ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD SIMPLE – Medio judicial idóneo para controvertir la legalidad de actos administrativos de carácter general / AISLAMIENTO OBLIGATORIO / PERSONAS DE LA TERCERA EDAD – Mayores de 70 años [E]l demandante cuenta con el medio de control de simple nulidad para efecto de cuestionar la legalidad o constitucionalidad de los actos que dispusieron el aislamiento preventivo obligatorio, conforme con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.
De hecho, al ejercer ese mecanismo, a título de medida cautelar, el [actor] podría solicitar la suspensión provisional de los efectos de dicho acto. ( ) el medio de control de simple nulidad sería el procedente contra los actos que dispusieron el aislamiento preventivo obligatorio, en tanto medio judicial idóneo y eficaz para efectos de pedir la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por los actos generales, impersonales y abstractos que dispusieron el aislamiento preventivo obligatorio general y de los mayores de 70 años.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-01754-00(AC) Actor: SAMUEL HERNÁNDEZ CORONADO Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, PRESIDENCIA, Y PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Temas: Tutela contra actos administrativos que ordenaron el aislamiento preventivo general y de los adultos mayores de 70 años.
La tutela no cumple el requisito de subsidiariedad. Declara improcedente la acción SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por el señor Samuel Hernández Coronado contra el Consejo Superior de la Judicatura, Presidencia y la Presidencia de la República, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, con el fin de que se amparen los derechos fundamentales a la libertad, a la igualdad, a la libre circulación en el territorio nacional, al trabajo, a la no discriminación y a la seguridad de un orden justo, los cuales consideró vulnerados por el aislamiento preventivo, lo que no le permite ejercer su profesión de abogado.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El señor Samuel Hernández Coronado manifestó que nació el 18 de junio de 1946 y que actualmente cuenta con 74 años de edad. Sostuvo que ejerce la profesión de abogado litigante desde el año de 1979 y que con los honorarios que pagan sus clientes pudo suplir las necesidades de él y su familia desde entonces. Refirió que en el mes de marzo sus gastos correspondientes al pago de obligaciones crediticias y servicios públicos ascendieron a $ 2’605.525.00, además de los gastos de alimentación de él y de su esposa.
Señaló que recibe la suma de $648.123.00 mensuales por concepto de pensión de vejez. Refirió que debido al aislamiento preventivo obligatorio ordenado por el Gobierno Nacional en el marco del Decreto 417 del 17 de marzo de 2020, “Por el cual se declara un Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional”, no puede salir de su casa y seguir ejerciendo su profesión de abogado.
Por otro lado, aseguró que “en el ejercicio de nuestra profesión de abogados independientes, para ingresar a los juzgados a presentar demandas, concurrir a audiencias, averiguar por los procesos, etc., tenemos que hacer unas filas enormes y permanecer en las salas de espera largas horas. Por ejemplo, en los Juzgados de la carrera 10 No. 14-33, edificio HERNANDO MORALES MOLINA, para ingresar la fila es casi de una cuadra, otro tanto ocurre en el edificio NEMQUETEBA, de la calle 14 No. 7-36, donde se hallan los Juzgados Civiles Municipales, de Familia y Laborales.
Debido al enorme movimiento de personas en esos edificios, muchos ascensores se dañan y cuando ello ocurre son más largas las filas y más moroso el ingreso y la atención”. Señaló que los juzgados no están organizados por especialidad en un solo edificio, sino que se encuentran dispersos y los que están en un solo lugar no se encuentran ordenados de forma numérica en cada piso.
Sostuvo que a pesar de que en el Código General del Proceso no se contempla sino únicamente la existencia de los Jueces Civiles del Circuito, Jueces Civiles Municipales, Jueces de Familia y Jueces Laborales, el Consejo Superior de la Judicatura creó “los Jueces de Pequeñas Causas y Competencia Múltiples, Jueces de Descongestión, EPMS, Jueces de Ejecución de Sentencias de Familia, Jueces Laborales de Pequeñas Causas y los mal llamados Jueces Civiles Municipales y del Circuito de Ejecución de Sentencias”, quienes, en su sentir, no desempeñan labores que naturalmente correspondan a los jueces de la República, por lo que sostuvo que deben suprimirse.
Refirió que con el fin de reactivar la Rama Judicial, el Consejo Superior de la Judicatura mediante Acuerdo Nº PCSJA20-11532 de 11 de abril de 2020, estableció en el inciso tercero del artículo 6, lo siguiente: “Los jueces utilizarán preferencialmente los medios tecnológicos para todas las actuaciones, comunicaciones, notificaciones, audiencias y diligencias, y permitirán a las partes, abogados, terceros e intervinientes actuar en los procesos mediante medios tecnológicos disponibles, evitando exigir y cumplir formalidades físicas innecesarias”.
Señaló que ese acuerdo no solamente debería aplicarse en el estado de emergencia, sino también de forma definitiva y permanente, con lo cual se empezaría a dar solución a tanto desorden de la Rama Judicial, se agilizaría la justicia y se evitarían las aglomeraciones. Por lo anterior, sostuvo que deben adoptarse las siguientes medidas: “Crear una oficina de reparto virtual, donde se presenten vía internet las demandas junto con las pruebas escaneadas.
Allí de una vez se asignará el Juzgado y el número de radicación del proceso. Si la demanda es inadmitida, su subsanación se hará por esa misma vía. Ya admitida, se notificará a la parte demanda vía internet y de no tenerlo, se puede notificar por correo certificado. Notificada la demanda, su contestación se hará por vía electrónica, de la cual se correrá traslado al demandante por la misma vía. Ya trabada la relación jurídico procesal, se señalará fecha para la primera audiencia que se podrá celebrar físicamente, a la cual las partes deberán llevar la demanda con sus anexos y la contestación de la demanda, para ser entregados al Juzgado para el archivo.
Los recursos de reposición o de apelación de autos se deberán hacer vía electrónica y su resolución de igual manera. La apelación de la sentencia se hará en audiencia y se desatará vía electrónica ante el superior, que se le deberá notificar a las partes por esa misma vía. Lo mismo en caso de casación”. Refirió que el 17 de abril de 2020, elevó una petición al Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de obtener información relacionada con el costo de las plataformas de consulta de procesos, TYBA y Consulta de Procesos Nacional Unificada, la cual, según afirmó, no fue recibida por motivo del estado de emergencia, por lo que aseguró que se vulneró su derecho fundamental de petición. Manifestó que el Consejo Superior de la Judicatura “creó un sistema de ‘compensación’ que no existe en el procedimiento civil, donde el Juez que rechaza una demanda no puede volver a conocer de ella, lo cual ha permitido que muchas demandas se extravíen, se pierdan, que no sean entregadas oportunamente a reparto, ni a los apoderados con el argumento de que “hasta tanto no se envíe la compensación”, no podrá hacerse entrega.
Si pasado un mes o más no ha llegado la compensación a reparto, el proceso vuelve al mismo Juzgado y allí es rechazada”. Sostuvo que en la actual situación de pandemia, la Fiscalía está recibiendo las denuncias a través de correo electrónico, una vez asignado el Fiscal, éste solicita el aporte de pruebas de manera digital. Señaló que “con el radicado y con la Fiscalía asignada no hay más comunicación, todo queda a la suerte del Fiscal quien no tiene un término para abrir la investigación. A veces pasan meses y años sin movimiento alguno y cuando se va a averiguar el estado del proceso, en muchas ocasiones se ha archivado porque, a juicio del Fiscal, no había mérito para investigar, decisión que nunca comunican a la víctima ni a su apoderado.
En otros casos, si el delito es querellable, envían el proceso a unas Fiscalías encargadas de conciliar. Luego de múltiples fallidas conciliaciones, reparten el proceso a otra Fiscalía, convirtiendo así a un Fiscal en centro de conciliación”. Al respecto, manifestó que deben utilizarse los mismos medios tecnológicos dispuestos en materia civil para los asuntos penales, con el fin de que “formulada una denuncia o al tenerse conocimiento de un delito que deba investigarse, se debería repartir inmediatamente al Fiscal encargado de la investigación con su número de radicación, donde se pueda ver fácilmente el estado de la denuncia y donde las partes pueden intervenir electrónicamente y donde se les notifique las decisiones tomadas, las audiencias, las diligencias etc”.
Por último, aseveró que mediante Decreto Legislativo 491 de 2020, el Gobierno Nacional también reglamentó el uso de las tecnologías, con el fin de evitar contagios e indicó que dicha disposición debería ser permanente, para prevenir futuros contagios, agilizar el trabajo judicial, controlar los procesos, disminuir el uso de papel y cumplir con el principio de una recta y cumplida justicia. 2.
Fundamentos de la acción El actor consideró vulnerados los derechos fundamentales invocados por cuenta del aislamiento preventivo obligatorio decretado en el marco de la pandemia por el Covid-19 y la imposibilidad de ejercer su profesión de abogado litigante por no poder salir de casa. Además, elevó pretensiones relacionadas con la implementación de algunas medidas que, según su parecer, ayudan a la descongestión y atención de los trámites procesales.
Sostuvo que el Gobierno Nacional se extralimitó en sus funciones en las medidas adoptadas para mitigar la pandemia, al decretar el aislamiento social en todo el país, pues con esa medida se afectaron ciudades y poblaciones enteras, donde no ha habido contagio. Agregó que con la prohibición del ejercicio de las labores habituales que realizaban en esas poblaciones, afectaron el derecho al trabajo, sin estar padeciendo ni sufriendo ninguna enfermedad viral, que pudiera poner en riesgo a sus pobladores.
Respecto a la medida de aislamiento de los adultos mayores de 70 años, refirió que se vulneró lo establecido en los artículos 5, 13, 24, 25 y 28 de la Constitución Política y que la medida resulta discriminatoria, pues se considera que solamente “los adultos mayores, están expuestos a contraer la enfermedad originada en el Covid-19 y que por ello pueden morir.
Estadísticamente sabemos que también estás expuestas a morir y han muerto todas aquellas personas que padecían cáncer, que sufrían EPOC, que eran hipertensas, que eran obesas, o que padecían otras enfermedades graves, y no por ello se les ha impuesto aislamiento preventivo obligatorio hasta el 31 de mayo de 2020”. Por último, aseguró que para que se garanticen los fines del Estado (artículo 2º), “se requiere que el procedimiento regulado por el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA en el ACUERDO PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, y por el Decreto 491 de 2020 sea permanente y definitivo.
De no establecerse de manera permanente el riesgo de contagio, enfermedad o de perder la vida sería enorme para todas las personas que tengamos que seguir soportando ese desorden y esas enormes aglomeraciones de Rama Judicial”. 3. Pretensiones La parte actora formuló las siguientes: “Con fundamento en los hechos relacionados, solicito disponer y ordenar a favor mío y de todos los trabajadores lo siguiente: 1.- Tutelar mis derechos fundamentales a la libertad e igualdad de las personas; a la libre circulación en el territorio Nacional; al trabajo, a la no discriminación, a la seguridad de un orden justo y a que se me restablezcan los derechos a que tengo derecho y también el de todos los adultos mayores. 2.- Se ordene la utilización permanente de los medios tecnológicos señalados en el Decreto 491 de 2020, en su artículo 3, hasta que se decrete legalmente su uso de manera definitiva, con el fin de proteger nuestra salud y vida, lo cual se puede hacer de la manera siguiente: 2.1.- Crear una sola oficina de reparto virtual, donde sean presentadas electrónicamente toda clase de demandas civiles, administrativas, de familia y laborales, y donde se asigne el Juzgado y número de radicado del proceso. 2.2.- Crear una sola oficina de reparto virtual, donde sean presentadas electrónicamente toda clase de denuncias penales, y donde se asigne el Juzgado y la Fiscalía que conocerá de la denuncia y su número de radicado.
En caso de denuncia personal, el funcionario que tuvo conocimiento de la denuncia, deberá cumplir con la anterior, información virtualmente al momento de haber recibido la denuncia. 2.3.- Que ya asignado o repartido el proceso, se ordene a todos los Juzgados y Fiscalías tener su correo electrónico donde las partes, abogados, terceros e intervinientes, puedan actuar en los procesos por medios electrónicos. 2.4.- Que se faculte a los Jueces o Fiscalías para que sean ellos quienes decidan si las audiencias públicas las hacen presencial o virtualmente. 2.5.- Que en los edificios donde opere la rama judicial, los Juzgados o Fiscalías estén debidamente ordenados de manera secuencial por pisos y locaciones. 2.6.
Que se utilice una sola plataforma virtual y no cuatro como hoy día viene operando. 2.7.- Que se eliminen las famosas “compensaciones” cuando se rechaza una demanda. Que, en caso de volverse a presentar una demanda rechazada, el funcionario que la rechazó inicialmente, pueda conocer de ella. 2.8.- Que se eliminen los Jueces de Pequeñas Causas y Competencia Múltiples, los Jueces de Descongestión, los Jueces de Ejecución de Sentencias y queden únicamente Jueces Civiles del Circuito, Jueces Municipales, Jueces de Familia y Jueces Laborales. 2.9.- Que se creen los auxiliares de la justicia para que se encarguen de practicar las diligencias de restitución de inmuebles y de secuestro de bienes muebles o inmuebles y se les señalen sus honorarios por esas diligencias”. 4.
Pruebas relevantes El actor anunció que aportaba recibos de pago de servicios domiciliarios, cuenta de cobro del Banco Caja Social, cuenta de cobro del Banco de Bogotá, fotocopia de su cédula de ciudadanía, fotocopia de su tarjeta profesional, desprendible de pago de pensión y un documento con los beneficios del expediente electrónico virtual, pero no los allegó. 5.
Trámite procesal Inicialmente la solicitud de amparo fue radicada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección cuarta, Subsección “A”, que mediante auto de 29 de abril de 2020, remitió el expediente al Consejo de Estado conforme a las reglas administrativas de reparto establecidas en el Decreto 1983 de 2017, teniendo en cuenta que una de las autoridades judiciales accionadas era el Consejo de Superior de la Judicatura.
Por auto de 12 de mayo de 2020, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a la parte demandante, a las autoridades judiciales demandadas, así como a la Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho, como tercero con interés en el resultado del proceso. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios de notificación Nº 45178 a 45183 de 8 de julio de 2020, con el fin de darle cumplimiento a la referida decisión[1]. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La abogada de la División de Procesos de la Unidad de Asistencia Legal de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva y se ordene su desvinculación de la presente acción de tutela.
Lo anterior, al considerar que no tiene la competencia ni la capacidad para satisfacer las pretensiones del accionante, toda vez que no podría librar órdenes que levanten la suspensión de términos judiciales, ni en relación con la creación o supresión de despachos judiciales, reorganización de las sedes judiciales, ni ordenar la reapertura de las sedes judiciales, ni implementar los mecanismos digitales que propone el accionante.
Agregó que las medidas del estado de emergencia han sido adoptadas por el Gobierno Nacional y la suspensión de términos judiciales por el Consejo Superior de la Judicatura, quien tiene la competencia legal para su adopción, a lo que agregó que a partir del 1 de julio de 2020, esa corporación determinó el levantamiento de los términos judiciales, y delegó en las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial, para que adelante los protocolos y lineamientos de los servicios judiciales de los despachos judiciales asignados a su jurisdicción. Frente a las competencias de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, refirió que conforme a lo establecido en el artículo 98 de la Ley 270 de 1996, es el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
En este sentido, aseguró que no ostenta competencia funcional para satisfacer las pretensiones del accionante, más aún si se tiene en cuenta que las decisiones de suspensión de términos, son adoptadas en ejercicio de sus facultades conferidas por los numerales 16, 16 y 24 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996. Afirmó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha procurado desde el nivel nacional y con obligatorio cumplimiento de las Direcciones Ejecutivas Seccionales de Administración Judicial, expedir las Circulares que contengan los debidos protocolos y medidas de protección para el desarrollo de las actividades laborales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, todo ello en acatamiento de las órdenes y disposiciones dispuestas y expedidas por el Consejo Superior de la Judicatura.
Manifestó que debe resolverse la solicitud de amparo de conformidad con el precedente jurisprudencial sentado por las Altas Cortes, en asuntos de similares contornos fácticos, es decir, en el sentido de negar las pretensiones por resultar improcedente la acción de tutela, “toda vez que la controversia se plantea desde el punto de vista de prevalencia de los derechos fundamentales de las personas, y en orden piramidal se encuentra el DERECHO A LA VIDA que se pretende salvaguardar con las medidas adoptadas”.
Al respecto, hizo referencia a los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado “en las acciones de tutela 2020-1023, 2020-505, 2020-191 y 2020- 135 (…); en particular la primera de ellas, el magistrado ponente, adoptó y requirió todos los medios probatorios para poder evidenciar el avance en el proceso de instalación y funcionamiento de la justicia digital, trámite constitucional en el cual tanto el Consejo Superior de la Judicatura como la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, allegaron respuesta a los múltiples requerimientos de dicha Corporación”. 6.2.
Respuesta de la Presidencia de la República La abogada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República pidió que se nieguen las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que resulta improcedente, pues el actor cuenta con otros medios judiciales para la defensa de sus intereses. A lo que agregó que no aportó elementos de juicio y probatorios que confirmen la actual, grave e irremediable vulneración a los derechos invocados.
Así mismo, solicitó que se desvincule a la Presidencia de la República, por no ser los llamados a atender las pretensiones invocadas en la acción de tutela. Señaló que el Presidente de la República no es sujeto procesal ni tiene vocación de concurrir como extremo accionado a este trámite judicial, pues si la inconformidad del actor derivara de algunos decretos adoptados, como aquellos expedidos en materia de orden público (Decreto 457 de 2020 y el Decreto 749 de 2020, en virtud de los cuales el gobierno nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio), corresponde a las autoridades judiciales pronunciarse respecto de su legalidad, por lo que la acción de tutela no es el medio de defensa judicial idóneo para controvertir o censurar ese tipo de medidas y, en este sentido, no cumple con el requisito de la subsidiariedad.
Aseguró que “las medidas que en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Covid 19, dispuso el Ministerio de Salud y Protección Social, contenidas en varias resoluciones como la 385 de 2020, 464 de 2020 y ahora la 844 de 2020, están enfiladas, precisamente a velar, garantizar y asegurar la vida y salud de los residentes en el territorio nacional y, con mayor ahínco para las personas de la tercera edad, por ser la población más vulnerable frente a la pandemia del Covid 19, según reportes dados por la OMS y el Instituto Nacional de Salud; a este respecto ha de memorarse que dichos actos (tanto los expedidos por el ministerio de salud y protección social, como por el gobierno nacional –Decreto 749 de 2020) se fundaron, además, en lo previsto en los artículos 11, 15 y 46 de la Constitución Política de Colombia como en el artículo 5 de la Ley 1751 de 2015”.
Señaló que el ejercicio profesional de abogado se encuentra contemplado en lo previsto en el numeral 42 del artículo 3 del Decreto 749 de 28 de mayo de 2020, por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus y el mantenimiento del orden público, el actor a pesar de tener más de 70 años, en el evento de así requerirlo, podría hacer uso de los mecanismos administrativos correspondientes, definidos por la autoridad territorial, Alcaldía Mayor de Bogotá, para salir de su casa a atender alguna diligencia judicial donde fuere requerido como apoderado judicial o como parte.
Advirtió que varios de sus reproches estarían superados con la emisión del Decreto Legislativo 806 de 4 de junio de 2020, por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, que concatenado con los parámetros definidos por el Consejo Superior de la Judicatura a través de acuerdos y resoluciones, confirman, una vez reanudados los términos judiciales, la garantía y acceso a los usuarios de la administración de justicia y la continuidad de los procesos judiciales asignados a los distintos operadores judiciales en las diferentes especialidades y jurisdicciones, de manera eficiente y eficaz, donde se ha dado preeminencia, como él lo reclamó en sus pretensiones, al uso de los medios tecnológicos y a la realización de diligencias y audiencias de manera virtual.
Señaló que no debe concederse el amparo solicitado, pues ninguna de las circunstancias señaladas por el accionante en su escrito de tutela dan a entender que su situación y carga sea distinta a la que la mayoría de los colombianos de toda condición social está soportando en mayor o menor medida, toda vez que es claro que todos asumen el costo social, familiar, económico y laboral que traen consigo las medidas tomadas para hacerle frente al Covid-19 en el país luego del primer caso registrado.
Sostuvo que la medida de aislamiento preventivo se dictó en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Covid-19, con algunas excepciones para el debido funcionamiento de los servicios esenciales para el control y la mitigación del virus, por lo que se encuentra justificada. Por último, refirió que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no tiene competencia para entregarle al actor ayudas humanitarias, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva.
Además, en lo que se refiere a las propuestas que garanticen una oportuna, eficiente y eficaz administración de justicia y de paso la garantía de acceso a ella, quien está llamado a soportar esas pretensiones es el Consejo Superior de la Judicatura como administrador de la Rama Judicial. 6.2. Respuesta Ministerio de Justicia y del Derecho El Director de Justicia Formal de dicha cartera ministerial pidió que se nieguen las pretensiones formuladas por el actor, pues no cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
Señaló que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, ya que aun cuando se invoca una presunta violación de los derechos fundamentales por la acción u omisión de una autoridad pública, en realidad lo que motiva el ejercicio de la acción es la adopción de medidas que apuntan a la protección económica de un grupo de personas: las personas de la tercera edad y abogados litigantes del país. Enseguida, advirtió que “no es clara la relación directa entre la adopción de las medidas que se demandan, tanto del Consejo Superior de la Judicatura, como del Gobierno Nacional, orientadas a permitir la continuidad de los procesos judiciales de forma virtual con el apoyo de tecnologías de la información -entre otros-, y la afectación de un derecho fundamental concreto y particular del accionante, pues no argumentó en su relato, ni probatoriamente, cómo se afectaría su mínimo vital, principalmente cuando en sus propias palabras hace alusión a su estatus de pensionado por parte de Colpensiones, lo que prima facie desvirtuaría que su situación se debe a una presunta omisión del Estado”.
En lo que se refiere a la suspensión de los términos judiciales, señaló que tampoco se aportan pruebas sólidas sobre la supuesta condición de vulnerabilidad de los abogados litigantes en general y resaltó que desde el Gobierno Nacional se han tomado medidas para garantizar la continuidad de los servicios de justicia, con la adopción del Decreto Legislativo 806 de 2020.
En este sentido, concluyó que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues pese a que el actor enuncia varias prerrogativas de origen constitucional, lo cierto es que no persigue la protección de sus derechos fundamentales, sino la adopción de algunas medidas administrativas por parte del Consejo Superior de la Judicatura y el Gobierno Nacional, que a su juicio, serían idóneas para enervar las posibles dificultades económicas de los abogados litigantes y las personas de la tercera edad.
Por otro lado, aseguró que la acción de tutela no cumple con el requisito de la subsidiariedad, porque lo que busca el accionante es controvertir los actos generales y abstractos proferidos con ocasión del estado de emergencia, que a su juicio, implican una afectación para el ejercicio profesional de los abogados litigantes y la libertad de locomoción de las personas de la tercera edad, para lo cual cuenta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Frente a los actos administrativos de carácter general señaló que “el ordenamiento jurídico establece unas acciones públicas y mecanismos de control automático de constitucionalidad en cabeza principalmente de la Corte Constitucional, y residualmente del Consejo de Estado (control abstracto de constitucionalidad)”. Concluyó que el Ministerio de Justicia y del Derecho no ha realizado ninguna acción u omisión que afecte los derechos fundamentales del accionante en particular y de los abogados litigantes en general, por el contrario, mediante la expedición de decretos legislativos ha buscado garantizar el derecho fundamental de acceso a la justicia de todos los colombianos y la continuidad en la prestación del servicio de justicia. Señaló que para el Gobierno Nacional ha sido una prioridad implementar estrategias que permitan una administración de justicia cercana al ciudadano, por lo que desde el Ministerio de Justicia y del Derecho ha liderado el Plan de Transformación Tecnológica de la Rama Judicial, con el acompañamiento del Departamento Nacional de Planeación, de la Consejería para la Transformación Digital del Estado y el Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones.
Manifestó que “en reunión realizada el 5 de agosto de 2019, convocada por el señor presidente de la República, con magistrados de Altas Cortes y Consejo Superior de la Judicatura, el Gobierno Nacional anunció el apoyo a la Rama Judicial, para acudir a un empréstito de la banca multilateral, para el desarrollo del proyecto de Expediente Digital y en general el Plan de Transformación Tecnológico en la Rama Judicial.
Para el efecto, se adelantaron por parte del Banco Interamericano de Desarrollo, entre octubre del año pasado y febrero de este año, tres misiones para la estructuración del crédito y nos encontramos junto con la Rama Judicial, impulsando su trámite para contar con esta financiación lo más pronto posible”. Por último, indicó que carece de competencia para atender las pretensiones formuladas por el actor, pues de conformidad con Decreto 1427 de 2017, “Por el cual se modifica la estructura y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio de Justicia y del Derecho”, esta cartera ministerial tiene por objeto formular, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar la política pública en materia de ordenamiento jurídico, defensa y seguridad jurídica, drogas, acceso a la justicia formal y alternativa, lucha contra la criminalidad, mecanismos judiciales transicionales, prevención y control del delito, asuntos carcelarios y penitenciarios, la promoción de la cultura de la legalidad, la concordia y el respeto a los derechos, objeto que no guarda relación alguna con la administración de los bienes y recursos de la Rama Judicial.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico La Sala debe determinar si las autoridades accionadas vulneraron los derechos fundamentales a la libertad, a la igualdad, a la libre circulación en el territorio Nacional, al trabajo, a la no discriminación y a la seguridad de un orden justo, por la medida de aislamiento social impuesta a los mayores de 70 años, la imposibilidad de acceder a los recursos económicos necesarios para garantizar la subsistencia y la de su núcleo familiar y el pago de las obligaciones crediticias, como consecuencia del cierre de los despachos judiciales que le han impedido ejercer la profesión de abogado litigante y la supuesta falta de medidas organizacionales y tecnológicas en la Rama Judicial.
De manera previa, debe establecerse si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para debatir las inconformidades planteadas por el actor. 3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor.
Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones.
Así lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 2015: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales.
(iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela." (Negrilla por fuera del texto) De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales.
En el ámbito del derecho administrativo en general y frente a los actos administrativos en particular, de conformidad con lo precisado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos de rango constitucional o legal que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos”, toda vez que para controvertir su legalidad, el legislador estableció diferentes medios de control en la jurisdicción contencioso administrativa, que se presumen idóneos para restablecer el derecho conculcado.
No obstante, la Corte Constitucional ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable o que el mecanismo de defensa judicial ordinario no goza de la idoneidad requerida, se habilita al juez constitucional para estudiar el acto administrativo suspender la aplicación del acto administrativo con el fin de restablecer los derechos fundamentales vulnerados o amenazados. 4.
Análisis del caso concreto. De la procedencia excepcional de la acción de tutela para cuestionar los actos de aislamiento preventivo obligatorio[2] 4.1. El señor Samuel Hernández Coronado cuestiona los actos de aislamiento preventivo obligatorio dictados por las autoridades nacionales, pues, a su juicio, constituyen una limitación desproporcionada e injustificada frente a los derechos fundamentales a la libertad, a la igualdad, a la libre circulación en el territorio Nacional, al trabajo y a la no discriminación, toda vez que dicha medida le impide ejercer su profesión de abogado litigante.
Además, indicó que se está afectando el fin constitucional del Estado de mantener un orden justo (artículo 2º), por cuenta de las deficiencias organizacionales y tecnológicas de la Rama Judicial. 4.2. Preliminarmente, la Sala advierte que el demandante cuenta con el medio de control de simple nulidad para efecto de cuestionar la legalidad o constitucionalidad de los actos que dispusieron el aislamiento preventivo obligatorio, conforme con el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011[3].
De hecho, al ejercer ese mecanismo, a título de medida cautelar, el señor Samuel Hernández Coronado podría solicitar la suspensión provisional de los efectos de dicho acto. 4.2.1. En este punto, conviene precisar que los actos que ordenaron el aislamiento preventivo obligatorio no son susceptibles de control automático de legalidad. En los términos del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es competente para ejercer el control inmediato de legalidad de los decretos o normas reglamentarias que, en ejercicio de función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los estados de excepción, expiden las autoridades del orden nacional. 4.2.2.
Como es de público conocimiento, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo 2020, el Gobierno Nacional declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de 30 días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país por la pandemia del Covid-19. 4.2.3. Sin embargo, a partir de la revisión de las Resoluciones No. 464 y 844 de 2020, emanadas del Ministerio de Salud y Protección Social, y de los Decretos Ordinarios 457, 531, 538, 593, 636, 689, 749 y 878 de 2020, expedidos por el Presidente de la República, la Sala advierte que no fueron dictados al amparo de un estado de excepción, sino en ejercicio de facultades administrativas ordinarias que tiene el Gobierno Nacional, a saber: el mantenimiento del orden público y de la salubridad pública y la protección de los ciudadanos. Los actos mencionados tampoco invocan como fundamento el artículo 215 de la Constitución Política como para entender que se trata de un decreto legislativo, en cuyo caso correspondería a la Corte Constitucional ejercer el control automático de constitucionalidad, conforme con los artículos 215 y 241.7 de la Constitución Política. 4.2.4.
Los actos enunciados establecieron el denominado «aislamiento preventivo obligatorio», en el marco de la emergencia económica, social y ecológica por el Covid-19 y se sustentaron en el artículo 189-4 de la Constitución Política, esto es, la potestad ordinaria de conservar el orden público, en este caso, para asegurar la sanidad y seguridad públicas.
Al respecto, conviene indicar que, en providencias 24 y 26 de junio de 2020[4], el Consejo de Estado se abstuvo de asumir el control inmediato de legalidad en relación con los Decretos Ordinarios 457 y 531 de 2020, por estimar que se trata formal y materialmente de decretos ordinarios, cuyo control judicial puede promoverse, a solicitud de parte, a través del medio de control de simple nulidad. 4.2.5.
Siendo así, se reitera, el medio de control de simple nulidad sería el procedente contra los actos que dispusieron el aislamiento preventivo obligatorio, en tanto medio judicial idóneo y eficaz para efectos de pedir la protección de los derechos fundamentales supuestamente vulnerados por los actos generales, impersonales y abstractos que dispusieron el aislamiento preventivo obligatorio general y de los mayores de 70 años. 4.3.
En este punto, conviene precisar que si bien, en una oportunidad anterior, la Sala abordó el estudio de fondo[5] frente a los efectos que tenía la Resolución No. 464 de 2020, mediante la cual el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó la medida sanitaria obligatoria de aislamiento preventivo, para proteger a los adultos mayores de 70 años, en el caso de una persona que alegó la vulneración del derecho a la libre locomoción, lo cierto es que ese análisis se hizo porque estaban suspendidos los términos judiciales para ejercer el medio de control de simple nulidad y, por lo tanto, bajo ese supuesto, la acción de tutela se convirtió en el único mecanismo para resolver la controversia planteada.
Esa situación, sin embargo, no ocurre en este caso, pues, mediante el Acuerdo PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura levantó la suspensión de términos para “el medio de control de nulidad contra los actos administrativos que se hayan expedido desde la declaratoria de la emergencia sanitaria”. 4.3.1. En otras palabras, para la fecha de presentación de la demanda de tutela [5 de mayo de 2020], no se encontraban suspendidos los términos judiciales y, por ende, era posible que el señor Samuel Hernández Coronado presentara la demanda de simple de nulidad en contra de dicho acto administrativo, a lo que se agrega que tiene la posibilidad de demandar la Resolución Nº 844 de 26 de mayo de 2020[6], proferida por el Ministerio de Salud y Protección Social, mediante la cual se prorrogó la emergencia sanitaria y se extendió la medida de aislamiento y cuarentena preventiva para las personas mayores de 70 años. 4.4.
En esas condiciones, la Sala concluye que el demandante cuenta con otro mecanismo de defensa idóneo y eficaz. 4.5. Ahora, eventualmente puede activarse la competencia del juez de tutela para definir si actos generales, impersonales y abstractos[7] vulneran de manera directa y flagrante derechos fundamentales y si puede otorgarse el amparo transitorio hasta que el juez administrativo decida de fondo sobre la legalidad del acto.
Por eso, le corresponde a la Sala determinar si se configuró el perjuicio irremediable que justifica la intervención excepcional por vía de tutela. 4.5.1. Al respecto, la Sala precisa que, en sentencia C-132 de 2018, la Corte Constitucional sostuvo que “atendiendo a las características de la acción de tutela, la Corte ha explicado que ésta procederá contra actos de contenido general, impersonal y abstracto, sólo excepcionalmente y como mecanismo transitorio de protección de los derechos fundamentales, siempre y cuando se trate de conjurar la posible ocurrencia de un perjuicio irremediable y, además, sea posible establecer que el contenido del acto de carácter general, impersonal y abstracto afecta clara y directamente un derecho fundamental de una persona determinada o determinable.
Solo en estos casos el juez puede hacer uso de la facultad excepcional consistente en ordenar la inaplicación del acto para el caso concreto, con un carácter eminentemente transitorio mientras se produce la decisión de fondo por parte del juez competente” (subraya la Sala). 4.5.2. En el mismo sentido, en sentencia T-111 de 2008, la Corte Constitucional advirtió que, cuando la tutela se dirige contra un acto de carácter general, impersonal y abstracto, deben cumplirse los siguientes supuestos para la procedencia: “(i) Que se está ante una amenaza cierta, consistente en que de la aplicación de un acto de carácter general, impersonal y abstracto, se derive una afectación de los derechos fundamentales de una persona y, (ii) Que, en tal eventualidad, el acudir a las vías ordinarias podría comportar la ocurrencia de un perjuicio irremediable”. 4.5.3.
A juicio de la Sala, en este caso, no están cumplidos los requisitos para que la tutela proceda como mecanismo transitorio, pues lo cierto es que no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable como quiera que el actor manifestó que actualmente recibe una pensión de vejez, con lo cual sus condiciones de subsistencia mínimas se encuentran garantizadas. 4.5.4.
La Sala no desconoce que la discusión que propone el actor implica una colisión entre el derecho a la locomoción y el deber del Estado de propender por la salud y vida de todas las personas que residen en el territorio nacional. En efecto, de un lado, está la libertad propia de cualquier ser humano de transitar o desplazarse de un lugar a otro dentro del territorio del propio país. Y, de otro, la obligación que tiene el Estado de garantizar la salubridad pública, entendida como la garantía de la salud de los ciudadanos y que implica la obligación del Estado de garantizar las condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad[8]. 4.5.5.
Sin embargo, el demandante no demostró de qué manera la restricción del derecho a la locomoción que se adoptó con el fin de proteger sus derechos fundamentales invocados que cause un perjuicio irremediable. Máxime si se tiene en cuenta que mediante el Decreto Legislativo 806 de 2020, el Ministerio de Justicia y del Derecho adoptó medidas para implementar las tecnologías de la información y las telecomunicaciones en las actuaciones judiciales en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica, de tal modo que existen las condiciones para que pueda ejercer su profesión como abogado sin poner en riesgo su salud.
Además, los problemas económicos generalizados en el país y la discusión sobre la eficacia de la medida de aislamiento no demuestran per se la existencia de un perjuicio irremediable en su situación particular. El perjuicio debe evaluarse necesariamente desde el punto de vista individual y derivado de la aplicación del respectivo acto general en el caso concreto.
Luego, no resultan válidas las generalizaciones sobre los efectos del acto general cuestionado para demostrar el perjuicio irremediable que habilita la tutela como mecanismo transitorio. 4.6. Así mismo, frente a las propuestas de utilización permanente de los medios tecnológicos señalados en el Decreto 491 de 2020, así como la creación de una sola oficina de reparto virtual, de correos electrónicos para la intervención de las partes y de terceros en el proceso, asignación de facultades a los Jueces o Fiscalías para que sean ellos quienes decidan si las audiencias públicas son presenciales o virtuales, organización secuencial por pisos y locaciones de los Juzgados y Fiscalías, utilización de una sola plataforma virtual para la consulta de procesos, eliminación de las compensaciones en reparto por rechazo de demandas, supresión los Jueces de Pequeñas Causas y Competencia Múltiples, los Jueces de Descongestión, los Jueces de Ejecución de Sentencias y creación de auxiliares de la justicia para que se encarguen de practicar las diligencias de restitución de inmuebles y de secuestro de bienes muebles o inmuebles, la acción de tutela tampoco es el mecanismo judicial idóneo, pues para ello existen causes administrativos y eventualmente judiciales para plantear dicha discusión. 4.7.
Por último, aun cuando en el escrito tutela el actor afirmó que el 17 de abril de 2020, elevó una petición ante el Consejo Superior de la Judicatura con el fin de obtener información relacionada con el costo de las plataformas consulta de procesos, TYBA y Consulta de Procesos Nacional Unificada y que esta no fue recibida por motivo del estado de emergencia, por lo que aseguró que se vulneró su derecho fundamental de petición, la Sala observa que no allegó ninguna prueba en la que conste esa aseveración, por lo que no es posible efectuar estudio alguno al respecto. 4.8.
En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por cuanto no se cumple el requisito de la subsidiariedad. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por el señor Samuel Hernández Coronado, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Consejero (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero ----------------------- [1] El demandante, las autoridades demandas y el tercero con interés fueron notificadas a las siguientes direcciones de correo electrónico: samynandez@gmail.com; presidencia@consejosuperior.ramajudicial.gov.co; deajnotif@deaj.ramajudicial.gov.co; tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co; notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co; notificaciones.judiciales@minjusticia.gov.co y notificacionesjudiciales@presidencia.gov.co; [2] La Sala reiterará el precedente contenido en la sentencia de 16 de julio de 2020, exp. 2020-01613-01, M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [3] Nulidad.
Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3.
Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. [4] Expedientes 11001-03-15-000-2020-02616-00 (M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez) y 11001-03-15-000-2020-02611-00 (M.P. Guillermo Sánchez Luque). [5] Sentencia del 21 de mayo de 2020, radicado N°. 76001-23-33-000-2020- 00415-01.
M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [6] “Por la cual se prorroga la emergencia sanitaria por el nuevo Coronavirus que causa la COVID-19, se modifica la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, modificada por las Resoluciones 407 y 450 de 2020 y se dictan otras disposiciones”. [7] De conformidad con el artículo 6 [numeral 5] del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procede contra actos generales, impersonales y abstractos. [8] Sobre el particular ver, entre otras, la sentencia del 3 de septiembre de 2009, dictada en el proceso 85001233100020040224401.
En esta sentencia también se precisó que la salubridad pública está ligada «al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria».