CADUCIDAD DE LA ACCIÓN JUDICIAL – Objeto La caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia del uso de las acciones judiciales y los medios de control por fuera del plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos de la administración en cualquier tiempo.
A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia. RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN – No sujeta a caducidad / ACREENCIAS LABORALES EN VIGENCIA DE LA RELACIÓN LABORAL – Prestaciones periódicas / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN RELACIÓN CON ACREENCIAS LABORALES DE NATURALEZA PERIÓDICA – Inoperancia Los aportes pensionales están ligados directamente al derecho de acceso a una pensión, naturalmente, por lo que su reclamo puede hacerse sin sujeción al término de caducidad de 4 meses.
En ese contexto, la Sala encuentra que el señor Luis Enrique Gómez Penagos podía enjuiciar el Oficio ofi15- 00000981 del 20 de enero de 2015 en cualquier tiempo, de acuerdo con el numeral 1°, literal c) del artículo 164 del CPACA. (…). En relación con el reclamo de factores salariales y prestacionales causados mientras existió un vínculo laboral entre el señor Gómez Penagos y el extinto das, es pertinente recordar que la incorporación a la planta de personal de la UNP se hizo sin solución de continuidad, de conformidad con el artículo 6°, inciso 3.° del Decreto 4057 de 2011, tal como lo indicó el subdirector de Talento Humano de la UNP en certificación laboral expedida el 16 de octubre de 2018; es decir, como no hubo una ruptura la relación laboral, dichas prestaciones también tenían naturaleza periódica y podían ser reclamadas en cualquier tiempo.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la no operancia de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se reclame el reconocimiento y pago de prestaciones periódicas siempre que perviva el vínculo laboral, ver: C. de E., Sección Segunda, auto de 8 de septiembre de 2017, radicación: 4218-16. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 18001-23-40-000-2019-00003-01(2494-19) Actor: LUIS ENRIQUE GÓMEZ PENAGOS Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN (UNP) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Rechazo de la demanda por haber operado la caducidad AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto proferido el 6 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se rechazó la demanda por haberse configurado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Antecedentes 3 Pretensiones de la demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), el señor Luis Enrique Gómez Penagos formuló demanda contra la Unidad Nacional de Protección (unp), en orden a que se declare la nulidad del Oficio ofi15- 00000981 del 20 de enero de 2015,[1] expedido por la subdirectora de Talento Humano de la mencionada entidad, por medio del cual se negó i) el pago de recargos nocturnos, dominicales, festivos, horas extras y compensatorios laborales; ii) las cotizaciones de aportes a pensión; iii) la conservación de idéntico cargo al que venía ejerciendo en el Departamento Administrativo de Seguridad (das), en el que percibía la prima de riesgo; y iv) la indexación de los montos adeudados.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) pagar los recargos nocturnos, dominicales, festivos, horas extras y compensatorios laborales desde que ingresó al Departamento Administrativo de Seguridad (das) y a partir del 1.° de enero de 2012 en adelante; ii) efectuar los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, al régimen de prima media y en los porcentajes legales, teniendo en cuenta que desempeña una labor de alto riesgo; iii) reconocer que desempeña idéntico cargo al que ejercía en el das, pues, al ser incorporado a la unp, solo se le tuvo en cuenta la asignación básica y no la prima de riesgo; y iv) indexar los valores que no se le han cancelado. 1.
El auto apelado El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante auto del 6 de marzo de 2019,[2] rechazó in limine el libelo introductorio, por las siguientes razones: i) En los casos en que ocurre un cambio de régimen prestacional, el Consejo de Estado[3] ha indicado que no es posible atacar el acto administrativo por medio del cual se niega el reconocimiento de las diferencias salariales, pues el perjuicio es causado por el acto que dispuso la variación del régimen, el cual se debe demandar dentro del término de caducidad del medio de control. ii) El Decreto 4057 de 2011[4] dispuso el cambio de régimen prestacional; es decir, transcurrieron más de 8 años desde que se causó perjuicio, sin que el accionante hubiera acudido a la jurisdicción a controvertir la legalidad de dicho acto y a solicitar el pago de las prestaciones sociales dejadas de percibir a causa de la alteración del régimen. iii) La demanda no se presentó dentro del término de caducidad de 4 meses, por lo que operó el fenómeno jurídico de la caducidad. 2.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación[5] y lo sustentó así: i) El Decreto 4057 de 2011 no perjudicó al señor Luis Enrique Gómez Penagos, por lo que no debía demandarlo. ii) El accionante es un empleado público de carrera y estuvo vinculado bajo el régimen especial del das, cuyos derechos conserva a pesar de la supresión de dicha entidad, por disposición del artículo 6,[6] inciso 4 del Decreto 4057 de 2011, el cual establece: Los servidores públicos del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) que ostenten derechos de carrera administrativa que sean incorporados en las entidades que asuman las funciones de que trata el presente decreto, conservarán sus derechos y se actualizará su inscripción en el correspondiente registro por parte de la autoridad competente.
A partir de la incorporación su régimen de carrera será el que rige en la entidad receptora. iii) Cuando el demandante fue enterado de la supresión del das, entendió que conservaba sus derechos. iv) La violación de derechos laborales sucedió en la unp, pues esta entidad dejó de reconocer los derechos que se debían conservar según el Decreto 4057 de 2011.
Ante esa situación, el actor debió solicitar el reconocimiento y pago de sus derechos laborales, los cuales fueron negados por la unp mediante el Oficio ofi15-00000981 del 20 de enero de 2015, acto que fue demandado de manera oportuna. v) En todo caso, el libelo introductorio no debía ser rechazado porque se dirigió contra un acto que negó derechos subjetivos y concretos; por ende, el asunto se debía decidir de fondo, en aras de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia. 1.
Consideraciones 1. Problema jurídico Se circunscribe a determinar si en el caso sub examine la demanda debía ser presentada dentro del término de 4 meses de que trata el numeral 2.°, literal d) del artículo 164 cpaca, y si dicha carga se cumplió o no, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 6 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se rechazó la demanda porque operó el fenómeno jurídico de la caducidad.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) cómputo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas; y ii) solución del caso concreto. 2. Cómputo de la caducidad cuando se demandan actos administrativos que reconocen o niegan prestaciones periódicas Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en que la demanda debe interponerse dentro del término fijado por el legislador, pues, de lo contrario, se configura el fenómeno jurídico de la caducidad.
En efecto, el ordenamiento constitucional establece la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de ejercer oportunamente el derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en sede judicial. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. […] La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya.
Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.[7] En este orden de ideas, la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia del uso de las acciones judiciales y los medios de control por fuera del plazo que la ley establece para ello.
Además, es un presupuesto ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa la eventual revocatoria de los actos de la administración en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues, de no hacerlo, se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.[8] Ahora bien, el artículo 164 del cpaca establece los tiempos para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, entre otras cosas, dispone que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debe intentarse «[…] dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales»; no obstante, la citada norma también prevé que la demanda puede ser presentada en cualquier tiempo cuando «[s]e dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas».
En ese contexto, esta corporación[9] ha indicado que las prestaciones periódicas hacen referencia a aquellas sumas de dinero que se originan como consecuencia de una relación laboral, que tienen como finalidad atender las necesidades personales del trabajador y, en algunos casos, cubrir los riesgos y las contingencias que se presentan con motivo de su labor; sin embargo, una vez finalizado el vínculo laboral, esta connotación de periodicidad desparece.
En relación con el carácter periódico de los salarios y las prestaciones sociales, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha indicado lo siguiente: Ahora bien, en punto de reclamación por salarios y demás prestaciones sociales derivadas de una relación laboral, que es la tesis planteada por el recurrente y, haciendo una interpretación extensiva de la línea jurisprudencial citada en precedencia, habrá de predicarse su periodicidad mientras subsista el vínculo laboral, ya que tal derecho (el de recibir salarios y prestaciones), contrario a la característica de la mesada pensional, no es vitalicio ni sustituible, sino finito e intuito personae, al extinguirse por la desaparición del nexo laboral y sólo exigible por el sujeto que de manera directa hubiere prestado sus servicios en cumplimiento de las estipulaciones pactadas en el mismo; dicho en otras palabras, la periodicidad de las prestaciones reclamadas por la demandante desapareció el mismo día en que ocurrió su desvinculación como empleada de la entidad demandada, por lo que, ante la afectación de sus derechos, ha debido impetrar la acción correspondiente dentro del término de caducidad […].[10] [Negritas por fuera del original] Así pues, cuando se pretende el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales, no es procedente aplicar la regla de caducidad de los 4 meses para las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho mientras exista el vínculo laboral, pero una vez finalizada esta relación no aplica el criterio de «periodicidad», por lo que debe atenderse el término de caducidad del medio de control.[11] Dicho en forma breve, durante la existencia de la relación laboral, las prestaciones sociales y los salarios que se perciben tienen el carácter de prestaciones periódicas, hasta el momento en el que ocurre el retiro del servicio, pues a partir de aquí se convierten en prestaciones definitivas y, por ende, susceptibles de ser afectadas por la caducidad.
Sin perjuicio de lo anterior, conviene aclarar que no ocurre lo mismo con las pensiones, las cuales, por ser percibidas de forma vitalicia, mantienen su condición de periodicidad, característica que subsiste después de que ocurre el retiro del servicio; por consiguiente, cuando se pretende su reconocimiento o reliquidación, la demanda puede interponerse en cualquier tiempo, de conformidad con el numeral 1.°, literal c), del artículo 164 del cpaca. 3.
Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: i) En primer lugar, el Decreto 4057 de 2011 ordenó la supresión del extinto das y la incorporación de los servidores en las plantas de personal de las entidades y organismos receptores, de acuerdo con el régimen de personal previsto en los artículo 6.° y 7.° del citado decreto.
No obstante, aunque el Decreto 4057 de 2011 definió reglas laborales para los servidores que pasaron del das a cualquier otra entidad receptora, en razón a esa migración, ello no era óbice para que el accionante, con vínculo laboral vigente, reclamara derechos salariales y prestacionales según las condiciones que venía disfrutando; ello sería tanto como afirmar que el empleado conoce las condiciones laborales desde el día en que se vincula, y que solo dentro de los 4 meses siguientes puede solicitar el reconocimiento de sus derechos laborales, lo cual no es correcto si se tiene en cuenta que la continuidad de la prestación del servicio habilita la posibilidad de reclamar emolumentos que se reciben como contraprestación por el cumplimiento de las labores.
Por consiguiente, la Sala estima que, el Oficio ofi15-00000981 del 20 de enero de 2015[12] resolvió una situación jurídica particular respecto de recargos nocturnos, dominicales, festivos, horas extras, compensatorios laborales, asignación básica con inclusión de prima de riesgo y aportes a pensión con inclusión de nuevos factores, por lo que podía ser enjuiciado a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. ii) En segundo lugar, de conformidad con la certificación laboral expedida el 16 de octubre de 2018[13] por el subdirector de Talento Humano de la Unidad Nacional de la Unidad Nacional de Protección (unp), el señor Luis Enrique Gómez Penagos fue vinculado al Departamento Administrativo de Seguridad (das) el 27 de mayo de 1998, y fue incorporado sin solución de continuidad a la unp «[…] con vinculación legal y reglamentaria desde el 01 de enero de 2012, con carácter provisional, en el cargo de Agente de Protección, Código 4071, Grado 16 de la Planta de Personal de la entidad, actualmente se encuentra en la Subdirección de Protección, Grupo Regional de Protección Neiva (gurpn), Ubicado en la ciudad de Florencia (Caquetá)». [Negritas por fuera del original] iii) En tercer lugar, el Oficio ofi15-00000981 del 20 de enero de 2015[14] se ocupó, por una parte, de negar factores salariales y prestacionales de naturaleza periódica (recargos nocturnos, dominicales, festivos, horas extras, compensatorios laborales, asignación básica con inclusión de prima de riesgo), pues el vínculo laboral del actor se encontraba vigente cuando se expidió dicho acto, e incluso para el momento en que se radicó la demanda.[15] Adicionalmente, por medio del mencionado acto también se negó el pago de cotizaciones al sistema de seguridad social a pensiones, conceptos sobre los que no opera el fenómeno jurídico de la caducidad.
Sobre el particular, esta corporación, en un caso en el que se analizaba la existencia o no de una relación laboral, sostuvo: En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.[16] Así pues, los aportes pensionales están ligados directamente al derecho de acceso a una pensión, naturalmente, por lo que su reclamo puede hacerse sin sujeción al término de caducidad de 4 meses.
En ese contexto, la Sala encuentra que el señor Luis Enrique Gómez Penagos podía enjuiciar el Oficio ofi15-00000981 del 20 de enero de 2015 en cualquier tiempo, de acuerdo con el numeral 1.°, literal c) del artículo 164 del cpaca. iv) En cuarto lugar, en relación con el reclamo de factores salariales y prestacionales causados mientras existió un vínculo laboral entre el señor Gómez Penagos y el extinto das, es pertinente recordar que la incorporación a la planta de personal de la unp se hizo sin solución de continuidad, de conformidad con el artículo 6.°, inciso 3.° del Decreto 4057 de 2011, [17] tal como lo indicó el subdirector de Talento Humano de la unp en certificación laboral expedida el 16 de octubre de 2018; [18] es decir, como no hubo una ruptura la relación laboral, dichas prestaciones también tenían naturaleza periódica y podían ser reclamadas en cualquier tiempo.
En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Resuelve Primero. Revocar el auto del 6 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio del cual se rechazó la demanda porque no se presentó dentro del término de caducidad del medio de control. Segundo. Por Secretaría, una vez ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen para que continúe con el trámite del proceso.
Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. ----------------------- [1] Folios 25 a 29. [2] Folios 92 a 94. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencias i) del 29 de enero de 2015, expediente 25000-23-42-000-2012-01885-01 (3487-13); ii) del 17 de febrero de 2015, expediente 15001-23-33-000-2012-00042-01 (2356-13); y iii) del 24 de junio de 2015, expediente 25000-23-25-000-2011-00278-01 (17513), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [4] «Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones». [5] Folios 96 a 98. [6] En realidad la norma está contenida en el artículo 7.° del Decreto 4057 de 2011. [7] Corte Constitucional, sentencia C-832 del 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. [8] Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”.
Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». [9] Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 13 de febrero de 2014, expediente 66001-23-31-000-2011-00117-01 (0798-2013), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 1.° de octubre de 2014, expediente 05001-23-33-000-2013-00262-01 (3639-14), M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [11] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 8 de septiembre 2017, expediente 76001-23-33-000-2016-01293-01 (4218-16), M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [12] Folios 25 a 29. [13] Folio 84. [14] Folios 25 a 29. [15] La demanda fue radicada el 26 de junio de 2018 (folio 1). [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, expediente 23001-23-33-000- 2013-00260-01 (0088-2015), M.P. Dr. Carmelo Perdomo Cuéter. [17] «Los servidores públicos serán incorporados sin solución de continuidad y en la misma condición de carrera o provisionalidad que ostentaban en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).
Los empleados de libre nombramiento y remoción que se incorporen en cargos de carrera, adquirirán la calidad de empleados en provisionalidad». [18] Folio 84.