ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIA / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo y eficaz para controvertir sentencias ejecutoriadas [E]l recurso extraordinario de revisión, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
( ) el cargo de la demanda, relacionado con la incongruencia de la sentencia, no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, respecto de dicho argumento se declarará su improcedencia. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 – NUMERAL 5 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 252 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., trece (13) de agosto de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00485-01(AC) Actor: WHILIMAND PLATA RANGEL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia por subsidiariedad - incongruencia de la sentencia - recurso extraordinario de revisión. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Whilimand Plata Rangel, a través de su apoderado[1], contra la sentencia de 16 de marzo de 2020, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de tutela frente al defecto fáctico y negó los defectos procedimental y sustantivo. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito radicado el 10 de febrero de 2020[2], el señor Whilimand Plata Rangel en su condición de heredero de María Dominga Rangel de García[3], ejerció acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, debido proceso y a la confianza legítima.
Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas por el Tribunal Administrativo del Magdalena al proferir la sentencia de 18 de septiembre de 2019, por medio de la cual modificó la decisión de primera instancia, que accedió al reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, en el sentido de, ordenar el descuento de lo percibido por concepto de compensación por muerte. 1.2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: El Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional por medio de la Resolución No. 6562 de 3 de julio de 1991, resolvió dar de baja por la causal de presunción de muerte contenida en el artículo 133 del Decreto 1213 de 1990, al agente Frank Alfonso Plata Rangel debido a que, desapareció desde el 17 de junio de 1988.
A través de la Resolución No. 3887 de 5 de marzo de 1991, el Ministerio de Defensa Nacional reconoció una compensación por muerte a la señora María Dominga Rangel de García, en su condición de madre del extinto agente de policía. El 5 de julio de 2011, la señora María Dominga Rangel de García peticionó ante el Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional el reconocimiento de una pensión de sobreviviente; solicitud negada mediante oficio S-2012- 0272741-DIPON de 2 de febrero de 2012.
Por lo anterior, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que correspondió por reparto al Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, el cual mediante sentencia de 3 de diciembre de 2018 accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que, si bien es cierto que, la Policía Nacional tiene un régimen especial que no consagra el beneficio pensional pretendido por la señora Rangel, también lo es que, para el caso concreto conforme a la jurisprudencia vigente, en virtud del principio de favorabilidad se debía aplicar la Ley 100 de 1993, normativa que sí lo contempla.
Inconforme con la decisión, el Ministerio de Defensa, Policía Nacional interpuso recurso de apelación para lo cual argumentó que (i) la Ley 100 de 1993 no había entrado en vigencia cuando falleció el agente Frank Alfonso Plata Rangel, y (ii) que el artículo 122 del Decreto 1213 de 1990 exige para el reconocimiento pensional de sobreviviente completar 12 años de servicio, lo que no ocurrió en el sub judice.
El Tribunal Administrativo del Magdalena a través de la sentencia de 18 de septiembre de 2019, confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, ya que la adicionó en el siguiente sentido: “En el evento de que se haya realizado algún pago a favor de la accionante por concepto de compensación por muerte, deberá descontarse la porción correspondiente de los valores adeudados, por las razones expuestas.” Para lo anterior, el ad-quem puntualizó que la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 30 de mayo de 2019[4], extendió por favorabilidad el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios de agentes que perdieran la vida en actos del servicio, siempre que cumplieran los requisitos del artículo 46, sin embargo, estableció dentro de las reglas de derecho que, no era posible, en virtud del principio de inescindibilidad de la norma, reconocer a su vez la compensación por muerte del Decreto 1213 de 1990, por lo cual en caso de haberse pagado, procede el descuento respectivo. 1.3.
Fundamentos de la solicitud La parte actora alegó la configuración de un defecto sustantivo, porque la autoridad judicial demandada desconoció el principio de la congruencia de la sentencia. En ese sentido, reprochó que el juez colegiado en la providencia acusada hubiese titulado un acápite como “Competencia para conocer del recurso de apelación”, en el cual afirmó que su pronunciamiento se delimitaría a los argumentos del recurso de alzada, lo que en su criterio no ocurrió, habida cuenta que su análisis invadió aspectos que no fueron objeto de la apelación, ni siquiera de la demanda (compensación por muerte).
En síntesis, explicó que, los cargos del recurso de apelación estuvieron dirigidos a cuestionar: (i) la aplicación de la Ley 100 de 1993, bajo el argumento de que al momento de la muerte del agente Frank Plata Rangel no había entrado en vigor y, (ii) que tampoco era procedente reconocer pensión de sobrevivientes con base en lo dispuesto en el régimen especial (Decreto 1213 de 1990) comoquiera que el mismo exige un mínimo de 12 años de servicio, los cuales no fueron completados por el causante.
Bajo el escenario descrito insistió en que, la autoridad accionada sólo tenía competencia para pronunciarse sobre esos dos reproches, no obstante, fue más allá, en la medida que se refirió a lo reconocido por concepto de compensación por muerte, aspecto que no fue objeto de pronunciamiento por el Juez de primera instancia, tampoco expuesto en la alzada.
Manifestó que, en todo caso, debió tenerse en cuenta que, la compensación por muerte fue una prestación recibida de buena fe, y por lo tanto no se está en la obligación de devolverla, según lo dispone el literal C, numeral 1º, del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011[5]. De otra parte, manifestó que los pronunciamientos de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 1º de marzo de 2018[6] y 30 de mayo de 2019[7], que sirvieron de sustento para la decisión del Tribunal Administrativo del Magdalena, desconocieron el principio de la buena fe y el artículo 3º de la Ley 923 de 2004[8], pues en su sentir, fue desafortunado el análisis del máximo órgano de lo contencioso administrativo al considerar que se debe ordenar el reintegro de la compensación por muerte, bajo el asidero del principio de inescindibilidad de la norma, olvidando que por tratarse de muerte en actos especiales del servicio es justo que se perciba la misma.
Por último, indicó que las pruebas aportadas en el proceso ordinario daban cuenta de que, la muerte del agente Frank Plata Rangel fue a manos de un grupo armando al margen de la ley; luego, no era posible aducir que el deceso se produjo “en simple actividad” como lo concluyó el tribunal accionado, sino “en actos especiales del servicio”, lo cual ameritaba un trato diferente al momento de definir el régimen pensional. 1.4.
Petición de amparo constitucional La parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales “al acceso efectivo a la administración de justicia, debido proceso y confianza legítima” y, que en consecuencia, se ordene: “(…) al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE (sic) MAGDALENA, dictar una sentencia de remplazo en la que se respete el principio de congruencia, si se trata de aplicar el régimen general de pensiones contenido en la Ley 100 de 1993, y por tanto el estudio se limite a resolver exclusivamente los motivos de inconformidad que planteó la parte demandada en el recurso de apelación. Y por lo mismo no disponga el reintegro de la compensación por muerte, en tanto que ese aspecto no fue expresado en ningún renglón del recurso de apelación. TERCERA: SE ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE (sic) MAGDALENA, que de aplicarse el régimen especial, realice un nuevo estudio para el caso de la señora MARÍA DOMINGA RANGEL DE GARCÍA, de manera tal que el tratamiento prestacional ofrecido a la muerte del extinto Agente Frank Plata Rangel sea el que refiere a la "muerte en actos especiales del servicio" y no al de simple actividad, ya que se insiste, fue un grupo armado ilegal el que secuestró y acabó con la vida del policial y no por cuenta de que éste se fue de parranda o que decidió hurtarse el armamento.” 5.
Trámite de la acción Mediante auto de 14 de febrero de 2020[9], el Magistrado Ponente del Consejo de Estado, de la Sección Tercera, Subsección C i) admitió la acción; ii) requirió al señor Whilimand Plata Rangel, para que informara sobre la posible existencia de otros herederos de la señora María Dominga Rangel de García; iii) vinculó a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, al Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, y a las personas que informara el tutelante; y iv) requirió al referido juzgado para que remitiera copia digital del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 47-001-33-33-007-2013-00105-01.
En cumplimiento de lo anterior, el apoderado del accionante informó al Despacho del Magistrado Ponente, que también eran herederos de María Dominga Rangel de García, los señores Carlos Daniel Uribe Rangel, Zunilda Uribe Rangel, Javier Humberto García Rangel, Miguel Antonio Plata Rangel y Martha Elena Plata Rangel[10], razón por la cual fueron vinculados a la presente acción. 6.
Contestaciones Realizadas las notificaciones se allegaron los siguientes informes 1. Juzgado 7º Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta Por medio de oficio de 24 de febrero de 2020, remitió en calidad de préstamo el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho No. 47-001- 33-33-007-2013-00105-01 y, se abstuvo de pronunciarse sobre el fondo del asunto. 2.
Policía Nacional Mediante escrito enviado por correo electrónico el 20 de febrero de 2020[11], indicó que la regla jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 30 de mayo de 2019[12], si bien extendió por favorabilidad el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes prevista en la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios de miembros de la Policía Nacional cuya muerte ocurra por simple actividad, también lo es que, la remisión legal debe hacerse de forma íntegra, y toda vez que, la misma no dispone el reconocimiento de la compensación por muerte de que trata el Decreto 1213 de 1990, es razonable que lo reconocido a la señora María Dominga Rangel de García, deba ser devuelto, pues no podía ser acreedora de prestaciones contenidas en regímenes diferentes. 3.
Tribunal Administrativo del Magdalena Con escrito enviado por correo electrónico el 14 de febrero de 2020[13], la Magistrada Ponente de la providencia censurada, rindió el informe respectivo y solicitó (i) rechazar por improcedente la solicitud de tutela, al advertir que lo que pretende el accionante es revivir un debate ya precluido; o (ii) negarla toda vez que, su decisión se soportó en las normas y reglas jurisprudenciales aplicables al asunto objeto de estudio, y en ese ámbito fue necesario modificar la decisión de primera instancia, en el sentido de ordenar la deducción del dinero pagado por la Policía Nacional a la señora Rangel de García por concepto de compensación por muerte. 4.
Los demás vinculados al trámite de la presente tutela, pese a ser debidamente notificados[14], guardaron silencio. 1.7. Fallo impugnado Mediante sentencia de 16 de marzo de 2020, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado[15], declaró improcedente la solicitud de tutela frente al defecto fáctico y negó los defectos procedimental y sustantivo.
Es oportuno aclarar que, en el escrito de tutela de manera taxativa solo se hizo alusión al defecto sustantivo; no obstante, el a-quo en uso de las facultades interpretativas de que goza, apropió los fundamentos de la tutela, a los defectos fáctico y procedimental, además del material, y resolvió el caso así: Frente al argumento relacionado con que en el expediente ordinario reposaban pruebas que daban cuenta que el deceso del agente fue en “actos especiales del servicio” más no en “simple actividad”, adujo que correspondía a lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado como un defecto fáctico, pero que, para el caso concreto ante su falta de carga argumentativa, y al no especificar las pruebas que fueron desconocidas o valoradas erróneamente por el tribunal accionado, no era procedente el estudio del referido defecto.
Por otra parte, consideró que el argumento relacionado con la falta de congruencia de la sentencia correspondía a una irregularidad procesal, entonces más que un defecto sustantivo se trataba de un defecto procedimental, y procedió a su análisis. Manifestó que no desconoce que el marco del pronunciamiento del juez de la segunda instancia se circunscribe a los argumentos del recurso de apelación, que de no ser así “el juez estaría suplantando a la parte en la decisión del alcance de la protesta y extralimitando su competencia”, y que el principio de congruencia “pretende evitar que el operador judicial sorprenda con su decisión a los sujetos procesales al referirse a asuntos que no fueron reprochados, más aún cuando se trata de la última instancia, pues de hacerlo vulneraría los principios de defensa y contradicción de las partes”.
Sin embargo, afirmó que existen casos en los cuales, al analizarse los argumentos de alzada, resulta necesario el pronunciamiento sobre otros que no fueron alegados, lo cual, en su razonado análisis, fue lo que ocurrió en el proceso ordinario. En síntesis, explicó que, el Tribunal Administrativo del Magdalena para resolver el cargo relacionado con la aplicación de la Ley 100 de 1993, acudió a la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 30 de mayo de 2019[16], por ser la que, en virtud del principio de favorabilidad permitió reconocer a los beneficiarios de agentes que perdieron la vida en actos del servicio una pensión de sobrevivientes, siempre que se cumplieran los requisitos del artículo 46 ibidem, y que, una vez analizado esto y tener la certeza de que sí podía reconocerse dicha prestación, entró a verificar los asuntos derivados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y las reglas jurisprudenciales establecidas por el alto tribunal, lo que condujo incuestionablemente a referirse sobre la compensación por muerte.
Entonces, fue en ese escenario en el cual, de manera razonable, la autoridad judicial tutelada advirtió que en cumplimiento del principio de inescindibilidad, la señora María Dominga Rangel no podía ser acreedora de dos prerrogativas contenidas en regímenes diferentes, razón por la que, al reconocerle la pensión de sobrevivientes pretendida en la demanda,en aplicación de la Ley 100 de 1993, era necesario ordenar la deducción de la compensación por muerte que le fue pagada por la Policía Nacional, pues esta última prestación provenía del régimen contenido en el Decreto 1213 de 1990; para sustentar el descuento citó el aparte de la sentencia de unificación que fijó las reglas del reconocimiento pensional en ese sentido[17].
Así las cosas, concluyó el a-quo que la cuestión planteada por la Policía Nacional en su recurso de apelación dentro del proceso ordinario, fue el asunto abordado por el ad-quem en la sentencia del 18 de septiembre de 2019, cuestión diferente es que, como efecto directo, el tribunal necesariamente debió emitir un pronunciamiento de fondo acerca de la compensación por muerte reconocida a la señora Rangel de García. De otra parte, negó el defecto sustantivo por desconocimiento del literal C del numeral 1º del artículo 164 del CPACA, toda vez que, esta norma imposibilita a la administración para recuperar sumas que fueron pagadas a los particulares que las percibieron de buena fe, cuando pretenden la anulación de su propio acto administrativo, en el que haya reconocido prestaciones periódicas, y que, siendo así, dicha disposición no era aplicable al caso concreto, comoquiera que la demanda ordinaria no fue presentada por la Policía Nacional y la compensación por muerte no es una prestación periódica.
Por último, frente a los reparos del actor contra las sentencias de unificación del 1º de marzo de 2018[18] y del 30 de mayo de 2019[19] proferidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, concluyó que no era dable pronunciarse sobre los mismos, ya que los fundamentos expuestos por el tutelante, no cuestionaban la actuación de la autoridad judicial accionada, sino que, correspondían a opiniones sobre aspectos de legalidad, referidos a que el Consejo de Estado en dichos pronunciamientos desatendió la presunción de la buena fe. 1.8.
Impugnación Mediante escrito enviado el 26 de junio de 2020[20], la parte actora insistió en el desconocimiento del principio de la congruencia ya que “debió la autoridad judicial decidir el recurso de apelación conforme a los argumentos de oposición contenidos en el recurso de apelación y no exceder su rango de competencia favoreciendo a la contraparte”.
Destacó que el Ministerio de Defensa, Policía Nacional dentro del recurso de apelación cuestionó (i) la aplicación de la Ley 100 de 1993, bajo el argumento de que al momento de la muerte del agente Frank Plata Rangel no había entrado en vigor y, (ii) que tampoco era procedente reconocer pensión de sobrevivientes con base en lo dispuesto en el régimen especial (Decreto 1213 de 1990) comoquiera que el mismo exige un mínimo de 12 años de servicio, los cuales no fueron completados por el causante.
De igual modo, adujo que si bien, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 1º de marzo de 2018[21], fue la que se pronunció por primera vez sobre la posibilidad de descuento de lo reconocido como compensación por muerte a los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes en aplicación extensiva por favorabilidad de la Ley 100 de 1993, también lo es que, la Policía Nacional no trajo a colación dentro de su defensa en primera y segunda instancia dicha providencia, de manera que en su sentir, no es de recibo que el a-quo haya negado el amparo argumentando que “la decisión que profirió [el Tribunal Administrativo del Magdalena] relacionada con la compensación por muerte fue consecuencia de haber resuelto los reproches del recurso de apelación presentados por la Policía Nacional”.
Finalmente, indicó que lo que en derecho correspondía para decidir el asunto, era dar un tratamiento prestacional especial bajo el supuesto de muerte en “actos especiales del servicio por acción directa del enemigo”, más no, en “actos de simple actividad”.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora, contra la contra la sentencia de 16 de marzo de 2020, por medio de la cual, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la sentencia de 16 de marzo de 2020, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de tutela frente al defecto fáctico y negó los defectos procedimental y sustantivo. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; y (ii) estudio de los requisitos adjetivos de procedibilidad, y de encontrarlos superados;
(iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[22] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[23].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[24]. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[25], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita el amparo de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso y a la confianza legítima.
De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de las decisiones y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en un defecto sustantivo por lo que se trata de un debate que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2.
De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral con radicado 47-001-33-33-007-2013-00105-01 promovido contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. 2.4.3.
Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la sentencia acusada fue proferida el 18 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 10 de febrero de 2020, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró fuerza ejecutoria, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses. 2.4.4.
Respecto a la subsidiariedad, la Sala advierte que el mismo no se cumple, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la causal del numeral 5° del artículo 250 ibídem, esto es, “Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
La parte demandante en su solicitud de amparo le atribuyó a la providencia reprochada la configuración de un defecto sustantivo y lo sustentó así: “Considero que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA vulneró los derechos fundamentales de quien fuera mi prohijada la señora María Dominga Rangel de García Q.E.P.D. en la medida que fue más allá del rango de competencia fijado en los motivos de inconformidad planteados por la parte demandada en el recurso de apelación. (…) En síntesis, los argumentos plasmados en el recurso de apelación estuvieron dirigidos a cuestionar la aplicación de la Ley 100/93, ya que al momento de la muerte del policial Frank Plata Rangel dicha norma no estaba vigente y que por tratarse de muerte en simple actividad tampoco era procedente reconocer pensión de sobrevivientes porque el régimen especial exigía un mínimo de 12 años, por tratarse de muerte en simple actividad.
La Sala de decisión sólo podía pronunciarse sobre esos dos puntuales aspectos, sin embargo, fue más allá, en la medida que, con el debido respecto, prácticamente "sacó del sombrero" el argumento según el cual mi prohijada debía reintegrar las sumas reconocidas por concepto de compensación por muerte, aspecto que no fue objeto de pronunciamiento por el Juez de primera instancia, excediendo sus competencias”.
(Destacado fuera de texto) Igualmente, en el escrito de impugnación pese que el a-quo analizó varios defectos, la parte actora tan solo hizo hincapié en el defecto sustantivo que expuso en el libelo introductorio, entonces, insistió en que la sentencia que puso fin al proceso ordinario decidió aspectos que no fueron peticionados, ni debatidos en el correspondiente trámite procesal, como tampoco fueron objeto de pronunciamiento del juez de primera instancia, lo cual en su criterio, denota la vulneración del principio de congruencia de la sentencia. De igual modo, recalcó que “debió la autoridad judicial decidir el recurso de apelación conforme a los argumentos de oposición contenidos en el recurso de apelación y no exceder su rango de competencia favoreciendo a la contraparte”.
Nótese que la censura del accionante radica en que el fallo de segunda instancia excedió los límites de competencia al haberse pronunciado sobre aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación, es más, ni siquiera objeto del litigio, de modo que en su sentir, existe disparidad entre lo peticionado, lo debatido en el proceso y la decisión del juez colegiado cuando de “manera intempestiva” se refiere a la compensación por muerte que recibió la señora María Dominga Rangel de García (q.e.p.d.).
Entonces, lo que se plantea en la acción de tutela es que la autoridad judicial, en la sentencia de 18 de septiembre de 2019, desconoció el principio de congruencia externa, al pronunciarse acerca de algo que no fue pedido por las partes en el proceso ordinario. Al margen de la razonabilidad de este argumento, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de incongruencia, ya que tal análisis le corresponde al juez natural en instancias del recurso extraordinario de revisión. En consonancia con lo expuesto, recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión[26], regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.
De acuerdo con el artículo 248 del CPACA el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos y, debe interponerse mediante demanda que debe reunir los requisitos prescritos por el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252).
Como lo sostuvo la Sala Plena de esta Corporación en anterior oportunidad, “[…] la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política”[27].
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material […]”.
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto[28]. Por ello, dice la Corte, “[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”[29].
En lo que respecta al principio de congruencia el Consejo de Estado, por medio de sus Salas Especiales de Decisión, ha establecido que la nulidad originada en la sentencia se puede invocar como una causal para la procedencia del recurso extraordinario de revisión[30], incluso por el vicio de incongruencia. Frente al punto, se advierte que, de acuerdo con la postura de la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta Corporación[31], la incongruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, que es una de las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión, en los términos del numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[32].
La tesis de la referida Sala Especial fue expuesta en los siguientes términos: “[…] 2.5. Nulidad originada en la sentencia El artículo 250 del CPACA consagra en su numeral 5º, como causal de procedencia del recurso extraordinario de revisión “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. […] 2.6.
Desconocimiento del principio de congruencia como causal de nulidad de la sentencia Dentro del contexto expuesto en el acápite anterior, la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.
Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. […] En el primer caso, se trata de la congruencia externa de la sentencia. Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada.
Y, en el segundo evento, corresponde a la congruencia interna, que es la coherencia que ha de existir entre lo dispuesto en la parte resolutiva y lo argüido en la parte motiva de la providencia. […] En este orden de ideas, esta Sala Especial advierte, conforme a lo expuesto, que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. […] Fuerza concluir, entonces, que la sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando aquella carece de la coherencia externa o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que se repite está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda […]”.
(Destacado por la Sala) En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del principio de congruencia da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, esto es, “[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”.
En razón de lo expuesto, tal como reiteradamente lo ha señalado esta Sala[33], el cargo de la demanda, relacionado con la incongruencia de la sentencia, no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de revisión y, por lo tanto, respecto de dicho argumento se declarará su improcedencia. Finalmente, es oportuno indicar que si bien la parte actora planteó que lo que en derecho correspondía era estudiar el caso bajo la premisa de que la muerte se produjo en “actos especiales del servicio por acción directa del enemigo”, más no en “simple actividad”, también lo es que, este reproche pudo haberlo advertido dentro del proceso ordinario, es decir, al no estar de acuerdo con la decisión del juez de primera instancia que enmarcó el fallecimiento del extinto agente policial en ese último supuesto, debió recurrir este aspecto, lo cual no hizo. 2.5 Conclusión Comoquiera que el a-quo analizó defectos de la decisión acusada que no fueron reiterados en la impugnación y, por ende, escaparon de la órbita del análisis en esta instancia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia respecto de aquellos y, declarará la improcedencia de la tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, por las razones aquí expuestas. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia de 16 de marzo de 2020, por medio de la cual, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el defecto fáctico y negó los defectos procedimental y sustantivo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de las pretensiones de la acción de tutela presentada por el señor Whilimand Plata Rangel contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, frente al cargo de la falta de congruencia de la sentencia por los motivos aquí expuestos.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] Poder visible a folio 39 del expediente digital. [2] Folios 1 a 12 del expediente digital. [3] Se allegó el Registro de Defunción No. 09785840 que da cuenta del deceso el día 19 de agosto de 2019 y del Registro Civil del señor Whilimand Plata Rangel (folios 42 y 43 del expediente digital). [4] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 25000-23-42-000-2013-02235-01 (2602- 2016). [5] “ARTÍCULO 164.
OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; […]” [6] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 68001-23-33-000-2015-00965-01 (3760- 16). [7] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 25000-23-42-000-2013-02235-01 (2602- 16). [8] “ARTÍCULO 3º.
ELEMENTOS MÍNIMOS. El régimen de asignación de retiro, la pensión de invalidez y sus sustituciones, la pensión de sobrevivientes, y los reajustes de estas, correspondientes a los miembros de la Fuerza Pública, que sea fijado por el Gobierno Nacional, tendrá en cuenta como mínimo los siguientes elementos: ( ) 3.12. Las indemnizaciones prestacionales por disminución de la capacidad psicofísica o por muerte son compatibles con la pensión o asignación de retiro gue se llegaré a otorgar de conformidad con las normas gue las regulan, sin gue haya lugar a indemnización sustitutiva”. [9] Folio 46 del expediente digital. [10] Todos en calidad de hijos, para lo cual se aportaron los correspondientes Registros Civiles de nacimiento. [11] Folios 65 a 68 del expediente digital. [12] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 25000-23-42-000-2013-02235-01 (2602- 16). [13] Folios 70 a 72 del expediente digital. [14] Folios 65 a 68 del expediente digital. [15] Encontró superados los requisitos de (i) relevancia constitucional, (ii) subsidiariedad y, (iii) acreditada la legitimación en la causa por activa. [16] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 25000-23-42-000-2013-02235-01 (2602- 2016). [17] “1.1.13.
Reglas de unificación De todo lo expuesto se extraen las siguientes reglas de unificación de la jurisprudencia en el tema puesto a consideración: 1. Con fundamento en la regla de favorabilidad contenida en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993, los beneficiarios de los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional fallecidos en simple actividad con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004 y con posterioridad a la vigencia de aquella ley, pueden beneficiarse de la pensión de sobrevivientes prevista por el régimen general contenido en sus artículos 46, 47 y 48.
Este régimen deberá aplicarse en su integridad para efectos del reconocimiento de la prestación, esto es, lo relativo al monto de la pensión, el ingreso base de liquidación y el orden de beneficiarios. 2. Como consecuencia de lo anterior y en atención al principio de inescindibilidad normativa, de la suma adeudada por concepto de pensión de sobrevivientes en virtud de la aplicación de la Ley 100 de 1993, deberá descontarse, debidamente indexado, lo pagado como compensación por muerte simplemente en actividad, en atención a la incompatibilidad de los dos regímenes y a que la contingencia que ampara tal prestación es cubierta con el reconocimiento pensional. […]” (Negrillas propias). [18] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 68001-23-33-000-2015-00965-01 (3760- 16). [19] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 25000-23-42-000-2013-02235-01 (2602- 2016). [20] El fallo fue notificado por correo electrónico el 23 de junio de 2020 a las 2:19 pm. [21] M.P. William Hernández Gómez, Exp: 68001-23-33-000-2015-00965-01 (3760- 16). [22] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [23] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [24] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [25] Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [26] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18.
Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00; (ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro.
Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [27] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [28] Sentencia C-418 de 1994. [29] Sentencia T-966 de 2005. [30] Artículos 248 a 255 del CPACA. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sala Veintidós Especial de Decisión. Providencia de dos (2) de febrero de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02342- 00(REV). Consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. [32] Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. (…)” [33] Consejo de Estado, sentencia de 21 de julio de 2016.
M.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 11001-03-15-000-2015-03373-01; sentencia de 14 de mayo de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. 11001-03-15-000-2014-02791-00.