo después de que han ocurrido los hechos presuntamente violatorios de los derechos fundamentales, sin que exista un motivo válido que explique la inactividad de los peticionarios, rompe con este principio de inmediatez y desvirtúa un aspecto esencial e inmanente del mecanismo constitucional de amparo”[28] […]”.
(Negrillas y subrayas de la Sala). 47. En ese orden de ideas, para la Sala no se cumple con el requisito de inmediatez dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, toda vez que se interpuso por fuera del plazo razonable, teniendo en cuenta que con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el amparo debe ser presentado dentro de los seis (6) meses siguientes contados a partir de la notificación de la providencia. Conclusiones de la Sala 48.
En suma, la Sala, con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, procederá a declarar improcedente la acción de tutela por falta del cumplimiento del requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por el actor, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado ----------------------- [1] Cfr. Folio 16. [2] “Por el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968.” [3] Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. [4] “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencias: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T- 959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 [7] Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [8] Corte Constitucional.
Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P.Mauricio González Cuervo. [9] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. [10] Corte Constitucional. Sentencia C- 590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [11] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" [12] Corte Constitucional, sentencia SU-961 de 1 de diciembre de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. [13]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001-03-15-000-2012-02201-01. [14] Corte Constitucional, sentencia T-395 de 24 de mayo de 2010, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [15] Corte Constitucional, sentencia T- 322 del 10 de abril de 2008, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. [16] Corte Constitucional, sentencia C - 980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [17] La Sala consultó los datos que se reportan en el Sistema de Información Judicial Colombiano Siglo XXI. [18] Conforme lo señaló el Secretario del Tribunal Administrativo de Córdoba en el correo electrónico remitido al Despacho sustanciador, el día 5 de agosto de 2020. [19] Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 25 de mayo de 2017, M.P. Iván Humberto Escrucería. [20] Corte Constitucional, sentencia SU-037 de 31 de enero de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [21] Supra I, 1 y 2. [22] Supra I, 6. [23] Supra I, 7 y 8. [24] Supra II, 3.4. [25] Véase, entre otras, las sentencias SU-961 de 1999 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-282 de 2005 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-016 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), T-158 de 2006 (M.P. Huberto Antonio Sierra Porto), T-018 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). [26] Cfr. Sentencia T-719 de 2013 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). [27] Cfr. Supra I, 2.4. [28] Sentencia T-491 de 2009 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).